Korábbi tanulmányunkban már foglalkoztunk a Nizzán túli időszak, az Európai Uniót megújítani kívánó gondolataival.[1] E gondolatok, eszmék, koncepciók közül időrendben a legutolsó Lamassure-é volt.[2] 2003 júniusának elején úgy tűnik, hogy a korábbi szakirodalmi megfigyelések, különösen Ash-é[3] helytállóak voltak, ti. a nagyhatalmak mindegyike erős, nagy Európát akar, ám a vezető szerepet magukénak szeretnék tudni. A Nizzai Szerződés a nagyhatalmak, mint egységes csoport számára azonban nem sikerült jól.
A döntéshozatali rendszer Nizzában elfogadott módjának revíziójára való törekvések többsége mögött francia, német, angol politikai tényezők, jelentős "arcok", személyiségek állnak, az más kérdés, hogy a hivatalos francia, német és angol politika melyik elképzelés mögé fog állni, és melyik mögül fog kihátrálni Rómában. Annyi bizonyos, hogy 2003-ban a nagyhatalmak felfedezték egymást, Lengyelországot bevették a "klubba", mint ahogy az is, hogy az úgymond kicsik is gyorsan reagáltak erre az új
- 211/212 -
jelenségre: informális csoportot hoztak létre nyilvánvalóan olyan céllal, hogy Európát ne egy új Szent Szövetség irányítsa.
Nizza felértékelte a kicsiket, a nyolcszor nagyobb lélekszámú Németországnak csak 2,5-szer több szavazata van a Tanácsban, mint Magyarországnak, ma már tehát nyilvánvaló, hogy a nagyhatalmak korrekciókat szeretnének a Nizzai Szerződésen végrehajtani. Ez a törekvés azon a hagyományon, szokáson és megfigyelésen (vagy hiedelmen?) alapul, hogy valamely csoportot jó, ha a nagyok és gazdaságilag fejlettek vezetik[4] és a "régiek", azaz az alapítók.
Szcepanski szerint valamely szervezetben először a hatalomért folyó csatákat vívják meg, és csak utána foglalkoznak olyan kérdésekkel, mint amilyen például a hatáskör.[5] Az Európai Unióért pedig érdemes harcolni, az Unió értékes koronagyémántja lehet bármelyik nagyhatalom külpolitikájának, mint hajdanán volt a briteknek India. Nem annyira az Unióban elosztott (elosztható) forrás nagysága miatt, sokkal inkább azért, mert az Unió nagybefolyású szervezetté tehető - a világpolitikában.
A döntéshozatali rendszer megváltoztatására irányuló küzdelem, a rivalizálás az államok között folyik, mégpedig és jellemzően a nagyok versus kicsik, a régiek versus az újak formában. A harctér (békésebben: az ellentétek színtere) nemcsak a döntéshozatal módja, hanem kiterjed a stabilitási és növekedési paktumra,[6] a Bizottság javaslattételi jogára, az ún.
- 212/213 -
intézményi egyensúlyra, a föderációs feladatok értelmezésére, a pillérszerkezetre, az elnökség rendszerére, az Európai Központi Bankra, a tagállamok közötti egyenlőség elvére és legfőképpen az egyes politikákra (kompetenciákra).[7] A fenti állítás nem jelenti azt, hogy a szervezeten belüli intézmények ti. a Tanács, a Bizottság és a Parlament között ne folyna harc a hatalomért, ez minden szervezetben így van, de e viták "felbujtói", életbentartói" - az államok. El kell ismerni, hogy - különösen az Európai Parlament tekintetében - az európai pártok is beálltak a küzdelembe, valószínűleg "a kormány a kirakat, a párt a bolt" felismerés miatt.
Az elemzés e pontján egy nagyon egyszerű, de nagyon nehéz kérdést fel kell tenni, nevezetesen: jogos-e az a Giscard d'Estaing-féle figyelmeztetés: az úgynevezett kicsik ellenállása a nagyokkal szemben ellehetetleníti azt a generációs missziót, hogy Európa naggyá váljon.
Nagyjából arról az aggodalomról van szó, hogy amennyiben Európa nem tehető egységessé, úgy egyszerre fog gyengülni, részesedést veszíteni - az egész (ti. az összes jelenlegi tagállam, a csatlakozók és a tagjelöltek): legyen szó Európa geopolitikai súlyáról, szerepéről, a gazdasági hatékonyságról, a megköthető üzletek számáról és volumenéről, a munkaerő "rendelkezésre tartásáról" stb. Amikor Franciaország és Németország akarta, hogy úgymond Európa "egységesen szólaljon meg", akkor eminens francia érdekről volt szó (a megkötött koncessziós szerződésekről volt szó és még valamiről), ami tényleg ennél is fontosabb (nagyhatalmi) felismerés; Amerikát csak a meglévő nemzetközi szervezetek (ENSZ, NATO, EU) által és a nemzetközi jog intézményeire való hivatkozással lehet egyensúlyozni, valódi akarattörő erővel az európai nagyhatalmak külön-külön nem rendelkeznek. Ez a tény, hogy az Európai Unió a tagállamok által irányított, nem hátrányos az USA-ra nézve, ahogy a francia külpolitika is azt ismerte fel: egyetlen esélye (külpolitikai) céljai megvalósításához, ha az amerikai felsőadminisztráció - megosztott.
A "külgazdaság", ti. a nemzetállamon kívül kötött üzletek, egyszerűen a külkereskedelem, hihetetlenül felértékelődött a XXI. század politikai döntéshozói számára. És ez a megállapítás igaz az európai közepes (Magyarország) és kis országok politikusaira is, tehát az aggodalom Amerikai túlsúlya miatt az európai nagyok és az európai kis és közepes államok között nem minden alap nélküli.
- 213/214 -
A fentiekből következően úgy gondoljuk, hogy a döntéshozatali reformra vonatkozó újabb elképzeléseket - értve ezalatt mindegyiket, amelyik Nizza után született - abból a szempontból (is) érdemes megvizsgálni, hogy a nagyhatalmak latens célja-e, hogy Európát (konkrétan a ma még jogi személyiséggel nem rendelkező Európai Uniót) feltörekvő nagyhatalommá tegyék. Ami egyébként politikailag legitim cél, ahogy az is, hogy Németország állandó tagja legyen a Biztonsági Tanácsnak, természetesen mindkettőnek ti. mindkét célnak vannak veszélyei, kockázatai.
