Magyarországi Alaptörvénye 25. cikkének az Alaptörvény hetedik módosításával megállapított szövegére figyelemmel, a közigazgatási bírósági szervezet felállítása érdekében az Igazságügyi Minisztérium előkészítette a közigazgatási bíróságokról szóló törvény és a kapcsolódó átmeneti szabályok tervezetét (a továbbiakban együtt: törvényjavaslatok). A jelen tanulmány célja a 2018. november 6-án az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslatok[2] összefoglaló bemutatása, elsősorban azok belső rendszerének és egyes, jogrendszerbeli koherenciával összefüggő sajátosságainak felvázolása érdekében.
"Mind az állam, mind pedig az egyén érdekéből létesülnie kell tehát a közigazgatási bíráskodásnak, mely a törvényhozás és a végrehajtás közti harmóniának betetőzése, a mit az alkotmányos állam egyáltalán nem nélkülözhet."[3]
Boér Elek fenti idézete tömör összefoglalását adja azoknak a céloknak, amelyek a közigazgatási bíróságok felállításával kapcsolatos komplex jogszabály-előkészítési, illetve jogalkotási folyamat elvi hátterét alkotják: a) az egyéni és a közérdek közötti egyensúly megteremtése; b) a végrehajtó hatalom jog alá rendeltségének erősítése; c) a jogállami garanciák hatékonyabb érvényesítése.
a) Az egyéni és a közérdek közötti egyensúly megteremtése: A közigazgatási bíráskodás egyik legfontosabb sajátossága, hogy annak egyszerre kell biztosítania a közérdeket, a felek perbeli esélyegyenlőségét (a "fegyveregyenlőséget") és az ügyfelek hatékony jogvédelmét.[4] Ezért - ahogyan azt a közigazgatási bíróságokról szóló T/3353. sz. törvényjavaslat (a továbbiakban: Törvényjavaslat) részletes indokolása is kifejti - a közigazgatási jogviták elbírálása speciális szakismeretet, bírói attitűdöt igényel. Míg a polgári perben egymással egyenrangú, mellérendelt felek vitáját dönti el a bíró, a közigazgatási perben a jogviszony egyik alanya szükségszerűen erőfölényes helyzetben van: az ügyfél áll az információs, szakmai és anyagi erőfölényben lévő hatósággal szemben. Ezért kell a közigazgatási perrendtartás alapján a közigazgatási bírónak számos eljárási cselekményt hivatalból megtennie, tevőlegesen hozzájárulva a bizonyítási eljárás sikeréhez. A Törvényjavaslatban tükröződő jogalkotói álláspont szerint a szervezetileg elkülönülő közigazgatási bírósági rendszer garantálhatja a közigazgatási bíráskodás ezen sajátos logikájának megfelelő érvényre juttatását.
b) A végrehajtó hatalom jog alá rendeltségének erősítése: "A hatalmi ágak megosztásának az elve és a jogállamiság elve megköveteli, hogy a bíróság mint »fék« a közigazgatás minden jogellenes cselekményével szemben igénybe vehető legyen."[5] Általános jogi alapelv, hogy hatékony bírósági működésnek kell garanciát adnia a jogszabályok érvényesüléséhez.
Ennek jegyében az Igazságügyi Minisztérium az előző kormányzati ciklusban újraalkotta a nagy eljárási jogi kódexeket. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 2018. január 1-jén lépett hatályba. Az első magyar önálló közigazgatási perrend legnagyobb vívmánya az a generálklauzula,[6] amely lehetővé teszi a közigazgatás
- 8/9 -
valamennyi kifelé irányuló, joghatás kiváltására alkalmas cselekvése feletti kontrollt, mintegy kiszélesítve ezzel a bírói utat. A közigazgatási bírósági rendszer szervezeti elkülönülése - a közigazgatási bíráskodás előző pontban említett sajátos logikájára is tekintettel - fokozhatja a közigazgatás cselekvéseivel szembeni bírói kontroll hatékonyságát, a közigazgatási bírósági szervezet ezt követően a nagyobb fokú specializálódásra tekintettel gyorsabb, egységesebb bírói fellépést biztosíthat a közigazgatás cselekvéseinek felülvizsgálata során.
