1) 2003. április 12-én megtartott országos ügydöntő népszavazás alapján magyar részről az Európai Unióhoz történő csatlakozási szerződés 2003. április 16-i athéni aláírása, a szerződés szerződő államok által való, nálunk 2003. december 15-i országgyűlési megerősítése, majd a 2004. évi XXX. törvénnyel való kihirdetés[1] és hatályba léptetés következtében 2004. május 1-jétől Magyarország az Európai Unió egyik tagállama lett.
2) Az európai integráció előtérbe kerülése, tényleges megjelenése és fejlődése[2] egy hosszú folyamat eredménye, amely néhány európai állam (Belgium, Franciaország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia és Nyugat-Németország) 1951-ben kezdődő gazdasági közösségeinek létrejöttétől a múlt század 60-as éveinek végét követően egyre inkább elvezetett ezek és más újonnan csatlakozó államok szélesebb körben szervezett politikai együttműködéséhez, sőt különösen az 1992. évi Maastrichti Szerződés megkötésétől fogva egy új államalakulat, az Európai Unió létrehozásához is. Ez még akkor is megállapítható, ha a fejlődési szakaszoktól és a tagállamok felfogásától függően, illetve általánosan elfogadott elhatárolási ismérvek híján jóformán mindig bizonytalan volt, az is maradt, valamint elsősorban az Unió továbbfejlesztésére tekintettel minden valószínűség szerint később is vitatott lesz, hogy miként minősíthető ennek az integrációnak
- 215/216 -
a közjogi természete. Az integráció esetében egy, esetleg néhány tevékenységi körben együttműködést biztosító államközi nemzetközi szervezetről, szuverén államok szűkebb vagy tágabb tevékenységi körben megvalósuló intézményes közösségéről, konföderációról, esetleg valamiféle speciális "államkapcsolat"-ról, vagy akár föderatív (szövetségi) államról is lehet-e beszélni?
A bizonytalanságok, viták ellenére azonban nem lehet kétséges, hogy az Európai Unió különösen a jelenlegi állapotában valójában már rendelkezik egy állam, éspedig egy föderatív állam legalapvetőbb jellemzőivel.[3] Mindenekelőtt azért, mert
- némi területi fenntartástól eltekintve van egy 25 tagállam területére kiterjedő területe (efeletti joghatósága) és uniós állampolgársága.
- Van egy kiépült, nem csupán kormányközi jellegű, hanem tagállamok (nemzetek) feletti szervekből is álló központi közhatalmi szervezete.
- Szerveinek van hatásköre, éspedig nem csupán szűk, jól körülhatárolt, hanem igen széles spektrumú tevékenységi körben.
- Szervei uniós hatáskörben a tagállamokban kötelező jogi aktusokat, közöttük mindenkire közvetlenül kötelező jogszabályokat is kiadhatnak.
- Uniós hatáskörben jogszabályok kiadására jelentős részben már egy demokratikusan választott, nemzetek feletti közös Európai Parlament egyetértő döntésére is szükség van. Az a szempont nem annyira lényeges, hogy ezideig erre formálisan még nem egy törvényhozó eljárás során kerül sor.
- Az uniós döntéseket, közöttük a jogszabályalkotással kapcsolatos döntéseket az Európai Unió kormányközi jellegű szervei is napjainkig egyre szélesedő körben nem egyhangúan, hanem többségi szavazással hozzák meg.
- Az Európai Unió, illetve a meghatározó részét képező Európai Közösség a nemzetközi jog alanya, saját jogon harmadik államokkal is nemzetközi megállapodásokat köthet.
- 216/217 -
Ezeket figyelembe véve az Európai Unió rendelkezik ugyan egy föderatív állam legalapvetőbb jellemzőivel, mindamellett nem hagyható említés nélkül, hogy az Unió és más föderatív berendezkedésű államok között lehetnek és vannak is sokszor eléggé jelentős különbségek. Főleg aszerint, hogy "lazább" vagy "szorosabb" a tagállamok szövetsége, milyen a hatáskörök megosztása a tagállamok és a szövetségi állam között, mennyire épül ki a szövetség szervezete, stb.
Ezekre tekintettel több körülmény arra mutat, hogy az Európai Unióban jelenleg még nincs szó a tagállamok olyan "szoros" szövetségéről, mint néhány más föderációban, egyebek között az Amerikai Egyesült Államokban. Csak néhány körülményre utalva, bár az Európai Unióban megjelentek a közös kül- és biztonsági (védelmi) politikai együttműködésre vonatkozó hatáskörök is, ezek azonban - szemben az USA-val - az esetleges vétójoggal sem számolva kevéssé érintik a tagállamok külügyi és védelmi kérdésekben való identitását, pl. az államközi nemzetközi szervezetekben való részvételnek, diplomáciai kapcsolatok létesítésének, vagy egy külön hadsereg fenntartásának jogát. Más oldalról az Európai Unió jogszabályainak gyakorlatban való érvényesítése a tagállamokban szabály szerint a tagállami szervek, közöttük a tagállami igazgatási és bírói szervek feladata. Központi szinten - többnyire ugyan más-más országban lévő székhellyel - működnek igazgatási feladatok megvalósításában is közreműködő különböző uniós ügynökségek, ezeknek azonban általában nincsenek a tagállamokba dekoncentrált egységei. Ilyen szempontból mindenesetre sajátos megoldás, hogy az uniós monetáris politika megvalósításában a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) az Európai Központi Bank és a nemzeti központi bankok egyaránt részét képezik. Ezekkel szemben az Amerikai Egyesült Államokban a szövetségi hatáskörbe tartozó ügyekre intézményesen is kiépült pl. a szövetségi rendes bíróságok három szintű rendszere, melyek közül legalább egy alsó szintű (kerületi) bíróság minden tagállamban működik.
3) Az Európai Unió alkotmányos berendezkedése fokozatosan épült ki főleg azoknak a nemzetközi szerződéseknek az alapján, amelyekkel a tagállamok megállapították a közösségek, illetve Unió szervezetét és rájuk ruházták állami szuverenitásuk egy részét, alkotmányaikból eredő különböző hatáskörük gyakorlását. Ezek között, az Európai Unió "elsődleges" jogát létrehozó "alkotmányos szerződések" között kell megemlíteni az ún. alapító szerződéseket, az Európai Szén- és Acélközösség létrehozásáról szóló 1951. évi Párizsi Szerződést (1952-ben lépett hatályba és 2002-ben hatályát vesztette), az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló 1957. évi
- 217/218 -
Római Szerződést (1958-ban lépett hatályba) és az Európai Atomenergia Közösség - Euratom - létrehozásáról szóló 1957. évi Római Szerződést (1958-ban lépett hatályba), továbbá az ezek módosításairól, illetve kiegészítéseiről, kiigazításairól kötött későbbi szerződéseket. Különösen az 1965. évi Egyesítési Szerződést (1967-ben lépett hatályba), amely egyebek között mindhárom Közösséget kiszolgáló közös Tanács (Miniszterek Tanácsa) és Bizottság felállításáról intézkedett; az 1986. évi Egységes Európai Okmányt (1987-ben lépett hatályba); az Európai Unióról - a továbbiakban: EU-ról vagy Unióról is - szóló 1992. évi Maastrichti Szerződést (1993-ban lépett hatályba), amely más módosítások és kiegészítések mellett létrehozta az Európai Uniót, az Európai Gazdasági Közösséget az Unión belül belső egységként Európai Közösséggé - vagy a továbbiakban: EK-vá - "keresztelte át" és az utóbbi, valamint a két másik Közösség keretében megvalósuló együttműködésen túlmenően intézményesítette az Unió 2. és 3. "pilléreit", a kül- és biztonságpolitikai, továbbá büntető ügyekben a rendőrségi és igazságügyi politikai együttműködést is; az EU-ról és az Európai Közösségekről szóló szerződéseket módosító 1997. évi Amszterdami és 2001. évi Nizzai Szerződéseket (1999-ben, illetve 2003-ban léptek hatályba); továbbá azokat a csatlakozási szerződésekhez kapcsolt módosításokat, illetve kiigazításokat, amelyekkel 1951-től kezdődően a "hatok Európája" napjainkig előbb a kilencek, majd tizek, tizenkettek, tizenötök és végül a huszonötök Európája lett.
Az előbb említett alkotmányos szerződések alapján is kitűnik, hogy az Európai Uniónak még nincs egy okmányból álló kartális Alkotmánya, hanem az alkotmányos berendezkedés lényegileg három alkotmányos szerződésre, az EU Szerződésre, az EK Szerződésre, továbbá az EAK (Euratom) Szerződésre és ezek későbbi módosításaira, kiigazításaira épül. Ezideig nem került sor az említett Szerződések módosításaikkal és kiigazításaikkal egységes szerkezetbe foglalt szövegeinek hivatalos kiadására sem. Mindamellett kizárólag tájékoztatási céllal az Igazságügyi Minisztérium szerkesztésében magyar nyelven rendelkezésünkre áll a Szerződések és más ezekhez kapcsolódó okmányok későbbi módosításaikkal, illetve kiigazításaikkal egységes szerkezetbe foglalt, 2004 május 1-jén hatályos (továbbá némely rendelkezés tekintetében a "tizek" legutóbbi csatlakozási szerződéséhez fűzött okmánnyal kiigazított, 2004 november 1-jén hatályba lépő) szövege, amely "Az Európai Unió elsődleges joga" címmel jelent meg.[4]
- 218/219 -
Főleg az újonnan csatlakozásra váró államokkal növekvő Unióban és egyébként is a döntési mechanizmus egyszerűsítése, a demokratikusabb és hatékonyabb együttműködés biztosítása, valamint a hatályos szerződéses szabályozás későbbi módosításokkal, kiegészítésekkel, kiigazításokkal teletűzdelt, többször egymást átfedő és nem egyértelmű rendelkezéseinek bonyolultsága miatt vetődött fel a reformok, közöttük egy kartális Alkotmány kidolgozásának szüksége, jóllehet már egy ilyen okmány elfogadását is sokan a tagállamok szuverenitásának korlátozását, az Unió föderális elemeinek erősítését kifejező jelnek tartották és ezért eleve fenntartásokkal fogadták. Mindamellett a tagállamok 2001 decemberi laekeni csúcsértekezletén (Európai Tanácsi ülésén) a reformjavaslatok kidolgozására életre hívtak egy tagállamok és csatlakozásra váró államok delegáltjainak részvételével működő Európai Konventet. Munkája eredményeként a Konvent azután Valéry Giscard d'Estaing elnöklete alatt 2003. július 10-re elkészítette alkotmánytervezetét. Az alkotmánytervezetben kialakított megoldásokat azonban a tagállamok részéről csúcs-szinten is majd egy évig több szempontból (elsősorban a minősített többséget igénylő szavazásnál a különböző tagállamok szavazatának "súlya" és a "föderális" elemeket erősítő intézményi újítások tekintetében) vitatták,[5] ezért az alkotmánytervezetbe kerülő valamennyi megoldásról quasi "alkotmányozó" funkciójában csak az Európai Tanács 2004 június 18-i brüsszeli ülésén (kormányközi konferencián) született megállapodás. Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés tagállamok részéről történő aláírására 2004 október végén Rómában kerülhet sor, s amennyiben azt az alkotmányos szerződésekhez, módosításaikhoz, illetve kiigazításaikhoz hasonlóan a tagállamokban belső alkotmányos rendjük szerint időközben megerősítik, bizonyos átmeneti szabályoktól eltekintve 2006. november 1-jétől hatályba is léphet.
