A magyar Alkotmánybíróság létrejöttének (és az alkotmánybíráskodás megszilárdulásának) folyamata két részre bontható: egyfelől a rá vonatkozó jogi szabályozás megszületésének, másfelől a saját működésével kapcsolatos esetjog kialakulásának szakaszára. Mindkét etapra egyformán szükség volt ahhoz, hogy a testület betölthesse a demokratikus jogállami államszervezetben neki szánt szerepet. A jogállami hagyományok és gyakorlat elégtelensége miatt azonban elkerülhetetlenek voltak a két szakasz közötti ellentmondások és feszültségek. Ez a disszonancia elsősorban az Alkotmánybíróság intézményesítése meglehetősen rögtönzött, nem kellően átgondolt mivoltának tudható be. A rá vonatkozó jogi szabályozás ugyanis - csakúgy, mint az egész 1989. évi alkotmányrevízió - az állampárton és a demokratikus ellenzéken belüli, illetve ezek közötti politikai alkuk és kompromisszumok eredménye volt. A régi rendszer válságának adott szintjén az akkori hatalom kénytelen volt tárgyalásokba bocsátkozni az új politikai erőkkel a kiépítendő rendszer jellegét illetően. Ez oda vezetett, hogy az általa aprólékosan és gondosan előkészített óvatos reformfolyamatot (szocialista jogállam, Alkotmánybíróság törvénymegsemmisítési jog nélkül stb.) felborították az ellenzéki törekvések.[1] Az Alkotmánybíróság saját szerepére vonatkozó gyakorlatának jelentősége éppen abban állt, hogy orvosolja a szabályozás hiányosságaiból fakadó problémákat. A Testületnek bizonyos esetekben megszorítóan, máskor kiterjesztően kellett értelmeznie saját hatáskörét, amiben nagy szerep jutott interpretációs tevékenységének.
A rendszerváltozás legfontosabb kérdései (átvilágítás, visszaható hatályú büntető törvényhozás, tulajdonrendezés stb.) Közép- és Kelet-Európa legtöbb országában alkotmányossági problémát okoztak és az alkotmánybírósági funkciót ellátó szerv elé kerültek. Ezeknek a kérdéseknek - természetükből fakadóan - jelentős politikai-ideológiai töltetük volt. Mindebből a magyar Alkotmánybíróságnak korán le kellett vonnia a tanulságot: szükségessé vált saját hatásköre terjedelmének a törvényhozó és a végrehajtó hataloméra tekintettel való pontosítása. Problémát leginkább az absztrakt alkotmányértelmezés és a törvénytervezetek alkotmányossági kontrollja jelentett.
Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § g) pontja értelmében a testület hatáskörébe tartozik az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. Az 51. § szerint az Alkotmánybíróság a törvényben meghatározottak indítványozására értelmezi az Alkotmány egyes rendelkezéseit és értelmező határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Megállapítható, hogy az Alkotmány és az Abtv. idézett rendelkezései túl tömörek ahhoz, hogy belőlük érdemi következtetéseket lehessen levonni az alkotmányértelmezés természetére és terjedelmére nézve. Alkotmányértelmező hatáskörére vonatkozó elvi jelentőségű határozatában[3] maga a testület is az Abtv. tervezetének 51. §-hoz fűzött miniszteri indokolásra támaszkodott. Eszerint "az Alkotmánybíróság a határozatait a konkrét esetekkel kapcsolatban az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezése alapján hozza meg. A gyakorlatban azonban az Alkotmány egyes rendelkezései absztrakt (nem konkrét esethez, pl. valamely jogszabály alkotmányosságának vizsgálatához kapcsolódó) értelmezésének szükségessége is felmerülhet. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány egyes rendelkezéseit értelmező hatásköre nem érinti az Országgyűlés, a Minisztertanács és a Legfelsőbb Bíróság jogszabályt értelmező hatáskörét (...)".[4]
Az Alkotmánybíróság szerint a miniszteri indokolásból az következik, hogy alkotmányértelmezésre nem kizárólag saját maga jogosult, hanem a jogalkotó és más jogalkalmazó szervek is (sőt, tulajdonképpen bárki interpretálhatja az alaptörvényt). Az ABtv. 1. § g) pontján alapuló alkotmányértelmezés annyiban különbözik az egyéb értelmezésektől, hogy az mindenkire kötelező.[5] A testület a 31/1990 (XII. 18.) számú határozatában jelentős, a már idézett alkotmányi és törvényi rendelkezésekben nem szereplő feltételekhez kötötte alkotmányértelmező hatáskörének gyakorlását.
"Az AB tv. 1. §-nak g) pontja értelmezésénél is messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, (...) ebből eredendően a hivatkozott rendelkezésen alapuló alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány
- 58/59 -
- az AB tv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervek és személyek valamelyikétől származik;
- nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését (a miniszteri indokolásban említett 'absztrakt' normakontroll ugyanis csak a konkrét ügy vagy jogszabály hiányát jelenti, nem pedig azt, hogy lehetőség volna valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésére),
- az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető az Alkotmányból. (Abból eredendően ugyanis, hogy az Alkotmány egy ország alaptörvénye, közvetett módon bármely jogszabályértelmezési kérdés kapcsolatba hozható az Alkotmánnyal.)".[6]
Ahhoz, hogy megítélhessük, szükségszerű volt-e az Alkotmány értelmezésére vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör ilyetén megszorító értelmezése, vegyük sorra a fenti feltételeket. Az első szükségessége egyértelműnek tűnik, azzal azonban, hogy ez nem (csak) a hatalommegosztás alkotmányi elvéből következik, hanem magából az Abtv.-ből, áttételesen pedig a jogállamiság elvéből, vagyis abból, hogy a közhatalmat gyakorló szervek (is) kötelesek tiszteletben tartani a rájuk vonatkozó jogszabályokat.