Azonban a tények szintjén azt is kell látni, hogy az európai nemzetgazdaságoknak külön-külön alapvető, és egyre növekvő fenyegetésekkel kell szembe nézniük: 1,5 millió állás nem betöltött a fejlett szektorokban, 15 millió munkanélkülit regisztráltak a tagállamokban összesen, a foglalkoztatottság szintje alacsonyabb az USA-énál (az idősek és nők a kívánatosnál kevésbé vannak benne a munka világában) és végül - bár a felsorolás folytatható lenne - a szolgáltatási szektor nem elég fejlett.[8]
Fentebb azt állítottuk egyfelől, hogy a nagyhatalmak stratégiai latens célja az Unió nagybefolyású szervezetté tétele a világpolitikában, másfelől pedig azt, hogy az Amerikával való rivalizáció pedig hatékonyan, csak nemzetközi szervezetek által folytatható. Ha ebből az aspektusból vizsgáljuk a reformelképzeléseket, akkor például a rotációs elv felváltására[9] irányuló elképzelést úgy is lehet aposztrofálni, hogy az nem más, mint az Európai Unió elfoglalására irányuló szándék. (Mint az ismert, jelenleg az Európa Tanács, az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, az ECOFIN rotációs elv alapján váltja vezetőjét, de ha ezek a formációk, továbbá az Euroclub és a bel- és igazságügyi együttműködésért felelő szervezet állandó vezetőt (elnököt) kapnak, és az Uniónak még egy állandó elnöke is lenne, és ezekhez hozzászámítva az Európai Parlament elnökét, a Bíróságét, a Bankét és a CPSE főtitkárt, akkor, feltéve, hogy ezen vezetőket 5 évre választanák, akkor összesen 11 hely megszerzésével meg lehetne szerezni ezt a "koronagyémántot".) Nem vitás, logikus, célratörő, jól argumentált elképzelésről (törekvésről) van szó, az már más kérdés, hogy a megvalósításhoz el kellene ismerniük a "kimaradóknak" valamely ország vagy
- 214/215 -
országok hegemóniáját. Nagyon úgy látszik, hogy e gondolat befogadásának még nem jött el az ideje (ha egyáltalán lesz ilyen): a "kicsiknek" még nincs affinitása az Újból Nagy Európa (UNE), valójában az Újból Nagy Franciaország, az Újból Nagy Németország stb. gondolatához.
A rotáció elvének kikezdése értelmezhető nagyhatalmi szándék, ami ti. a szándék nekimegy (egyébként teljesen követhetően) a tagállami egyenlőség elvének is. Ebben a problematikában, mármint hogy egy szervezetben szükségszerű, hogy a tagok egyenlőek legyenek, csak a kérdés feltevése érdekes, ti. ismert, hogy az ENSZ, egész pontosan a Biztonsági Tanács is a tagok egyenlőtlensége alapján működik, bár az igaz, hogy a BT nem állandó tagjai - rotálódnak.
A tagállamok közötti egyenlőtlenség - ha úgy tetszik - az Amerikai Egyesült Államokban is elismert, hiszen az elektorok száma tagállamonként eltérő, kétségtelen ugyanakkor, hogy az egyenlőtlenség alkotmányjogi szinten legitimált. Úgy tűnik, Európa most ezzel a tagállami egyenlőtlenség legitimációjával küzd (miközben maga is ismeri a Német Római Császárság történetéből az egyenlőtlen tagság doktrínáját a császárválasztásnál), és azokat a hivatkozási alapokat keresi, amelyek alapján megkülönböztetheti a tagokat.
A tagállamok megkülönböztetésére a reformelképzelések mutatókat használnak, erre szükség is van, hiszen Nizzában majdnem végleg feladták az egyhangúság elvét, ami tulajdonképpen egy szövetkezeti elvből jön (egy tag-egy szavazat) és áttértek az üzletrész elvre, ti. minden országnak annyi része van Európában (Európából), ahány szavazattal (szavazati súllyal) rendelkezik a Tanácsban, az Európai Parlamentben. A Bizottságban érdekes módon megmaradt a tagállami egyenlőség, egy ország egyenlő egy biztossal, az más kérdés, hogy a reformelképzelésekben ezt a gyakorlatot is kikezdik.
A tagállamok egyenlősége tehát nem egy olyan alapelv, amelynek megreformálása, megváltoztatása eo ipso lehetetlenné vagy értelmetlenné tenné a tagok egy része számára valamely szervezetben, szövetségben való részvételt.
A költség-haszon elemzés, az előnyök, hátrányok elemzése magától értetődően a tagállamok feladata.[10] Nem véletlen ezért, hogy az újabb re-
- 215/216 -
formelképzelések között megjelent a tagállamok kilépési joga biztosításának követelménye. Az a körülmény, hogy az eddigi nemzetközi kormányközi konferenciákon (IGC) nem merült fel a kilépés jogának jogforrásba való rögzítése keletkeztetheti azt a látszatot, hogy a kis és közepes méretű tagországok ezt a lehetőséget eddig azért nem erőltették, mert annyira hasznosnak ítélték az EGK működését, hogy nem forszírozták ennek a jogintézménynek (ti. a kilépésnek) a kidolgozását, azaz a feltételek meghatározását és az eljárást. Valójában a kilépés jogának bevezetése, kodifikálása nagyhatalmi érdek. Akik ezt felvetik, valójában még egy kártyát szeretnének a nemzeti politikai, gazdasági, regionális stb. érdekek érvényesítéséhez (a kilépéssel való fenyegetés kártyáját).
Természetesen nem alaptalan annak a felvetése, hogy milyen szervezet az, amely a kilépés jogát valamely statútumában (az Európai Unió esetében valamely szerződésében: Római, Amszterdami, Maastrichti stb.) nem említi meg. Csakhogy a megemlítésre semmi szükség sincsen, mert - bár az igaz, hogy bizonyos típusú szövetségek esetén (egyesület, párt stb.) a kilépés szabályozása ésszerű, a nemzetközi szervezetek esetén, ha a tagok maguk az államok, a kilépés joga ugyanis a nemzetközi jog más szabályaiból levezethető, továbbá a tagállamok nem veszítették el a kilépéshez való jogukat azáltal, hogy azt a Római, a Maastrichti stb. szerződésekben nem szabályozták. Ez még akkor is így van, ha a közösségi jog primátusát (elsőbbségét) saját nemzeti jogukhoz képest a tagállamok úgymond elismerik.
Ez az elsőbbségi elismerés tényleg a jog számos területére nézve igaz, de egyrészt nem mindegyikre (például alkotmányjog), vagy amely jogterület egy részének szabályozását kifejezetten maguknak tartották fenn (például adójog). A nemzetközi jogot illetően, amelyben, mint ismert az államok egymásközti viszonyára nézve alkotnak normákat, a helyzet speciális. Egyrészt mert az Uniónak nincs nemzetközi jogalanyisága, tehát az Uniót az államok nem ruházták fel nemzetközi jogalanyisággal, amiből következik, hogy még nem emelték be azt maguk közé. Másrészt azáltal, hogy Európai Közösségnek adtak ugyan nemzetközi jogalanyiságot és a Közösségnek van is joga, de a Közösség sem ténylegesen, sem de iure nem tud olyan nemzetközi jogi cselekményt végezni, amelyet valamely tagállam ellenezne, ebből következik, hogy az Unió, de a Közösség sem tudja megtiltani nemzetközi jogilag érvényesen létrejött, elismert (jogforrásban), hogy valamely állam kilépjen a szervezetből. A jelenlegi helyzetben tehát egy állam kiléphet az Unióból anélkül, hogy megsértené a nemzetközi jogot, az igaz viszont, hogy egy ilyen lépés számos, a nemzetközi jog-
- 216/217 -
ból (ti. Római, Maastrichti szerződésekből) következő kötelezettség teljesítésének kérdését vetné fel.
