A jelen tanulmány célja annak vizsgálata, hogy a határon átnyúló ingatlanműveletek esetében az Európai Unió Bírósága mely gazdasági alapszabadság keretében vizsgálja a vitatott tagállami szabályozást, illetve az ítélkezési gyakorlat koherensnek és konzisztensnek tekinthető-e. Az elemzést az indokolja, hogy a Bíróság a "KOB" SIA ügyben hozott ítéletében - eltérve korábbi gyakorlatától - a letelepedés szabadsága és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (a továbbiakban: 2006/123/EK irányelv) kontextusában vizsgálta a tagállami jogszabályt. A tanulmány nem birtokpolitikai szempontból járja körül a kérdést, az elemzésben nem kizárólag birtokpolitikát érintő jogesetek kerülnek górcső alá.
Az EUMSZ 345. cikke alapján a Szerződések nem sérthetik a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet, amely rendelkezést több, határon átnyúló ingatlan-művelettel kapcsolatban hozott ítéletében az Európai Unió Bírósága is megerősített. Ez a tagállami autonómia azonban nem jelenti azt, hogy a gazdasági alapszabadságok érvényesülését a tagállamok kizárhatnák.
Az Európai Bíróság kezdetekben a letelepedés szabadsága keretében vizsgálta a határon átnyúló ingatlan-műveletekkel kapcsolatos tagállami szabályokat. A letelepedés szabadsága alapján tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint, figyelemmel a tőkére vonatkozó fejezet rendelkezéseire is[1].
A tőkemozgás szabadsága alapján tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó minden korlátozás[2]. A tőke szabad mozgása - mint a negyedik gazdasági alapszabadság - a Maastrichti Szerződést megelőzően különösebb precízió nélkül az Unió (Közösség) egyik másodlagos, kiegészítő jellegű rendelkezéseként volt feltüntetve[3]. Az 1995-ös Fehér Könyv[4] a Közép-és Kelet-Európa társult országainak
- 147/148 -
felkészüléséről az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációra szinte teljes liberalizációt ajánl. A Fehér Könyv a tőkemozgások körébe sorolja be az ingatlan befektetéseket, ideértve a termőföldvásárlást[5]. A Szerződés 67. cikkének végrehajtásáról szóló 88/361/EGK irányelv (a továbbiakban: 88/361/EGK irányelv) 1. mellékletében rögzített nómenklatúrája meghatározta mi minősül tőkemozgásnak, az ingatlanbefektetések körében rögzítve: épületek vagy földterület vásárlása, valamint épületek megépítése természetes személyek által nyereségszerzés vagy személyes használat céljából. E kategória magában foglalja a haszonélvezeti, szolgalmi és építési jogokat is[6]. Az EGK irányelv megjelenését követően az Európai Bíróság - az irányelv fogalommeghatározására kifejezetten hivatkozva is - a tőkemozgás szabadsága keretében ítélte meg az érintett tagállami jogszabályokat. Az EUMSZ 64. cikkéből következőn az ingatlanbefektetések és a közvetlen befektetések a letelepedés és a tőkemozgás szabadsága alá is esnek. Az EUMSZ 65. cikk (2) nehezen érthető keresztutalásából az következik, hogy ha mindkét szabadság érintett, akkor elsősorban a tőkeműveletekre vonatkozó szabályok az irányadóak[7].
A Bizottság értelmező közleménye[8] szerint a mezőgazdasági földterület megvásárlásának, használatának vagy az azzal való rendelkezésnek a jogára az EUMSZ 63. és azt követő cikkeiben megfogalmazott, a tőke szabad mozgására irányadó elvek vonatkoznak. Ha a termőföldbe való befektetés mezőgazdasági vállalkozói tevékenységet szolgál, a letelepedés szabadsága is vonatkozhat rá: az EUMSZ 49. cikke megtilt minden olyan intézkedést, amely korlátozza egy tagállam polgárainak (természetes és jogi személyek) egy másik tagállam területén önálló vállalkozói tevékenység, például gazdálkodás céljával történő letelepedését[9].
Az Európai Bíróság előtt folyamatban volt 182/83. számú, Robert Fearon & Company Limited ügy tényállása szerint az Irish Land Comission (Ír Földbizottság) kisajátította egy ír jog alapján létrejött gazdasági társaság tulajdonát k földvagyont. A kisajátítás jogalapját az 1933-as ír földtörvény 1965-ös módosítása képezte, miszerint az Ír Földbizottság nem gyakorolhatja kisajátítási jogkörét azon természetes személyekkel szemben, akik legalább egy éve az adott földtől legfeljebb három mérföldre rendelkeznek lakóhellyel, illetve azon jogi személyekkel szemben, amelyek minden tulajdonosa megfelel a fenti feltételnek. A Robert Fearon & Company Limited öt részvényese brit állampolgár, s egyikük vonatkozásában sem teljesült az állandó lakóhelyre vonatkozó követelmény. A Bíróság a letelepedés szabadsága kontextusában vizsgálta az ír szabályozást. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy nem jelent diszk-
- 148/149 -
riminatív szabályozást annak előírása, hogy a termőföld tulajdonosának állandó lakóhelye a birtokon, vagy annak közvetlen közelében legyen. A vizsgált tagállami szabályozásból látható, hogy az a termőföld tulajdonosának állandó lakóhelyével volt kapcsolatos, nem volt összefüggésbe hozható a termőföld megszerzésével és annak hasznosításával sem. Ilyen körülmények között fel sem merülhetett a tőkemozgás szabadságának alkalmazása, vizsgálata.
Az Európai Bizottság kontra Görögország ügyben (305/87) az Európai Bizottság azt a görög jogszabályi rendelkezést kifogásolta, miszerint tilos volt külföldi állampolgárok számára a határok mentén fekvő ingatlanok tulajdonjogának, illetve ezekkel kapcsolatban más vagyoni értékű jog megszerzése, valamint bérlés, illetve haszonbérlés[10]. A Bíróság ebben az esetben is a letelepedés szabadsága keretei között vizsgálta a tagállami szabályozást. A Bíróság szerint "nem tekinthető hátrányos megkülönböztetésnek, ha a tulajdonszerzés vagy a földhasználat szabályait egy tagállam úgy korlátozza, hogy a korlátozások a saját ország állampolgárára és a letelepedő tagállami polgárokra egyaránt vonatkoznak. Amennyiben ezzel nem tesz különbséget állampolgárság alapján, úgy az nem diszkriminatív, még akkor sem, ha más tagállami állampolgár nehezebben tudja teljesíteni az előírást, mint az adott állam állam-polgárai[11]". A fentiekből következően a Bíróság kimondta, hogy "a görög szabályok, amelyek ingatlanok megvásárlását, használatát egy másik tagállam állampolgárai számára úgy tilalmazzák, hogy a tilalom nem érvényesül hazai állampolgárokkal szemben, a letelepedés jogát korlátozzák[12]". A tagállami szabályozás minden határmenti ingatlan külföldi állampolgárok általi megszerzésére, bérlésére vonatkozott, így ebben az esetben sem az ingatlanszerzés, mint befektetés dominált, hanem az adott tagállamban való letelepedés szabadságának korlátozása.