c) A jogállami garanciák hatékonyabb érvényesítése: a Velencei Bizottság és annak gyakorlatára figyelemmel az Európai Bizottság által is alkalmazott joguralomparadigma egyik alkotóeleme a független és pártatlan bíróságok eljárásának biztosítása, ideértve a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát.[7] A fent említettekből az is következik, hogy közigazgatási ügyekben a bírói függetlenség elvére tekintettel egy alapvetően kétfokú bírósági eljárás lehetőségére épülő, azaz a közigazgatási pert előtérbe helyező jogorvoslati rendszer, és az ehhez illeszkedő fórumrendszer - a kétfokú hatósági eljárásra és egyfokú bírósági jogorvoslatra épülő megoldáshoz képest - a jogvédelmi szint emelését is megvalósíthatja, ami egyben a jogállami garanciák erősítését is eredményezi.[8] Trócsányi László igazságügyi miniszter a Magyarország Alaptörvényének hetedik módosításáról szóló javaslat expozéjában[9] arra hívta fel a figyelmet, hogy a közigazgatási bíráskodás jogállami jellegét még a közigazgatási bíróság megszüntetéséről szóló 1949. évi II. törvény indokolása is elismerte.[10]
Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása megteremtette az elkülönült közigazgatási bírósági szervezet felállításának alkotmányos alapját azzal, hogy kimondta: "[b]íróság a rendes és a közigazgatási bíróság". Egyúttal az Alaptörvény szövege megállapította azokat a kereteket is, amelyeknek a megalkotandó törvényeknek meg kell felelnie.
a) Szervezeti kérdések: az Alaptörvény hetedik módosítása tételezi a Közigazgatási Felsőbíróságot, amely a közigazgatási bírósági szervezet élén áll. Ebből következően a közigazgatási bírósági szervezetnek fogalmilag többszintűnek kell lennie.
b) Igazgatási kérdések: az Alaptörvény hetedik módosítása arról rendelkezik, hogy a közigazgatási bíróságok felállításától kezdve[11] az Országos Bírósági Hivatal elnöke kizárólag a rendes bíróságok igazgatásának központi feladatait végzi, az Országos Bírói Tanács pedig a rendes bíróságok központi igazgatását felügyeli. Az alkotmányozó tehát kifejezésre juttatta, hogy az Országos Bírósági Hivatal és az Országos Bírói Tanács működésére épülő igazgatási modellt - a rendes és a közigazgatási bírósági szervezet elkülönülésének időpontjától kezdődően - csak a rendes bíróságok vonatkozásában kívánja fenntartani; a contrario ez a modell a közigazgatási bíróságok vonatkozásában nem irányadó. Azzal pedig, hogy az alkotmányozó bírósági szervezet egészére - azaz a közigazgatási bíróságokra vonatkozóan is - kimondta, hogy a "bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában", rögzítette, hogy a teljes bírói önkormányzatiságon alapuló bírósági igazgatási modellt sem tekinti irányadónak az új bírósági szervezetben. Ezen peremfeltételek között - áttekintve a bírósági igazgatás nemzetközi modelljeit[12] és a rendszerváltozás óta a bírósági igazgatás terén hazánkban alkalmazott megoldásokat[13] is - logikusnak
- 9/10 -
tekinthető az a jogalkotói következtetés, hogy a miniszteriális igazgatás alkalmazása célszerű a közigazgatási bírósági szervezetben.
c) Jogállási kérdések: az Alaptörvény a hetedik módosítás után is csak "bírákról" szól, nem tesz különbséget rendes bírósági és közigazgatási bírósági bírák között, így egyértelművé teszi, hogy a bírói jogállás egységes; jogállási kérdésekben érdemi különbség nem tehető a bírák között attól függően, hogy melyik bírósági szervezetben teljesítik bírói szolgálatukat.