A közösségi jog primátusából tehát nem lehet levezetni azt, hogy a tagállamoknak ne lenne joguk kilépni a szervezetből (ti. az Unióból), de nem azért, mert az Unió nem jogi személy.
A tagállamok közötti egyenlőtlenség jogi rögzítésére azért van szükség, mert a nagyhatalmaknak nem érdekük, hogy az Unió ne működjön, márpedig a működőképesség abban van, hogy a szervezet döntéseket hoz, ha viszont a tagállamok egyenlőek, nagyon lelassul az egyeztetések szükségessége miatt a döntéshozatal. Ehhez a gondolathoz - a problémák tárgyilagos kezelése érdekében - hozzá kell tenni a nagyhatalmi státusból nem lehet könnyen szabadulni - az jogilag is körülszabályozott körülmény (állapot), amelyet erősen kötnek a tradíciók, gazdaságiak és a kulturálisak.
Az újabb reformtörekvések azon része, amelyek az elnökök, elnökségek állandóságát és kiemelkedő jogosítványok adását erőltetik (ilyen lett a Konvent elnöksége például), újból a "kiválasztottak" (mégpedig a nagyhatalmaktól és a régiektől jövők) kezében szeretnék tudni az Unió irányítását. Az európai színtű ügyek irányítása eddig is a szuper elit kezében volt (a nemzeti parlamentekben ülő képviselők, ebből a játszmából ki vannak szorítva). Kétségen kívül másmilyen tudást, attitűdöt követel ez a tevékenység, elég jól kell komparatív nívón ismerni a tagországok gazdaságát, jogát, gyakorlatát. Amit most akarnak egyes reformerek (ezek főként nagyhatalmi politikusok), az az, hogy e szuper eliten belül[11] jelöltessen ki egy olyan vezetőréteg, amely függetleníteni tudja magát (épp a hosszú időre való kinevezés miatt) a belpolitikától, annak prioritásaitól, a választók kegyeiért folyó verseny hátrányos következményeitől. A rotáció elvének ma hatályos formáinak érvényesítése kétségtelenül jobban beleköti az európai ügyeken dolgozó köztisztviselőket és politikusokat a belpolitika betonjába, nem tudnak távlatokban gondolkodni, vezetői képességük is hagy kívánnivalót maguk után, ha európai szintű kérdésekben kell dönteni; az egységes cselekvés iránti affinitásuk kisebb és a számonkérést is nehezebb irányukban érvényesíteni, azaz a nagyhatalmi reformerek ezen szárnya jól látja azt, hogy változtatni kell a vezetési rendszeren is. Nem vitás az sem, és ebben is igazuk van a nagyhatalmi politikusoknak, hogy a bővítés számlájára írható az integráció lelassulása (a korábbi bővítések mindegyike
- 217/218 -
hozott ilyen negatívumot) és az is, hogy a belpolitikai csatározások folytán nem tudnak európai magaslatokba emelkedni.
A tagállami egyenlőtlenség szabályokba rögzítésének igénye, tehát a vezetési válság, az Unió lelassulása folytán vagy ürügyén került előtérbe. Még egy oka van az olyen tartalmú reformgondolatoknak, hogy a tagállami egyenlőség eszméje a mindennapi működés során már nem tartható tovább, tehát a comitologie szintjén sem: az új 2004-ben taggá váló "posztszocialista" államoktól való félelem. Ezek az országok nagyon súlyos problémákkal küzdenek a közösségi vívmányok (mezőgazdaság, környezetvédelem, közlekedés stb.) átültetése terén, és nem lehet tudni - a közösségi közjog által rendelkezésre álló eszközöket milyen intenzitással fogják használni - lemaradásuk behozatala érdekében. A koppenhágai megállapodással (és más a régi tagok között született egyességekkel) sikerült velük elfogadtatni a tagállami egyenlőség "rugalmas értelmezését", de semmi garancia sincs arra, hogy nem fognak "illetlenül viselkedni", hogy Jacques Chirac elhíresült kifejezését ideemeljük az iraki válság idejéből.
A tagállami egyenlőtlenség kereteit, intézményeit most kell azoknak kidolgozniuk, akik akarják, míg a Konvent ülésezik, illetve a következő IGC idején, hiszen, ha az újak már ott ülnek majd annál az asztalnál, ahol a döntéseket hozzák, nem fognak olyan jogintézményeket támogatni, amelyek nyomán különböző jogokkal és kötelezettségekkel rendelkező államok csoportjai alakulnak ki az Unión belül. Az sem véletlen, hogy a Konventben olyan javaslatok is elhangzottak, amelyek szerint a megerősített együttműködés létrejöttében szükséges eljárás megindításához elegendő lenne a tagállamok 1/3-ának egymás közötti megállapodása. A megerősített együttműködés nem a tagállamok közötti nyílt egyenlőtlenség eszköze, ez csak egy eszköz az intézményesített különbségtételhez, amely nélkül az integrációt aligha lehet továbbfejleszteni.
A fentiekből következően helyesebb a tagállami egyenlőtlenség jogi problémájához kevésbé mereven hozzáállni, és azt mondani, Európa (és benne az Unió) egy rendszer, amelyben meglévő nem-egyensúlyi állapotokban semmi különös nincs, tehát azok elismerése, regisztrálása és szabályozása nem rendellenes.
Annak a kérdésnek a megválaszolása már viszont tényleg jogi csemege, hogy a megerősített együttműködés és a nemzeti vétójog intézményének
- 218/219 -
együttélése hová vezet: a tagállami egyenlőtlenségek fokozódásához (jogi értelemben vett egyenlőtlenségekhez), vagy egy perspektívikusabb Unióhoz, ahol megerősített együttműködés tartalmát a kimaradottak abszorbeálják, átveszik stb. Amennyiben az együttélés az elsőhöz (ti. a tagállami egyenlőtlenségek fokozódásához vezet), úgy szükség van olyan szabályokra, amelyek meghatározzák az "egyenlőségi minimum" tartalmát. Feltételezve, hogy helyes, ha a megerősített együttműködés és a nemzeti vétójog is fennmarad, tehát nem minden területet (például a külpolitikát vagy az adózást) tesznek át a minősített többségi szavazás rendszerébe, akkor egyértelmű, hogy a megerősített együttműködés produkálhat olyan különbségeket, amelyek nem csak gazdaságilag érzékelhetőek, hanem jogilag is. Ha nem akarunk merevek lenni, úgy megengedünk (időleges) jogilag releváns különbségtételt az államok között.
A második út, ti. ha azt feltételezzük, hogy a megerősített együttműködés tartalma húzóerőként fog viselkedni, úgy nem kell olyan tragikusan venni a nemzeti vétót, az más kérdés, hogy a nemzeti vétó alatt mit értünk: olyan vétót, amelyik magát a megerősített együttműködést teszi lehetetlenné, avagy olyan ellenkezést, amely kimaradáshoz vezet a közös integráció irányába ható lépésekből.