Az Európai Bíróság 302/97. számú ügyben hozott ítéletének alapját képező tényállás szerint a Bezirksgericht Linz egy kényszerárverési eljárás keretében a német állampolgárságú Klaus Konle úrnak ítélt oda egy Tirol tartományban fekvő területet azzal a feltétellel, hogy megszerzi az illetékes közigazgatási hatóság engedélyét. Az illetékes hatóság azonban elutasította Konle úr engedélykérelmét, pedig a kérelmező megerősítette, hogy elsődleges lakóhelyét Ausztriába kívánja áthelyezni, s ott kereskedelmi tevékenységet kíván folytatni. A másodfokú hatóság Konle úr fellebbezését elutasította. Ezt követően a kérelmező a közigazgatási bírósághoz fordult, amely ítéletével szintén elutasította a kereseti kérelmet. Az osztrák Alkotmánybíróság (Verfassungsgerichtshof) azonban megsemmisítette a másodfokú hatóság határozatát, tekintettel az annak alapját képező Tiroler Grundverkehrsgesetz (tiroli ingatlanforgalmi törvény, a továbbiakban: 1993-as TGVG) alkotmányellenességére. A másodfokú hatóság újabb határozata meghozatalát megelőzően azonban Konle úr keresetet nyújtott be az Osztrák Köztársaság ellen arra hivatkozással, hogy az állam az ingatlanforgalmi törvénnyel és módosításával megsértette a közösségi jogot. A per során eljárt
- 149/150 -
Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien előzetes döntéshozatali kérelemmel fordult az Európai Bírósághoz. Az 1993-as TGVG előírta, hogy az építési telek megszerzése kapcsán az engedélyt el kell utasítani, ha az ingatlanszerző nem bizonyítja, hogy a tervezett szerzés nem egy másodlagos lakóhely létrehozását szolgálja. A törvény nem követeli meg az engedélyt, amennyiben az ingatlanszerző írásban nyilatkozik osztrák állampolgárságáról és arról, hogy a szerzés nem egy második lakóingatlan létrehozását szolgálja. Az engedélyt egy külföldi részére azzal a feltétellel lehet kiállítani, ha a tervezett vásárlás nem ellentétes az állam politikai érdekeivel, illetve fennáll gazdasági, kulturális, vagy szociális érdek a szerzés kapcsán. Az engedélyezési eljárást azért vezették be Tirol tartományban, hogy "a speciális művelésű területek megőrizzék a hagyományos művelési formát (legeltető állattartás) és megakadályozzák, hogy a területek felosztásával az ingatlanok elaprózódjanak és a törpeparcellákon álló épületeket a tulajdonosok csak nyaraló céljára használják[13]". A Verfassungsgerichtshof az 1993-as TGVG-t az 1996. december 10-i ítéletével megsemmisítette - jóllehet az már nem volt hatályban. A helyébe lépő 1996-os TGVG megszüntette az osztrák állampolgárok részére fenntartott nyilatkozattételi eljárás lehetőségét, azonban az ingatlanszerzőnek továbbra is hitelt érdemlő módon kell igazolnia, hogy a szerzés nem egy második lakóingatlan létrehozását szolgálja. A külföldiek kapcsán rögzített többletfeltételek az új szabályozásban is fennmaradtak. A Bíróság a letelepedés szabadsága és a tőkemozgás szabadsága alkalmazása körében az előbbi esetében visszautalt a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletére és rögzítette, hogy a másik tagállam területén lévő ingatlan megszerzésének, használatának, elidegenítésének joga a letelepedés szabadságából következik[14]. Ezzel szemben a tőkemozgás szabadsága az ingatlanokkal kapcsolatos beruházásokat foglalja magába az adott tagállam területén egy más tagállamban élő személy által, a 88/361/ EGK tanácsi irányelv I. mellékletében szereplő tőkemozgások nómenklatúrájából következően. A Bíróság szerint azt az osztrák szabályozást, amely kizárólag az osztrák állampolgárokat mentesíti az előzetes engedélyezési eljárás alól és amelynek értelmében csak arról kell nyilatkozniuk, hogy a szerzés nem másodlagos lakóingatlan létrehozását szolgálja, a tőke szabad mozgása kontextusában diszkriminatívnak kell tekinteni a nem tagállami állampolgárokkal kapcsolatban[15]. A Bíróság ítéletében rögzítette, hogy "egy olyan előzetes engedélyezési eljárás, mint amilyen az 1996-os TGVG-ből következik, amely már a céljánál fogva magával vonja a tőke szabad mozgásának korlátozását[16]", csak bizonyos feltételekkel egyeztethető össze tőke szabad mozgásának alapszabadságával. Az előzetes engedélyezési eljárást, mint az állandó lakosság és a turisztikai ágazathoz képest önálló gazdasági tevékenység közérdekből történő fenntartása bizonyos régiókban területrendezési cél megvalósításához szükséges intézkedést kizárólag akkor lehet elfogadni, ha "azt nem megkülönböztető módon alkalmazzák, és ha ugyanazon eredményt nem lehet
- 150/151 -
más, kevésbé kényszerítő eljárásokkal elérni[17]". A Konle ügyben hozott ítélet az alapszabadságok alkalmazása körében abból a szempontból tekinthető érdekesnek, hogy a Bíróság az elsődleges lakóhely megszerzését preferáló tagállami jogszabály kapcsán nem a letelepedés szabadsága keretében vizsgálta a szabályozást, hanem a tőkemozgás szabadsága körében - pedig a kérelmező még a kereskedelmi tevékenység végzésére vonatkozó szándékáról is nyilatkozott. Kiemelendő, hogy a jelen jogesetet megelőzően ismertetett bírósági döntések esetében a Bíróság még nem vizsgálhatta a 88/361/EGK tanácsi irányelvben foglaltakat.
A C-451/01. számú ügy tényállása szerint Margarethe Ospelt lichtensteini állampolgár az osztrák Voralberg tartományban egy mezőgazdasági művelés alatt álló földterület tulajdonosa volt, melyen egy kastély állt, melyben Ospelt élt. A földterület egyik részét a tulajdonos bérbe adta. Margarethe Ospelt 1998-ban létrehozta Lichtensteinben a Schlösse Weissenberg Familienstiftung alapítványt, melynek célja az lett volna, hogy az alapító halála után megakadályozza az ingatlanok öröklés útján történő felaprózódását. Ezért Ospelt az ingatlanait az alapítványra kívánta átruházni - a fennálló bérleti jogviszonyok fenntartásával -, azonban ehhez az osztrák jogszabályok szerint a hatóság előzetes engedélye kellett. A hatóság azonban elutasította az előzetes engedély iránti kérelmet arra hivatkozással, hogy az alapítvány nem saját maga műveli a területeket, nem foglalkozik mezőgazdasági tevékenységgel, illetve a tulajdonszerzés ellentétes a kis és közepes méretű életképes gazdaságok kialakításának célkitűzésével. Ebben az ügyben tehát - ellentétben a Konle-ügyben hozott ítélettel - mezőgazdasági hasznosítású (és nem másodlagos ingatlan) földterület szerzésére vonatkozó előzetes hatósági engedélyezési rendszer volt az eljárás tárgya. A Bíróság - utalva a Fearon és a Konle ügyekben hozott ítéleteire - leszögezte, hogy a tagállamok fenntarthatnak különleges rendeltetésű ingatlanokra (mezőgazdasági és erdőgazdasági földek) vonatkozóan speciális, ezek megszerzésével kapcsolatos szabályozásokat, amíg ezek megkülönböztetés-mentesek és nem ütköznek a letelepedés és a tőkemozgás szabadságába[18]. Ezen tagállami szabályok érvényességét pedig a tőkemozgás szabadsága körében kell értékelni - utalt vissza a Bíróság a C-515/99. számú, Reisch és társai ügyben hozott ítéletére[19]. A Bíróság tehát ebben az ügyben is a tőkemozgás szabadsága kontextusában vizsgálta a tagállami szabályozást. Kiemelést érdemel, hogy a tagállami szabályozás és a hatósági döntés azon alapult, hogy az alapítvány nem maga műveli a területeket és nem foglalkozik mezőgazdasági tevékenységgel.