A második feltétel a miniszteri indokolásból szintén levezethető. Abból, hogy az indokolás első két idézett mondatát "azonban" kötőszó választja el egymástól, világos, hogy a törvényhozó meg akarta különböztetni a konkrét és az absztrakt alkotmányértelmezést.[7] Az absztrakt alkotmányértelmezés sajátossága tehát az, hogy nem kapcsolódik konkrét esethez. A miniszteri indokolás az "esetre" példaként jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát említi, így "eset" alatt az Alkotmánybíróság különböző hatásköreit kell érteni. Ezzel szemben a testület számára az absztrakt jelző "konkrét ügy vagy jogszabályhiányát jelenti, nem pedig azt, hogy lehetőség volna (...) semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó (alkotmány)értelmezésre". Az absztrakt jelző törvényhozói és alkotmánybírósági értelmezése tehát nincs összhangban egymással.
Ez a disszonancia azonban csupán látszólagos. Az Alkotmánybíróság elsődleges feladata az Alkotmány védelme. Ezt a funkcióját jogalkalmazás - speciálisan az Alkotmány alkalmazása - során látja el. Alkotmányellenességet viszont nem csak normatív aktus (jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze) megalkotásával lehet előidézni, hanem például jogalkotói kötelezettség elmulasztásával is. Ezért intézményesítette a törvényhozó a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló eljárást. Ezt a logikát követve az absztrakt alkotmányértelmezés célja abban jelölhető meg, hogy megszüntesse, pontosabban elejét vegye azoknak az alkotmánysértéseknek, amelyeket nem mulasztással, illetve normatív aktussal, hanem más módon, például valamilyen szokással, gyakorlattal, értelmezéssel, nem normatív aktussal (stb.) idéztek elő. A miniszteri indokolásban szereplő "konkrét eset hiánya" tehát jelentheti konkrét jogszabály és az azon alapuló, alkotmányértelmezéstől különböző más alkotmánybírósági eljárás hiányát.
Ezenkívül igaz az is, hogy a "konkrét alkotmányjogi probléma" nélküli alkotmányértelmezés ellentétes a hatalommegosztás alapelvével, de nem egészen azért, amire a testület a határozatában hivatkozik. Eszerint ugyanis, ha az alkotmányértelmezésre vonatkozó hatáskört kiterjesztően értelmeznénk, az "könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is 'alkotmányértelmezést' kérnének az Alkotmánybíróságtól. Ez pedig óhatatlanul oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is és - az Alkotmányban rögzített elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki."[8]
A fenti érvelés csak részben tűnik helytállónak. Gondot ugyanis nem az alkotmányértelmezésre irányuló indítvány benyújtásának időpontja, hanem az indítvány célja okozhat. Miért ne képzelhetnénk el olyan helyzetet, amikor valamely jogszabály előkészítése során végzett vizsgálat derít fényt olyan problémákra, amelyek tisztázása az Alkotmány értelmezését teszi szükségessé. A testületnek akkor kell megszorítóan értelmeznie hatáskörét, ha az indítvány valójában nem is alkotmányértelmezésre, hanem valamely, még ki sem dolgozott jogszabálytervezet alkotmányosságának előzetes vizsgálatára irányul.[9]
Ekkor tényleg bekövetkezhet az, hogy az "alkotmányértelmezéssel" az Alkotmánybíróság átvállalja a jogalkotó felelősségét. A konkrét alkotmányjogi probléma nélküli alkotmányértelmezés azonban önmagában is ellentétes a hatalommegosztás elvével. Ilyenkor ugyanis már nem jogalkalmazást (általános szabály egyedi esetre való alkalmazását) végezne az alkotmányvédelem funkciójával felruházott és speciálisan az alaptörvényt alkalmazó testület, hanem vagy öncélú dogmatikai értekezésbe fogna, vagy átcsúszna a norma tartalmi összetevőinek meghatározásába.
A harmadik feltétel rögzítése szintén helytálló megoldás. Ezzel ugyanis azt mondja ki a testület, hogy az alaptörvény értelmezésére vonatkozó felhatalmazása nem jelent általános jogértelmező hatáskört. Ellenkező esetben kötelező érvénnyel meghatározhatná bármely norma jelentését abban az esetben is, ha a
- 59/60 -
szóban forgó alkotmányjogi probléma csak távoli összefüggésben áll az Alkotmány rendelkezéseivel. Ha így lenne, az Alkotmánybíróság más szervek hatáskörét sértené és az absztrakt alkotmányértelmezés gyakorlása során ellentétbe kerülhetne a hatalommegosztás elvével.[10]
Látható tehát, hogy egyes alkotmányi elvek (hatalommegosztás), illetve az egész alkotmányos államberendezkedés védelme érdekében szükséges volt az alkotmányértelmezésre vonatkozó lakonikus jogszabályi rendelkezések megszorító interpretációja, pontosítása, aminek segítségével az Alkotmánybíróság határvonalat húzott a saját tevékenysége és a törvényhozói, illetőleg végrehajtói jogalkotás területe között.
Az Abtv. 1. § a) pontja eredeti megfogalmazása szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a törvényjavaslat, a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény (...) alkotmányellenességének előzetes vizsgálata.