Amatonak, a Konvent alelnökének, igaza van abban, hogy mindkettőt kizárni (ti. a nemzeti vétójog korlátozását és a megerősített együttműködést) nem lehet,[12] mert az egészen biztosan az integráció megakadásához vezet, ugyanis egy olyan rendszer (politika, kompetencia), amelyben a nemzeti vétójog korlátlanul megengedett, különösen egy nagyszámú szervezetben a lengyel liberum vetohoz hasonló történelmi helyzetet fog létrehozni.
Aligha vitatható, hogy a tagállami korlátlan vétó a tagállami egyenlőség legmarkánsabb megnyilvánulása, csak (és ezt a szakirodalomban Bódig nagyon jól látja) minden tagokból álló szervezet egyúttal egy társaság is, a társaság pedig társulás is (societas),[13] ahol a tagok az együttműködésre vállaltak kötelezettséget, tehát a nem-kooperálás (vétó) szélsőséges esete a szövetségen belüli viselkedésnek.
- 219/220 -
A tagállami vétónak pendantja viszont az az együttműködés, amikor valamely tagállam arra a feladatra is áldoz, amely nem az övé.[14] Ilyenre is akad példa az Európai Unió történetében, például, amikor a tagállamok úgy határoztak: a határőrizet biztonságosabbá tétele érdekében a külső határral nem rendelkezők támogatják az újonnan belépőket. Teljesen nyilvánvaló, hogy a feladatokban (politikában) való részvétel és hozzájárulás mértéke a tagállami egyenlőség egy másik dimenziója (ti. a döntéshozatalban játszott szerep és súly mellett), amely dimenziót azonban nem lehet eltagadni azért, mert az valamely országcsoportnak kényelmetlen.
Az Unió bevételeihez és transzferjeihez közismert, az újonnan belépők nominálisan jóval kevesebbel fognak hozzájárulni, következésképpen minden olyan szabály, amely a gazdag (vagy nagy), a régiek és a szegény (vagy kis) újak közötti különbségtételen alapul, vagy arra apellál - indokolható.
Nagyon úgy látszik, különösen amióta világossá vált, hogy a kibővített Unió döntéshozatali rendszere nem bírja el, hogy az egyhangúság miatt bizonyos döntések (ti. az Unió kizárólagos kompetenciájába tartozó területeken) ne szülessenek meg, éles különbséget kell tenni szerződéses és alkotmányos szabályok között, továbbá aközött, hogy ez utóbbi normákat természetes vagy jogi személyek alkotják meg. Ami a szerződéses szabályokat illeti (ha természetes személyekről van szó), ott az akaratszabadságnak van egy igen erős korlátja: nevezetesen a természetes személyek akaratszabadságát megelőző imperatív és kógens szabályok.
Az imperatív és kógens szabályok (és a bíróság) a természetes személyek vagy nem állami jogi személyek számára még szerződéskötési kényszert is előírhat, például a hírközlésben. Ugyanez nehezen állítható a szuverén államokra, ti. hogy szerződéskötésre kötelezhetők volnának (különösen az Európai Unió tagállami egymás közti viszonyait illetően), ezért is született meg az opting-out intézménye. Az alkotmányos szabályok tekintetében még nagyobb a különbség a természetes személyek és az
- 220/221 -
állam, mint jogi személy között, és ez a különbség, legalábbis itt Európában, az európai történelemben először most lett csak igen markáns. (Ugyanis a Népszövetség az egyhangú szavazáson, az államok szuverenitása és egyenlőségen alapult.)[15]
Visszatérve a természetes személyek és az államok által alkotott alkotmányos szabályok különbségére, látni kell azt, hogy az emberek közötti alkotmányos szabályok akkor jöttek létre, vagy kaptak jelentőséget, (ti. az ún. sarkalatos, alkotmányos törvények, például Nagy Britanniában), amikor az emberek közötti (jogi) különbség eszméjét feladták.
Az államok közötti alkotmányos szabályok megszületésének viszont csak akkor van esélye, ha a jogi egyenlőség eszméjét az államok nem adják fel. Az emberiség történelme több évezredig sikeresen folyt anélkül, hogy megkérdőjelezték volna az emberek közötti jogi egyenlőséget, ugyanez nehezen képzelhető el az államok történelmének folytatásáról a XXI. században, ti., hogy az európai történelem úgy folytatódjék: az európai alkotmányos szabályok különbséget tesznek a tagállamok között. Az elképzelhető, hogy az emberek alkotmányos szabályokat (alaptörvényt) alkossanak, például népszavazással, ahol a többség elegendő az európai alkotmányos normák megszületéséhez (érvényesítéséhez), de ugyanez fordítva - nem.
Felvetődhet természetesen, ahogy az a Konventben fel is megjelent, hogy majd a természetes személyek egy összeurópai népszavazáson eldöntik: valamely államközi (kormányközi) fórumon elfogadott alkotmányos szöveget jóváhagynak van sem (amely tartalmazza az államok közötti különbségtételt). Ez az ötlet azonban nem több, mint menekülés a kötésből, ti. abból a kötésből, hogy az államok a "gazdái" a Szerződéseknek (masters of treaties), és ebből következően az Európai Uniónak.
Az alkotmányos szöveg tervezetének valódi (első) jóváhagyásától szerintünk az államok nem tudnak szabadulni (ezt a jóváhagyást a most következő IGC-n el kell végezniük), mert míg az állampolgár vagy képviselője megteheti azt, hogy nem megy el szavazni (nem nyomja meg a gombot), vagy/és nem vesz részt az alkotmányos vitában: mert a többség (legyen előírva egyszerű vagy bármilyen minősített többség) majd jóváhagyja a szabályokat, az állam viszont nem.
- 221/222 -
Európa választás előtt áll: ti. vagy tovább megy a kohézió útján, vagy helyben topogásra ítéli magát, ez a reformerek álláspontja. Magától értetődik, hogy az állítás igazsága attól függ, hogy mit értünk a további kohézió alatt (mi annak a menetrendje), továbbá attól, hogy mi is ez a "helyben topogás".
A következő fejezetben, amely a reformerek elképzeléseivel foglalkozik, erre a kérdésre igyekszünk választ adni. Annyit azonban megelőlegezhetünk itt: a nagy kérdés az, ha a kohézió a tagállami egyenlőség útján az eddigi európai tapasztalatok szerint erősödött, ugyanez megvalósítható-e a tagállami viszonylagos egyenlőtlenség alkotmányos szerződésbe való rögzítés után is?
Egy másik korábbi tanulmányunkban elemeztük azokat a reformelképzeléseket, amelyek alapján a Nizzai Szerződés létrejött.[16] A Konventben felmerült gondolatok pedig azért analizálandók, mert azok erős tendenciát mutatnak arra, hogy a nagyhatalmak teljesen revízió alá akarják venni Nizzát, amely - az Unió és Európa vezetéséért folyó küzdelem szempontjából - előnyös az európai kis és közepes országok számára.
