A 2010-ben megindult alkotmányozási folyamat nagy lehetőségeket tartogatott a környezetjoggal és környezetpolitikával foglalkozó szakmai közönségnek, hiszen mód nyílott arra, hogy javaslatot tegyen a formálódó Alkotmány környezetvédelmi karakterére. Ennek alapjai pedig - amint azt máskor kifejtettem[1]- a környezeti demokrácia alkotmányos alapjainak megerősítésében keresendő. Ebből kiemelkedik három alapvető fontosságú irány, egyfajta minimumkövetelmény. Egyrészt az általános (vagyis mindenkire kiterjedő) környezetvédelmi kötelezettség deklarálása, amely nem csupán az államra terjed ki (objektív intézményvédelem), ha- nem minden magánszemélyre. Ez tulajdonképpen elszakadna az egyéb jogosítványokhoz (többek között a tulajdonvédelmez) kötött passzív környezetvédelemtől, s megalapozná az aktív környezetvédelmi kötelezettséget. Másrészt az állam környezetvédelmi kötelezettsége az állam minden egyes szervét (ha tetszik, minden egyes hatalmi ágat) egyformán terhelje. Végül pedig az Alkotmánybíróság által kidolgozott, védelmi szinttől való visszalépés (non derogation principle) elvének alkotmányos szintre emelése.
Amint alább látni fogjuk, e javaslatokat egyszerre integrálta és ignorálta a meglehetősen hektikus alkotmányozási folyamat, amelynek során még olyan forgatókönyv is felmerült, ami egyértelmű visszalépés lett volna a hatályos struktúrához képest. A jövő nemzedékek biztosának javaslatai, a szakmai és politikai közvélemény, s persze az alkotmányozói szándék azonban azt eredményezte, hogy az elfogadott Alaptörvény számos új elemmel járult hozzá a környezeti demokrácia fejlesztéséhez. A következőkben az alkotmányozás hullámzó szakaszaihoz kötötten bemutatom, hogyan alakult a mindenkori javaslat környezetvédelmi arcéle, milyen dilemmák merültek fel és veszélyek hárultak el ebben a szűk egy esztendőben - azokkal az alkotmányozási szakaszokkal foglalkozom részletesebben, amelyek érdemi hatást gyakoroltak az Alaptörvény végső környezetvédelmi karakterére. Végül pedig értékelem az elfogadott matériát, egyfajta lehetséges értelmezési keretet is kínálva.
Az alkotmányozás - álláspontom szerint - négy fő szakaszra osztható: (a) az alkotmányozás informális szakasza, vagyis a miniszterelnök körül kialakult ta- nácsadói kör tevékenysége; (b) az alkotmányozás központi, formális szakaszát jelenti a 2010. június 29-én létrehozott Alkotmány-előkészítő eseti bizottság működése[2]; (c) az alkotmányozási fordulat után (amelynek értelmében az új Alkotmányra vonatkozó törvényjavaslatot nem a kormány, hanem a képviselők és frakciók készítették elő) alakította ki, majd fogadta el a Fidesz és a KDNP frakció az új Alaptörvényt[3]; (d) végül külön szakaszként fogható fel a Nemzeti Konzultáció is[4]. Az alkotmányozás kezdeti, informális szakaszát leszámítva mindegyik további szakaszban előkerült az új Alkotmány környezetvédelmi filozófiája, kívánatos környezetpolitikai tartalma. Az egyes szakaszokban felmerült javaslatok természetesen a tágabb szakmai közvélemény (különösen a jövő nemzedékek biztosa álláspontjának) homlokterében értelmezendők.