Ebben az esetben az Európai Unió alkotmányos berendezkedésében a "megőrzés és továbbfejlesztés" jegyében több igen lényeges változásra is számíthatunk, melyek közül az alábbiakra már most érdemes felhívni a figyelmet. Várható pl., hogy
- az Európai Unió jogi személyiséggé válik, megszűnik az Európai Közösség Unió sajátos részeként való kezelése.
- 219/220 -
- Egyértelműbb elhatárolásra kerülnek az uniós és tagállami hatáskörök.
- A demokratikusan választott Európai Parlament szélesebb körben és formálisan is törvényhozási szinten vesz részt a jogszabályalkotásban.
- Új uniós tisztségeket létesítenek, pl. az Európai Tanács addig hathavonta más-más tagállam (állam)kormányfője által betöltött elnöki tisztét az Európai Tanács részéről két és fél évre választott elnök (quasi uniós államfő) váltja fel, létrehozzák az Európai Tanács által kinevezett közös külügyminiszteri tisztséget.
- Az Európai Unió kormányközi jellegű szerveiben, különösen a Tanácsban (Miniszterek Tanácsában) ismét jelentős mértékben, harmincegynéhány újabb kérdésben, kb. a döntési hatáskörök 80%-ára növekednek a többségi (minősített többségi) döntést igénylő hatáskörök, ezzel együtt szűkül az egyhangúság kívánalma, a tagállamok vétójoga.
- Az alapvető jogok és szabadságok - külön Részben - alkotmányos szinten is elismerésre kerülnek.
Mindez azonban csak a jövő perspektívája. Az Európai Unió alkotmányos berendezkedését legalább még 2006. november 1-jéig a mindig hatályban lévő alkotmányos szerződésekből és az ezekhez kapcsolódó más okmányokból kiindulva kell vizsgálni. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk idején ezekből indul ki ez az alkotmányos berendezkedés alapjait bemutató tanulmány is.
1) Az Európai Unió tevékenysége az Unió szervezetét alakító, az uniós működéssel összefüggő tevékenységi körökön kívül a tagállamok, szervezetek, természetes személyek, illetve harmadik államok és nemzetközi szervezetek irányában a következő tevékenységi köröket, "politikákat"[6] foglalja magában:
Az EK Szerződés (a továbbiakban: EKSZ) 3. és 4. cikkelye szerint (a Szerződés közösségi politikákról szóló Harmadik Részében található tagolástól némileg eltérően)
- 220/221 -
- a tagállamok között az áruk behozatalára és kivitelére vonatkozó vámok és mennyiségi korlátozások, valamint minden más, azokkal azonos hatású intézkedés tilalmát;
- a közös kereskedelempolitikát;
- a belső piacot, amelyet az áruk, személyek, a szolgáltatások és a tőke tagállamok közötti szabad mozgását gátló akadályok eltörlése jellemez;
- a vízumokra, menekültügyre, bevándorlásra és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikákat;
- a közös politikát a mezőgazdaság és a halászat területén;
- olyan rendszert, amely megakadályozza a belső piaci verseny torzulását;
- a tagállamok jogszabályainak közelítését a közös piac működéséhez szükséges mértékben;
- a tagállamok foglalkoztatáspolitikája közötti koordináció előmozdítását abból a célból, hogy egy összehangolt foglalkoztatási stratégia kialakítása által növeljék eredményességüket;
- a szociálpolitikát, amely magában foglalja az Európai Szociális Alapot;
- a gazdasági és társadalmi kohézió erősítését;
- a környezetpolitikát;
- a közösségi ipar versenyképességének erősítését;
- a kutatás és a technológiai fejlesztés előmozdítását;
- a transzeurópai hálózatok létesítésének és fejlesztésének ösztönzését;
- a hozzájárulást a minőségi oktatáshoz és szakképzéshez, valamint a tagállamok kultúrájának virágzásához;
- a fejlesztési együttműködési politikát;
- a tengerentúli országok és területek társulását a kereskedelmi forgalom növelése és a gazdasági és társadalmi fejlődés közös elősegítése érdekében;
- a hozzájárulást a fogyasztóvédelem erősítéséhez,
- intézkedéseket az energiaügy, a polgári védelem és az idegenforgalom területén, valamint
- egy olyan politikát, amely közös valutához vezet, továbbá megvalósít egy egységes monetáris és árfolyampolitikát;
Az Euratom Szerződés (a továbbiakban: EAKSZ) szerint
- az atomenergia együttműködési politikát;
- 221/222 -
Az EU Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) szerint pedig
- a közös kül- és biztonság- (benne védelmi) politikát (2. pillér);
- valamint büntető ügyekben a rendőrségi és igazságügyi politikai együttműködést is (3. pillér).
2) Az "alkotmányos szerződések" meghatározzák az egyes tevékenységi körök, politikák "sarokpontjait", kogens anyagi jogi szabályait, irányait és a megvalósításuk érdekében uniós szervek rendelkezésére álló (pl. az EKSZ 308. és az EAKSZ 203. cikkelyei szerint csak kivételesen bővíthető) hatásköröket, így azt, hogy jogszabályokat alkothatnak, nemzetközi megállapodásokat köthetnek, jogi kötelező erővel rendelkező egyedi döntéseket hozhatnak, jogilag formálisan nem kötelező, esetleg eltérő elnevezésű orientáló normatívákkal, illetve egyéb eszközökkel élhetnek. Kérdés, hogy a különböző tevékenységi körökben (tárgykörökben) ezek közül az uniós szervek milyen hatásköröket gyakorolhatnak, s választási lehetőség esetén - a szubszidiaritás és arányosság elveit is figyelembe véve - hogyan alakul az uniós szervek és tagállamok között a hatáskörök megosztása általában, különösen pedig az EU elsődlegesen szabályozó jellege miatt és egyébként is a tagállamok "rész-szuverenitásának" megőrzése szempontjából előtérben álló jogszabályalkotásban?
Az EKSZ 5. cikkelye rögzíti, hogy azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók. Az arányosság követelménye miatt pedig a Közösség intézkedései nem léphetik túl az EKSZ célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket.
Ezekből is következően az Európai Unióban - mint más szövetségi berendezkedésű államokban - kizárólagosan uniós, megosztott, illetve kizárólagosan tagállami hatáskörökről lehet beszélni. Az unió kizárólagos hatásköréről van szó akkor, ha valamely uniós tevékenységi körben (tárgykörben) bizonyos hatáskört - mindenekelőtt a tagállamoknak szóló külön felhatalmazás hiányában - csak az unió gyakorolhatja. Megosztott hatáskörről beszélhetünk akkor, ha valamely uniós tevékenységi körben (tárgykörben) bizonyos hatáskört az alkotmányos szabályozás alapján uniós és tagállami szervek is gyakorolhatnak. Míg kizárólagosan tagállami hatáskörről van szó akkor, amikor valamely (nyilvánvalóan állami) tevékenységi körben (tárgykörben) unióra ruházott hatáskör híján csak tagállami szerveknek van hatásköre.
- 222/223 -
Ami az Európai Unió kizárólagos hatásköreit illeti, ezekre nézve kifejezett, egyértelmű szabályozás híján sokszor végletes hozzáállások is megengedhetők. Így a leginkább lényeges általánosan kötelező jogi normaalkotás, jogszabályalkotás tekintetében is - nyilvánvalóan az Unió szervezetére és működésére vonatkozó jogszabályokon, valamint az alkotmányos szerződések kogens anyagi jogi szabályain kívül (pl. a tagállamok között tilos bármilyen behozatali vagy kiviteli vám és azzal azonos hatású díj, stb.) - az egyik véglet úgy jelentkezhet, hogy a Közösségnek virtuálisan nincs semmilyen kizárólagos hatásköre, míg a másik szerint a Közösség hatásköre mindig kizárólagos, amikor az EKSZ a számára cselekvési kötelezettséget ír elő.[7] Végső soron lényegében ezek között a végletek között jelölheti meg azután a Szerződés szövegezésére és kontextusaira építve az EU "Bíróság" jogértelmezése - főleg a belső piac működéséhez szükséges versenypolitikára, különösen az övezetben lévő tagállamok monetáris politikájára, a közös kereskedelmi politikára, vámunióra, a tengeri biológiai források megőrzésére és a közös halászati politikára (a hasadóanyagokkal való ellátásra és szállításra) vonatkozó tárgykörökben - az EU kizárólagos jogszabályalkotó hatáskörének terrénumát.[8]
Elmondható, hogy a kizárólagos uniós jogszabályalkotási hatáskörök nem egyértelmű rögzítése, jelentős részben a csak erre lehetőséget nyitó uniós szabályozás, valamint a szubszidiaritás elve következtében a kizárólagos uniós jogszabályalkotásnál az EU-ban meghatározó módon szélesebb körben alkalmazott megoldásnak tekinthető uniós tevékenységi körben az Unió és a tagállamok között megosztott jogszabályalkotás.