Nagyon jellemző, hogy már a Konvent első szakaszában felismerték a nagyok, hogy a tagjelölt országok képviselőjének megjelenése a Konvent Elnökségében, hacsak az nem lengyel, tovább erősíti a kisebbek pozícióját.[17]
A Konvent jó fórum volt arra is, hogy a nagyhatalmak hangot adjanak a hatáskörök egyirányú (ti. az Unióhoz) áramlása elleni ellenzésüknek, és lándzsát törjenek az ún. renacionalizáció mellett.[18]
- 222/223 -
Az is nagyon karakterisztikus javaslat volt, (Jacques Chiracé),[19] amely mellett London, Párizs és Madrid egyszerre tette le a voksot,[20] hogy a Tanács élére egy volt kormányfőt nevezzenek ki (nyilvánvalóan nem egy kis országból jövőt), és ezáltal a soros elnökség intézményeit annulálni lehet. Az sem véletlen, hogy a kis országok élesen reagáltak erre az ötletre és azzal replikáztak, hogy a Tanács Titkársága átveheti az adminisztratív feladatokat, de a soros elnökség intézményét nem engedik megszüntetni. Ellenjavaslatként utaltak arra, hogy számos nemzetközi szervezetnél létezik az ún. "elnökség baráti rendszer", amelyben az elnöklő országot különböző konkrét területeken más országok kisegítenek, átvéve és felügyelve bizonyos feladatrészeket. Az álláspontot indokoló Balázs Péter szerint a soros elnökség intézményének az a lényege, hogy az elnöklő ország (és a társországok) intellektuális vezetés valósítanak meg, azaz az adott témakörben iránymutatást adjanak és prioritásokat állítsanak fel.[21]
Nagyon nehezen lehet másként értékelni Giscard d'Estaing Európai Kongresszusra vonatkozó javaslatát,[22] mint amivel a nagyhatalmak egyszerre semlegesítenék a nemzeti parlamenteket és az Európai Parlamentet.
A Konvent eseményeit és a reformkísérleteket 2002. októberig elemezve megállapíthatjuk: egyfelől, hogy a nagyhatalmak offenzívában voltak, a kicsik és közepesek védekeztek, másfelől pedig e fórumon is világossá vált, hogy a "nagyobb tagállamok" inkább erősebb Tanácsot, és olyan Európai Uniót szeretnének, amelyet a kormányközi együttműködés jellemez. A kisebb tagállamok, akik attól félnek, hogy a nagyok rájuk kényszerítik akaratukat, inkább a közösségi modell hívei, és a Bizottság megerősítésében látják a jövőt.[23]
A nagyhatalmak viszonya a nemzeti parlamentekhez egyértelmű: minden olyan előterjesztést támogatnak, amely gyengíti azokat, ha a Tanácsról van szó, és minden olyan elképzelést felkarolnak, amely erősíti azokat, ha a Bizottság befolyásának korlátozását segíti elő. Az állam- és kormányfők szívesen vennék, ha a tagállamok parlamentjei előzetesen szemügyre vehetnék az Európai Bizottság javaslatait és kifogást emelhetnének, ha úgy vélik, hogy a Bizottság "olyan vizekre merészkedik, amely nem az Unió, hanem a tagállamok felségterülete.[24] Az akkori (2002 októberi) elképze-
- 223/224 -
lések szerint valamely parlament kritikája felülvizsgálatra kényszerítené a Bizottságot, a vita végső döntőbírája pedig az Európai Bíróság lenne. (Ez biztosítaná, hogy a döntések mindig a szubszidiaritás elvének megfelelően szülessenek, ezzel kapcsolatban Wolfgang Schüssel osztrák kancellár rá is kérdezett, hogy vajon minden parlamentnek jogában állna-e a Bíróságig vinni az ügyet.)
Ezen a ponton meg kell jegyeznünk, hogy a három táborban (euro-szkeptikusok, föderalisták és a kormányközi modell támogatói) találtunk olyanokat, akik valamely nagyhatalom képviselői, azonban nyilvánvaló, hogy mindhárom elképzelés alkalmas nagyhatalmi ambíciók kifejezésére és megvalósítására. A lényeg nem is annyira az Unión belüli intézményi hatalom megosztásában van, hanem abban, hogy egyes vezetési kooperációs modellek mennyire alkalmasak a nagyok együttes érdekérvényesítésére.
A nagyok első prioritása, hogy együtt irányíthassák az Uniót, a másik, hogy amit nem akarnak, azt együtt akadályozhassák. A harmadik pedig az, hogy ki a "nagy", azt ők mondhassák meg. Törökország esete igazolja ezt az állítást, amelyről Giscard d'Estaing kimondta "nem európai ország", ami érthető is, ha arra gondolunk, hogy Törökország felvétele esetén 2015-ben Törökország nagyobb lélekszámú lesz, mint Németország, s emiatt nehezen védhető ki, hogy Törökországnak legyen a legtöbb szavazata a Tanácsban.[25]
A nagyok, úgy véljük, Nizzában még arra gondoltak, hogy fel tudják éleszteni a II. világháború előtti kelet-európai kapcsolatrendszerüket,[26] Nizza után azonban - egyenlőre világossá vált, hogy a kis és közepes országok alkalmi koalíciókban gondolkodnak. A kicsik előtt pedig az vált egyértelművé, hogy csak a közösségi modell továbbfejlesztése a megoldás a tagállami egyenlőségre.[27] Guy Verhofstadt koncepciója ezt a felismerést tükrözi: a) az Unió valamennyi politikáját teljes közösségi alapra kell helyezni; b) a kormányokból álló Tanácsot egy törvényhozással és egy végre-
- 224/225 -
hajtási szerepkörrel rendelkező "kamarára" szükséges bontani. Az Európai Bizottság elnöke egyedül vagy a Tanáccsal együttműködve lenne felelős a végrehajtói funkcióért.
Teljesen egyértelmű, hogy valamely nagyhatalmi rangra igényt tartó ország kiemelten kezeli a külpolitikai és védelmi kérdéseket. Nem vitás az sem, hogy a fenti megállapítás az európai nagyhatalmak mindegyikére áll,[28] és természetesen a jövendő jogi személyiséggel rendelkező Európai Unióra is, ha ez geopolitikai szempontból komolyan veszi magát. Az már nehezebben magyarázható, hogy miért volt a belga kormányfő - Jean-Luc Dehaene - állt a külpolitikai munkabizottság élére a Konventben,[29] és miért az alábbi tartalmú jelentést terjesztette a plenáris ülés elé.
A bizottság jelentése azt javasolta ugyanis, hogy a külpolitikai stratégia kialakítását hagyják a Tanács kezében, de hozzanak létre egy új, csak a külpolitika kérdéseivel foglalkozó formációt. A munkabizottság elképzelése szerint az Európai Unió külpolitikai főképviselője a Tanácsnak és a Bizottságnak is tagja lenne. A Konvent bizottsága javasolta továbbá, hogy terjesszék ki a minősített többséggel eldöntött kérdések számát a Tanácsban, igaz csak olyan ügyekben, amelyek összefüggnek szintén minősített többséggel eldöntött belső politikákkal.