A C-213/04. számú ügyben hozott ítélet tényállása szerint Ewald Burtscher tulajdonosa volt egy beépített teleknek Ausztriában, amelynek tulajdonjogát még az édesanyja ruházta át reá 1995-ben. Josef Stauderer német állampolgár 1974-ben megállapodott a telek akkori tulajdonosaival, Burtscher szüleivel, hogy megvásárolja az ingatlant. Stauderer már ekkor jelentős felújítási munkákat végzett az ingatlanon, s üdülőként használta. Stauderer és a telektulajdo-
- 151/152 -
nos szülők két megállapodást kötöttek: egy 99 évre szóló, felmondási lehetőséget nem tartalmazó bérleti szerződést (mely szerint a bérlő kötelezettsége az ingatlannal kapcsolatos valamennyi költség, így a közterhek viselése is), illetve egy olyan kontraktust, miszerint a bérlőnek lehetősége lesz az ingatlan megvásárlására akkor, ha a hatályos tagállami jogszabályok ezt lehetővé teszik. Burtscher úr 1995-ben, a tulajdonjog átszállásakor akként nyilatkozott, hogy a fenti két megállapodásból származó jogokat és kötelezettségeket elismeri magára nézve. A települési önkormányzat azonban megtiltotta Stauderer úr számára az ingatlan üdülőként történő használatát arra hivatkozással, hogy a bérleti szerződés megkötésére a külföldiek ingatlanszerzését szabályozó jogszabályi rendelkezések megkerülése céljából került. Stauderer úr hiába fellebbezett a hatóság döntésével szemben, kérelmét végső soron a Verwaltungsgerichtshof is elutasította. Ezt követően Burtscher úr az ingatlan kiürítése iránt pert indított Stauderer úr ellen az 1975-ös megállapodások semmisségére hivatkozással. A kereseti kérelem első fokon elutasításra került, a fellebbviteli bíróság azonban hatályon kívül helyezte az ítéletet arra hivatkozással, hogy a jogszabályok megkerülése céljából kötött szerződésekre a ténylegesen megkötni kívánt jogügyletre irányadó jogot kell alkalmazni, és azok joghatásai a jogszabályok betartásáig függőben maradnak. A beépített ingatlanok megszerzésére vonatkozó új jogszabályi rendelkezések szerint azonban az ingatlan megszerzőjének már nem kell előzetes hatósági engedéllyel rendelkeznie, hanem kizárólag arra köteles, hogy két éven belül nyilatkozatot tegyen a hatóságnál (enélkül ugyanis a jogügylet visszamenőleges hatállyal semmissé válik). Mivel Stauderer úr a fenti nyilatkozatot határidőn belül nem tette meg, így az 1975-ös megállapodások semmisek, így köteles az ingatlan kiürítésére. Az alkalmazandó alapszabadság körében a Bíróság kimondta, hogy egy olyan szabályozásra, mint az alapügyben szereplő, amelynek célja a másodlagos lakóhely létesítése céljából történő ingatlanszerzés megtiltása vagy különleges feltételektől történő függővé tétele, a tőkemozgások szabadságára vonatkozó szabályok alkalmazandók. A Bíróság utalt a Konle-ügyben hozott ítéletre, a Reisch és társai ügyben hozott ítéletre, valamint a C-178/99. számú Salzmann-ügyben hozott ítéletre. A bírósági gyakorlat tehát konzekvensnek tekinthető a másodlagos lakóhely létesítésével kapcsolatos ügyekben: erre az esetre a tőkemozgás szabadsága alkalmazandó. Az Európai Bíróság ítéletében megállapította, hogy egy a fent ismertetett nyilatkozattételi rendszer önmagában a tárgya miatt, hatásaiban korlátozza a tőke szabad mozgását. A Bíróság szerint "az állampolgárság közlésére irányuló kötelezettséggel, illetve azzal a kötelezettséggel, hogy a nyilatkozatban adott esetben meg kell jelölni, hogy az ingatlant üdülőként fogják-e használni, nem annak megtiltása a cél, hogy más tagállamok állampolgárai másodlagos lakóhelyet szerezzenek, hanem ahogy az osztrák kormány kifejtette, mindössze annyi, hogy az e lakóingatlanok létesítésére vonatkozó speciális feltételek betartását biztosítsák[20] ".
- 152/153 -
A semmisség, mint szankció azonban a Bíróság álláspontja szerint nem áll arányban a közérdekű célkitűzésekkel, egyrészt azért, mert a nyilatkozattételi határidő elmulasztása esetén automatikusan bekövetkezik, másrészt erőteljesen megkérdőjelezi a szerződő felek akaratát kifejező megállapodást, így nem felel meg a jogbiztonság követelményének.
A C-370/05. számú ügyben hozott ítélet tényállása szerint Uwe Kay Festersen német állampolgár 1998-ban megszerezte egy Dániában, Dél-Jütland megyében fekvő mezőgazdasági földterület tulajdonjogát. A földterületen egy beépített ingatlan is volt. Festersen nem létesített állandó lakóhelyet a fenti földterületen, így az illetékes hatóság, a megyei mezőgazdasági bizottság felszólította - amennyiben nem mentesült a hasznosítási kötelezettség alól, vagy nem tett eleget a helybenlakás követelményének -, hogy hat hónapon belül idegenítse el az ingatlant. Mivel Festersen úr nem tett eleget a felszólításban foglaltaknak, a helyi bíróság pénzbüntetést szabott ki rá a mezőgazdasági törvény megsértése miatt. Festersen úr fellebbezett az ítélettel szemben. A helybenlakási feltételre vonatkozó, tőke szabad mozgását korlátozó előírás kapcsán a dán kormány a termőföldek hagyományos, közvetlen hasznosítással történő kihasználásának megőrzésére, a mezőgazdasági területek tulajdonosaik általi művelésére, a vidéki népesség megtartására és a rendelkezésre álló területek észszerű használatának előnyben részesítésére, mint közérdekű célokra hivatkozott. A Bíróságnak el kellett döntenie, hogy a letelepedés szabadsága vagy a tőkemozgás szabadsága kontextusában vizsgálja a tagállami szabályozást - tekintettel arra, hogy a kérdést előterjesztő tagállami bíróság mindkettőre hivatkozott. A Bíróság ismételten megállapította, hogy a tőkemozgások körébe tartoznak azok a műveletek, amelyekkel valamely tagállam területén az ott lakóhellyel nem rendelkező személyek ingatlanberuházást hajtanak végre, ekörben hivatkozott a 88/361/EGK tanácsi irányelvben foglaltakra is. Ezt követően - immár a tőke szabad mozgása vizsgálati körében - rögzítette, hogy az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy tiltott, tőkemozgást korlátozó intézkedések azon intézkedéseket foglalják magukban, amelyek alkalmasak arra, hogy eltántorítsák a külföldieket attól, hogy valamely tagállamban beruházásokat hajtsanak végre, illetve az említett tagállam lakosait attól, hogy más államokban hajtsanak végre beruházásokat[21].
A C-197/11. és C-203/11. számú egyesített ügyekben hozott ítélet alapját képező eljárás kiváltó okát képező belga jogszabály a Flamand régió telek és ingatlanpolitikáról szóló 2009. március 27-i rendelete (flamand rendelet), amely bizonyos területeken (céltelepüléseken) kötelezte az ingatlanfejlesztő és építőipari vállalkozásokat szociális lakások kínálatának létrehozására. A flamand rendelet előírta, hogy azok,
- 153/154 -
akik nem rendelkeznek "elégséges kapcsolattal" a szociális lakások létesítésével érintett céltelepülésekkel, nem vásárolhatják meg az ilyen területeken található ingatlanokat, nem vehetik bérbe őket kilenc évet meghaladó időtartamra, illetve azokon örök-haszonbérleti vagy földhasználati jogot nem alapíthatnak. Az "elégséges kapcsolat" az alábbi feltételek valamelyikének való megfelelést jelentette: folyamatos lakóhely legalább hat éve valamelyik adott településen vagy szomszédos településen; legalább a munkahét felét kitevő, adott településen végzett tevékenység; illetve hosszú távú szakmai, családi, társadalmi vagy gazdasági kapcsolat kialakítása a településen. A flamand rendelet célja az volt, hogy megakadályozza a kevésbé vagyonos lakosság (autochton lakosság) ingatlanpiacról való kizárását a máshonnan érkező tehetősebb polgárok miatt. A Bíróság a letelepedés szabadsága körében rögzítette, hogy az EUMSZ 21. cikk és a maguk területén az EUMSZ 45. és az EUMSZ 49. cikk, valamint 2004/38 irányelv 22. és 24. cikke tiltja az olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek megakadályozzák a tagállami állampolgárokat abban, vagy az utóbbiakat eltántorítják attól, hogy elhagyják e tagállamot annak érdekében, hogy a szabad mozgáshoz való jogukat az Unión belül gyakorolják. Ezen intézkedések - még ha azokat az érintett állampolgárok állampolgárságára tekintet nélkül is alkalmazzák - az említett cikkekben biztosított alapvető szabadságok korlátozását jelentik[22]. A Bíróság a tőkemozgás szabadságának korlátozását is megállapítva kiemelte, hogy a tiltott, tőkemozgást korlátozó intézkedések azon intézkedéseket foglalják magukban, amelyek alkalmasak arra, hogy eltántorítsák egy tagállam lakosait attól, hogy más tagállamokban hajtsanak végre ingatlanberuházásokat. Ilyen esetet képeznek különösen az ingatlanberuházásokat előzetes engedélyezési eljárásnak alárendelő nemzeti intézkedések, amelyek ily módon - céljuknál fogva - korlátozzák a tőke szabad mozgását is[23]. A Bíróság - a kérdést előterjesztő tagállami bíróság indítványára tekintettel - vizsgálta a 2006/123/EK irányelv alkalmazhatóságát is. Ekörben két megállapítást is tett: az irányelv (9) preambulumbekezdésére hivatkozással aláhúzta, hogy az irányelv nem vonatkozik nevezetesen "olyan követelményekre, mint [...] a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok, területrendezés, építési szabványok [...]"[24]; másrészt a 2. cikk (2) bekezdés j) pontja alapján nem alkalmazandó a szociális lakhatás és a tartósan vagy ideiglenesen rászoruló személyek támogatása terén nyújtott szociális szolgáltatásokra, amelyeket az állam vagy az állam által megbízott szolgáltatók nyújtanak[25]. A fentiek alapján az adott tagállami szabályozás kapcsán az irányelv rendelkezései nem alkalmazhatóak.