Végül azokban a tárgykörökben, ahol az alkotmányos szerződések az EU szerveire jogszabályalkotó hatáskört nem ruháztak, fennmarad a tagállamok kizárólagos jogszabályalkotó hatásköre. Itt is meg kell jegyezni, hogy ennek köre az egyébként Európai Unió tevékenységi körébe tartozó területeken meglehetősen bizonytalan (annak ellenére, hogy az alkotmányos szerződések szerint nincs pl. uniós jogszabályalkotást kifejezetten lehetővé tevő rendelkezés az oktatáspolitika, kulturális politika, a közrend és a belső biztonság megőrzése tekintetében), de viszonylagos lehet több olyan tárgykörben is, amelyben az együttműködés szabály szerint nem tartozik az Unió tevékenységi körébe. Az állami büntető jogszabályok alkotása pl. általában minden állam saját hatáskörébe tartozik, rendelkezései mind-
- 223/224 -
amellett megkérdőjelezhetők az EU "Bíróság"-a előtt olyan esetekben, amikor azok a közösségi jogban biztosított szabályokba - egyebek között az életre szólóan automatikus kiutasítást lehetővé tevő szankció a személyek szabad mozgását elismerő alapvető szabadságba - ütköznek.[9]
3 a) Az Európai Unió "elsődleges joga", az "alkotmányos szerződések" konkrét, esetleg általánosabb felhatalmazására az EU szervei kifejezetten szabályozási céllal kiadhatnak jogi kötelező erővel rendelkező szabályokat, az unió "másodlagos", vagy "származékos" jogába sorolt jogszabályokat. Éspedig általában az ott megjelölt szervek, az ott megjelölt tárgykörökben és formákban.
Az Európai Unió jogszabályai - eltekintve most az EU 2., illetve 3. pillérét érintő sajátosságoktól - rendelet, irányelv, vagy (normatív) határozat formájában jelenhetnek meg.
Jogszabályalkotó hatáskörében az EKSZ 249. cikkelye szerint az Európai Parlament és a Tanács (azaz a Miniszterek Tanácsa) közösen (így az ún. együttdöntési eljárásban) eljárva, valamint külön-külön a Tanács, illetve a Bizottság rendeleteket alkot és irányelveket bocsát ki, határozatokat hoz. Az EAKSZ 161. cikkelye alapján a Tanács, illetve a Bizottság rendeleteket alkot, irányelveket bocsát ki és határozatokat hoz. Az EKSZ 110. cikkelye értelmében az Európai Központi Bank rendelet továbbá határozat kiadására jogosult.
A rendelet általános hatállyal rendelkezik. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Tehát a rendelet általános hatálya miatt az Unióban kötelező lehet mindenkire, az uniós intézményekre, a tagállamokra, a tagállamokban a közhatalmi szervekre, szervezetekre, jogi- és természetes személyekre. A közvetlen alkalmazhatóság következtében pedig a rendelet a tagállamokban bármiféle belső közreműködés (pl. megerősítés, kihirdetés, belső hivatalos lapban való közzététel stb.) nélkül alkalmazandó.
Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Egyébként uniós tevékenységi körökben a tagállamok jogának harmonizációja tulajdonképpen ezekből kiindulva realizálódik. Megjegyzendő továbbá, az Unióban azért, hogy a tagállamok jogszabályalkotó hatáskörének indokolatlan elvonását elkerüljék, az irányelvekkel való jogszabályalkotás tekinthető preferált jogszabályalkotásnak. Annál inkább,
- 224/225 -
mert abban az esetben, ha az EKSZ alapján választási lehetőség nyílik az adott tárgykör akár rendeletben, akár irányelvben történő szabályozására, az Amszterdami Szerződéshez fűzött, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló Jegyzőkönyv szerint a rendeletekkel szemben az irányelvekkel történő jogszabályalkotást kell előnyben részesíteni.
A határozat teljes egészében kötelező azokra nézve, akiket címzettként megjelöl. Ilyen határozat hozatala az egyedi határozatok mellett valójában normatív határozat hozatalát is jelentheti.[10] Kivételesen nem csupán egyes politikák megvalósítása tekintetében, hanem az Unió szervezetét, működését érintő kérdésekben is. Így pl. határozati formában került kiadásra a Tanács 1976. szeptember 20-ai határozatához csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló Okmány, amely az európai parlamenti képviselők jogállására vonatkozó rendelkezéseket is tartalmaz.
Az ún. együttdöntési eljárásban elfogadott rendeleteket, irányelveket és határozatokat az Európai Parlament elnöke és a Tanács elnöke írja alá és azokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni. Ezek a bennük megjelölt napon, illetve ennek hiányában a kihirdetésüket követő huszadik napon lépnek hatályba. A Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank rendeleteit, valamint az EK keretében hozott, valamennyi tagállamnak címzett irányelveket ugyancsak itt kell kihirdetni, hatályba lépésük is ugyanilyen szabályok szerint történik. Az egyéb irányelvekről és határozatokról értesíteni kell a címzettjeiket, és azok az értesítéssel lépnek hatályba. A EAKSZ alapján kiadott irányelvekről és határozatokról a címzetteket kell értesíteni, melyek ettől kezdődően hatályba is lépnek.
b) Az Európai Unió, illetve az Európai Közösség és az EAK (Euratom) által kötött nemzetközi megállapodások az uniós jog részei. AZ EKSZ 300. cikkelyének (7) bekezdése szerint pl. a nemzetközi megállapodások kötelezők a Közösség intézményeire és a tagállamokra. Ebből következően a nemzetközi megállapodások az "alkotmányos szerződés" szintje után (abba nem ütközve), a közösségi jogszabályokat megelőzve helyezkednek el az uniós jog kifejezett módon nem formalizált hierarchiájában. (Az uniós bírói jogértelmezés szerint egyébként a Közösségnek kifejezett felhatalmazás hiányában is "bennefoglalt" vagy "beleértett" hatásköre, hogy mind-
- 225/226 -
azokban a tárgykörökben, ahol "belső" szabályozási hatáskörrel rendelkezik, nemzetközi megállapodások kötésére is jogosult.)
c) A kontinentális európai országokban egyáltalán nem meglepő módon sajátos értékelésre vezethet az Európai Unió jogában a bírói esetjog (precedensjog), bírói jogértelmező gyakorlat jogi természetének megítélése. Az (európai) Bíróság (bíróságok) ugyanis csak az uniós jog alkalmazására, értelmezésére jogosultak. Még akkor is, ha az uniós bíráskodás sokszor arra utalt, hogy ennek során "aktivista" módon "alakította" a jogot, sőt valójában új jogot is alkotott.[11] A bírói esetjog, jogértelmező gyakorlat a későbbiekben formálisan nem kötelező magára a Bíróságra, akárcsak más uniós szervekre, vagy a tagállami bíróságokra sem. Mindamellett általánosnak mondható felfogásként jelentkezik, hogy az uniós jog koherenciája, következetessége, valamint a jogbiztonság érvényesítése érdekében az uniós bírói esetjognak a gyakorlatban kötnie kell ha nem is a Bíróságot, de más szerveket, közöttük az uniós jogot alkalmazó tagállami bíróságokat. Ebből következően a bírói esetjog, joggyakorlat ténylegesen az uniós jog integráns részét képezi, annál inkább, mert uniós jog alatt végső soron az és úgy értendő, ahogy azt a Bíróság értelmezi.
d) Az uniós jog Bíróság jogértelmező gyakorlatában megalapozott egyik alapvető elve az uniós jog közvetlen hatálya,[12] értve ez alatt, hogy az uniós jogból közvetlenül jogok és kötelességek származhatnak, az uniós jogra a jogalanyok, a természetes személyek is hivatkozhatnak és kérhetik, hogy a bíróságok, közöttük a tagállami bíróságok az ítéleteiket az uniós jogra alapítsák. Elmondható, hogy ezt az elvet a Bíróság a Van Gend en Loos ügyben (1963) hozott döntésétől kezdődően - az EU 3. pillérében az EUSZ ezt kizáró rendelkezéseitől eltekintve - az uniós jog bármely formájában megjelenő szabály tekintetében fokozatosan elismerte, amennyiben a szabályokat, illetve szabályt erre bizonyos fenntartások mellett, főleg tartalmánál és kellő egyértelműségénél fogva alkalmasnak találta. Ilyen tekintetben csak a bírói esetjog, joggyakorlat közvetlen hatályára nézve lehetnek nyilvánvaló elvi fenntartások, hiszen kizárólag bírói precedensre ítéletet nem lehet alapítani.
e) Végül az uniós jog meghatározó jelentőségű alapelvének tekinthető ugyancsak a Bíróság által a Costa v. Enel ügyben (1964) és későbbi prece-
- 226/227 -
denseiben kifejlesztett elv, az uniós jog tagállamok jogával szembeni elsőbbségének elve.[13] A tagállami alkotmányok bizonyos szabályai tekintetében külön elbírálást igénylő fenntartások[14] ellenére főleg annak tilalma, hogy a tagállamok az uniós joggal ellentétes jogot alkossanak, továbbá az, hogy az uniós jogtól eltérő tagállami jog helyett a tagállami bíróságoknak a közvetlenül hatályos uniós jogot kell alkalmazni. Megjegyzendő, hogy ebben a tekintetben az uniós jogba beleértendő formalizált kötelező erő hiányában is az uniós bíráskodás esetjoga, joggyakorlata, legalábbis olyan értelemben, mint az uniós jogot végső soron értelmező gyakorlat.
Az Európai Unió alkotmányos szervezete az Európai Tanácsra, a Tanácsra (Miniszterek Tanácsára), a Bizottságra, az Európai Parlamentre, Ombudsmanra, a Bíróság(ok)ra, valamint a Számvevőszékre épül.
1) A tagállamok vezetőinek 1961 óta esetszerű, 1975 óta hivatalos csúcstalálkozóiból nőtt ki az 1986. évi Egységes Európai Okmány által szerződésben is intézményesített Európai Tanács (a továbbiakban ET), amely kormányközi szervként a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből és a Bizottság elnökéből áll. Munkájában közreműködnek a tagállamok külügyminiszterei és a Bizottság egy tagja is. Az intézményesítés elsődleges indoka az volt, hogy a Tanácsban (Miniszterek Tanácsában) részt vevő tagállami miniszterek elegendő "pouvoir" hiányában a hazai elmarasztalás veszélyétől tartva, vagy egyszerűen ténylegesen sokszor nem tudtak "kezelni" bizonyos, illetve stratégiai fontosságú kérdéseket. Ezért szükség volt arra, hogy éppen e célból létrehozzanak egy erősebb legitimációval rendelkező, lehető legmagasabb szintű politikai döntéshozó szervet.
Az ET évente legalább kétszer ül össze. Elnöki tisztét hathavonként más-más (de a Miniszterek Tanácsának elnöki tisztét betöltő államéval azonos) tagállam (állam) kormányfője látja el. Az ET minden ülése után jelentést, továbbá az Unió által elért haladásról évente írásos jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek.
Az ET alapvető feladata, hogy megadja az Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést és meghatározza e fejlődés általános politikai irányait.