A belga szerepvállalásra az a magyarázat adható, hogy az Európai Unió döntési rendszere olyan képlékeny, olyan bonyolult, hogy valamely tárgykör (itt a külpolitika) beemelése a közös politikákba azzal a reménnyel is kecsegtet, hogy a kis és közepes hatalmak (márpedig a Benelux államok, így együtt annak számítanak) komolyan befolyásolni tudják az európai külpolitikát, amit magától értetődően nem tudnak megtenni az egyedi nemzeti nagyhatalmi külpolitikák esetében.
A védelmi munkacsoport ún. "Barnier-jelentés" még ambíciózusabb volt: egyfelől javasolták a tagállamok katonai fejlesztésének és beszerzéseinek koordinálását egy újonnan felállított ún. Európai Fegyverkezési és Stratégiai Kutató Intézet által; másfelől, egy szolidaritási klauzula megalkotását is előterjesztették (ami hiányzik a NATO Washingtoni Szerződéséből); és végül, harmadszor, felmerült egy Európai Védelmi Térség létrehozásának gondolata is, amely a szorosabb együttműködés cikkelyének alkalmazásával jöhetne létre. Lamassoure képviselő az Európai Parlamentből kritizálta a jelentést, túl óvatosnak tartotta, a görög kormány-
- 225/226 -
képviselő csatlakozott hozzá és úgy vélte, hogy az Uniónak magának kell megszerveznie védelmét.
A két nukleáris nagyhatalom képviselői kitértek a nemzeti atomütőerő "közösbe adásától". A brit kormányt képviselő Peter Hain szerint a jelentések túl nagyratörőek és "már-már megsértik a nemzeti szuverenitás határait". Dominique de Villepin, francia külügyminiszter más technikával ütötte el a felvetést: arra hivatkozott, hogy valódi védelmi paktumra volna szükség a tagállamok között, a szolidaritási klauzula nem pótolja az egyezményt.
A fentiekből kitűnően az érdekelt nagyhatalmak, ti. Nagy-Britannia és Franciaország, az "opting-out" intézményét alkalmazták ennél a nagyon fontos kérdésnél (ti. a védelmi politikánál) saját atomütőerejük tekintetében. Ez nem azt jelenti, hogy - különösen Franciaország - úgy vélné, hogy Európa önálló katonai erő híján világpolitikai tényező lenne, de a közös védelmi erőből atomarzenálját távol tartaná.
Hogy a brit kormány számára tényleg nem közömbös egy, a nagyállamok által irányított Unió, azt jól mutatja, hogy éppúgy, mint a németek és a franciák (akik az ötlet gazdái), olaszok, spanyolok, elkötelezettek egy európai elnök iránt, aki, mint Peter Hain kifejtette, kidolgozná az Unió stratégiai programját, koordinálná a külpolitikai főmegbízott munkáját, érintkezne a külföldi hatalmak vezetőivel stb. Következésképp, ahogy ezt fentebb jeleztük, a nagyhatalmak összehangoltan "támadták" felülvizsgálandó Nizzát azáltal, hogy olyan reformjavaslatokat tettek, amelyek kiszorítják a kis és közepes országokat a vezetésből. (Az már csak maradék "konc", hogy Hain szerint a szektorális tanácsokban maradhatna a rotációs rendszer. Egyébként később ez is vitatottá vált a Konventben.)
A konvent történetét ismerők számára nem újdonság, hogy milyen ellentámadás indult az elképzelés ellen Hanja Maij-Weggen, holland képviselőnő vezetésével, de nem is ez az igazán érdekes, hanem amit Peter Cox, az Európai Parlament elnöke mondott, ti. lehet tisztségeket létrehozni, de gondoskodni kell az alkotmányos fékek beépítéséről, ellensúlyok létrehozásáról és a visszahívhatóság szabályairól. Ez a jogi aspektusú megközelítés nagyon fontos, bár valószínűleg itt már csak arról van szó, hogy a nagyhatalmak kezükben akarják tartani az elnök és a külügyminiszter üstökét.
Nyugodtan leszögezhetjük, hogy az európai nagyállamoknak elemi érdekük az Európai Parlamentben - amely konzultatív testületből jogalkotóvá fejlődött - az arányos képviselet helyreállítása (egy luxemburgi honatya 72 ezer választópolgárt képvisel, egy német 829 ezret), addig, míg ez nem történik meg, a nagyhatalmak végsőkig fognak harcolni az
- 226/227 -
Európai Parlament túlhatalommá válása ellen. A nagyhatalmi kormányok együttes érdeke, hogy a Tanács, de nem az Európai Tanács (ahol egyhangúság kell a döntéshez) legyen a döntéshozatal centruma.
A fentiek bizonyították (időrendi sorrendben), hogy a nagyhatalmak egyidőben (németek, franciák),[30] vagy egymás után, ugyanazt az álláspontot képviselték. Egy kérdés van, amiben a nagyhatalmak (nevezetesen Nagy-Britannia és a kontinentális hatalmak) között kibékíthetetlen ellentét van, ez pedig az, hogy a közösségi jog elsőbbséget élvez-e a nemzeti joggal szemben. Peter Hain szerint ezt nem lehet kimondani egy szerződésben. Jogtudományi elemzések egy része szerint, ha az állítás az egész jogra vonatkozik, úgy az hamis, ha az állításból a nemzeti alkotmányt kivesszük, úgy igaz,[31] tehát ez a vita meglehetősen értelmetlen, ha nem tisztázzák, hogy miről is van szó.[32] A brit hivatalos álláspont és a tudományos álláspontok egy része nem áll távol egymástól,[33] és ez a tény igen elgondolkoztató. Ugyanis nagyon úgy látszik - különösen, ha lesz kilépési záradék a közösségi jogban - hogy a tagállamok a konvergencia tekintetében határt szabnak, azaz az Európai Unió joga egy olyan jog lesz, ami - szemben az amerikaival - több eltérést[34] enged meg egy föderatív központi hatalom híján.
- 227/228 -
Igen figyelemre méltó momentuma volt a Konventnek, amikor David O'Sullivan, a Bizottság főtitkára és Michaele Schreyer, költségvetési biztos reformjavaslatot terjesztett elő, amelynek az volt a lényege, hogy az Európai Parlament a közösségi költségvetés összeállításában legyen teljesen egyenjogú a tagállamokkal. (A Nizzai Szerződés szerint: az Európai Parlamenttől függetlenül a Bizottság és a tagállamok állítják össze a költségvetést, néhány tételtől eltekintve.)
A Sullivan-Schreyer előterjesztés szerint, amely élvezte a Bizottság támogatását, beleszólást akart biztosítani az Európai Parlamentnek olyan költségvetési tételek formálásába is, mint a közös mezőgazdasági politika vagy a strukturális és kohéziós alapok kiadási oldala. A javaslat hatáskört ad a Parlamentnek a bevételi oldal megállapításában is. Scheyer megszüntetné a különbséget a kötelező és nem kötelező kiadások között, továbbá szerint a költségvetés tervezetét először a Parlamentbe kellene küldenie a Bizottságnak (és nem a Tanácsba, ahogy most van).[35]
Közismert, hogy a nagyhatalmak közül egyedül Nagy-Britannia ellenez minden olyan elképzelést, amely több hatalmat adna az Európai Parlamentnek pénzügyi kérdésekben - beleértve az uniós adó gondolatát, amelyet szintén tartalmaz - az O'Sullivan-Schreyer nevével fémjelzett tervezet.