A C-52/16. és C-113/16. számú, SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben az Európai Unió Bírósága azt a magyar törvényi rendelkezést vizsgálta, amelynek alapján a termőföldön 2014. április 30án fennálló, határozatlan időre vagy 2014. április 30-a után lejáró, határozott időtartamra nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog 2014. május
- 154/155 -
1-jével a törvény erejénél fogva megszűnik. A kérdést előterjesztő magyar bíróságok a letelepedés szabadságára és a tőke szabad mozgására is hivatkoztak a vitatott szabályozás uniós jogba ütközése kapcsán. A Bíróság utalt arra, hogy az alkalmazandó alapszabadság kapcsán a tagállami szabályozás célját kell figyelembe venni. Visszautalva a Festersen ügyben hozott ítéletre rögzítette, hogy "a más tagállam területén található ingatlanok megszerzéséhez, hasznosításához és elidegenítéséhez fűződő, a letelepedés jogának szükséges kiegészítését képező jog a gyakorlása során tőkemozgást idéz elő[26]". Majd megállapította, hogy "az említett szabályozás a priori vonatkozhat ugyan a kérdést előterjesztő bíróság által említett mindkét alapvető szabadságra, de az alapügyek körülményei között a letelepedés szabadságának e szabályozásból következő esetleges korlátai a tőke szabad mozgása korlátozásának elkerülhetetlen következménye, ezért nem igazolják ugyanezen szabályozásnak az EUMSZ 49. cikkre tekintettel történő önálló vizsgálatát[27]". A mezőgazdasági földterületekre vonatkozó haszonélvezeti jog kapcsán pedig utalt a 88/361/EGK tanácsi irányelvben foglaltakra is. A Bíróság mindkét ügy kapcsán a haszonélvezeti jog megszerzését (és az attól való megfosztást) emelte ki a tőke szabad mozgása körében - tehát nem a haszonélvezeti jog gyakorlását és annak megszűnését. A főtanácsnoki indítvány azonban hangsúlyosabban emelte ki azt a körülményt, hogy a Bíróság "kifejezetten foglalkozott a tőkének a valamely más tagállamban fekvő ingatlan hasznosításához való jog gyakorlásával megvalósuló mozgásával, ami nézetem szerint magában foglalja az ezen ingatlanok letelepedési szabadság körébe tartozó tevékenységek keretében történő hasznosításának lehetőségét[28]". A főtanácsnok szerint tehát "az ingatlanbefektetéseket érintő nemzeti intézkedések a tőke szabad mozgásának hatálya alá tartoznak, még akkor is, ha e befektetések célja a letelepedési szabadság érintett tagállamban való gyakorlása, akár természetes személyként, akár az e tagállamban létrehozott társaság útján[29]". A természetes személyek esetében a Reisch és társai ügyben hozott ítéletre és a Festersen ügyben hozott ítéletre hivatkozott, míg a jogi személyek esetében a C-567/07. számú, Woningstichting Sint Servatius ügyben hozott döntésre.
A fenti magyar szabályozás kapcsán indult kötelezettségszegési eljárásban hozott ítélet (C-235/17.) az alkalmazandó alapszabadság körében a fentieket azzal egészítette ki, hogy a letelepedés szabadságának a vitatott szabályozásból eredő korlátozása közvetlen következménye a tőke szabad mozgása korlátozásának, így a letelepedés szabadságának kontextusában már nem kell megvizsgálni a tagállami rendelkezést. A Bíróság megállapította, hogy a magyar jogszabály megfosztja a nem tagállami állampolgárokat attól, hogy "továbbra is élvezzék haszonélvezeti jogukat, megakadályozva őket többek között abban, hogy az érintett földeket használják és hasznosítsák vagy haszonbérletbe adják, és ezáltal abból haszonra tegyenek szert, mind azon esetleges lehetőségtől, hogy e jogot elidegenítsék, például a tulajdonosra való
- 155/156 -
visszaháramlással[30]". A főtanácsnoki indítvány ebben az ügyben is részletesebben foglalkozott az alkalmazandó mozgási szabadsággal - tekintettel arra, hogy a Bizottság szerint a vitatott szabályozást a letelepedés szabadságára figyelemmel is meg kell vizsgálni. A főtanácsnok az alapszabadságok halmozása kapcsán - utalva a Bíróság korábbi gyakorlatára - kifejtette, hogy a Bíróság ilyen esetekben "ellenőrzi, hogy ezen alapszabadságok egyike másodlagos-e a másikhoz képest, és ahhoz kapcsolódhat-e. Ilyen esetben a Bíróság "a járulékos osztja az elsődleges sorsát" elv alapján jár el, és kizárólag az elsődleges alapszabadságra tekintettel végzi el a vitatott szabályozás vizsgálatát[31]". Márpedig a vitatott szabályozás kapcsán a tőke szabad mozgására vonatkozó vetület elsőbbséget élvez a letelepedés szabadságához képest, ugyanis "az említett szabályozás a földszerzésre vonatkozik, és általánosan alkalmazandó a mezőgazdasági földterületek haszonélvezetére, anélkül tehát, hogy azon helyzetekre korlátozódna, amelyekben az ilyen jogot gazdasági tevékenység végzése céljából alapították[32]". Így a letelepedés szabadságának esetleges korlátozása a tőke szabad mozgása korlátozásának elkerülhetetlen következménye.
A C-206/19. számú ügyben hozott ítélet tényállása szerint a "KOB" lett társaság tulajdonosai német állampolgárok, a társaság képviseletét szintén német állampolgár látja el. A társaság termőföld tulajdonszerzését az illetékes hatóság nem hagyta jóvá, figyelemmel arra a lett jogszabályi rendelkezésre, miszerint ha egy lett jogi személyt más tagállam állampolgára képvisel, vagy irányít, akkor ennek a polgárnak uniós polgárként nyilvántartásba kell vetetnie magát Lettországban (amely magában foglalja, hogy három hónapot meghaladóan kíván ott tartózkodni), illetve bizonyítania kell, hogy megfelel a lett nyelv "B2" szintű ismeretének (e szint ahhoz elegendő nyelvismeret, hogy szakmai kontextusban beszélgetést folytasson). A lett jogszabály értelmében jogi személy akkor szerezhet termőföld tulajdont, amennyiben írásban igazolja, hogy a mezőgazdasági művelést célzó földhasználat a megszerzéstől számított egy éven belül folyamatos művelés biztosítása mellett megkezdődik.