- 227/228 -
Határozatait általában konszenzussal hozza. Az alkotmányos szerződésekben meghatározott esetekben azonban kivételesen jogosult lehet arra is, hogy többséggel, illetve minősített többséggel döntsön. Pl. akkor, amikor a Tanács (Miniszterek Tanácsa) minősített többségű szavazására irányadó általános szabályok szerint Tanácsként (Miniszterek Tanácsaként), de a Bizottság elnökének részvétele nélkül határoz. Egyebek között megfelelő előterjesztés alapján és az Európai Parlament hozzájárulása után a kérdéses tagállam kormánya képviselőjének szavazatát figyelmen kívül hagyva egyhangúlag megállapíthatja, hogy valamely tagállam súlyosan és tartósan megsérti az Unió szabadság, demokrácia, emberi jogok és alapvető szabadságok, valamint jogállamiság biztosítására irányuló alapelveit és ezt követően minősített többséggel úgy határozhat, miszerint a kérdéses tagállamnak az EU, EK, EAK szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. A későbbiekben pedig ugyancsak minősített többséggel úgy határozhat, hogy az említett intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be. Vagy az állam-, illetve kormányfői összetételben ülésező Tanács jelöli minősített többséggel azt a személyt, akit a Bizottság elnökévé kíván kinevezni, stb.
2) Az Európai Unió legátfogóbb hatáskörrel felruházott szerve a Tanács (székhelye: Brüsszel), amely bár kormányközi szervként működik, a minősített többségi szavazás lehetőségének nagy mértékű előtérbe kerülésével egyre inkább a tagállamok (nemzetek) feletti szerv jellemzőit is mutatja. A tagállamok egy-egy olyan miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki képviseli a tagállam álláspontját és felhatalmazással rendelkezik arra, hogy a tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállaljon. A tagállamok a Tanácsban az elnökséget (külügyminisztereik révén) hat hónapos időtartamon át, felváltva töltik be a Tanács által egyhangúan meghatározott sorrendben.
A Tanács a gyakorlatban különböző, mintegy húsz formációban, összetételben, a külügyminiszterekből álló Általános Ügyek Tanácsában, a gazdasági- és pénzügyminiszterekből, mezőgazdasági, ipari, szociális, kulturális, egészségügyi, fogyasztóvédelmi stb. miniszterekből álló tanácsokban, illetve több tevékenységi kört érintő kérdésekben az ún. egyesített ("jumbo") tanácsokban gyakorolja hatáskörét. A Tanácsot a döntéselőkészítésben főleg a tagállami képviseletek tisztviselőiből álló munkacsoportok (amelyek ülésein a Bizottság képviselője részt vesz), továbbá a tagállami Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) segítik. A Tanácsot és
- 228/229 -
az utóbbiakat munkájukban támogatja a Tanács Főtitkársága is, amely a Tanács által minősített többséggel kinevezett főtitkár irányítása alatt áll. Ő egyben a közös kül- és biztonságpolitika főképviselője.
A Tanács az Európai Tanács által kialakított általános politikai irányvonalnak megfelelően az "alkotmányos szerződések" alapján gyakorolja az Európai Unió minden tevékenységi körét érintő jogalkotó, illetve végrehajtás körébe sorolható hatáskörét. (A hatáskörét meghatározott feltételek mellett a Bizottságra ruházhatja.) Hatáskörében az alkotmányos szerződések alapján önállóan, vagy az Európai Parlamenttel együtt (jellegzetesen az ún. együttdöntési eljárásban) jár el. Ennek során az alkotmányos szerződésekben megjelölt tárgykörben és formában jogszabály kiadásáról, nemzetközi megállapodás kötéséről, orientáló normatívák elfogadásáról, egyedi jogi aktusok hozataláról és más eszközök alkalmazásáról egyaránt dönthet.
A Tanács a döntéseit az egyes tárgykörökben és hatáskörökben általában egyhangúan, ún. minősített többséggel, vagy a Tanács tagjai többségének szavazatával (egyszerű többséggel) hozhatja meg. (Csak megemlítjük, hogy a Tanács kivételesen más többséggel, pl. az EUSZ 7. cikkelyének (1) bekezdésében meghatározott esetben tagjainak négyötödös többségével hozhatja meg döntését).
A Tanácsban hosszú ideig, lényegileg a múlt század 80-as éveinek második feléig az egyhangúság (a tagállamok vétójogának biztosítása) volt a döntéshozatal favorizált formája. Különböző (főleg az EU 2. és 3. pillérét, de nem ritkán az első pillért érintő) tárgykörökben, hatáskörökben és eljárásokban az egyhangúságot az alkotmányos szerződések rendelkezései még ma is előírják, jóllehet ezt pl. az EKSZ 205. cikkelyének (3) bekezdése enyhíti az Amszterdami Szerződéssel bevezetett "konstruktív tartózkodás" intézményével, miszerint a Tanácsban jelenlévő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya a Tanács egyhangúságot igénylő jogi aktusai elfogadásának.
Már korábban is ismerték, de az 1986. évi Egységes Európai Okmány hatályba lépése óta fokozatosan egyre inkább kiszélesítették a különböző tárgykörökben, eljárásokban azokat a hatásköröket, amelyekben a döntéshozatalhoz a Tanácsban minősített többség elegendő. Azt lehetne mondani, hogy a Tanácsban ez lett a döntéshozatal legszélesebb körben alkalmazott módszere. 2004. november 1-jétől általában (az EU 2. és 3. pillére tekintetében némileg eltérő szövegezésben) azt jelenti, hogy a 25 tagállam a Tanácsban összesen 321 szavazattal rendelkezik, amit a tagállamok között a "degresszív arányosság" szempontja szerint osztanak meg (pl. 29
- 229/230 -
szavazat illeti meg a 82 millió lakosú Németországot, 12 a 10 millió lakosú Magyarországot, 4 a félmillió lakosú Luxemburgot). A Tanács döntéseinek elfogadásához a tagállamok többsége által leadott, legalább 232 igen szavazat szükséges, ha azokat az EKSZ, EAKSZ értelmében a Bizottság javaslata alapján kell elfogadni. Egyéb esetekben a Tanács döntéseinek elfogadásához legalább a tagállamok kétharmada által leadott 232 igen szavazat szükséges. Ha a Tanács valamely döntését minősített többséggel kell elfogadni, a Tanács tagjai annak megvizsgálását is kérhetik, hogy a minősített többséget adó tagállamok képviselik-e az Unió népességének legalább 62%-át. Amennyiben ez a feltétel nem teljesül, a kérdéses döntés nem kerül elfogadásra.
Végül meglehetősen szűk körben, azokban a tárgykörökben és (akár jogszabályalkotási) hatáskörökben kerül sor a Tanácsban egyszerű többséggel történő döntéshozatalra, ahol az alkotmányos szerződések nem írják elő az egyhangúság vagy a minősített többség kívánalmát.
3) Az Unióban tagállamok (nemzetek) feletti szervként funkcionál a sokszor EU "kormányaként" emlegetett Bizottság (székhelye: Brüsszel), amely tagállamonként 1-1 tagból; az elnökből és 24, az elnök által meghatározott különböző szakterületet gondozó biztosból áll. A Bizottság tagjainak számát a Tanács egyhangúlag megváltoztathatja. A Bizottság tagjai (bár csak az egyes tagállamok állampolgárai lehetnek) feladataik ellátása során teljes mértékben függetlenek és az Unió általános érdekében járnak el. Feladataik ellátása során nem kérhetnek és fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más szervektől. Tartózkodnak a feladataikkal összeegyeztethetetlen cselekedetektől. Valamennyi tagállam vállalja, hogy tiszteletben tartja ezt az elvet és nem kísérli meg a Bizottság tagjainak befolyásolását feladataik ellátása során.
Az általános szabályok szerint a Bizottság tagjait ötéves időtartamra nevezik ki. Megbízatásuk megújítható. Mint már szó volt róla, az állam- illetve kormányfői összetételben ülésező Tanács jelöli minősített többséggel azt a személyt, akit a Bizottság elnökévé kíván kinevezni; a jelölést az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia. A Tanács minősített többséggel eljárva és az elnökjelölttel egyetértésben elfogadja az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállított azon további személyeket tartalmazó listát, akiket a Bizottság tagjaivá kíván kinevezni. A Bizottság így jelölt elnökét és többi tagját mint testületet az Európai Parlamentnek szavazatával jóvá kell hagynia. Az Európai Parlament jóváhagyását követően a Bizottság elnökét és többi tagját a Tanács nevezi ki minősített többséggel.
- 230/231 -
Ami a Bizottság tagjainak, illetve a Bizottságnak mint testületnek az akaratuk ellenére történő elmozdítását illeti, a Bizottság tagja köteles benyújtani lemondását, ha a testület jóváhagyását követően az elnök őt erre felhívja. Ha a Bizottság valamely tagja (pl. általános alkalmasságának megkérdőjelezése miatt) már nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követett el, a Bíróság a Tanács vagy a Bizottság kérelmére hivatalából felmentheti. Továbbá mód van arra is, hogy az Európai Parlament, amennyiben a Bizottság tevékenysége miatt a képviselők 1/10-e bizalmatlansági indítványt terjeszt elé, a leadott szavazatok kétharmadával és az Európai Parlament tagjainak többségével a bizalmatlansági indítványt elfogadja. Ilyenkor a Bizottság tagjainak testületileg le kell mondani.[15]
A Bizottság a Bizottság elnökének politikai irányítása alatt működik. Az elnök határozza meg a Bizottság belső szervezetét annak biztosítása érdekében, hogy az koherens módon, hatékonyan és a kollegialitás szellemében működjön. A Bizottság tagjai az elnök által számukra megállapított feladatokat az elnök irányításával látják el. A Bizottságot, illetve a Bizottság tagjait meglehetősen nagy létszámú apparátus segíti munkájában.