Úgy véljük, hogy Nagy-Britannia azért ellenez egy valódi Uniót és annak alapjait jelentő, a Westminstertől független költségvetést és adózást, mert a hagyományos angol külpolitika soha nem keresett stabil szövetségest a kontinensen, csak kiegyensúlyozó (döntőbírói) szerepet vállalt. (A spanyol-angol szövetség teljesen új elem, de ha Olaszországot is sikerülne becserkészni, abszolút megváltoznának az Unión belüli viszonyok, bár a német-francia tengelynek még ott van Lengyelország.)
A 2003. áprilisi, az újságírói zsargonban "hét törpe"[36] által rendezett, az állam- és kormányfők részvételével lezajlott luxemburgi munkaülést azért hívták össze, mert az Unió kisebb tagállamai a Konventben előterjesztett javaslatokból látták: nagyobb partnereik a fejük fölött akarnak megállapodni az intézményi hatalmi kérdésekről. Így például a francia-német kezdeményezés alapján négyről tízre nőne azoknak a vezető pozícióknak a száma az Európai Unióban, amelyek betöltéséről a befolyásos tagországok vezetői döntenének, és ezek a döntések mindig a színfalak mögött
- 228/229 -
születtek. Tartalmilag a "kicsik" azt mondták ki: a) az Uniónak legyen külügyminisztere, de ez a külügyminiszter egyben az Európai Bizottság külkapcsolatokért felelős tagja is; b) a minősített többségi döntéseket további területekre kell kiterjeszteni; c) az Európai Bizottság elnökét válassza az Európai Parlament; d) minden tagállamnak legyen biztosa, a biztosok egyenlő jogokkal rendelkezzenek.[37]
Április végén Giscard d'Estaing a Le Monde-ban megszellőztetett tervezetével, amit azután az Európai Parlamentben Brok, Napolitano, Voggenhuber élesen kritizáltak, a nagyok újabb támadást indítottak.[38] A támadás (a nagyok befolyásának intézményesítése) most azt a formát kapta, hogy legyen egy hétfős iroda (állam- és kormányfőkből és egy európai tanácsi alelnökből), amely az Unió működését felügyeli.
Májusra világos lett, hogy az újonnan belépők az integráció mélyítésében és ebből következően a Bizottság és a Parlament erősítésében érdekeltek. A hét törpe 18-ra nőtt és a kicsik jelentős eredményeket értek el a reformjavaslatok formálásában. Így elérték azt, hogy a törvényhozási folyamatba beleszólást nyert nemzeti parlamentek nem vétózhatják meg a Bizottság törvényjavaslatait, egyszer visszaküldhetik a törvényjavaslat tervezetét megfontolásra,[39] de a Bizottság újra beadhatja gyakorlatilag ugyanazt a törvényjavaslatot másodszorra is, sőt a Bizottság a Tanács jóváhagyása nélkül figyelmeztetheti, megintheti azokat a tagállamokat, amelyek költségvetési helyzete rossz vagy afelé halad, hogy megsértse az eurózóna költségvetési alapelveit lefektető stabilitási és növekedési paktum szabályait. Az egyre aktívabb Benelux-államok még azt is kiharcolták a Konventben, hogy az Európai Tanács jövendő elnöke ún. gyenge elnök legyen.
Természetesen a kicsik nem mindenben győztek a viták során, kénytelenek voltak egyes álláspontjaikat alkuba bocsátani, például egyes tagállamok a kicsik közül felajánlották a hathavonta cserélődő, tehát rotációs elnökségi rendszer fenntartása fejében, hogy a Bizottság maradjon 15-tagú.[40] Mint az ismert, a magyar külpolitika ellenezte az egy ország-egy biztos elvének feladását, helyette alku tárgyának az egyszerű rotációs el-
- 229/230 -
nökséget ajánlotta, amelyet a visegrádi négyekkel és Ausztriával, illetve Szlovéniával egyeztetett álláspont szerint felválthatna a csoportos elnökség.[41]
A fentiekből - és a magyar álláspont további elemeiből - az derül ki, hogy az "új kicsik" legfontosabbnak a Bizottságot tartják, és erősen harcolnak azért is, hogy a Bizottság elnökét az Európai Parlament válassza. Továbbá az is, hogy meglehetősen optimisták a tanácsi és a parlamenti erőviszonyok alakulását illetően, hiszen a későbbiekben azt is elképzelhetőnek tartják, hogy a közös kül- és biztonságpolitikát (Common Foreign and Security Policy) elmozdítsák a közösségi politika irányába, azaz az Európai Tanácsnak joga lenne dönteni minősített többséggel egyes külpolitikai kérdésekről. (Természetesen nagyon lényeges, hogyan is határozzák meg (újra) a minősített többség fogalmát, ebben az időben, ti. 2003. májusában még több definíció keringett a Konventben a minősített többségről, amely intézmény esetében Giovanni Grevi, az Európai Politikai Kutatóközpont igazgatója szerint "az ördög a részletekben" van).[42]
Az új EU nagykövet (Balázs Péter) álláspontja miszerint ne közvetlenül válassza meg a Bizottság elnökét kicsit felemás.[43] Ha az új-kicsik erős Bizottságot akarnak, felesleges attól tartani, hogy ebben az esetben - a jelöltek közül - politikai szín alapján választana az Európai Parlament legerősebb frakciója. A lényeg az, hogy az új-kicsik kormányai ott akarnak lenni a döntés boszorkánykonyhájában, amikor az állam- és kormányfők megállapodnak a jelöltekről, de a Parlament ellensúly is tud lenni, ezt is figyelembe kellene venni. (Természetesen, ha az Európai Parlament le fogja képezni a belpolitikai csatározásokat, úgy - ellentétes színezetű EP és nemzeti kormány esetén - logikus, ha az EP hatását a Bizottság elnökének és biztosainak személyére - az aktuális kormány gyengíteni akarja. Balázs életképesnek tartotta azt az ötletet, hogy egy elektori testület választaná meg a bizottsági elnököt, de a jelenlegi, a tagállamok vezetőinek döntésén alapuló módszer megtartásával szemben sem lennének elvi kifogásai.
Amikor május végén már csak három konventülés volt hátra, végleg nyilvánvalóvá vált, hogy a csatában inkább hat, mint öt nagy méretű tagállam áll az egyik oldalon és a többiek a másikon. Az is egyértelmű lett, hogy a nizzai szövegből engedniük kell a kis és közepes méretű tagál-
- 230/231 -
lamoknak, ha a vezetési válságot, ami egy kibővített unióban (legalábbis Bourlanges és Cohn-Bendit szerint) előre látható, akarják kerülni. Megkeverte azt a felállást az ún. kilencek (Nagy-Britannia, Spanyolország, Írország, Ausztria, Dánia, Svédország, Lengyelország, Litvánia és Ciprus) létrejötte.[44] Ez azt jelentette, hogy a nagyok közül hárman (Nagy-Britannia, Spanyolország és Lengyelország) átállt a kicsik és közepesek oldalára. Az okok érthetőek voltak: a spanyolok meg akarták őrizni a nizzai kormányközi konferencián elért (nagyon kedvező) szavazati súlyukat, a britek nem akarták, hogy a minősített többségi döntések köre adózási, külpolitikai és biztonsági kérdésekben változzon, a lengyelek pedig rájöttek arra, hogy ők inkább újak, mint nagyok, és például a Bizottságra nagy szükségük van.