A Bíróság az alkalmazandó alapszabadság körében kiemelte, hogy "az alapügyben érintett nemzeti szabályozás nemcsak a Lettországban fekvő mezőgazdasági földterületek megszerzésére vonatkozik, hanem azok folyamatos mezőgazdasági célú hasznosítását is biztosítani kívánja[33]". A fentiekre tekintettel a szabályozás célja nem teszi lehetővé az alkalmazandó alapszabadság meghatározását. Ezért a Bíróság az adott ügy ténybeli elemeit vette figyelembe annak meghatározása érdekében, hogy a lett szabályozást mely alapszabadság kontextusában vizsgálja. Ezt követően rögzítette, hogy "az alapügy tényállását az jellemzi, hogy valamely gazdasági társaság nem szerezhet mezőgazdasági földterületet Lettországban mezőgazdasági tevékenysége vég-
- 156/157 -
zése céljából, amíg képviselője és tagjai nem bizonyítják, hogy lakóhelyük ebben a tagállamban van, és a lett nyelv bizonyos szintű ismeretével rendelkeznek[34]". A fenti helyzet a Bíróság korábbi ítéleteitől eltérően (a SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben hozott ítélet hivatkozásával) elsősorban a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozik.
A fentieket követően a Bíróság rögzítette, hogy "az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területen tett bármely nemzeti intézkedést e harmonizációs intézkedés rendelkezései, nem pedig az elsődleges jog alapján kell megítélni[35]". Márpedig a 2006/123/EK irányelv III. fejezete a szolgáltatók letelepedési szabadságát szabályozza, így az ügyet ezen rendelkezések mentén szükséges vizsgálni. Az engedélyezési rendszer kapcsán utalt az irányelv 4. cikk 6. pontjára, 9. cikk (1) bekezdésére, 10. cikk (2) bekezdés a) pontjára és 14. cikkére, majd arra a következtetésre jutott, hogy a vizsgált szabályozásba foglalt különös feltételek "nem alkalmazandók a lett állampolgárokra, meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás az állampolgárságon alapuló közvetlen hátrányos megkülönböztetést jelent[36]". Ez a szabályozás pedig ellentétes az irányelv 9., 10. és 14. cikkeivel.
A "KOB" SIA ügyben hozott ítélettel foglalkozó tanulmányában Korom Ágoston kiemeli, hogy a döntést a tagállami birtokpolitikával foglalkozó ítéletek közé kell sorolni, majd megállapítja, hogy amennyiben a tagállami jogalkotó a mezőgazdasági területek megvásárlását bizonyos feltételekhez köti, akkor e rendelkezéseket a letelepedés szabadsága, illetve a 2006/123/ EK irányelv rendelkezései alapján kell megvizsgálni[37]. Az eddig tárgyalt, mezőgazdasági rendeltetésű ingatlanokkal kapcsolatban született európai bírósági ítéletektől eltérően a vizsgált lett szabályozás a jogi személyek földszerzését attól a feltételtől tette függővé, hogy írásban igazolniuk kell, hogy a föld megszerzésétől számított egy éven belül megkezdődik a földhasználat. A Bíróság gyakorlatának konzisztens megváltozását illetően többet tudnánk meg, amennyiben a magyar földforgalmi szabályozást átfogóan vizsgáló kötelezettségszegési eljárásban ítélet született volna, hiszen a szabályozás egyik eleme a földszerzés feltételeként előírt hasznosítási kötelezettség. A használattal és a hasznosítással kapcsolatban ugyanakkor a Bíróság (bár nem a termőföld szerzése kapcsán) már állást foglalt a SEGRO és Günther Horváth egyesített ügyekben és a Bizottság kontra Magyarország ügyben hozott ítéleteiben. Az előbbi ítélethez fűzött főtanácsnoki indítványból kiemelendő az a megállapítás, hogy az ingatlanbefektetéseket érintő nemzeti intézkedések a tőke szabad mozgásának hatálya alá tartoznak, még akkor is, ha e befektetések célja a letelepedési szabadság érintett tagállamban való gyakorlása (akár jogi személy útján is). A főtanácsnok tehát a mezőgazdasági földterületek hasznosítását is a tőke szabad mozgása körébe tartozónak tekintette. A Bíróság ítéle-
- 157/158 -
tében a fenti főtanácsnoki indítványból annak kiemelésére szorítkozott, hogy a más tagállam területén található ingatlanok hasznosításához fűződő, a letelepedés jogának szükséges kiegészítését képező jog a gyakorlása során tőkemozgást idéz elő. A Bizottság kontra Magyarország ügyben hozott ítélethez fűzött főtanácsnoki indítvány alapján az alkalmazandó alapszabadságok elsődleges-másodlagos jellegét szükséges először meghatározni. A jelen esetben ez azt jelenti, hogy a földszerzés vagy a gazdasági tevékenység (hasznosítás) az elsődleges. Márpedig a "KOB" SIA ügy alapját képező lett szabályozás alapján a földhöz jutás egyik feltétele a hasznosítás megkezdéséről szóló írásbeli nyilatkozat, igazolás (tehát nem a tényleges hasznosítás, hanem annak jövőbeni megkezdésére vonatkozó kötelezettségvállalás), így elsődlegesnek a föld megszerzését és nem a hasznosítását kell tekinteni. A földszerzés feltétele tehát egy kötelezettségvállaló nyilatkozat és nem maga a hasznosítás - e tekintetben hasonló a lett jogszabály a magyar rendelkezésekhez. Az illetékes lett hatóság is a földszerzést hagyta jóvá, a tényleges hasznosítást nem vizsgálta, nem vizsgálhatta. A fentiekből következően az elsődleges-másodlagos teszt alapján a tőke szabad mozgása kontextusában kellett volna elvégeznie a Bíróságnak a lett szabályozás vizsgálatát. A szabályozás céljának elemzése körében is arra a következtetésre juthatunk, hogy a jogszabály célja a föld megszerzésének biztosítása, amelynek feltétele a hasznosításról szóló nyilatkozat. A gazdasági társaság földdel, ingatlannal kapcsolatos rendelkezése sem olyan jellegadó és az eddigi acquistől eltérő körülmény, amely indokolná a tőke szabad mozgásától való eltérést, tekintettel például a SEGRO Kft. ügyében hozott ítéletre, amely jogi személy termőföldön fennálló hasznosítási jogának megszüntetésével volt kapcsolatos. Korom Ágoston szerint a "KOB" SIA ügyben hozott ítélet tagállami birtokpolitikát érint, míg a SEGRO Kft. és Günther Horváth ügyben, illetve a Bizottság kontra Magyarország ügyben hozott ítéletek nem. A jelen tanulmány viszont abból a szempontból vizsgálta az európai bírósági gyakorlatot, hogy a határon átnyúló ingatlan-műveletek kapcsán mi indokolta az alkalmazandó alapszabadságtól való eltérést a "KOB" SIA ügyben.
A "KOB" SIA ügyben a Bíróság - az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területre tekintettel - a címben jelzett irányelv (és nem az elsődleges jog) alapján ítélte meg a lett szabályozás uniós jogba ütközésének kérdését. Az ítélet is rögzíti az irányelv célkitűzését: a szolgáltatók letelepedési szabadsága gyakorlásának megkönnyítése.
Az irányelv (9) preambulumbekezdése egyértelműen rögzíti, hogy az irányelv csak azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását érintik. Ezért nem vonatkozik olyan követelményekre, mint a közúti közlekedési szabályok, a földterületek fejlesztésére
- 158/159 -
és használatára vonatkozó szabályok, területrendezés, építési szabványok, valamint az ilyen szabályoknak való nem megfelelés miatt kiszabott közigazgatási szankciók, amelyek nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet, de amelyeket a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek.
Az irányelv (16) preambulumbekezdése kifejezetten rögzíti, hogy a jogszabály kizárólag a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatókra vonatkozik. A (17) preambulumbekezdés szerint pedig az irányelv gazdasági ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatásokra terjed ki. A fentieket kifejtve az irányelv 4. cikke meghatározza a szolgáltatás és a szolgáltató fogalmát is. Előbbi az EUMSZ 50. cikkében említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység; utóbbi pedig bármely természetes személy, aki valamely tagállam állampolgára, vagy bármely, az EUMSZ 48. cikkében említett jogi személy, amely valamely tagállamban letelepedett, és aki vagy amely szolgáltatást kínál vagy nyújt.