a) Szervezeti kérdések: a Törvényjavaslat értelmében a közigazgatási bírósági szervezet kétszintű: a Közigazgatási Felsőbíróságból és nyolc közigazgatási törvényszékből áll. A Közigazgatási Felsőbíróság székhelye Esztergom, a nyolc közigazgatási törvényszék pedig a jelenlegi közigazgatási perrendtartás szerinti kiemelt közigazgatási és munkaügyi bíróságok[15] székhelyén fog működni. A Kúria joggyakorlat-elemző csoportja már 2014-es véleményében javasolta, hogy közigazgatási ügyekben az általános elsőfokú fórum regionálisan szerveződjön, egyúttal kerüljön sor egy fellebbviteli fórumként működő, egyes ügyekben elsőfokú hatáskörrel is rendelkező országos illetékességű közigazgatási felső bíróság létrehozására.[16] Nemzetközi összehasonlításban is megállapítható, hogy azokban az országokban, ahol szervezetileg elkülönült közigazgatási bíráskodás működik, az elsőfokú közigazgatási bíróságok jellemzően regionális/megyei szinten az állam területi beosztásához igazodóan kerülnek megszervezésre.[17]
A közigazgatási bíróságok hatáskörét a közigazgatási perrendtartás szerinti közigazgatási jogvita fogalma határozza meg. A közigazgatási törvényszékek kizárólag első fokon járnak el, a Közigazgatási Felsőbíróság hatásköre részben jogorvoslati (fellebbezés és felülvizsgálat), részben első- és végsőfokú. A rendes és a közigazgatási bírósági szervezet közötti hatásköri vitákban a rendes és a közigazgatási bírósági szervezet tagjaiból szerveződő hatásköri tanács jár el.
Az egyes közigazgatási bíróságok belső szervezetét figyelembe véve három újdonság figyelhető meg. Egyrészt a Törvényjavaslat nem rendelkezik a rendes bírósági szervezetben létező csoportokról, a kollégiumok kizárólag a szakmai munka támogatását szolgáló egységekként kerülnek megszervezésre, és a Törvényjavaslat tételezi a közigazgatási bíróság hivatali szervezetét, amelyet a hivatalvezető vezet. Ezeket a rendes bírósági szervezettől eltérő rendelkezéseket részben méretgazdaságossági szempontok indokolják (az új szervezet a rendes bíróságinál lényegesen kisebb elemekre tagolódik), részben pedig az igazgatási modell sajátosságaiból következik a kisebb átstrukturálás szükségessége. Utóbbi vonatkozásban hangsúlyozandó, hogy a Törvényjavaslatban megjelenő szándékok alapján a jogalkotás ezzel abba az irányba kívánt elmozdulni, hogy a bírák az igazgatás mindennapi teendői helyett jobban koncentrálhassanak szakmai munkájukra és elsődleges feladatukra, az ítélkezésre.
b) Igazgatási kérdések: a közigazgatási bíróságok igazgatása a fent említett alaptörvényi keretekre tekintettel a miniszteriális igazgatási modellben történik. A miniszter igazgatási jogkörei - az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányossági követelmények szem előtt tartásával, széles körű garanciák biztosítása mellett - kiterjednek a központi költségvetés közigazgatási bíróságok fejezete tekintetében a fejezetet irányító szerv hatásköreinek gyakorlására az államháztartásról szóló törvényben meghatározott általános és különös rendelkezések szerint; a közigazgatási bírói pályázatokkal, bírói és bírósági vezetői kinevezésekkel kapcsolatos feladatokra, továbbá a közigazgatási bíróságok működéséhez szükséges statisztikai,[18] infrastrukturális és informatikai feltételek biztosítására.
A bírósági önigazgatási szervek (bírói testületek) hatáskörei a nemzetközi standardokkal összhangban kerülnek meghatározásra.[19] A bíróságok működésének garanciális jellegű kérdéseivel (személyi kérdések, ügyelosztási rend meghatá-
- 10/11 -
rozása, költségvetési források biztosítása) összefüggésben van meghatározó szerepük, emellett további véleményező, javaslattételi és konzultációs feladatokat látnak el elsősorban a bírói életpályával, a bírák előmenetelével kapcsolatban. Minden közigazgatási bíróságon működik összbírói értekezlet (a Közigazgatási Felsőbíróságon teljes ülés) és bírósági tanács, amely véleményező hatáskörrel bír a bírói és bírósági vezetői pályázatoknál és az ügyelosztási rendnél.
Felállításra kerül az Országos Közigazgatási Bírói Tanács (a továbbiakban: OKBT), mint a közigazgatási bírák konzultatív, véleményező és döntéshozó testülete. Az OKBT tisztán bírákból álló testület (10 bíró és a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke alkotja). A bírói és egyes bírósági vezetői pályázatokkal összefüggésben az OKBT Személyi Tanácsa jár el, amely külső tagok - az Országgyűlés igazságügyért felelős bizottsága, a legfőbb ügyész, a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter és a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke által delegált, kiemelkedő tudású elméleti jogászok vagy legalább tízévi, jogi területen folytatott szakmai gyakorlattal rendelkező személyek - bevonásával törekszik a bírói pályázatok elbírálásánál a külső nézőpontok bevonására, a kiegyensúlyozott döntéshozatalra.