A Bizottság az "alkotmányos szerződésekben" meghatározott tevékenységi körökben és tárgykörökben az ott megjelölt, esetleg általánosan biztosított hatáskörét gyakorolva látja el feladatait, amelyek általában az Unió minden tevékenységi körét átfogják. Az EKSZ szerint pl. saját, illetve átruházott hatáskörben lehetősége nyílhat az orientáló jellegű, jogilag formálisan nem kötelező normaalkotásra, továbbá jogszabályalkotásra is, ilyen tekintetben azonban meghatározóan nagyobb jelentőségű az a szerep, amelyet a Tanács és az Európai Parlament normatív aktusainak előkészítésében, kezdeményezésében betölt. Azt lehetne mondani, hogy kevés kivételtől eltekintve a Bizottság kezdeményezési, javaslattételi "monopóliummal" rendelkezik. A végrehajtás körébe sorolható feladatai, jogosítványai között kiemelendő, hogy a Bizottság gondoskodik az EKSZ rendelkezéseinek és ezek alapján az intézmények által hozott rendelkezések mind az intézmények, mind a tagállamok részéről történő alkalmazásáról (az utóbbi esetben pl. ha a megítélése szerint egy tagállam a Szerződésből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette és az ügyről adott véleményében foglaltaknak sem tett eleget, akkor a Bírósághoz fordulhat). A
- 231/232 -
Bizottság gyakorolja a Tanács által a Tanács rendelkezéseinek végrehajtása céljából ráruházott hatáskört. Az EKSZ alapján bizonyos tevékenységi körökben, illetve tárgykörökben - pl. a versenyszabályok érvényesítése érdekében - saját hatáskörben jogi kötelező erővel rendelkező egyedi határozatokat is hozhat, egyéb eszközökkel élhet. (Főleg az utóbb említett két területen a Bizottság munkájának felügyeletében, segítésében jelentős szerepet töltenek be a Bizottság egy-egy tisztviselőjének vezetése alatt álló, tagállami szakértőkből álló különböző bizottságok, ún. komitológia). Meglehetősen szűk a Bizottság nemzetközi szerződések megkötésére való felhatalmazása, mindamellett nagy a szerepe ezek előkészítésében, akárcsak az EU nemzetközi kapcsolatainak alakításában általában.
A Bizottság tagjainak többségi szavazatával hozhatja meg döntéseit.
4 a) 1952-től az Európai Szén- és Acélközösség Közgyűléséből, 1958-tól mindhárom Közösséget lefedő Európai Parlamenti Közgyűlésből fejlődött ki az 1962-től általában, 1986-tól pedig hivatalosan is Európai Parlamentnek nevezett képviseleti szerv,[16] mely az EKSZ és az EAKSZ szerint a közösségekben "egyesült államok népeinek képviselői"-ből álló, tagállamok (nemzetek) feletti testület (székhelye: Strasbourg).
b) A Parlament 1979-ig a tagállami parlamentek meghatározott számú képviselőiből, delegátusaiból állt. Azóta a képviselőket a tagállamokban közvetlen és általános választójog alapján, a tagállamok belső szabályainak megfelelő módon, eljárással választják. Az Európai Parlament tagjainak száma összesen nem haladhatja meg a 732 képviselőt, akiket az egyes tagállamokban a degresszív arányosság szempontjára tekintettel 5 évre választanak. Megint a korábbi példával élve, a 2004-2009-es ciklusban a 82 millió lakosú Németországban 99 képviselőt, a 10 millió lakosú Magyarországon 24 képviselőt, a félmillió lakosú Luxemburgban 6 képviselőt stb. A képviselők Parlamentben való tevékenységük során egyenként és személyesen szavaznak, nem utasíthatók és nem kaphatnak kötött mandátumot. A feladataik ellátása során kifejtett véleményük vagy leadott szavazatuk miatt ellenük nem folytatható vizsgálat, nem vehetők őrizetbe és nem vonhatók bírósági eljárás alá. Az Európai Parlament ülésszakainak ideje alatt az Európai Parlament tagjai saját államuk területén a parlamentük tagjaira vonatkozó mentességet élvezik, továbbá a többi tagállam területén is mentességet élveznek mindenfajta őrizetbe vételre és bírósági eljárásra vonatkozó intézkedés alól. A mentesség akkor is megilleti a tagokat, amikor az Európai Parlament üléseinek helyére utaznak,
- 232/233 -
illetve onnan visszatérnek. Nem lehet viszont a mentességre hivatkozni olyan esetben, amikor valamely tagot bűncselekmény elkövetésében tetten érnek, továbbá a mentesség nem akadályozhatja meg az Európai Parlamentet azon jogának gyakorlásában, hogy valamely tagjának mentességét felfüggessze.
Az Európai Parlament a feladatait szabály szerint plénumban gyakorolja. Mindenekelőtt a döntéseinek előkészítésében mintegy húsz állandó bizottság, továbbá ideiglenes bizottságok segítik. A döntéshozatal előtti egyeztetés egyébként formalizált módon nem a tagállami "képviselőcsoportokban", hanem a 25 tagállam hasonló irányultságú politikai pártjaihoz tartozó képviselők csoportjain (frakciókon) belül történik. A parlamentekben általában szokásos feladatokat látják el az EP-ben az Európai Parlament két és fél éves időszakra választott elnöke, továbbá más tisztségviselők. A képviselők, bizottságok, frakciók és tisztségviselők adminisztratív kiszolgálását egy főtitkár vezetése alatt álló Titkárság végzi.
c) Jelentős mértékben a képviselők közvetlen és általános választójog alapján történő választásának köszönhető, hogy az Európai Parlament a "demokratikus deficit" ledolgozásának menetében, meghatározó módon a múlt század 80-as éveinek második felétől egy addig tulajdonképpen konzultatív szervből fokozatosan az Európai Unió, éspedig elsődlegesen az első "pillér", illetve EK tényleges döntéshozatali mechanizmusában is széles körben részt vevő testületté vált. Hatásköre mindhárom "pillérben" az "alkotmányos szerződésekben" meghatározott tevékenységi körökben és tárgykörökben a konzultációs jogkörtől az önálló döntési jogkörig terjed.
Az Európai Parlament funkcióit számbavéve főleg a szervezetalakítási, költségvetési, jogi normaalkotási, külügyi és ellenőrzési funkciói szerint szokás megkülönböztetést tenni.
- Szervezetalakítási funkciója tekintetében pl. kiemelendő, hogy önállóan megválasztja elnökét és tisztségviselőit, kinevezi az Ombudsmant, - mint már említettük - jóváhagyása szükséges a Bizottság elnökének és tagjainak kinevezéséhez, a Számvevőszék tagjait a Tanács csak az Európai Parlamenttel való konzultációt követően nevezheti ki stb. Az Európai Parlament tagjai szavazatainak többségével elfogadja eljárási szabályzatát. (Megemlítendő viszont, hogy az Európai Parlament csak a Bizottság véleményének kikérése után és a Tanács minősített többséggel hozott jóváhagyásával határozhatja meg a tagjai feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és általános feltételeket).
- 233/234 -
- 1975 óta a Tanács és az Európai Parlament együtt alkotják a költségvetési hatóságot. A nem kötelező kiadások tekintetében egyet nem értés esetén végső soron a Parlament dönt. Az EP hatáskörébe tartozik a zárszámadási eljárásban a mentesítő határozat meghozatala is.
- Az Európai Parlament jogszabályalkotásban, orientáló jellegű, formális jogi kötelező erővel nem rendelkező szabályalkotásban való részvételének lehetősége főleg a Maastrichti Szerződés alapján igen megnőtt azzal, hogy - jellemzően a Tanáccsal - ún. együttdöntési hatáskört kapott az alkotmányos szerződésekben megjelölt tevékenységi körökben és tárgykörökben, melyek a későbbi szerződésmódosítások révén további tevékenységi körökre és tárgykörökre terjedtek ki.
- A Parlament külügyi funkciója tekintetében elsősorban az EP nemzetközi megállapodások létrehozatalában való szerepe érdemel említést, ami különösen a múlt század 80-as éveitől került előtérbe. Kiemelendő pl., hogy az EKSZ 300. cikkelye szerint a Tanács a nemzetközi megállapodásokat általában az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően köti meg. Ez alól egyfajta kivétel, hogy egyebek között a társulási megállapodások megkötéséhez az Európai Parlamentnek már a hozzájárulása szükséges. Ezek mellett azonban nem hagyható említés nélkül az sem, hogy az EUSZ 49. cikkelye alapján bizonyos feltételek fennállta esetén bármely európai állam csak a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak abszolút többséggel elfogadott hozzájárulását követően, a Tanács egyhangúlag hozott határozatával vehető fel az Európai Unióba.
- Az Európai Parlamentnek különböző eszközök állnak rendelkezésére ellenőrző funkciójának gyakorlásához. Ezek között említendő pl., hogy a Tanács elnöke és a Bizottság rendszeresen tájékoztatja az EP-t az Unió közös kül- és biztonságpolitikájáról, a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés alá tartozó területeken folytatott munkáról; az EP tájékoztatást kérhet a Számvevőszéktől a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos ellenőrzési feladatainak gyakorlása során. Az Európai Tanács minden ülése után jelentést (beszámolót), továbbá az Unió által elért haladásról évente írásos jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek. A Bizottság az EK tevékenységéről évente általános, továbbá az EKSZ szerint több tevékenységi kör tekintetében egyéb jelentést is készít az EP részére. Az Ombudsman vizsgálatainak eredményeiről évente nyújt be
- 234/235 -
jelentést. Az Európai Központi Bank a tevékenységéről, valamint az előző és a folyó év monetáris politikájáról évente ugyancsak jelentéstételi kötelezettséggel tartozik. Az EP, illetve a képviselők kérdéseket intézhetnek a Bizottsághoz és a Tanácshoz. Az EKSZ alapján feladatainak teljesítése során az Európai Parlament tagjai egynegyedének kérésére ideiglenes vizsgálóbizottságot állíthat fel, hogy kivizsgálja - a Szerződés által más intézményekre vagy szervekre ruházott hatáskörök sérelme nélkül - a közösségi jog végrehajtása során felmerülő állítólagos jogsértéseket, vagy hivatali visszásságokat (akár a tagállamokban is a közösségi jogot végrehajtó szerveknél),[17] kivéve ha az állítólagos tényállást bíróság vizsgálja a bírósági eljárás lezárásáig. Vizsgálatának eredményéről jelentést készít. Az EP-hez kapcsolódó Ombudsman is jogosult vizsgálatok tartására. Ami pedig általában az ellenőrzés során tudomására jutott hiányosságok következményeit illeti, az EP mindenekelőtt véleményt formálhat, ajánlást tehet ezek orvoslására, de végső soron pl. sor kerülhet arra is, hogy amennyiben a Tanács vagy a Bizottság az EKSZ-t megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, előzetes "figyelmeztetés" után keresettel forduljon a Bírósághoz a jogsértés megállapítását kérve. Vagy - mint már említettük - bizalmatlansági indítvány alapján az EP a Bizottságtól a bizalmát is megvonhatja.
d) Az Európai Parlament az "alkotmányos szerződésekben" meghatározott tevékenységi körökben és tárgykörökben az ott meghatározott különböző formákban, illetve eljárással vehet részt az EU - jellemzően a Tanács - hatáskörébe tartozó jogi aktusok (jogszabályok, formális jogi kötelező erővel nem rendelkező orientáló normák, egyedi határozatok) meghozatalában:
- az ún. konzultációs eljárásban, amelynek során esetleg a javaslat megváltoztatását is igénylő véleményt alakíthat ki.