Mind az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság (a továbbiakban: bizottság) H/2057. számú[5] határozati javaslata, mind pedig a bizottság munkáját lezáró, az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről szóló 9/2011. (III. 9.) OGY határozat meglehetős ambivalenciával kezelte a környezetvédelem kérdését (jelentős javaslatokat fogalmazódtak meg érdemi szakmai vita nélkül) és nem nagyon foglalkozott a környezeti demokrácia egyéb attribútumaival. A javaslat és a határozat érdeme, hogy a következő, igen fontos megoldással élt az Alapvető jogok és kötelességek között: "Mindenkinek joga van az egészséges környezethez, ezért mindenkinek kötelessége is az élő és élettelen környezet óvása. A testi és lelki egészség biztosítása érdekében az állam törvény alapján gondoskodik a munkavédelemről, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezéséről, a sportolás és rendszeres testedzés biztosításáról, valamint az épített és természetes környezet védelméről." A határozat tehát deklarálta mindenki jogát az egészséges környezethez és mindenki környezetvédelmi kötelezettségét: ez a megfogalmazás tehát a környezethez való jogot elmozdította volna az objektív intézményvédelemtől, s az alanyi alapjog irányába lökte volna, kiépítve ezzel párhuzamosan mindenki (aktív) környezetvédelmi kötelezettségét. E nagy horderejű javaslatok ellenére szinte semmilyen szakmai vita nem indult a tárgykörben.
Figyelemre méltó továbbá, hogy a bizottság egyes munkacsoportjai is kidolgoztak részkoncepciókat és ahhoz az ellenzéki erők is fűzhettek alternatív javaslatokat. Témakörünk szempontjából a II. számú, alapjogi munkacsoport érdemel figyelmet. Itt az LMP és az MSZP próbálta meg a hatályos alkotmányos szabályozást részben átalakítani, részben bővíteni. Az LMP az Alkotmány 70/D. § megbontásával önálló alapjogként vezette volna be az egészséges környezethez való, időben kiterjesztetten értelmezett (tehát a jövőre is vonatkozó) jogokat. Szövegszerű javaslatuk a következő volt: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, a fenntartható fejlődés elvének messzemenő figyelembevételével biztosítja Magyarország kivételes természeti értékeinek megőrzését, a természeti erőforrások takarékos és célszerű használatát, az életminőség ökológiai szempontú javítását és a biológiai sokféleség megőrzését a jelen és a jövő nemzedékek számára." Alkotmányba foglalták volna az "ökológiai esélyegyenlőség" elvét, vagyis hogy minden egyénnek egyforma lehetőséget kell biztosítani a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés és hasznaik élvezése terén. Végül az állampolgári kötelességek között rögzítették volna a környezet védelmének kötelezettségét, a természeti és kulturális örökség fennmaradásáért, továbbá a jövő nemzedékek jólétéért viselt felelősséget. Az LMP - noha nem a környezetvédelemmel összefüggésben - újra kívánta szabályozni az információhoz való hozzáférés alkotmányos alapjait és a petíciós jogot.[6] Az MSZP a társadalmi, a gazdasági és a környezeti fenntartható fejlődés elvét hangsúlyozta, továbbá a környezetvédelem alanyi kötelezettségét.
E szakasz kapcsán mindenképp szót kell ejteni a jövő nemzedékek országgyűlési biztosáról, aki végigkísérte (álláspontjaival és a szakmai nyilvánosságban való folyamatos részvételével) az alkotmányozás folyamatát. 2010. szeptember 30-i keltezéssel tett eleget a bizottság felkérésnek, s küldte el a biztos az álláspontját a készülő alkotmánykoncepcióhoz.[7] Ebben a biztos kifejti: "Az új magyar alkotmány koncepcióját a már elért eredmények megőrzése, valamint a jövő kihívásaira való válaszok keresése jegyében szükséges kialakítani. Így a környezeti válság várható hatásaira való felkészülés érdekében figyelemmel kell lenni a hatályos szövegre, az Alkotmánybíróság kötelező, de jogszabályban nem kodifikált gyakorlatára, a nemzetközi tendenciákra, a kulturális sajátosságokra, illetve a magyar jogalkotó és jogalkalmazó alapjogi logikájára." A biztos hangsúlyozta továbbá, hogy az alkotmányozás során mindenképp figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság gyakorlatát és a nemzetközi megoldásokat. Éppen ezért kívánatos lenne