A Törvényjavaslat az egyes közigazgatási bíróságok igazgatásában a közigazgatási bírósági elnököknek juttat kiemelt szerepet. Az elnök többek között vezeti és képviseli a közigazgatási bíróságot, megállapítja az ügyelosztási rendet, kinevezi a szakmai vezetőket (tanácselnök, kollégiumvezetők, kollégiumvezető-helyettesek), irányítja a hivatalvezető munkáját. Egyes, valamennyi közigazgatási bíróságot érintő, egységes fellépést igénylő ügyekben (költségvetési források átcsoportosítása, képzésszervezés) a Közigazgatási Felsőbíróság elnökéhez telepít a szabályozás javaslattételi, véleményezési és döntési hatásköröket.
Összességében tehát a Törvényjavaslat három szereplő - miniszter, bírósági vezetők (hangsúlyosan a közigazgatási bíróságok elnökei) és a bírói testületek - együttműködésén alapuló, azt feltételező és egyben megkövetelő modellre épül. Ennek az együttműködési modellnek egy példájaként a költségvetéssel kapcsolatos jogköröket érdemes kiemelni a Törvényjavaslat részletes indokolása szerint: "Az OKBT egyrészt véleményezi a központi költségvetés közigazgatási bíróságok fejezetének tervezetét, illetve az elfogadott közigazgatási bírósági költségvetés végrehajtását, másrészt az egyetértése szükséges a központi költségvetés közigazgatási bíróságok fejezetét érintő (a fejezetek közötti vagy a fejezeten belül az előirányzatok közötti) átcsoportosításhoz. E jogkörök összhangban állnak a Velencei Bizottság által felállított azon elvi követelménnyel, amely szerint a bíróságok függetlensége érdekében biztosítani kell a lehetőséget, hogy a bírák a bírói testületeken keresztül kifejezhessék véleményüket a bíróságokat érintő költségvetésről, a költségvetési támogatás megoszlása pedig biztosítsa a bírói függetlenséget."[20] A rendes bírósági szervezet igazgatásához képest a Törvényjavaslat bizonyos tekintetben még nagyobb beleszólást enged a bíráknak az igazgatási kérdésekbe (pl. ügyelosztási renddel kapcsolatos szolgálati bírósági út,[21] OKBT vétójoga költségvetési átcsoportosításánál), a miniszter jogköreinek gyakorlása pedig a parlament előtti felel ősség miatt átlátható, számon kérhető.
c) Jogállási kérdések: a bírói jogállás egységessége - az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése értelmezése - alapján egyértelmű. A bírói függetlenség alapvető garanciáinak tehát egységesen kell érvényesülniük, a közigazgatási bíróra vonatkozó rendelkezések körében csak kisebb eltérések lehetségesek az általános - a rendes bírósági bírákra irányadó - szabályoktól.
Az eltérések fő iránya azt szolgálja, hogy a közigazgatási bíróságokon szélesebb körben legyen mód a közigazgatási tapasztalat hasznosítására, vagyis a közigazgatásból, a bírósági szervezeten kívülről érkező szakemberek bevonására. A közigazgatási bíráskodás egyik fontos, egyúttal nehezen feloldható dilemmája, hogy "mitől lesz jó közigazgatási bíró valakiből: attól, hogy megtanul ítélkezni, vagy attól, hogy ami felett ítélkezik, azt jól ismeri, s maga is »élesben« megtapasztalta azt, amiről döntenie kell".[22] A Törvényjavaslat koncepciója azt a jogalkotói meggyőződést tükrözi, hogy a két szempont - a bírói és a közigazgatási tapasztalat - egyformán fontos ahhoz, hogy megfelelő, sokoldalú felkészültséggel és szakmai ethosszal rendelkező bírák járjanak el ezekben az egyéni jogvédelem és közérdek oldaláról egyaránt különösen fontos jogvitákban.