Az előzetes normakontrollra vonatkozó 16/1991. (IV. 20.) számú határozatában az Alkotmánybíróság hasonló nehézséggel találta szemben magát, mint az alkotmányértelmezésre vonatkozó hatásköre értelmezésekor. Ebben az esetben is az Abtv. szabályozási elégtelenségével kellett szembesülnie, azonban a megoldás érdekében alkalmazott hatáskör-értelmezés során lehetőségei jóval szűkebbek voltak, mint az előző ügyben.
A testület érvelése[11] szerint a probléma lényege abban ragadható meg, hogy az előzetes normakontroll gyakorlása során ellentmondásba kerülhet a hatalommegosztás alkotmányi elvével.[12] Egyfelől az előzetes normakontroll tipikus alkotmánybírósági hatáskörnek tekinthető annyiban, hogy célja a parlament alkotmányellenes törvényalkotásának megelőzése. Ezáltal elejét veheti már kihirdetett és alkalmazott jogszabály megsemmisítésének és megóvhatja a törvényhozó tekintélyét.[13] Másfelől a törvénytervezetek preventív alkotmányossági vizsgálatának gyakorlásával az Alkotmánybíróság a jogalkotás résztvevője lesz, s a törvényhozó felelősségét osztja. Az ellentmondás csak akkor nem áll fenn - mondja a határozat -, ha az ügy alapja olyan alkotmányjogi probléma, amely függetleníthető a kifogásolt rendelkezések szövegkörnyezetétől. Ezenkívül az ellentmondás feloldásában meghatározó az, hogy a jogalkotási folyamat mely szakaszában kerül sor az előzetes normakontrollra, és hogy az formai vagy tartalmi kérdésekre irányul.
Az Alkotmánybíróság okfejtése helytállónak tűnik, azzal azonban, hogy az előzetes normakontroll irányultságának nem csupán az ellentmondás feloldásában, hanem már fennállásában is döntő jelentősége lehet. Egyfelől, ha kizárólag formai kérdések vizsgálatáról van szó, az ellentmondás nem áll fönn. Ekkor ugyanis a vizsgálat csak a jogalkotásra irányadó eljárási szabályok betartására terjed ki, tartalmi kérdésekre nem. Így a vizsgálatot végző szerv nem válik a törvényalkotás résztvevőjévé. Másfelől, ha az előzetes normakontrollra a jogalkotási eljárás végén, vagyis akkor kerül sor, amikor a kifogásolt javaslat már elnyerte végső formáját (nincs további lehetőség módosító indítványok benyújtására), a vizsgálatot végző szerv szintén nem válik a jogalkotás résztvevőjévé, mivel tartalmi szempontból a végső formába öntött törvényjavaslat, valamint a már elfogadott és/vagy kihirdetett törvény között nincs különbség.
További problémát jelentett, hogy ebben az esetben az Alkotmánybíróságnak nem volt lehetősége visszahúzódni saját hatáskörének megszorító értelmezése mögé. Az Abtv. 1. §-nak a) pontja ugyanis külön említette a törvényjavaslatot és a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényt. "Az Alkotmánybíróság a hatályos jog szerint nem kötheti az előzetes normakontrollt, végleges szöveghez': a törvényhozási folyamatnak a törvény egészéről való szavazást megelőző állapotához. (Ez ugyanis tartalmi szempontból a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvénnyel egyenértékű - kiemelés I.I.) Ezt csak törvénymódosítás tehetné meg."[14]
Így a testület - a törvénysértő működés ódiumát is vállalva, ám tiszteletben tartva a hatalommegosztás alkotmányi elvét - arra kényszerült, hogy a szóban forgó határozat alapjául szolgáló indítványban kifogásolt rendelkezések kapcsán fölmerült alkotmányossági kérdésekben elfoglalt álláspontját az indokolásban összefoglalja anélkül, hogy magáról a rendelkezések alkotmányosságáról döntött volna.[15] Vagyis alkotmányértelmezést végzett összhangban azzal a - korábban már idézett - álláspontjával, mely szerint az előzetes normakontroll célja és a hatalommegosztás érvényesülése közötti ellentmondás csak akkor nem állapítható meg, ha olyan absztrakt alkotmányjogi probléma merül föl, amely függetleníthető a kifogásolt rendelkezések szövegkörnyezetétől és valójában az alkotmány értelmezését teszi szükségessé.
Ezen a ponton igazoltnak tűnik az alkotmányértelmezésre vonatkozó határozathoz fűzött kritikai észrevétel, amely szerint az alkotmányértelmezésre irányuló indítvány esetében nem a benyújtás időpontja, hanem az indítvány célja okozhat gondot, vagyis a testületnek akkor kell azt elutasítania, ha valójában még ki sem dolgozott jogszabálytervezet alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányul.
Összegezve elmondható, hogy az Alkotmánybíróságra vonatkozó törvényi szabályozás pontatlan-
- 60/61 -
sága (és az alkotmányi szabályozás szűkszavúsága) két hatáskör kapcsán is komoly zavarokhoz vezethetett volna az államszervezet működésében, a hatalmi ágak elválasztásának rendszerében. A testület csak megszorító értelmezéssel, illetve "törvénysértéssel" tudott úrrá lenni a helyzeten. A fentebb elemzett két határozattal azonban olyan fontos változások következtek be az alkotmány védő szerv működésében, hogy joggal húzhatunk határvonalat a rá vonatkozó jogi szabályozás és esetjog között.[16]
Az Alkotmánybíróság működése során lefektetett olyan elveket is, amelyeknek köszönhetően - széles jogköre és az utólagos normakontroll előtt nyitva álló actio popularis miatt - amúgy sem csekély hatalmi súlya tovább növekedett. Ennek kapcsán megemlíthető a láthatatlan alkotmány elmélete, az élő jog doktrínája és az alkotmánykonform értelmezés technikája. Igaz, ezek az újítások nagyon komoly politikai, illetőleg szakmai vitákat, kritikát váltottak ki és magát a testületet is megosztották. A következőkben a tanulmány azt vizsgálja, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének ezek a kiterjesztő értelmezései beilleszthetők-e az Alkotmány által megszabott rendszerbe.