Az ingatlanokkal kapcsolatban a (33) preambulumbekezdés a létesítmények működtetését (beleértve az irodafenntartást), az ingatlannal kapcsolatos szolgáltatásokat (például ingatlanügynökségek) és az építőipari szolgáltatásokat emeli ki.
A (34) preambulumbekezdés alapján a Bíróság joggyakorlata szerint annak megállapítását, hogy valamely tevékenység - különösen valamely államilag finanszírozott vagy közintézmény által nyújtott tevékenység - szolgáltatásnak minősül-e, eseti alapon, az összes jellemző, különösen a tevékenység nyújtásának, megszervezésének és finanszírozásának az érintett tagállamban jellemző módja figyelembevételével kell elvégezni.
A (36) preambulumbekezdés szerint a szolgáltató fogalma magába foglal bármely természetes személyt, aki valamely tagállam állampolgára, vagy bármely jogi személyt, amely az adott államban szolgáltatói tevékenységet folytat, a letelepedés szabadságának vagy a szolgáltatások szabad mozgásának gyakorlása révén. A szolgáltató fogalma tehát nem korlátozódik kizárólag a szolgáltatások szabad mozgása keretében nyújtott, határokon átnyúló szolgáltatásnyújtásra, hanem kiterjed azokra az esetekre is, amelyekben valamely gazdasági szereplő azzal a céllal telepszik le valamely tagállamban, hogy ott szolgáltatási tevékenységet folytasson.
Az irányelv alkalmazása körében - a (39) preambulumbekezdés értelmében - az engedélyezési rendszer fogalma magában foglalja többek között az engedélyek, licenciák, jóváhagyások vagy koncessziók kibocsátásának közigazgatási eljárásait, valamint a szolgáltató arra vonatkozó kötelezettségét, hogy - a tevékenység gyakorlására való jogosultság céljából - jegyezzék be valamely szakma képviselőjeként vagy vegyék nyilvántartásba, jegyzékbe vagy adatbázisba, váljék valamely testület hivatalos tagjává, vagy rendelkezzen egy meghatározott szakmához való tartozást igazoló kártyával.
- 159/160 -
Az (57) preambulumbekezdés szerint az irányelv engedélyezési rendszerekkel kapcsolatos rendelkezéseinek azokra az esetekre kell vonatkozniuk, amelyekben valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsághoz vagy szolgáltatási tevékenység gyakorlásához a gazdasági szereplőknek az illetékes hatóság határozatával kell rendelkezniük.
Az engedélyezési rendszer fogalma pedig az irányelv 4. cikk 6. pontja alapján: bármely eljárás, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen.
A fenti fogalom-meghatározásokat követően rögzíthetjük, hogy a "KOB" SIA ügyben érintett, Lettországban letelepedett gazdasági társaság nem tekinthető szolgáltatónak, hiszen a mezőgazdasági terület művelése, hasznosítása nem tekinthető szolgáltatás kínálásának, nyújtásának. A mezőgazdasági földterület művelése pedig nem díjazás ellenében végzett gazdasági tevékenység, így nem tekinthető szolgáltatásnak. Nem véletlen, hogy az irányelv preambuluma a földterületek használatára vonatkozó szabályokat egyértelműen kizárja a jogszabály alkalmazási köréből (ahogy a Libert és társai egyesített ügyekben hozott ítéletében is rögzítette a Bíróság). A mezőgazdasági földterület művelése nem tekinthető az irányelv értelmében létesítmény működtetésnek és ingatlannal kapcsolatos szolgáltatásnak sem. A lett jogszabály értelmében a földszerzés hatósági jóváhagyásának feltétele a jövőbeni hasznosításról szóló nyilatkozat megtétele, és nem maga a hasznosítás.
Az irányelv fogalmi körében az engedélyezési rendszer pedig egy olyan eljárást jelent, amelynek eredményeképpen a szolgáltató a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra az illetékes hatóságtól engedélyt, jóváhagyást szerez. A jogi személy földtulajdonszerzésével kapcsolatos hatósági engedélyezési eljárás nem a fenti célt szolgálja, hanem azt, hogy a jogi személy a termőföld tulajdonának megszerzésével kapcsolatban hatósági jóváhagyást szerezzen az illetékes hatóságtól. Az engedély ebben az esetben tehát tulajdonszerzésre, és nem a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultság megszerzésére vonatkozik. Amennyiben a KOB társaságot szolgáltatónak tekintenénk, akkor sem a szolgáltatási tevékenység nyújtásával kapcsolatos engedélyt érint az ügy tekintettel arra, hogy a társaság már Lettországban letelepedett társaság, amely mezőgazdasági tevékenységet folytat (az ítélet 12. pontja alapján). Így az ügyben felmerült engedélyezési eljárás nem tekinthető az irányelv alkalmazási körébe tartozó engedélyezési rendszernek.
A "KOB" SIA ügyben hozott ítéletében az irányelv kapcsán a Bíróság hivatkozott a Rina Services és társai ügyben hozott, C-593/13. számú ítéletére, amely tanúsító szervezetekkel volt kapcsolatos, amelyek az irányelv hatálya alá tartoztak, illetve a tagállami szabályozás a tevékenység megkezdésére vonatkozó feltételeket írt elő[38]. A másik hivatkozott ítélet pedig a Bizott-
- 160/161 -
ság kontra Magyarország ügyben hozott, C-179/14. számú határozat volt, amely azt a magyar szabályozást vizsgálta, amely szerint más tagállamokban létrehozott vállalkozások magyar fióktelepei számára nem engedélyezett, hogy Magyarországon SZÉP-kártyakibocsátóként működjenek. Márpedig az ilyen kártyák kibocsátása egyértelműen szolgáltatási tevékenységnek minősül. A fentiek alapján a Bíróság által hivatkozott egyik ítélet sem ingatlanok szerzésével, hasznosításával kapcsolatos döntés.
Az irányelv alkalmazási körében ingatlanokkal kapcsolatos engedélyezési rendszert érintett a Cali Apartments és HX egyesített ügyekben hozott, C-724/18. és C-727/18. számú ítélet, amelynek alapját képező tényállás szerint az ügyben érintett jogi személy és természetes személy lakástulajdonosok előzetes engedély nélkül adták bérbe párizsi garzonlakásaikat ismétlődően és rövid távra az átmenetileg ott tartózkodó vendégeknek. A Bíróság először azt vizsgálta, hogy az irányelv alkalmazható-e az ilyen jellegű tevékenységre. Hivatkozva az irányelv 1. cikk (1) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 4. cikk 1. pontjára rögzítette, hogy az ingatlan bérbeadására irányuló tevékenység a szolgáltatás fogalma alá tartozik. Az ítélet kifejezetten utalt a (33) preambulumbekezdésre is (ingatlannal kapcsolatos szolgáltatás). A Bíróság a (9) preambulumbekezdéssel kapcsolatban rögzítette, hogy "az említett irányelv nem alkalmazandó az olyan követelményekre, amelyek nem tekinthetők a szolgáltatók tagállamokban való letelepedésének szabadságát és a szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgását gátló akadályoknak, mivel azok nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy e tevékenység gyakorlását, de azokat a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek[39]". A Bíróság ehelyütt hivatkozott az X és Visser egyesített ügyekben hozott, C-360/15. és C-31/16. számú ítéletére, amely kiskereskedelmi tevékenység végzésével volt kapcsolatos[40]. Ezt követen a Bíróság megállapította, hogy "jóllehet az alapügyben szóban forgó szabályozás a hosszú távú bérbeadásra szánt, megfizethető lakások elégséges kínálatának biztosítására irányul, és emiatt úgy tekinthető, hogy az a földterületek fejlesztésével és használatával, és különösen a területrendezéssel kapcsolatos, ez nem változtat azon, hogy e szabályozás nem érinti különbségtétel nélkül valamennyi személyt, hanem konkrétabban csupán azokat, akik meghatározott típusú - így a lakáscélú helyiségek átmenetileg ott tartózkodó, e helyiségeket lakóhelyül nem választó vendégek számára történő, ismétlődő és rövid távú bérbeadására vonatkozó - szolgáltatásokat szándékoznak nyújtani[41]". A Bíróság tehát ebben az esetben egyértelműen azonosított egy olyan szolgáltatást (lakáscélú helyiségek ismétlődő és rövid távú bérbeadása), amely a tagállami szabályozás kontextusában elsődlegesnek tekinthető a szabályozás céljával (hosszú távú bérbeadásra szánt, megfizethető lakások elégséges kínálatának biztosítása) szemben (amely inkább területren-
- 161/162 -
dezéssel kapcsolatos). Ellentétben tehát a "KOB" SIA ügyben hozott ítélettel, a Bíróság egyértelműen azonosította azt a szolgáltatási tevékenységet, amelyre tekintettel az irányelv alkalmazandó volt az ügyben. A "KOB" SIA ügyben a Bíróság nem adott indokolást arra nézve, mi alapján tekinti a KOB társaságot szolgáltatónak, az általa végzett mezőgazdasági tevékenységet pedig szolgáltatásnak. Jóllehet, amennyiben egy lakás bérbeadási tevékenység (amely egyértelműen szolgáltatási tevékenység) kapcsán a Bíróság szükségesnek látta az irányelv alkalmazhatósága körében a részletes levezetést, a mezőgazdasági tevékenység végzése kapcsán ez még inkább indokolt lett volna - tekintettel az irányelv (9) preambulumbekezdésére is.