- Az EP 1986 óta bizonyos tevékenységi körökben és tárgykörökben jogosult lett arra, hogy az ún. együttműködési (vagy kooperációs) eljárásban a javaslatról alkotott véleményének kikérését követően megfogalmazott Tanácsi közös álláspontot elutasítsa, vagy ahhoz képes módosításokat javasoljon. Ilyen esetben a Tanács a javaslatról csak "második olvasatban" határozhat. Ezt az eljárást egyébként újabban már csak szűk körben, lényegileg csak a gazdasági és monetáris politikával összefüggő tárgykörökben használhatják.
- 235/236 -
- Ugyancsak 1986-ban intézményesítették az ún. hozzájárulási (jóváhagyási vagy egyetértési) eljárást, amelyet pl. a társulási megállapodások megkötésénél, illetve valamely európai állam EU-ba történő felvételénél alkalmaznak.
- A Maastrichti Szerződés vezette be, majd egyre szélesebb körben intézményesítették azután az ún. együttdöntési eljárást, miszerint a jogi aktust végső szövegezésében - akár egy paritásos egyeztető bizottság közreműködése után - a Tanács csak az Európai Parlament igenlő döntésével együttesen fogadhatja el.
- Ritkán lehetőség nyílik továbbá arra is, hogy az EP önállóan hozzon döntést, pl. önállóan nevezi ki az Ombudsmant.
Az Európai Parlament a hatásköreit egyébként - határozatképesség, éspedig a képviselők egyharmadának jelenléte esetén - fő szabály szerint a leadott szavazatok többségével gyakorolja. Az alkotmányos szerződések azonban meghatározott tárgykörökben, eljárásokban az összes képviselő többségének (abszolút többségnek), illetve pl. ilyen többségnek és a szavazó képviselők háromötödének vagy kétharmadának igenlő szavazatát igénylik.
5) Svéd példára, több tagállamban már korábban létrehozott intézmények mintájára a Maastrichti Szerződés alapján 1995-ben hívták életre az EU-ban az Ombudsman tisztségét és hivatalát (székhelye: Strasbourg).
Az Ombudsmant az Európai Parlament öt évre, saját megbízatásának idejére nevezi ki (pontosabban: választja meg). Megbízatása megújítható. Feladatainak ellátása során teljes mértékben független, nem kérhet vagy fogadhat el utasításokat más szervtől. Megbízatásának ideje alatt semmilyen egyéb - akár kereső, akár ingyenesen végzett - foglalkozást nem folytathat. Az Ombudsmant akarata ellenére az Európai Parlament kérésére csak a Bíróság mentheti fel tisztségéből, akkor, ha már nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, vagy súlyos kötelezettségszegést követett el.
Az Ombudsman saját kezdeményezésére, bármely uniós polgártól, valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező természetes személytől, illetve a létesítő okirat szerint székhellyel rendelkező jogi személytől közvetlenül, vagy az EP valamely tagján keresztül érkező panasz alapján az általa indokoltnak ítélt esetekben vizsgálhatja, hogy - a Bíróság és Elsőfokú Bíróság igazságszolgáltatási tevékenységét kivéve - a közösségi intézmények, szervek tevékenysége során nem történt-e valamilyen hivatali visszásság (értve ez alatt jogsértést, mulasztást és más visszásságot egyaránt), kivéve ha az állítólagos tényállás bírósági eljárás tárgyát képezi vagy képezte.
- 236/237 -
Amennyiben az Ombudsman hivatali visszásságot állapít meg, az ügyben esetleg megoldási javaslattal együtt megkeresi az érintett intézményt, szervet, amelynek három hónap áll rendelkezésére, hogy tájékoztassa őt álláspontjáról. Ezt követően az Ombudsman jelentést küld az érintett intézménynek, szervnek és az Európai Parlamentnek. A panasztevőt is tájékoztatni kell a vizsgálatok eredményéről.
Vizsgálatainak eredményeiről az Ombudsman évente általános jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek.
6) Az Európai Unió igazságszolgáltatási tevékenységet végző szervei a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság (székhelyük: Luxembourg). A Bíróság 1952-től az Európai Szén- és Acélközösség, 1958-tól a Közösségek, a Maastrichti Szerződés alapján pedig az EU Bíróságaként működik. Az Elsőfokú Bíróság felállítására az Egységes Európai Okmány (1986) alapján 1989-ben került sor. A Nizzai Szerződés szerint a Tanács - megfelelő döntéshozó eljárást követően - ún. különtanácsokat is létesíthet, amit már a Szerződéshez csatolt 16. sz. Nyilatkozat pl. a Közösség és alkalmazottai közötti jogviták első fokon történő elbírálására kifejezetten szorgalmazott.
a) Az EKSZ, EAKSZ, valamint a Bíróság Alapokmányáról szóló Nizzai Szerződéshez csatolt, Szerződésen kívüli speciális eljárással is részlegesen módosítható Jegyzőkönyv szerint a Bíróság tagállamonként 1-1, az Elsőfokú Bíróság pedig tagállamonként legalább egy-egy bíróból áll. (A bíróságok munkáját indítványozási joggal ún. főtanácsnokok segítik, segíthetik.) A bírákat - amennyiben a függetlenségükhöz nem fér kétség - a megfelelő szakmai kvalifikációval rendelkező személyek közül a tagállamok kormányai közös megegyezéssel hat éves időtartamra nevezik ki. Három évente a bírói kar részleges megújítására kerül. A bíróságok elnökeit a bíróságok bírái maguk közül választják 3 évre. A távozó bírák, illetve elnökök újra kinevezhetők, megválaszthatók. A bírák függetlenségének alapvető garanciái között értékelendő, hogy semmilyen politikai, vagy közigazgatási hivatalt nem tölthetnek be. Semmilyen egyéb - akár kereső, akár ingyenesen végzett - foglalkozást nem folytathatnak, kivéve ha ez alól a Tanács kivételesen mentesítést adott. A bírák mentelmi jogot élveznek, amit csak a Bíróság (az Elsőfokú Bíróság bírója tekintetében e bírósággal folytatott konzultációt követően) teljes ülésben eljárva függeszthet fel. A bírákat akaratuk ellenére (az Elsőfokú Bíróság bíráit az e bírósággal való konzultációt követően) csak akkor lehet hivatalukból elmozdítani, ha a Bíróság bíráinak és főtanácsnokainak egyhangú megítélése szerint már nem felelnek meg a megkívánt feltételeknek, vagy nem
- 237/238 -
tesznek eleget hivatalukból eredő, különösen a pártatlan és lelkiismeretes eljárást igénylő kötelezettségeiknek.
b) A Bíróság a korábban említett szerződéses rendelkezések alapján az Eljárási Szabályzata szerinti ügyekben három, illetve öt bíróból álló tanácsokban, tizenhárom bíróból álló nagytanácsban, illetve teljes ülésben járhat el. Az Elsőfokú Bíróság (eljárási szabályzatára is figyelemmel) három, illetve öt bíróból álló tanácsokban, nagytanácsban, bizonyos esetekben pedig teljes ülésben, illetve egyesbíróként gyakorolja hatáskörét.
c) A Bíróság, illetve az Elsőfokú Bíróság az "alkotmányos szerződésekben" és az Alapokmányban meghatározott hatáskörükben járnak el. Hatáskörük jellegzetességeit leginkább az EKSZ-ben megállapított hatáskörük reprezentálja. Eszerint pl.:
- a Bíróság és a hatásköri megosztás szerint részben az Elsőfokú Bíróság (a továbbiakban együtt: a bíróságok) az uniós szervek, intézmények aktusaival és mulasztásaival kapcsolatban quasi "alkotmánybíráskodási", illetve "közigazgatási bíráskodási" hatáskörökkel rendelkeznek. A Bíróság előzetes normakontrollt végez. Így az EP, a Tanács, a Bizottság vagy bármely tagállam indítványára megvizsgálhatja, hogy a tervezett nemzetközi megállapodás nem ütközik-e az EKSZ rendelkezéseibe. Igenlő vélemény esetén az csak az EKSZ megfelelő módosítása után léphet hatályba; A bíróságok bármely tagállam, az EP, a Tanács, a Bizottság indítványára utólagosan megvizsgálhatják az EP és a Tanács közösen elfogadott, a Tanács, a Bizottság, az Európai Központi Bank (EKB) jogi kötelező erővel rendelkező normatív, illetve egyedi aktusait, továbbá az EP harmadik személyekre joghatással járó aktusait is, hogy megállapítsák, ezek jogszerűek-e, a szerveknek volt-e hatáskörük, lényeges eljárási szabályokat nem sértettek-e, az aktusok nem ütköznek-e az EKSZ-be, vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezésbe, nem történt-e hatáskörrel való visszaélés. Azonos feltételek mellett hatáskörrel rendelkeznek a Számvevőszék és az EKB által előjogaik megóvása érdekében indított keresetek, továbbá a természetes- vagy jogi személyek kereseteinek elbírálására is, amennyiben az utóbbiak "a nekik címzett", illetve őket "közvetlenül és személyükben érintő" kötelező erejű jogi aktusok felülbírálatát kérik. (Némileg eltérő szabályok szerint felülvizsgálhatók az Európai Beruházási Bank Kormányzótanácsának és Igazgatótanácsának intézkedései is). Amennyiben pedig az indítványok, illetve keresetek megalapozottak, a bíróság a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánítja; Ha
- 238/239 -
az EP, a Tanács, vagy a Bizottság az EKSZ-t megsértve a döntéshozatalt elmulasztja, előzetes figyelemfelhívást követően 2 hónap után a tagállamok és a Közösség többi intézménye kérésére a bíróságok megállapíthatják a jogsértést. Kérheti ezt természetes- és jogi személy is akkor, ha a Közösség valamely intézménye elmulasztotta valamely neki címzendő, jogi kötelező erővel rendelkező aktust meghozni. Ezeken kívül a bíróságok hatáskörrel rendelkeznek az EKB által a hatáskörébe tartozó területeken indított, valamint az EKB ellen indított, mulasztás megállapítására irányuló keresetek elbírálására is.