Ez a szemlélet két módon jelenik meg a Törvényjavaslatban. Egyrészt a közigazgatási bírák kiválasztásánál a szakmai előélet értékelése során a közigazgatási tapasztalat hangsúlyos figyelembevételét, illetve a közigazgatási munkakörben eltöltött gyakorlat figyelembevételét irányozza elő a Törvényjavaslat. Nem hagyható azonban figyelmen kívül, hogy az ítélkezés mint tevékenység számos, speciális ismertetet, képességet igényel (legalapvetőbb módon pl. az ügyviteli szabályok alkalmazását), ezért a Törvényjavaslat kimondja, hogy első bírói kinevezését követően a bíró egy évig nem járhat el egyesbíróként. Másrészt, intenzívebb kapcsolat jönne létre a közigazgatás és a közigazgatási bíróságok között, elsősorban azáltal, hogy a bírák beosztásának - köznyelvben berendelésének - lehetőségét biztosítani kell a közigazgatási szervekhez, alkotmányos intézmények-
- 11/12 -
hez, az itt eltöltött időt pedig bírói előmenetelnél fokozottan kell értékelni.
A közigazgatási bírósági bírák kiválasztása és kinevezése tekintetében az igazgatási modell eltérései egy önálló, a rendes bíróságitól eltérő modellt tesznek szükségessé (az Országos Bírósági Hivatal elnökének és az Országos Bírói Tanácsnak a bírósági szervezet e szegmensében az Alaptörvény rendelkezéseire is figyelemmel nem juthat szerep). Az Alkotmánybíróság korábbi alkotmányos környezetre vonatkozóan tett megállapítása szerint a bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. A bírói függetlenség biztosításának megfelelő eszköze lehet, ha a bírák kinevezése és előmenetele vonatkozásában a független bírói testületek döntő szereppel bírnak.
A bírói pályázatokat a miniszter írja ki, azokat az adott közigazgatási bíróság bíráiból kikerülő személyi tanács véleményezi, véleményét felterjeszti az OKBT Személyi Tanácsának. A pályázók közötti sorrendet ez a testület állítja fel objektív, szolgálati bírósági eljárásban jogorvoslattal támadható és a meghallgatáson kialakult álláspontot tükröző pontszámok alapján. A miniszter a felterjesztett sorrendtől eltérhet, de az eltérést indokolni köteles. Figyelemmel arra, hogy csak a legjobb pályázó pontszámához képest 85%-on belüli jelölteket terjesztik fel a miniszterhez, így csak a legjobbak között van lehetősége eltérni. Nem csak ez tekinthető érdemi szűkítésnek a miniszter eltérési lehetősége kapcsán, hanem az a tény is, hogy a sorrendtől csak a jelöltek meghallgatása után térhet el. A miniszter által felterjesztett bírót a köztársasági elnök nevezi ki az Alaptörvény általános rendelkezése szerint. A bírósági vezetői pályázatok esetében a véleményezés és a sorrend felállítása a bírói kinevezéshez hasonlóan alakul azzal, hogy a közigazgatási törvényszékek elnökeit és másodelnökeit nevezi ki a miniszter (a tanácselnököket, kollégiumvezetőket és kollégiumvezető-helyetteseket pedig a közigazgatási bíróság elnöke).
A fentiekben jelzett horderejű, a bírósági szervezet egészét érintő módosítások hatálybalépéséhez megfelelő felkészülési idő és részletes átmeneti szabályok szükségesek, amelyeket külön, - a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló T/3354. számon előterjesztett - törvényjavaslat (a továbbiakban: átmeneti szabályokról szóló törvényjavaslat) teremtene meg.
Eszerint a közigazgatási bíróságokról szóló sarkalatos törvény 2020. január 1-jén lépne hatályba, így - az Alaptörvény záró rendelkezéseiben foglalt átmeneti szabályra is tekintettel - ekkor válna el véglegesen egymástól a közigazgatási és a rendes bírósági szervezet. A rendes bíróságokat érintő szervezeti módosulás központi eleme, hogy a közigazgatási bírósági szervezet felállításával egyidejűleg a jelenlegi közigazgatási és munkaügyi bíróságok megszűnnek: a munkaügyi ügyekben első fokon a törvényszék mint munkaügyi bíróság jár el. (Figyelemmel arra, hogy a közigazgatási törvényszékek besorolása a rendes bírósági szervezetben a törvényszéknek felel meg, elmondható, hogy a járásbírósági szintű közigazgatási és munkaügyi bíróságok megszűnésével mindkét területen törvényszéki szinttől kezdődik az ügyek elbírálása a jövőben.)