A szóban forgó teória először az Alkotmánybíróság elnökének a halálbüntetés alkotmányellenességét kimondó határozathoz[17] fűzött párhuzamos véleményében nyert megfogalmazást. "Az Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az Alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött mint 'láthatatlan alkotmány', az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál; (...) Az Alkotmánybíróság ebben az eljárásában szabadságot élvez, amíg az alkotmányosság fogalmának keretén belül marad."
Ez az okfejtés - amely egyébiránt nem vált többségi állásponttá, jóllehet más határozatban is megjelent[18] - éles vitát váltott ki szakmai körökben. Főként azzal vádolták az Alkotmánybíróságot, hogy túlzott hatalmat vindikál magának. Ha szó szerint értelmezzük a láthatatlan alkotmány kifejezést, a kritika jogosnak tűnik. Érdemes azonban megvizsgálni Sólyom László érvelését. "Az alkotmányértelmezésnek az értelmezendő jogok fogalmából kell kiindulni, mint semleges kategóriából, amelynek határaira nézve nagyfokú konszenzus állapítható meg, tartalmára nézve viszont több, eltérő értéktartalmú koncepcióval is kitölthető (...) úgy, hogy közben a jogok egész alkotmányos rendszere koherens és működőképes marad. Az Alkotmánybíróságnak a határesetekben kell beavatkoznia, azt a vonalat meghúznia, amelyen túl egy adott tartalmi koncepció már az Alkotmány egész rendszerével nem hozható összhangba."
Mindebből az következik, hogy a láthatatlan alkotmány nem független az alkotmányozó hatalom által megállapított alaptörvénytől. A láthatatlan jelző arra vonatkozik, hogy az értelmezésnek kell kibontania az absztrakt és tömör alkotmányi rendelkezések konkrét problémára vonatkoztatott tartalmát. Nem új jelentés létrehozásáról van tehát szó, hanem a jogalkotó írásba foglalt akaratából következő több lehetőség közötti választásról. Ha ennek során nem aktuálpolitikai érdekek, hanem az Alkotmány egész rendszerével való összhang az irányadó szempont, akkor a láthatatlan alkotmány írása, láthatóvá tétele szükségszerű velejárója az alkotmánybíráskodásnak, egyenes következménye az alkotmánybírósági joggyakorlatnak.
Mindazonáltal ha az alkotmány, mint legmagasabb rangú jogszabály fogalmából indulunk ki, nem érthetünk egyet azzal a kitétellel, amely szerint a láthatatlan alkotmány az Alkotmány fölött áll. Sólyom László érveléséből azonban nem is ez következik, bár kétségtelen, hogy a megfogalmazás nem szerencsés. Pusztán arról van szó, hogy az alaptörvényt a rendszertani szempontok figyelembevételével (is) kell értelmezni.[19] A láthatatlan alkotmány tulajdonképpen az Alkotmány egész rendszerét jelenti, mely egyfelől folyamatosan konkretizálódik az Alkotmánybíróság tevékenységének köszönhetően, másfelől a testület jövőbeni tevékenységének keretéül is szolgál.
Magától értetődőnek tűnik, hogy a jogi norma alkotmányosságának megítéléséhez az Alkotmánybíróságnak adott esetben nem csupán az alaptörvényt, hanem magát a normát is értelmeznie kell. A Testület azonban nem rendelkezik önálló és általános jogértelmező hatáskörrel. Mindebből az következik, hogy a jogszabályokat kizárólag a fölmerült alkotmányossági problémára vonatkoztatva értelmezheti, annál is inkább, mivel az Alkotmány 47. § (2) bekezdése szerint a Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek. Ezek alapján fölmerül a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság rendelkezik-e hatáskörrel a bíróságok joggyakorlata alkotmányosságának megítélésére.
- 61/62 -
A testület álláspontja szerint, ha a bírói gyakorlat és az általánosan elfogadott jogértelmezés a normaszöveget - a lehetséges több értelme közül - egységesen csak egy bizonyos értelemben alkalmazza, az Alkotmánybíróságnak a normaszöveget ezzel az értelemmel és tartalommal kell az alkotmányosság szempontjából vizsgálnia. Tehát az absztrakt normakontroll során sem pusztán a jogszabály betűjét, hanem annak megállapított értelmét és szövegtartalmát kell összevetni az ugyancsak értelmezés útján megállapított alkotmányi jelentéstartalommal. Ha a két- vagy többértelmű jogszabály a jogalkalmazási gyakorlatban csak egyik értelme szerint él és kizárólag e tartalmával realizálódik, a többi lehetséges normatartalom nem releváns, mivel ezekre nézve alkotmányossági probléma föl sem merül. Mindebből következik, hogy az Alkotmánybíróságnak nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az "élő jogot" kell az Alkotmány rendelkezéseivel és az alkotmányos elvekkel összevetnie. (Élő jog alatt a jogszabályt értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni.)[20]
A probléma lényege abban ragadható meg, hogy bár az Alkotmánybíróságnak nincs önállóan nevesített jogértelmező hatásköre, a jogszabályok és egyéb szabályozó aktusok alkotmányossági megítéléséhez szükséges egyfelől a vizsgált norma, másfelől a Alkotmány értelmezése. A jelentéstartalmak egybevetésének elengedhetetlen előfeltétele ugyanis ezeknek a jelentéstartalmaknak a megállapítása.[21] Igaz, hogy a jogalkalmazás egységességének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság feladata. Ez azonban az élő jog megállapítására szóló felhatalmazást jelent és más szerv vonatkozásában nem zárja ki az élő jog alkotmányosságának vizsgálatát. Tulajdonképpen hasonló viszony áll fenn az Alkotmánybíróság és a jogalkotás között is: a testület nem alkothat jogot, de ha eljárása során a jog alkotmányellenességét állapítja meg, akkor a jogalkotás eredményét megsemmisítheti.