- A Bíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy eljárjon olyan esetekben, amikor a tagállamok, illetve egyes szerveik nem teljesítik az EKSZ-ből (esetleg más normatívákból) eredő kötelezettségeiket. Így - mint már említettük - ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam az EKSZ-ből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette és az ügyről adott véleményében foglaltaknak sem tett eleget, akkor a Bírósághoz fordulhat. A Bíróság megállapíthatja a kötelezettségszegést és ilyenkor az adott államnak meg tennie az ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. Amennyiben ezeket a Bizottság véleménye és ismételt felhívása ellenére a megállapított határidőn belül sem teszi meg, a Bizottság indítványozhatja a Bíróságnál, hogy a tagállamot meghatározott átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezze. Az EKSZ-ből eredő kötelezettségek megszegése esetén bármely tagállam is kérheti a Bíróságtól annak megállapítását, hogy valamely tagállam a kötelezettségét nem teljesítette. De a Bíróság dönthet annak tárgyában is, hogy a tagállam teljesítette-e az Európai Beruházási Bank Alapokmányából eredő kötelezettségeit, illetve egy nemzeti központi bank eleget tett-e az EKSZ-ből és az Alapokmányából származó kötelezettségeinek.
- A Bíróság hatáskörébe tartoznak a tagállamok között felmerülő, az EKSZ tárgyával összefüggő vitás ügyek, ha az ilyen ügyeket a felek egy külön megállapodás alapján elé terjesztik.
- Az Elsőfokú Bíróságnak van hatásköre az EK szerződéses felelősségére, az intézményei (ideértve az EKB-t is) vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkért való felelősségre vonatkozó jogvitákban. Az EK és alkalmazottai között felmerülő minden vitás ügyben a személyzeti szabályzatban vagy az alkalmazási feltételekben megállapított keretek között és feltételek mellett az
- 239/240 -
Elsőfokú Bíróság dönt. Ezeken túl a Tanács meghatározott eljárást követően úgy rendelkezhet, hogy a Bíróságot hatáskörrel ruházza fel az EKSZ alapján elfogadott, közösségi ipari tulajdonjogokat alapító jogi aktusok alkalmazásával kapcsolatos jogviták elbírálására is, azzal, hogy ez a tagállamok részéről alkotmányos követelményeiknek megfelelő elfogadásra szorul.
- Az Elsőfokú Bíróság hatáskörébe tartozik, hogy az EK által vagy nevében kötött közjogi, illetve magánjogi szerződésekbe foglalt választottbírósági kikötés alapján határozatot hozzon.
- Az általános szabályok szerint ha a jogalkalmazás során (az uniós jog elsőbbségére is tekintettel) a tagállam bírósága előtt felmerül, hogy miként értelmezendő az EKSZ valamely rendelkezése, a közösségi intézmények és az EKB jogi aktusai érvényesek-e és miként értelmezendők, továbbá adott esetben a Tanács jogi aktusa által létrehozott szerv alapokmányának mi a helyes értelme, a tagállam bírósága - amennyiben (akár a felek indítványa alapján) úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére - kérheti a Bíróságot (vagy Alapokmányának esetleges eltérő szabályozása után egyes ügycsoportokban az Elsőfokú Bíróságot), hogy (a konkrét jogvita tárgyát is ismerve) hozzon a kérdésben előzetes döntést. Akkor pedig, ha a tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles is az EU Bíróságától előzetes döntést kérni. Az előzetes döntés azután az adott ügyben a Bíróság joggyakorlata szerint az előterjesztő bíróságra egyértelműen kötelező.[18]
Az Elsőfokú Bíróság ítéleteivel szemben egyébként kizárólag jogi kérdésekben a Bírósághoz fellebbezéssel lehet élni.
d) Kiemelendő, hogy az olyan vitás ügyeket, amelyekben az EK az egyik fél, nem lehet erre hivatkozva kizárni a tagállamok bíróságainak hatásköréből, kivéve, ha a hatáskört az EKSZ az EU bíróságaira ruházza. Továbbá, még ilyen esetekben sincs helye a tagállami bíróságok ítéletei ellen az EU bíróságaihoz való jogorvoslatnak.
7) A Közösségekről szóló "alapító szerződések" 1975. évi módosítása alapján 1977-ben hozták létre a Számvevőszéket, amely az EU külső pénzügyi ellenőrzést végző szerve (székhelye: Luxembourg).
- 240/241 -
a) A Számvevőszék a tagállamok egy-egy állampolgárából áll. A tagjait olyan személyek közül választják ki, akik országukban külső ellenőrzést végző szervekhez tartoznak vagy tartoztak, vagy akik rendelkeznek az ehhez a hivatalhoz szükséges különleges képesítéssel. Függetlenségükhöz nem férhet kétség. A tagokat hatéves időtartamra nevezik ki. Éspedig úgy, hogy a Tanács az EP-vel való konzultációt követően minősített többséggel elfogadja a Számvevőszék tagjainak az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállított listáját. A tagok megbízatása megújítható. A Számvevőszék elnökét a tagok maguk közül választják meg hároméves időtartamra. Az elnök is újraválasztható. A Számvevőszék tagjai feladataik ellátása során függetlenek és a közösségek általános érdekében járnak el. Feladataik ellátása során nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más szervektől. Függetlenségük biztosítékai között említendő, hogy hivatali idejük alatt semmilyen egyéb - akár kereső, akár ingyenesen végzett - foglalkozást nem folytathatnak. Tisztségükből - akaratuk ellenére - csak akkor menthetők fel, ha a Bíróság a Számvevőszék kérelmére megállapítja, hogy már nem felelnek meg a megkívánt feltételeknek vagy nem tesznek eleget a hivatalukból eredő kötelezettségeiknek.
A Számvevőszéket több mint félezer fős apparátus segíti munkájában.[19]
b) A Számvevőszék feladatainak ellátása során:
- megvizsgálhatja a Közösségek intézményeinél, az általuk létrehozott szerveknél, a nevükben bevételt vagy kiadást kezelő szerveknél, a tagállamokban is a közösségi költségvetésből kifizetésben részesülő nemzeti, regionális vagy helyi szerveknél, természetes és jogi személyeknél a bevételek és kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, valamint a pénzgazdálkodás hatékonyságát és eredményességét. Ennek során jelentést tesz, különösen ha bármilyen szabálytalanságot észlel.
- A Számvevőszék megvizsgálja a Közösségek összes bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását. Megvizsgálja a Közösségek által létrehozott valamennyi szerv minden bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását is, amennyiben az ilyen vizsgálatot a létesítő okirat nem zárja ki. A Számvevőszék az elszámolás megbízhatóságát, valamint az alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét igazoló nyilatkozatot terjeszt az Európai Parlament és a Tanács elé.
- 241/242 -
- A Számvevőszék minden egyes pénzügyi év lezárást követően éves jelentést készít, amelyet meg kell küldeni a Közösségek többi intézményének és ezeknek az intézményeknek a Számvevőszék megállapításaira adott válaszával együtt közzé kell tenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A Számvevőszék továbbá meghatározott kérdésekre vonatkozó megállapításait - elsősorban külön jelentés formájában - bármikor előterjesztheti, és a többi közösségi intézmény bármelyikének kérésére véleményt adhat. Az éves jelentéseit, külön jelentéseit vagy véleményeit fő szabály szerint tagjainak többségével fogadja el.
- A Számvevőszék segíti az Európai Parlamentet és a Tanácsot a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos ellenőrzési feladatainak gyakorlása során.
1) Spanyol javaslatra[20] a Maastrichti Szerződéssel létrejött az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
Az uniós polgárokat megilletik az EKSZ által rájuk ruházott jogok, és terhelik őket az ebben előírt kötelezettségek. Ami pl. az EKSZ szerint a tagállamokban biztosított jogaikhoz képest az uniós polgárságból eredő "plusz" jogosítványaikat illeti:
- az EKSZ-ben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.
- Minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a fő szabály szerint a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági és európai parlamenti választásain aktív és passzív választójoggal rendelkezik ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
- 242/243 -
- Olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, bármely uniós polgár jogosult bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
- Minden uniós polgárnak joga van az intézményre vonatkozó szabályok szerint az Ombudsmanhoz fordulni, továbbá az Európai Parlamenthez egyénileg vagy másokkal együtt petíciót benyújtani (erre ugyancsak jogosultak valamely tagállamban lakóhellyel, illetve a létesítő okirat szerint székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyek is) a Közösség tevékenységi körébe tartozó és őket közvetlenül érintő ügyekben. Az uniós polgárnak lehetősége van arra, hogy az Unió bármely hivatalosnak elismert nyelvén (közöttük magyarul is) írásban éljen ezekkel a jogaival és ugyanazon a nyelven választ kapjon. Ezek a nyelvhasználati szabályok irányadók akkor is, ha az uniós polgárok a Tanácshoz, a Bizottsághoz, a Bíróság(ok)hoz, vagy a Számvevőszékhez fordulnak.
2) Az Európai Unió nagy jelentőséget tulajdonít az alapvető jogok és szabadságok (vagy a továbbiakban: alapvető jogok, emberi jogok) biztosításának,[21] még akkor is, ha ezideig nem teljes értékű a szabályozásuk, és végső soron a tagállami jogi aktusokkal szembeni uniós jogorvoslat intézményesítésének híján érvényesítési lehetőségük sem az EU joga alapján.
a) Az emberi jogok Közösségeken belüli biztosításának előtörténetéhez tartozik, hogy az EP, a Bizottság, valamint a Miniszterek Tanácsának elnöke 1977 április 5-én együttes Nyilatkozatot adott ki, amelyben felhívták a három intézményt, hogy tevékenységük gyakorlása és az Európai Közösségek célkitűzéseinek megvalósítása során tartsák tiszteletben a jelenleg már több mint negyven európai tagországot tömörítő Európa Tanács keretei között 1950-ben Rómában aláírt, Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló (európai) egyezményt, illetve a tagállamok alkotmányaiból eredő alapvető jogokat. Majd újabb hasonló közösségi megnyilatkozások után a Maastrichti Szerződéssel kifejezetten is bekerült az Unió jogába ez a követelmény, amit az EUSZ hatályos szövege úgy tartalmaz, hogy a 6. cikkely (1) bekezdése szerint "Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása, valamint a jogállamiság elvein alapul, mely alapelvek közösek a tagálla-
- 243/244 -
mokban". A (2) bekezdés pedig rögzíti, hogy "Az Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogy azokat az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek". Az EUSZ 49. cikkelye szerint egyébként csak olyan európai államok kérhetik a felvételüket az Unióba, amelyek tiszteletben tartják a 6. cikkely (1) bekezdésében megállapított alapelveket. Emellett - mint már említettük - az EUSZ 7. cikkelye szerint abban az esetben, ha valamely tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 6. cikkely (1) bekezdésében említett alapelveket, a kérdéses tagállam "alkotmányos szerződések" alkalmazásából származó egyes jogai is felfüggeszthetők.