A C-562/22. számú, JD és OB ügyben hozott ítélet tényállása szerint 2004 és 2005 folyamán egy bolgár állampolgár, az alapeljárás alperesének az apja és örökhagyója azt javasolta egy osztrák állampolgárnak, hogy más személyekkel együtt szerezzenek osztatlan közös tulajdont három különálló, Bulgáriában található mezőgazdasági földterületen. Az osztrák állampolgár elfogadta ezt a javaslatot, és a szóban forgó mezőgazdasági földterületekre vonatkozó osztatlan közös tulajdon megszerzéséért 51 000 eurót, valamint a tranzakciós költségekre 9000 eurót fizetett. Ezen ügylet keretében a bolgár állampolgár arról tájékoztatta az osztrák állampolgárt, hogy a Bulgáriában található mezőgazdasági földterületek tulajdonjogának megszerzésére vonatkozóan a bolgár jogban akkoriban a külföldiekre vonatkozó, a Bulgáriában található mezőgazdasági földterületekre vonatkozó tulajdonjogok megszerzésének tilalma miatt a szóban forgó mezőgazdasági földterületek megvásárlásáról szóló közjegyzői okiratban az osztrák állampolgár eszmei hányada tekintetében a bolgár állampolgár nevét kell feltüntetni vevőként, azzal a kikötéssel, hogy az osztrák állampolgár lesz a tényleges vevő. 2021-ben a bolgár állampolgár elhunyt, egyedüli örököse a per alperese. Ezt követően az osztrák állampolgár keresetet nyújtott be a bírósághoz annak megállapítása érdekében, hogy az eszmei hányadoknak ő a tényleges tulajdonosa.
A bolgár jogszabályok értelmében csak azok a természetes és jogi személyek szerezhetnek tulajdonjogot az e tagállam területén található mezőgazdasági földterületeken, akik öt évnél hosszabb ideje tartózkodnak Bulgáriában vagy ott öt évnél hosszabb ideje telepedtek le. A jelen ügyben arról kellett határoznia a bolgár bíróságnak, hogy a bolgár állampolgár által kötött három adásvételi szerződés színlelte, és ha igen, akkor az e három szerződés által leplezett megállapodásnak kell-e joghatásokat kifejtenie. Ehhez a jelenleg hatályos nemzeti szabályozásnak megfelelően meg kell vizsgálnia, hogy a leplezett megállapodás érvényességi feltételei teljesülnek-e, mivel e feltételek egyike az, hogy a vevő jogosult legyen mezőgazdasági földterületek megszerzésére Bulgáriában. Márpedig az osztrák állampolgár nem felel meg ennek a
- 162/163 -
feltételnek, mivel nem felel meg a bolgár törvényben előírt helybenlakási feltételnek. A bolgár bíróság azzal a kérdéssel fordult az Európai Unió Bíróságához, hogy a bolgár szabályozás sérti-e az uniós jogot, amennyiben korlátozza többek között az EUMSZ 49. és EUMSZ 63. cikkben rögzített letelepedés szabadságát és a tőke szabad mozgását.
A Bíróság hivatkozva a SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben megjelenő ítélkezési gyakorlatra rögzítette, hogy "az alapügy körülményei között a letelepedés szabadságának e nemzeti szabályozásból következő esetleges korlátai a tőke szabad mozgása korlátozásának elkerülhetetlen következményei, ezért nem igazolják ezen ügy EUMSZ 49. cikkre tekintettel történő önálló vizsgálatát[42]". Hivatkozva a 88/361/EGK irányelv I. mellékletére rögzítette, hogy "a tőkemozgások körébe tartoznak ugyanis különösen azok a műveletek, amelyekkel valamely tagállam területén az ott lakóhellyel nem rendelkező személyek ingatlanbefektetést hajtanak végre[43]". A mezőgazdasági földterületek tulajdonjogának megszerzésére irányuló ingatlanbefektetési jellegre tekintettel a Bíróság a tőke szabad mozgása körében vizsgálta a bolgár szabályozást.
A fenti ügyben érintett tagállami jogszabály tehát szintén az adott tagállamban való, meghatározott ideig tartó letelepedést szabta a földszerzés egyik feltételéül - hasonlóan a "KOB" SIA ügyben érintett jogszabályhoz. A bolgár jogszabály is érintette a jogi személyek földszerzését. A lett jogszabály a fentieken túlmenően a hasznosítási kötelezettségről történő nyilatkozat megtételét is előírta a földszerzés feltételéül - ez a nyilatkozat azonban nem teszi szolgáltatássá a termőföld hasznosítást, hanem a spekulatív földszerzések elkerülését biztosító jogalkotási megoldásról van szó.
A C-419/23. számú, Nemzeti Földügyi Központ ügyben hozott ítéletében a Bíróság szintén a tőke szabad mozgása kontextusában vizsgálta azt a magyar szabályozást, amely "harmadik személyek javára előírja a Magyarországon található mezőgazdasági földterületeken - köztük CN földterületén - fennálló haszonélvezeti jogok visszaállítását, ami csökkenti e földterületek forgalmi értékét, és korlátozza tulajdonosaik - ideértve a más tagállamban lakóhellyel rendelkező tulajdonosokat is - azon lehetőségét, hogy élvezzék az azon vagyontárgyakból származó előnyöket, amelyek megszerzése érdekében tőkét fektettek be[44]". A Bíróság tehát a mezőgazdasági ingatlanokat érintő ítéleteiben nem tért vissza a letelepedés szabadsága és a 2006/123/EK irányelv alkalmazásához.
A "KOB" SIA ügyben hozott ítéletet megelőző és az azt követő, főként mezőgazdasági rendeltetésű ingatlanok megszerzésével, hasznosításával kapcsolatos európai bírósági ítéleteket áttekintve az alábbi megállapítások tehetők.
A 88/361/EGK irányelv hatálybalépését megelőzően az Európai Bíróság a letelepedés szabadsága körében vizsgálta az ingatlanok megszerzésével,
- 163/164 -
használatával kapcsolatos tagállami jogszabályokat.
Az EGK irányelv hatálybalépését követően a Bíróság a tőkemozgás szabadsága kontextusában vizsgálta a tagállami jogszabályokat, kiemelve, hogy az ingatlannal kapcsolatos befektetések, beruházások tőkemozgást idéznek elő. A Bíróság gyakorlata szerint a más tagállam területén található ingatlanok megszerzéséhez, hasznosításához és elidegenítéséhez fűződő, a letelepedés jogának szükséges kiegészítését képező jog a gyakorlása során tőkemozgást idéz elő.