Ebből a szempontból figyelemreméltó az alkotmányőrök további érvelése. Az Alkotmánybíróság szerint az, hogy a jogalkalmazási gyakorlat vizsgálatára nincs önálló hatásköre, kettős következménnyel jár. Egyfelől - ha a jogszabálynak többféle értelme van és azt a jogalkalmazási gyakorlat sem csak egyféleképpen értelmezi - a testület nem hozhat jogértelmező döntést az egységes jogalkalmazás kialakítására, mert ezzel a Legfelsőbb Bíróság hatáskörét vonná el. Másfelől, ha a jogszabály a jogalkalmazási gyakorlatban csak egyféle tartalommal realizálódik, akkor csak ez szolgálhat az alkotmányossági vizsgálat alapjául is. Ellenkező esetben ugyanis vagy önálló jogszabályértelmezést végezne, vagy - ha az adott értelmezés a Legfelsőbb Bíróság iránymutató döntésén alapszik - a Legfelsőbb Bíróság értelmezésétől eltérő normatartalmat kellene megállapítania és ezzel ennek a szervnek a hatáskörét sértené.[22]
Más kérdés, hogy ha a fenti érvelést elfogadjuk, akkor azzal is egyet kell értenünk, hogy alkotmányjogi panasz elbírálása esetén az Alkotmánybíróságnak hatásköre van az élő jog, vagyis adott bírói ítélet, illetve annak egy része megsemmisítésére is. Ha nem így lenne, akkor amiatt a magyar sajátosság miatt, hogy alkotmányjogi panasz esetén is az adott ügy alapjául szolgáló jogszabály alkotmányellenességére kell hivatkozni, az alkotmányjogi panasz és a normakontroll között nem lenne különbség.[23] Ennek ellenére a testületnek azok a próbálkozásai, melyekkel ilyen irányban törekedett teljes befolyást szerezni az élő jog fölött, elbuktak a jogalkalmazás ellenállásán.[24] Összegezve mindazonáltal megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a rá vonatkozó szabályozás szó szerinti értelmezéséhez képest kiterjesztően interpretálta és alkalmazta hatáskörét, jóllehet ez az alkotmánybíráskodási funkcióból fakadóan szükségszerű volt és a testület az alkotmányosság keretem belül maradt.
Ez a módszer abban összegezhető, hogy ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága a szabályozás hiányossága vagy homályossága miatt kérdéses, az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniök. Ha a vizsgált jogszabálynak van olyan értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel, a testületnek nem feltétlenül kell megállapítania a jogszabály alkotmányellenességét. Előfordulhat ugyanis egyrészt, hogy akkor is megsemmisíti a normát, ha annak alkotmányellenessége nem feltétlen, azaz van alkotmányos értelmezése is. Másrészt hatályban tarthat alkotmányellenes normákat, ha ez az állapot nem jelent súlyos veszélyt valamely alapjogra - mintha az alkotmányellenességnek fokozatai lehetnének.[25]
A fenti metódus megítélése[26] tulajdonképpen az értelmezés alapproblémájára vezethető vissza. Jelesül, hogy hol húzódik a határvonal a jelentésalkotás és - értelmezés között, elhatárolható-e pontosan a kettő egymástól. Magától értetődőnek tűnik, hogy precíz, minden esetre alkalmazható kritériumok nem állapíthatók meg.[27] Annyi mindazonáltal rögzíthető, hogy értelmezés esetén nem valami újnak a létrehozásáról van szó.[28] A normák alkotmányossági vizsgálata szempontjából a kérdés úgy merül fel, hogy ebbe a vizsgálatba belefér-e a norma lehetséges több értelme közül az alkotmánykonform jelentés kiraga-
- 62/63 -
dása és kötelezővé tétele. E tevékenység során az Alkotmánybíróság tulajdonképpen jogegységet biztosító funkciót gyakorol a Legfelsőbb Bírósághoz hasonlóan. A különbség annyi, hogy az Alkotmánybíróság kizárólag az alkotmányosság, az Alkotmánnyal való összhang szempontja alapján dönthet. A norma lehetséges értelmei azonban adottak. A Testületnek ezek közül kell választania és nem új jelentést létrehoznia. A normák alkotmánykonform értelmezése ennyiben tehát összeegyeztethető az Alkotmánybíróság hatásköreivel, az alkotmánybíráskodás funkciójával.