Figyelmet érdemel, hogy az alkotmányos szerződések közül elsődlegesen az EKSZ alapvető jogokat és szabadságokat biztosító konkrét szabályokat is tartalmaz. Nyilvánvalóan ilyenek a már hivatkozott uniós polgársággal összefüggő jogok, egyes már korábban is rögzített - főleg gazdasági természetű viszonyokkal kapcsolatos -, vagy az EKSZ szabályai közé később beiktatott jogok. Az uniós polgársággal összefüggő jogokat nem számítva az EKSZ rögzíti pl. a férfiak és nők egyenlőségét; a Szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés tilalmát; a Közösség hatáskörének keretein belül általában a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés elleni küzdelmet; a Közösségen belül a közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján indokolható korlátozásoktól eltekintve külön a munkavállalók szabad mozgását; a letelepedési jog szempontjából a Közösség területén székhellyel rendelkező gazdasági "társaságok" tagállamok állampolgáraival való egyenlő elbánásban részesítését; a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért való egyenlő díjazását (a béren kívül ideértve a munkaviszonyra tekintettel kapott minden egyéb juttatást), stb. Ezeken kívül általánosnak mondható az az elvárás is, hogy az alkotmányos szerződések és az ezeket végrehajtó uniós jogszabályok a különböző uniós tevékenységi köröket, "politikákat" az EUSZ 6. cikkelyére tekintettel szabályozzák. Mindezek ellenére azonban egészen 2000 decemberéig nem beszélhettünk arról, hogy az EU-ban létezne egy emberi jogokra vonatkozó átfogó uniós "politika", illetve szabályozás.
2000 decemberében került sor arra, hogy az Európai Tanács nizzai ülésén elfogadták, majd az EP, a Bizottság és a Tanács közös Nyilatkozat-
- 244/245 -
tal közzétette Az Európai Unió Alapjogi Kartáját,[22] amelyben a jogok katalógusának 50 cikkelyben való megfogalmazásával az EU meg kívánta erősíteni az emberi jogok iránti elkötelezettségét és körvonalazta általános emberi jogi politikáját. Ez igen nagy jelentőségű lépés volt még akkor is, ha a Kartának magának - pl. az EKSZ rendelkezéseitől eltérően - nincs semmiféle jogi kötelező ereje, csupán egyfajta támpontul szolgál az uniós jogalkotás, illetve jogértelmezés számára.[23]
b) Kérdés, hogy az Unió joga szerint milyen jogorvoslati eszközök állnak rendelkezésre az alapvető jogok sérelmének kiküszöbölésére, illetve megelőzésére? Ebben a tekintetben a következők érdemelnek kiemelést:
- A Bíróság és a hatásköri megosztás szerint részben az Elsőfokú Bíróság quasi "alkotmánybíráskodási", illetve "közigazgatási bíráskodási" hatáskörükben a korábban említett szabályok szerint uniós szervek, tagállamok, természetes és jogi személyek indítványára vizsgálhatják, hogy a jogi kötelező erővel rendelkező uniós normatív, továbbá egyedi aktusok nem sértik-e az EKSZ-t vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezést, ideértve a közösségi jog általános elveiként elfogadott alapvető jogokat is, ahogyan azokat az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló 1950. évi (európai) Egyezmény biztosítja, valamint ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek.[24]
- Az Elsőfokú Bíróság az EK és alkalmazottai közötti jogviták elbírálása során orvosolhatja az alkalmazottak munkajogaival kapcsolatos jogsértéseket.
- Az alapvető jogok tagállamokban okozott sérelmének megelőzését is szolgálja a Bíróságnak az a hatásköre, hogy a tagállami bíróságok kérésére (a konkrét jogvita tárgyát is ismerve) előzetes döntésben értelmezi különösen az EKSZ-t, a közösségi intézmények és az EKB normatív jogi aktusait, amelynek során figyelemmel kell lennie egyebek között az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló (európai) Egyezmény rendelkezéseire, a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának ezekkel kapcsolatos jogértelmező gyakorlatára, a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, figyelembe veheti továbbá pl. az Európai Unió Alapjogi Kartáját, az
- 245/246 -
Európa Tanács égisze alatt létrehozott 1961. évi Európai Szociális Kartát, akárcsak az ENSZ keretei között született univerzális emberi jogi egyezményeket, stb.
- Végül megemlítjük, hogy az alapvető jogok és szabadságok megsértésének megelőzését, illetve kiküszöbölését is szolgálhatja, miszerint az EKSZ-be foglalt, vízumokra, menekültügyre, bevándorlásra és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb közösségi politikákra tekintettel a Tanács, a Bizottság vagy valamely tagállam kérheti a Bíróságot, hogy döntsön az ezekkel összefüggő, vagy valamely közösségi intézmény ezek alapján hozott jogi aktusával kapcsolatos értelmezési kérdésről (EKSZ 68. cikkelye).
* * *
by Attila Rácz
Following the promulgation and entry into force of Act XXX of 2004, Hungary has become a member of the European Union as of May 1, 2004. The actual emergence and development of the European integration is a result of a long process, which started as an economic community of a few European states and has led to a broader political co-operation as well as to the establishment of the European Union by the Treaty of Maastricht. The public law nature of this Union is, however, still debated. Is it an inter-governmental organization, an institutionalized community of sovereign states, a confederation, a special entity formed by states, or a quasi-federal state? Despite the relevant debates, it can hardly be denied that the European Union, in its current form, already bears some basic features of a federal state. From this starting point the study gives a detailed analyses of the current constitutional set-up, powers, legislative sources of the European Union, its citizenship and the guarantee of fundamental rights based upon community law, referring to the fact that if the member states ratify the new constitution of the EU, several significant changes are to be expected.■
- 246 -
JEGYZETEK
[1] A törvény és annak mellékletei (melyek tartalmazzák az Európai Unió korábbi tagállamai és az újonnan csatlakozó tíz állam - közöttük Magyarország - csatlakozási szerződését, a csatlakozás feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmányt, az alapító szerződéseket, az ezeket kiegészítő vagy módosító szerződéseket, továbbá a korábbi csatlakozási dokumentumokat) a Magyar Közlöny 2004. évi 60. számának I-II. kötetében kerültek kihirdetésre.
[2] Ld. erről pl.: Cartou, L.: L'Union européenne. Éditions Dalloz, Paris, 1994. 31. és köv.; Kecskés L.: EU-jog és jogharmonizáció. HVG-ORAC, Budapest, 2003. 15. és köv.
[3] Ld. ezekről pl.: Nagy K.: Nemzetközi jog. Püski, Budapest, 1999. 97. és köv.; Bruhács J.: Nemzetközi jog. II. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 1999. 13. és köv.; Bokorné Szegő H.: Nemzetközi jog. 5., javított kiadás. Aula Kiadó, Budapest, 2003. 25. és köv., 105. és köv.
[4] Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2004. Az Európai Unióról friss, lexikonszerű tájékoztatással szolgál Bainbridge, T.: The Penguin Companion to European Union c. munkája. (Harmadik, átdolgozott kiadás. Penguin Books, 2003.) Magyarul némileg aktualizált szövegezésben Lövenberg V. szerkesztésében EU mindentudó címmel jelent meg. HVG Kiadói Rt., Budapest, 2004.
[5] A nizzai csúcsot követő reformelképzelésekről és vitakérdésekről ld. részletesebben: Ferenczy E.: Az EU megváltozott döntéshozatali rendszerének reformjáról c. tanulmányát. Állam- és Jogtudomány, 2003/3-4. sz.
[6] Az Európai Unió fontosabb politikáiról képet ad Az Európai Unió politikái (szerk.: Kende T.-Szűcs T.) c. munka. Osiris Kiadó, Budapest, 2000.
[7] Ld. erről: Constitutional Law of the European Union (ed.: Lenaerts, K.-van Nuffel, P. Bray, R.). Sweet & Maxwell, London, 1999. 95. és köv.
[8] Ld. erről: Kecskés: i. m. 379. és köv.
[9] Ld. erről: Rideau, J.: Droit institutionnel de l'Union et des Communautés européennes. 3e édition. L.G.D.J. Paris, 1999. 495. és köv.
[10] Ld.: Kardos G.: Az Európai Unió jogforrásai. Jogtudományi Közlöny. 1995/3. sz. 109.; Európai közjog és politika (szerk.: Kende T.-Szűcs T.). Osiris Kiadó, Budapest, 2003. 546.
[11] Ld. erről pl. KECSKÉS: i. m. 272. és köv.; BLUTMAN L.: EU-jog a tárgyalóteremben. Az előzetes döntéshozatal. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003. 49. és köv.
[12] Ld. erről részletesen: VÁRNAY E.-PAPP M.: Az Európai Unió joga. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2001. 201. és köv.; Európai közjog... i. m. 569. és köv.
[13] Ld. erről különösen: VÁRNAY-PAPP: i. m. 235. és köv.
[14] Ld. erről: VÖRÖS I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny, 2002/9. sz. 400. és köv.
[15] A bizalmatlansági indítványról ld. részletesebben: Kende-Szűcs: Európai közjog... i. m. 381. és köv.
[16] Ld. különösen: Bainbridge: i. m. 206. és köv.
[17] Constitutional Law... i. m. 298.
[18] Ld.: Blutman: i. m. 400. és köv.
[19] Ld.: Bainbridge: i. m. 540.
[20] Ld.: Európai intézmények és a jogharmonizáció (szerk.: Lomnici Z.). HVG-ORAC, Budapest, 1998. 71. és köv.
[21] Ld. erről általában: The EU and Human Rights (ed.: Alston, Ph. with the assistance of Bustelo, M. and Heenan, J.). Oxford University Press, New York, 1999.
[22] Ld. erről: Weller M.: Az Európai Unió Alapjogi Kartája. Acta Humana, 43. sz. (2001) 31. és köv.; A Karta szövegét közli a Fundamentum 2001/1. sz.
[23] Ld. erről: Bainbridge: i. m. 27. és köv.; Európai közjog... i. m. 600. és köv.
[24] Ld.: Constitutional Law... i. m. 539. és köv.; VÁRNAY-PAPP: i. m. 179. és 312.
Lábjegyzetek:
[1] Rácz Attila, Egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem; tudományos tanácsadó, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, E-mail: racz@jog.mta.hu
Visszaugrás