A "KOB" SIA ügyben vizsgált tagállami jogszabály nem tartalmazott olyan rendelkezéseket, amelyek a Bíróság konzisztens és koherens gyakorlatának megváltozását indukálták volna. A földszerzés egyik feltételeként előírt három hónapot meghaladó lettországi tartózkodás előírása nem jelent érdemi különbséget például a Festersen-ügyben érintett helybenlakási követelmény megkövetelésétől, vagy a Konle-ügyben és a Burtscher-ügyben érintett, elsődleges lakóhely megszerzését preferáló jogszabályi rendelkezésektől. A hasznosítási kötelezettségről szóló nyilatkozat, mint földszerzési feltétel előírása pedig nem jelent lényeges eltérést az Ospelt-ügyben érintett művelési kötelezettségtől, vagy a Festersen-ügyben megjelenő hasznosítási kötelezettségtől. A 2003/123/EK irányelv alkalmazása pedig fel sem merülhetett volna tekintettel arra, hogy az ügyben érintett jogi személy nem minősül szolgáltatónak, mezőgazdasági tevékenysége pedig nem szolgáltatás. A "KOB" SIA ügyben továbbá nem az irányelv szerinti előzetes engedélyezési rendszer érintett, mivel a hatósági engedély nem a tevékenység megkezdésének, hanem a földszerzésnek a feltétele.
Egyetértek Oe főtanácsnok a SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben előterjesztett indítványával, miszerint az ingatlanbefektetéseket érintő nemzeti intézkedések a tőke szabad mozgásának hatálya alá tartoznak, még akkor is, ha e befektetések célja a letelepedési szabadság érintett tagállamban való gyakorlása, akár természetes személyként, akár az e tagállamban létrehozott társaság útján.
Úgy tűnik, hogy a Bíróság a "KOB" SIA ügyet követően a mezőgazdasági ingatlanok tekintetében nem tér vissza a letelepedés szabadsága és a 2003/123/ EK irányelv alkalmazásához a tagállami jogszabályok vizsgálata során. ■
JEGYZETEK
[1] EUMSZ 49. cikk
[2] EUMSZ 63. cikk
[3] Korom Ágoston: Az uniós jog végrehajtásával kapcsolatos elméleti és gyakorlati problémák. "A bírósági aktusokból eredő tagállami felelősség" PhD értekezés. Budapest. 2012. 27. oldal
[4] A Brüsszelben 1995. V. 3-án COM (95) 163 végső jelű, a Közép- és Kelet-Európa társult országainak felkészülése az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációba címmel kiadott Fehér könyv
[5] Tattay Levente: Földtulajdonszerzés az Európai Unióban In.: Gazdaság és Jog 2015/3. 24. oldal
[6] 88/361/EGK irányelv I. melléklet Magyarázó megjegyzések
[7] Zlinszky Péter: A földtulajdonjogi szabályozás Európai Unió szabta mozgástere In.: Iustum Aequum Salutare 2013/3. 239. oldal
[8] Bizottsági értelmező közlemény a termőföld megvásárlása és az uniós jog kapcsolatáról 2017/C 350/05
[9] Bizottság 2017/C 350/05. számú Közleménye 2.a. pont
[10] Kecskés László - Szécsényi László: A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 6. §-a a nemzetközi jog és az EK-jog fényében In.: Magyar Jog 1997/12. 726. oldalon utal az 1938-as görög kivételes törvényre is, amely
- 164/165 -
a határmenti ingatlannak minősülő birtokok kapcsán a görög állampolgárok és görög állampolgárok által vezetett jogi személyek esetében kivételesen engedélyezte a jogügyletet - amennyiben a mezőgazdasági miniszter igazolja, hogy a jogügylet biztonsági okból engedélyezhető.
[11] Ember Alex: Magyar földjogi szabályozás az Európai Unió tükrében In.: Európai Jog 2016/3. szám 24. oldal
[12] Tattay Levente: i.m. 24. oldal
[13] Kozma Ágota: Az Európai Unió Bíróságának ítéletei a külföldiek termőföldszerzésének korlátozásáról In.: Res Immobiles 2011/1. szám 26. oldal
[14] Európai Bíróság Konle ügyben hozott, 302/97. számú ítéletének 22. pontja
[15] Európai Bíróság Konle ügyben hozott, 302/97. számú ítéletének 23. pontja
[16] Európai Bíróság Konle ügyben hozott, 302/97. számú ítéletének 39. pontja
[17] Európai Bíróság Konle ügyben hozott, 302/97. számú ítéletének 40. pontja
[18] Európai Bíróság Ospelt ügyben hozott, C-452/01. számú ítéletének 24. pontja
[19] Az Európai Bíróság ebben az ügyben mondta ki először, hogy a másik tagállam területén lévő ingatlan megszerzésének, használatának, elidegenítésének joga a letelepedés szabadságából következik, amely tőkemozgást generál.
[20] Európai Bíróság Burtscher ügyben hozott, C-213/04. számú ítéletének 50. pontja
[21] Európai Bíróság Festersen ügyben hozott, C-370/05. számú ítéletének 24. pontja
[22] Európai Bíróság Libert és társai egyesített ügyekben hozott, C-197/11. és C-203/11. számú ítéletének 38. pontja
[23] Európai Bíróság Libert és társai egyesített ügyekben hozott, C-197/11. és C-203/11. számú ítéletének 45. pontja
[24] Európai Bíróság Libert és társai egyesített ügyekben hozott, C-197/11. és C-203/11. számú ítéletének 104. pontja
[25] Európai Bíróság Libert és társai egyesített ügyekben hozott, C-197/11. és C-203/11. számú ítéletének 105. pontja
[26] Európai Unió Bírósága SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben hozott, C-52/16. és C-113/16. számú ítéletének 54. pontja
[27] Európai Unió Bírósága SEGRO Kft. és Günther Horváth egyesített ügyekben hozott, C-52/16. és C-113/16. számú ítéletének 54. pontja
[28] Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok indítványa a C-52/16. és C-113/16. számú egyesített ügyekben 54. pont
[29] Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok indítványa a C-52/16. és C-113/16. számú egyesített ügyekben 55. pont
[30] Európai Unió Bírósága Bizottság kontra Magyarország ügyben hozott, C-235/17. számú ítéletének 58. pontja
[31] Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok indítványa a C-235/17. számú ügyben 48. pont
[32] Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok indítványa a C-235/17. számú ügyben 49. pont
[33] Európai Unió Bírósága "KOB" SIA ügyben hozott, C-206/19. számú ítéletének 24. pontja
[34] Európai Unió Bírósága "KOB" SIA ügyben hozott, C-206/19. számú ítéletének 26. pontja
[35] Európai Unió Bírósága "KOB" SIA ügyben hozott, C-206/19. számú ítéletének 30. pontja
[36] Európai Unió Bírósága "KOB" SIA ügyben hozott, C-206/19. számú ítéletének 40. pontja
[37] Korom Ágoston: How the KOB SIA case altered the Member States' margin of appreciation: with particular attention tot he judgement's possibly consistent characteristics and the relevant provisions of Directive 123/2006. In.: Journal of Agricultural and Environmental Law 35/2023 91. oldal
[38] Az olasz szabályozás értelmében a tanúsító szervezeteket részvénytársaság formájában kell létrehozni, cégnevükben kifejezetten szerepelnie kell a "tanúsító szervezetek" kifejezésnek, és létesítő okirat szerinti székhelyüknek az Olasz Köztársaság területén kell lennie.
[39] Európai Unió Bírósága Cali Apartments SCI és HX egyesített ügyekben hozott, C-724/18. és C-727/18. számú ítéletének 40. pontja
[40] ld. bővebben a Cali Apartments és a Visser ítéletek kapcsán Temesi István - Korom Ágoston: What answers can be learned from the judgements in the Cali Apartments and the Visser cases in relation to the judgement in the KOB SIA case? How can the member states' margin of appreciation change in terms of land policy? In.: Yearbook of Agricultural and Food Law 2024. 215234. o.
[41] Európai Unió Bírósága Cali Apartments SCI és HX egyesített ügyekben hozott, C-724/18. és C-727/18. számú ítéletének 42. pontja
[42] Európai Unió Bírósága JD és OB ügyben hozott, C-562/22. számú ítéletének 29. pontja
[43] Európai Unió Bírósága JD és OB ügyben hozott, C-562/22. számú ítéletének 30. pontja
[44] Európai Unió Bírósága Nemzeti Földügyi Központ ügyben hozott, C-419/23. számú ítéletének 57. pontja
Lábjegyzetek:
[1] A szerző bíró, Győri Törvényszék címzetes egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