Garanciális szempontból elengedhetetlen a jelenlegi, közigazgatási ügyekben eljáró bíróságokon dolgozó bírák új szervezetbe történő átkerülésének biztosítása. A jogállami követelményeknek való megfelelés szándéka és egyúttal a bírák személyes preferenciáinak tiszteletben tartása jelenik meg abban a szabályozási megoldásban, hogy az érintettek választásuk szerint, a törvény erejénél fogva kerülnek átvételre.
Megjegyzendő, hogy a jelenlegi, közigazgatási ügyek elbírálásában érintett bírósági vezetők megbízatása ugyan megszűnik (ez szükségszerűen következik abból, hogy számszerűen kevesebb bíróság, bírósági vezetői hely lesz), de javadalmazásukat megtarthatják a megbízatási idő lejártáig vagy új vezetői kinevezésükig; a tanácselnökök pedig a törvény erejénél fogva tanácselnökök maradnak. Az átvételét kért bírói állomány számára tekintettel 2019 folyamán állapítja meg a miniszter az egyes közigazgatási bíróságok előzetesen rendszeresített bírói létszámát, és a betöltetlen álláshelyek felére pályázatot ír ki. Ezek elbírálására egy, a Törvényjavaslat főszabályától csak az átmenetiség miatt indokolt mértékben különböző eljárásban kerül sor.
A közigazgatási bírósági szervezet működőképességének másik feltétele, hogy megfelelő létszámban álljon rendelkezésre igazságügyi alkalmazotti állomány. Ennek érdekében a jelenlegi, közigazgatási ügyekben eljáró bíróságokon dolgozó bírósági titkárok, fogalmazók és a kúriai tanácsadók az átmeneti szabályokról szóló törvényjavaslatban foglaltak szerint tehetnek nyilatkozatot. A közigazgatási bírósági szervezet működőképességéhez szükséges további igazságügyi alkalmazotti létszám vonatkozásában felhívás kerül közzétételre. A felhívásra jelentkező igazságügyi alkalmazott végleges áthelyezését a miniszter, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló törvény szerinti igazságügyi szerv és az igazságügyi alkalmazott közötti háromoldalú megállapodás rendezi. A nyilatkozatot nem tett igazságügyi alkalmazottak a rendes bírósági szervezetben folytathatják munkájukat.
Az átmeneti szabályokról szóló törvényjavaslat szerint az Országos Bírósági Hivatal elnöke és a miniszter 2019. június 30. napjáig megállapodnak a közigazgatási bíróságok működéséhez szükséges, a közigazgatási törvényszékek elhelyezésére szolgáló ingatlanok, egyéb tárgyi eszközök átadásának kérdéseiről, így a szervezet gyakorlati működőképességéhez szükséges feltételekről is rendelkezik az átmeneti szabályokról szóló törvényjavaslat.
- 12/13 -
A közigazgatási bíróságokról szóló törvény megalkotása esélyt teremt arra, hogy elkülönülő és a szakbíráskodás miatt professzionális szervezet jöjjön létre a közigazgatási jogviták elbírálására.
A szervezeti struktúrában az átláthatósági, mérethatékonysági, racionalitási szempontok és a jogorvoslati fórumrendszer garanciái egyaránt megjelennek. A közigazgatási bíráknak a korábbinál - a bírák jogállásáról szóló hatályos törvény szabályainál - speciálisabb szakmai elvárásoknak kell megfelelni; hangsúlyosabbá válik a közigazgatási jog átfogó ismerete. Kiegyensúlyozott, az ítélkezési tevékenység függetlenségét széles körű garanciarendszerrel biztosító igazgatási modellt hoz létre a tervezet, amelyben a nemzetközi sztenderdeknek megfelelően a bírói testületek (önigazgatási szervek) és a bíróságok elnökei is meghatározó szereppel bírnak. Ugyanakkor az igazságügyi miniszter - Országgyűlés előtt is számon kérhető módon - felelős a hagyományos központi igazgatási feladatok ellátásáért. Az igazgatási modell szereplőinek a Törvényjavaslatban tételezett együttműködése biztosíthatja a bírósági igazgatással összefüggő sokrétű szempontok átfogó érvényesülését.