Érdemes azonban megvizsgálni a testület további érvelését. Eszerint, ha a jogszabály alkotmánysértő tartalommal hatályosul, az alkotmányellenesség megállapítása és jogkövetkezményeinek alkalmazása elkerülhetetlenül szükséges. Egyébként azonban a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell.[29] Emellett indokként az hozható föl, hogy az absztrakt normakontroll során a norma alkotmányosságáról igen/nem típusú döntés születik, s ez politikailag kenyértörésre viszi az ügyet. A "mindent vagy semmit - határozatok" szükségszerűen a szorosan vett alkotmány- és normaértelmezésen kívüli, megítéléstől függő és gyakorlati szempont alapján dőlnek el. Az Alkotmánybíróság vágya a differenciálásra érthető: az absztrakt normakontroll esetén legfeljebb az indokolásban van módja felfogását kifejteni, de rendelkezni csak a norma fenntartásáról vagy eltörléséről tud.[30]
Úgy tűnik tehát, hogy a döntései politikai élének csökkentése, illetve felfogásának határozottabb kifejtése érdekében az Alkotmánybíróság "kímélheti" a hatályos jogot. Ez elfogadható, bár meg kell jegyezni, hogy néha éppen azzal válhat túlzottan politizálttá adott döntés, ha a norma megsemmisítése helyett a testület az alkotmányos értelmezés tartományát jelöli ki. Ezenkívül az Alkotmánybíróságnak a hatályos jog kímélete, illetve az alkotmánykonform értelmezés technikája nélkül is lehetősége van álláspontjának részletes kifejtésére az indokolásban (a határozat rendelkező részének tulajdonképpen nem is ez a szerepe). Az azonban nem helytálló, hogy az alkotmánybíráknak kímélniük kell a hatályos jogot. Az alkotmánykonform értelmezést választhatják működésük vezérfonalául - mint látható volt, ez belefér a normakontrollba[31] -, azonban nincs olyan alaptörvényi rendelkezés, amelyből ez mint alkotmányi követelmény levezethető lenne.
Összegezve megállapítható, hogy az alkotmánykonform értelmezés technikája összeegyeztethető az Alkotmánybíróság funkciójával - mivel a normakontroll során mind a viszonyítási, mind a vizsgált normát értelmezni kell -, bár erre a testületnek kifejezett hatásköre nincs. Ezek alapján Vörös Imrének a fentebb idézett határozathoz fűzött különvéleményében megfogalmazott aggályok nem tűnnek megalapozottnak. Egyrészt előfordulhat, hogy éppen a norma megsemmisítése helyett alkalmazott alkotmánykonform értelmezéssel szerez érvényt az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelményének. Másrészt igaz, hogy a jogszabály alkotmányos értelmezésének bizonyosnak kell lennie, ám sok esetben ezt a mindenkire kötelező határozatban megállapított alkotmányos értelmezés garantálhatja. Harmadrészt a testület köteles megsemmisíteni az alkotmányellenes normát, de a szóban forgó technika nem jelent kibúvót e kötelesség alól, mivel eredménye éppen annak megállapítása, hogy a normának van alkotmányos értelmezése is. Negyedrészt az ilyen típusú döntés is mindenkire kötelező, mivel nem lehet arra hivatkozni, hogy az Alkotmánybíróságnak az ügy ilyetén eldöntésére nem volt hatásköre: a testület saját hatáskörét értelmező határozatai éppen úgy mindenkire kötelezőek, mint bármely más döntései,[32] ráadásul a bíráknak a normakontroll során szükségszerűen, tehát kifejezett hatáskör hiányában is, a vizsgált szabályokat szintén értelmezniük kell.[33]
Az eddigiekből kitűnik, mennyire fontos, sőt talán meghatározó szerepet játszik a jogértelmezés az alkotmány-bíráskodás során.[34] Különösen így van ez társadalmi, politikai, gazdasági, jogi rendszerváltás idején, amikor az alkotmányvédő szerv(ek) kiemelt feladata az új rend védelme, megszilárdítása. Ilyenkor ugyanis még nem alakultak ki, nem váltak általánossá azok az elvek, melyek a különböző konfliktusok szervezett és békés formában történő feloldását biztosítják. Ebben a helyzetben természetszerűleg fölvetődik a kérdés: meddig mehet el a jogértelmező szerv, mennyiben lehet szemlélete pozitivista és mennyiben támaszkodhat általános elvekre,[35] azaz hogyan biztosítható, hogy a jogértelmezés ne váljon jogalkotássá.
Az alkotmányértelmező tevékenység értékelése az értelmező alkotmányfelfogásától függ. Az alkotmányra mint jogi normára vonatkozó nézetek áttekintése azonban meghaladná jelen tanulmány kereteit. Ráadásul a jogértelmezés és a jogalkotás viszonyának megítélését nehezíti, hogy az értelmezés eredményének értékelése maga is értelmező tevékenység.[36] Ebből következően a dolgozat - a jogalkotás és a jogértelmezés elhatárolása, illetve az első összetételű Alkotmánybíróság "aktivizmusának" minősítése helyett - a továbbiakban arra vállalkozik, hogy megpróbálja összefoglalni a testület értelmező tevékenységének lehetséges korlátait.
Az alkotmányértelmezéskor feltétlenül tekintettel kell lenni a nemzetközi egyezményekben és a nemzetközi bírói gyakorlat által megállapított rendelkezésekre, amelyek nemcsak korlátozzák az alkotmány-
- 63/64 -
bírósági értelmezést, hanem a jogrendszer egésze szempontjából kiszámíthatóvá és előre láthatóvá teszik adott alkotmányjogi konfliktus megoldásának lehetőségét.[37] Magyarország esetében ez elsősorban az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlatával, valamint a közösségi joggal, illetőleg az Európai Közösség Bíróságának döntéseivel való összhangot jelenti.