az állam intézményvédelmi kötelezettségének, a megelőzés elvének kiemelése, a visszalépés tilalmának, illetve garanciális feltételeinek kimondása. A biztos ennek kapcsán a következő szövegszerű javaslattal élt: "A Magyar Köztársaság - a jelen és a jövő nemzedékek létfeltételeinek intézményes biztosításával - elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Mindezt a magas szintű védelem és fenntartható fejlődés jegyében az elért védelmi szint megőrzése, az elővigyázatosság, a megelőzés, valamint a szennyező fizet elve alapján valósítja meg." Már ebből is nyilvánvaló, hogy a zöld ombudsman szerint egy XXI. századi alkotmány nem kerülheti meg a jövő nemzedékekre való utalást, méghozzá akként, hogy az állam az egészséges környezethez való jog elismerésére és érvényesítésére irányuló kötelezettségét a jövő nemzedékek jogainak és érdekeinek biztosításával köteles teljesíteni. Álláspontja szerint megfontolandó a jövő nemzedékekre való utalás a preambulumban, amellyel a jogalkotó kifejezésre juttatná, hogy a környezetvédelem és a fenntarthatóság ügyét olyan jelentőségűnek tartja, amely a társadalmi élet teljességét és az állam minden tevékenységét áthatja. A jövő nemzedékek biztosa a primer környezetjogi, környezetvédelmi megközelítések mellett - hivatalánál fogva - érzékenyebb volt a környezeti demokrácia egyéb szempontjaira is. Éppen ezért javasolta, hogy az Alkotmány utaljon arra is, hogy az állami és társadalmi tevékenységek és döntések előkészítése és végrehajtása során figyelembe kell venni a környezetvédelmi követelményeket és a jövő nemzedékek létfeltételeinek biztosítását. Mindezeken túl a környezeti demokrácia egyik alapvető részjogosítványát, a döntéshozatalban való részvétel elvét is kifejezésre próbálta juttatni, méghozzá a következő fordulattal: "Mindenkinek joga van a környezetét érintő döntéshozatalban való részvételre". Fülöp Sándor fontosnak tartotta továbbá annak a hatályos szabálynak (Alkotmány 70/D. §) a fenntartását, amely szerint a környezetvédelem az egészséghez való jog eszközjogosítványa. A biztos az új Alkotmányban rögzítette volna azt is, hogy a környezet védelme mindenki kötelessége, amely értelmezése szerint egy deklaratív jellegű, általános és mindenkivel szemben megfogalmazott közös felelősség. Az új Alkotmány szerkezeti felépítése kapcsán a biztos kifejtette, hogy az alapjogokat az első fejezetben kellene szabályozni, s célszerű lenne bizonyos alapjogok egymáshoz való viszonyának kifejezésre juttatása is: "az élethez való jog vonatkozásában az állam objektív, intézményvédelmi kötelessége az emberi életre általában - az emberi életre mint értékre - is kiterjed; s ebbe beletartozik a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítása is." Ezért az egészséges környezethez való jog és az élethez való jog szoros összefüggését indokolt az alapjogok egymásra tekintettel történő elhelyezésével, illetve megfogalmazásával is kifejezésre juttatni. Végül a biztos - amint később látni fogjuk, kinyitva Pandora szelencéjét, pontosabban reagálva a már kibontakozó szakmai-személyes vitákra - hitet tett amellett, hogy az országgyűlési biztosok intézményének Alkotmányban megfogalmazódó koncepciójának megőrzése mellett, illetve ezen túl az egyes rendelkezések pontosítását, kiegészítését tartotta indokoltnak. Fülöp Sándor álláspontja szerint a biztosoknak nevesítve kell szerepelniük az Alkotmányban. A biztosok teljes függetlenségét az biztosítja, hogy egyenjogúak, a köztük lévő általános biztos-külön biztos viszony csak a feladatköri sajátosságokat juttatja kifejezésre, nem prioritási sorrendet határoz meg. A jövő nemzedékek biztosa szerint "[a] függetlenség bármilyen csökkenése az alapjogvédelem szintjének csökkenését eredményezné, és komoly visszalépést jelentene az egyes külön biztosok által védett alapjogok biztosításának terén." Személyes álláspontom szerint a biztos itt meglehetősen finoman fogalmazott: e változás, amely később realitássá érett, nem egyszerűen az alapjogvédelem szintjének csökkenését eredményezte, hanem egyenesen szembe ment a védelmi szinttől való visszalépés elvével.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