A törvényjavaslatokban - különösen azok indokolásait is figyelembe véve - megfigyelhető, hogy az előterjesztő erősen támaszkodott a magyar közjogi hagyományokra, a közigazgatási bíráskodással kapcsolatos összehasonlító jogi vizsgálatok eredményeire, valamint figyelembe vette különböző nemzetközi fórumok, így a Velencei Bizottság ajánlásait. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány elkészítéséhez nyújtott segítséget, javaslatokat és felvetéseket ezúton is köszönöm dr. Dobrotka-Mayer Annamáriának, dr. Hajas Barnabásnak, dr. Kovács Ferencnek és dr. Scholz Evelinnek.
[2] A tanulmány lezárásának időpontjában (2018. december 5.) a törvényjavaslatok még nem kerültek elfogadásra, ezért azok benyújtott szövege képezi az elemzés alapját.
[3] Boér Elek: Közigazgatási bíráskodás. Tanulmányok a közigazgatási jog köréből. Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2017. 86. o.
[4] Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Joggyakorlat-elemző Csoport: A közigazgatási perjog - összefoglaló vélemény (Budapest, 2013). 12-13. o. http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_perjog_joggyakorlat-elemzo_csoport_osszefoglalo_velemenye.pdf
[5] Rozsnyai Krisztina: A hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatási bíráskodásban. Acta Humana. 2013/1. 120. o.
[6] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 4. § (1) bekezdése szerint "[a] közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége". A generálklauzulának a közigazgatási bíráskodás szempontjából meghatározó jelentőségét Trócsányi László igazságügyi miniszter az Alaptörvény hetedik módosításáról szóló javaslat expozéjában (Országgyűlési Napló. 2018-2022. országgyűlési ciklus, 6. szám, Budapest, 2018. június 5.) az alábbi Wlassics Gyulától származó idézettel szemléltette: "Semmi kétség, ha még a messze jövő képe is az, hogy a kontenciózus közigazgatási ügyek egyenesen elvi alapon taxáció nélkül kerüljenek a közigazgatási bíráskodás elé, de mindenesetre ez lesz a közigazgatási bíráskodás fejlődésének végállomása." [Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1930. p. 156.] Ez a megközelítés alkalmas lehet annak kimutatására, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezeti keretei és eljárásjogi szabályai szorosan összefonódnak, egy fejlődési folyamat részét képezik.
[7] Varga Zs. András: A közigazgatás jogvédelmi rendszere, in: Jakab András - Fekete Balázs (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Közigazgatási jog rovat, rovatszerkesztő: Balázs István) http://ijoten.hu/szocikk/a-kozigazgatas-jogvedelmi-rendszere (2017) [1].
[8] "Az Ákr. új szabályozás kialakításakor - a legújabb európai tendenciákhoz hasonlóan - a jogállamiság elvének inkább megfelelő közigazgatási szervezeten kívüli eljárási típust, a közigazgatási pert tartja követendőnek a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat, a fellebbezés általános jogorvoslati eszköz szerepe helyett." Hajas Barnabás: Újrago(mb/nd)olt hatósági eljárásjog: az általános közigazgatási rendtartás. Jogtudományi Közlöny, 2017/06. p. 301.
[9] Országgyűlési Napló. 2018-2022. országgyűlési ciklus, 6. szám, Budapest, 2018. június 5.
[10] "A múlt század - mintegy az azt megelőző korszak visszahatásaként - a politikai fejlődés betetőzését az ú. n. jogállam kiépítésében látta. Ennek fogalmához pedig hozzátartozott a közjogi bíráskodásnak az a rendszere, amelyben a közhatalom és a jogkeresők között felmerülő közjogi jellegű jogviták eldöntése egy, a végrehajtó hatalmon kívül álló bírói szerv hatáskörébe tartozik. Ennek a gondolatnak a jegyében alkotta meg a magyar törvényhozás is a közigazgatási bíráskodásnak az 1896. évi XXVI. törvénycikkben megvalósított rendszerét."
[11] Az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések c. fejezete 27. pontja értelmében "[a] közigazgatási bírósági szervezet felállításáról szóló sarkalatos törvény hatálybalépéséig a bíróság dönt
a) büntetőügyben, magánjogi jogvitában, törvényben meghatározott egyéb ügyben;
b) a közigazgatási határozatok törvényességéről;
c) az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről;
d) a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról." A 28. pont pedig rögzíti, hogy "[a] közigazgatási bírósági szervezet felállításáról szóló sarkalatos törvény hatálybalépéséig a bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. Az Országos Bírói Tanács felügyeli a bíróságok központi igazgatását. Az Országos Bírói Tanács és más bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában."