Az Alkotmány normáinak interpretációjánál nem lehet figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy az alaptörvény egységes, logikai-teleologikus egész, vagyis az egyes rendelkezéseket nem lehet önmagukban, az összefüggésekből kiragadva értelmezni. Hasznosítani kell a hermeneutikai megismerésnek azt az elvét és módszerét, amely szerint az egészet a részből, a részt az egészből ismerhetjük meg.[38]
Bár formálisan a testület nincs kötve korábbi döntéseihez, értelmező gyakorlatának és a benne megállapított normatív objektivációknak (is) konzisztens rendszert kell alkotniuk. A precedens rendszerű alkotmánybírósági ítélkezési gyakorlat azt is lehetővé teszi, hogy a későbbi ügyek elbírálásakor eltérő következtetéseket állapíthasson meg az Alkotmánybíróság. Ez az értelmezés változó társadalmi, politikai, gazdasági, jogi környezete, valamint az interpretáció alanyainak cserélődése következtében nem is zárható ki.[39]
Az alkotmányértelmezés egyik legérzékenyebb pontja az alapvető jogok területe. Ebben a vonatkozásban az állapítható meg, hogy kerülni kell a konkrét ügy "támasztéka" nélküli elméleti megfogalmazásokat. Az Alkotmánybíróságnak el kell utasítania az egyes jogok tartalmára és az abból folyó állami feladatokra kérdező értelmezési indítványokat. Az lenne az optimális, ha az egyes jogok tartalma lassan épülne fel, az ismétlések és analógiák kényszerítő erejénél fogva.[40] Különösen így van ez, ha tekintetbe vesszük, hogy a jelenlegi szabályozás, vagyis a normakontrollhoz kötött alkotmányjogi panasz miatt a testületnek nincs igazán lehetősége valódi alapjogi gyakorlat kialakítására.
Korlátozó tényező lehet a szakmai közvélemény is. A határozat indokolása, illetve az ahhoz fűzött külön-, valamint párhuzamos vélemények publikációja lehetővé teszi, hogy egy-egy döntés kapcsán széles körű szakmai vita bontakozhasson ki.[41] Nem szabad elfelejteni azt sem, hogy az Alkotmánybíróság testületi szerv, melyben a határozathozatal előtti vita, illetőleg a többségi döntés követelménye általános korlátja lehet a hatáskörtúllépésnek.
Az alkotmányértelmezésnek figyelembe kell vennie, hogy az alkotmány az állami közösség alaprendjeként és a jövőbeni társadalmi fejlődésre vonatkozó keretrendként - szabályait tekintve - nem olyan egzakt és részletező, és nem is lehet olyan, mint az egyszerű törvények. Kevés kivételtől eltekintve tényállásai nyitottak, tágak, gyakran jövőbeni célokra irányulnak. Ilyen körülmények között a hagyományos értelmezési módszerek csak korlátozottan vezetnek eredményre.[42] Sok esetben tehát interpretációs elvként az alkotmány mint logikus-teleologikus jelentésképződmény egységének követelményét kell alkalmazni, mivel az alaptörvény lényegi sajátossága, hogy kifejezésre kell juttatnia az államilag szervezett társadalom alapvető rendjére és értékeire vonatkozó alapkonszenzust, amely nélkül ez a közösség szétesne.[43] ■
JEGYZETEK
[1] Vö. Holló András: Az Alkotmányjogi Tanács tevékenysége 1984-1989 (Kilényi Géza előszavával). Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1992. Kilényi Géza: Egy alkotmányelőkészítés dokumentumai. Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991. Kovács István: Az Alkotmányjogi Tanácstól az Alkotmánybíróságig. Az alkotmányosság védelmének szervezeti garanciái, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1989. 4/1997 (I. 22.) AB határozat. ABH 1997. 41, 45-46. Az Alkotmánybíróság kialakítása körülményeinek összefoglalására lásd Illéssy István: La formation en deux temps de la justice constitutionnelle en Hongrie. Kézirat, Université Montesquieu Bordeaux IV, PTE ÁJK, 2000
[2] Vö. Ádám Antal: Constitution - Interprétation et interprètes. Rapport national hongrois au IVème Congrès mondial de l'Association Internationale de Droit Constitutionnel, Tokió, 1995. IX. 25-28.
[3] 31/1990 (XII. 18.) AB határozat. ABH. 1990. 136
[4] Esetünkben a miniszteri indokolás mint az Abtv. 1. § g) pontja történeti értelmezésekor irányadó, a törvényhozó eredeti szándékát részletező forrás veendő figyelembe.
[5] ABH 1990. 136, 137. Ez az okfejtés két szempontból pontosítható. Egyfelől az, hogy a Testület alkotmányértelmező hatásköre nem érinti más szervek jogszabály értelmező hatáskörét, csak annyiban igaz, hogy előbbi nem zárja ki az utóbbit, mivel egyrészt ezeknek a szerveknek a jogszabályértelmező hatáskörébe "belefér" az Alkotmány - mint jogszabály - értelmezése, másrészt a jogszabályértelmezés tárgya - vagyis jogszabály - nem csak az Alkotmány lehet. Adott esetben azonban szükségessé válhat - és az említett határozatra okot adó ügyben szükségessé is vált - a kétfajta értelmezés viszonyának meghatározása. Másfelől ez a viszony, amely az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés mindenkire kötelező voltával jellemezhető, nem a miniszteri indokolásból, hanem az Abtv. 27. §-ból következik, mely szerint az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, a határozat mindenkire nézve kötelező.
[6]Uo.
[7] Előbbire vonatkozóan a Testület későbbi határozataiban kifejtette: "Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nem csak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásban értelmezi." 36/ 1992 (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 210. "Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában melyek az alkotmányos követelmények." 38/1993 (VI. 11.) AB határozat. ABH 1993. 256, 266
[8] 31/1990 (XII. 18.) AB határozat. ABH 1990. 136,138
[9] Mint ahogy az történt is a fentebb idézett esetben. Vö. ABH 1990. 136, 139
[10] A problémát részletesebben lásd a B) III. pontban.