[12] Az Európai Unió tagállamainak bírósági igazgatási modelljei három csoportba sorolhatók: a bírósági önigazgatási szerv kiemelt jogköreire épülő bírósági igazgatási modell működik többek között Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban; hangsúlyosan miniszteri igazgatás érvényesül Ausztria, Csehország, Észtország, Finnország, Németország esetében, a harmadik modellben pedig különböző mértékű függetlenséggel rendelkező bírósági hivatal végzi a bíróságok igazgatását (pl. Svédországban, Lettországban, Dániában).
[13] A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény többszöri módosítással az 1997-es reformig határozta meg a bíróságok szervezetének és működésének alapjait, meghatározó hatásköröket biztosítva az igazságügyi miniszternek a bíróságok általános működésével, igazgatásával összefüggésben.
A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény által bevezetett igazgatási rendszer tulajdonképpen a teljes bírói testületi önkormányzati igazgatást valósította meg az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállítása révén. A jelenlegi bírósági igazgatási struktúra pedig a központi igazgatási hatásköröket megosztva az Országos Bírósági Hivatal elnökéhez és egy bírói tanácshoz telepíti.
[14] A tanulmány ezen részében jelentős mértékben támaszkodik a Törvényjavaslat általános és részletes indokolására.
[15] Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság; Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.
[16] Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Közigazgatási joggyakorlatelemző csoport 2014.El.II.F.1/7 Közigazgatási perjog /Összefoglaló vélemény/ (Budapest, 2014), 61. o.
http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/kozigazgatasi_perjog.pdf
[17] Ausztriában a 2012-es közigazgatási bírósági novella óta a tartományi hatóságok döntéseivel szembeni jogorvoslatok elbírálása a 9 tartományi közigazgatási bíróság elsőfokú hatáskörébe tartozik. Németországban közigazgatási bíróságok, tartományi szintű közigazgatási felsőbíróságok és a szövetségi közigazgatási bíróság alkotják a közigazgatási bírósági rendszert. Csehországban csak a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság szakosodott közigazgatási bíróság, első fokon közigazgatási ügyekben az általános hatáskörű regionális bíróságok járnak el.
[18] Az Alkotmánybíróság az Országos Bírósági Hivatal elnökének egyes feladatai, így a statisztikai adatok gyűjtése kapcsán konkrét döntésében megállapította, hogy az egyáltalán nem, vagy csak távolról és közvetetten érinti az ítélkezési tevékenységet (3154/2017. (VI. 21.) AB határozat [29]). Annak miniszteri hatáskörbe utalása sem vet fel ezért vélhetően a bírói hatalmi ág függetlenségével kapcsolatos aggályokat.
[19] A Velencei Bizottság által 2016-ban kiadott "Rule of Law Checklist" és az Európa Tanács Miniszterek Tanácsa 2010-es ajánlása a bíróságok függetlensége és pártatlansága témakörében különös hangsúllyal tartja vizsgálandónak a független bírói testületek létét.
Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016) CDL-AD(2016)007-e, 20-21. oldal http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-e
Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec(2010)12&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383&direct=true
[20] Ennek a megoldásnak az értékelésekor figyelembe szükséges venni azt a tényt is, hogy az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában törvényi garanciákat, korlátokat követelt meg ahhoz, hogy a végrehajtó hatalom a költségvetési törvény bíróságokra vonatkozó fejezetén belül a címek között átcsoportosíthasson [28/1995. (V. 19.) AB határozat].
[21] Ez a megoldás erősítheti a törvényes bíróhoz való jog védelmét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírói függetlenségnek és a jogbiztonságnak a jogállamiság szempontjából betöltött kiemelkedő jelentősége azt igényli, hogy rendkívül világosak legyenek azok a szabályok, amelyeket egy adott ügyben kell alkalmazni, világos biztosítékok legyenek az objektivitás és az átláthatóság végett és mindenekelőtt annak érdekében, hogy az önkényességnek a látszatát is elkerüljék az ügyek bírókra való kiszignálásában (36/2013. (XII. 5.) AB határozat [48]).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető-helyettes, Igazságügyi Minisztérium, Miniszteri Kabinet.
Visszaugrás