[11] ABH 1991. 54, 54-56
- 64/65 -
[12] "Ezt az ellentmondást a magyar szabályozás hiányossága különösen kiélezi." Uo.
[13] Nehezen fogadható el, hogy ez utóbbi az elsődleges szempont, mint ahogyan azt az Alkotmánybíróság állítja. Uo.
[14] Uo. Egyébiránt az Abtv. ilyen irányú módosítása az 1998. évi I. törvénnyel be is következett.
[15] Vö. ABH 1991. 54, 56-57.
[16] Az előzetes normakontroll lehetséges reformjára lásd Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, Osiris, Budapest, 1998, 200. o.
[17] 23/1990 (X. 31.) AB határozat. ABH 1990. 88
[18] Lásd Szabó András és Zlinszky János alkotmánybíráknak a 48/1991 (IX. 26.) AB határozathoz fűzött párhuzamos véleményét. ABH 1991. 189, 211
[19] Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, i.m. 78. o.
[20] 57/1991 (XI. 8.) AB határozat. ABH 1991. 236, 239-240.
[21] Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezések tárgyában melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása logikailag elkerülhetetlenné teszi a vizsgált jogszabály értelmezését is. A norma alkotmányosságának megállapítása egyben a norma alkotmányos értelmezéseinek tartományát is kijelöli. 38/1993 (VI. 11.) AB határozat. ABH 1993. 256., 266.
[22] ABH 1991. 236., 240.
[23] ABH 1991. 236., 245.
[24] Vö. Sólyom László: Az Alkotmánybíróság hatáskörének sajátossága. Tanulmányok Benedek Ferenc tiszteletére, Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata n° 123, JPTE ÁJK, Pécs, 1996, 26. o. Az alkotmányjogi panasz problematikáját lásd Gadó Gábor: Az alkotmányjogi panasszal és a jogegységi határozattal összefüggő szabályozási kérdések. Magyar Jog, 2000. 9. szám 531-545. o. Tilk Péter: Az utólagos normakontroll lehetséges jövője - Változtatási igények és javaslatok. Jogtudományi Közlöny 2001. 2. szám 90-92. o.
[25] 38/1993 (VI. 11.) AB határozat. ABH 1993. 256., 266-267.
[26] Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, i.m. 77-78. o.
[27] Az értelmezés korlátait lásd a III. pontban.
[28] Vö. Takács Albert: A jogértelmezés alapjai és korlátai. Jogtudományi Közlöny, 1993. 3. szám 110. o.
[29] ABH 1993. 256., 267.
[30] Lásd Sólyom László: i.m 20-22. o. és ABH 1993. 256., 267.
[31] Ha az Alkotmánybíróság a vizsgált norma alkotmányos értelmének tartományát állapítja meg a rendelkezés tartalmára, illetve tárgyára vonatkozó alkotmányos követelmények meghatározásával, ezzel az utólagos normakontroll keretén belül marad, s nem jogalkalmazói törvényértelmezést végez. Az Alkotmánybíróságnak hatalma van az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésére. A jogszabály alkotmányos értelmének megállapítása a homályosság miatti megsemmisítés helyett ennek a felhatalmazásnak keretében marad. ABH 1993. 256., 268.
[32] A saját hatáskörére vonatkozó elvi tételek megfogalmazásával az Alkotmánybíróság folyamatosan pontosítja és konkretizálja hatáskörgyakorlásának szabályait, és ezáltal kijelöli az egyes hatáskörök gyakorlásának keretét és módját is. Vö. 4/1997 (I. 22.) AB határozat. ABH 1997. 41, 49. Ugyanakkor az ekként elvégzett önértelmezés az Alkotmánybíróság hatásköreinek kiterjesztő vagy megszorító gyakorlását teszi lehetővé, és így elvezethet a törvényi rendelkezésekben megállapított hatáskörök módosulásához is. Lásd Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2000, 148. o.
[33] Vörös Imre különvéleményét lásd ABH. 1993, 284-285. o.
[34] Az alkotmányértelmezést részletesebben lásd Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, i.m. 7278. o. Chronowski Nóra-Illéssy István-Petrétei József: Az alkotmány értelmezéséről. In: Alkotmányjogi jogesetek (szerk. Dr. Petrétei József), oktatási segédanyag, JPTE AJK, Pécs, 1997 és Chronowski-IlIéssy: Az Alkotmánybíróság jogfejlesztő szerepe. Kézirat, Pécs, 1996.
[35] A jogértelmezés problémája nem meríthető ki pusztán azzal, hogy a szokásos értelmezési eljárásokat részletezzük. Az értelmezés hatókörének kijelölése az értelmezésen magán túlmutató jogfelfogástól függ. Takács Albert: i.m. 111. o.
[36] Takács Albert: i.m. 116. o.
[37] Vö. Chronowski-Illéssy-Petrétei: i.m. 22. o.
[38] Vö. Ádám Antal: A közjogi bíráskodás fejlődési irányai. Belügyi Szemle, 1995. 12. szám 56. o.
[39] Vö. Chronowski-Illéssy-Petrétei: i.m. 22. o.
[40] Sólyom László: Ellenőrzött rendszerváltás. Világosság, 1991. 5. szám, 372-373. o.
[41] Vö. Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. KJK, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1994, 167-191. o.
[42] Walter Schmitt Glaeser: Vervassungsauslegung. Deutsches Rechts-Lexikon, C. H. Beck'sehe Verlagsbuchhandlung, München, 1992
[43] Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság. Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből (szerk. Kiss László), JPTE ÁJK, Pécs, 1996, 66-69. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
Visszaugrás