Június elején viszont három kis méretű tagállam (Belgium, Hollandia és Luxemburg) állt át a nagyokhoz és Franciaországgal, Németországgal és Olaszországgal együtt egy kompromisszumos javaslatot készült előterjeszteni. A kiszivárogtatott hírek szerint egy új szabály szerint az Európai Tanács elnöke nem lenne főfoglalkozású (ahogy a spanyolok és az angolok is szerették volna), így egy kisebb ország kormányfője is lehetne elnök (egy nagyobb tagállam miniszterelnöke ezt a két pontot nem tudná egyszerre ellátni a feltételezések szerint).
A kis és közepesek, és egyúttal az újak erejét mutatta június 3-án, hogy Nicolaus Meyer-Landrut, a Konvent titkára azt jelentette be, hogy 2009. november elsejéig nem változnak a bizottságra vonatkozó szabályok, azaz a Nizzai Szerződés szabályai maradnak.[45] Sőt a június 5-i jelentések szerint 25 tagállam (kormány) képviselője nyilatkozott úgy, hogy minden ország egy saját biztossal rendelkezzen; 23 ellenezte, hogy eltöröljék az ágazati miniszter tanácsokat (és egyetlen törvényhozó tanácsot hozzanak létre) és 18 tagállam a rotációs elnökség fenntartása mellett tette le a voksot.
Az ún. 16-ok (kis és közepes méretűek) annyi engedményt tettek (június 5-i javaslatukban), hogy a rotációs elnökség csoportos elnökséggé alakulhat át.[46]
Ugyanebben az időben a Konventben lévő nemzeti parlamentek küldöttei (ha nem is egyhangúlag) egy következő (a nagyok és kicsik vitáját
- 231/232 -
tekintve kompromisszumos) javaslatot fogadták el: legyen egy gyenge, végrehajtó hatalom és saját bürokrácia nélküli elnök, az egy ország egy biztos szabály 2009 után szűnjön meg,[47] a minősített többség fogalmát úgy kell újradefiniálni, hogy a többség megszületéséhez az államok egyszerű többségén kívül a népesség 60%-át is el kell érnie a többségnek. (Az eredeti, a nagyok érdekeit képviselő Giscard d'Estaing-i elképzelés szerint a Nizzában kidolgozott szavazati súlyok megszűnnének, minden tagállamnak csak egy szavazata lenne, a minősített többségi döntéseket a tagállamok egyszerű többségével hoznák, de ehhez szükséges volna, hogy a többség a lakosság 3/5-ét képviselje.)
Fontos itt megjegyezni, hogy Giovanni Grevi szerint indokolatlan attól félni, hogy a nagyok javaslatát elfogadva, például Németország két másik nagy országgal összefoglalva blokkolná a döntéseket, mert - Grevi állítása szerint: a tagállamok képviselőit felvonultató Tanácsban a lehető legritkább esetben kerül sor szavazásra; másodszor: tartalmi viták esetén (tehát nem intézményi kérdésekben) szinte sohasem a nagy és a kis tagállamok között húzódik a törésvonal.
A kettős többség elve jó lenne Németországnak (a nagyok közül), rossz lenne Spanyolországnak, Lengyelországnak és tegyük hozzá Franciaországnak. Spanyolország felé tett gesztus az a javaslat (2003. 06. 10. a Konvent Elnöksége), hogy a jelenlegi rendszer még 3 évvel meghosszabbítható 2009 után, mert így a 2013-tól érvényes új, több évre szóló költségvetési előirányzatot is a régi szabályok alapján döntenék el.
A Konvent Elnöksége - a június elejei kiszivárogtatott hírek szerint - 2009-től 15-re csökkentené a szavazati joggal rendelkező bizottsági tagok számát, de a kimaradó tagállamok "segédbiztost" küldenének a Bizottságba.
A kis és közepes méretű országoknak tett engedménynek volt értékelhető az a hír is, hogy az egyes miniszteri formációkat (kivéve a külkapcsolatokért felelős miniszteri tanácsot) nem ugyanaz az ország elnökölné. (A külkapcsolatokért felelős miniszteri tanács vezetője az Unió külügyminisztere lenne.) Engedménynek vehető az a javaslat is, amely szerint az Unió elnöke akár az Európai Bizottság elnöke is lehet. (Az elnök feladatköre inkább Európai Tanács üléseinek megszervezésére és levezetésére korlátozódna.) Balázs Péter szerint a kicsik azért ellenzik az Európai Tanács elnöki pontjának létrehozását, mert azt csak az első lépésnek tekintik egy távlati terv megvalósításában, ami az erőviszonyok nagyobb tagállamok számára kedvező módosítását célozza. (Ez az álláspont azonban nem veszi
- 232/233 -
azt figyelembe, hogy az Uniót egyfelől a nagy méretű országok állam- és kormányfői demonstratívan is vezetni akarják, amellett, hogy az Unió politikáját otthon is el kell adniuk, és ehhez akarnak segítséget kapni egy általuk választott uniós "császártól", ezért szeretnének "választófejedelmek" lenni).
Az más kérdés, hogy a kicsiknek igazuk van abban, hogy a Konvent Elnöksége által kidolgozott anyag, legalábbis a kiszivárogtatott hírek szerint[48] nem garantálja az egyenlő rotáció elvén alapuló miniszteri Tanács működését, továbbá a Bizottságon belül - igen csak 2009-től - a tagok két különböző kategóriáját (biztos és segédbiztos) hozna létre.
A kihirdetett szövegtervezet[49] végül is Joschka Fischer szerint "rendkívül fontos lépés", ami érthető értékelés, hiszen Németország súlyának növekedését irányozná elő 2009-től, de legkésőbb 2013-tól, azonban a kis és közepes méretű tagállamoknak sem olyan rossz, hiszen tartalmazza "az egyenlő" rotáció elvét a tanácsi elnökök kiválasztásánál.
Természetesen a vita nem zárult le, hiszen a Konventben elfogadott szöveg nem kötelező az államokra, a tervezet nem nemzetközi szerződés. (Arról most nem is beszélve, hogy az Elnökség a munkacsoportok jelentései[50] alapján proklamált egy szerződéstervezetet, de az elfogadás processzusa - lévén, hogy az Elnökség zárt ajtók mögött ülésezett - nem ismert.
Az októberben kezdődő Kormányközi Konferencián újból nagy csata lesz, különösen a többször említett 16-ok, illetve Németország és Olaszország között. (Hogy a javaslatokból szerződés legyen 2004 június közepéig van idő: május elsején a csatlakozási szerződések életbe lépnek, június közepén lesznek a következő Európai Parlament-i választások.[51]) A 16-ok változatlanul ellenzik - Juhász Endre szerint - a tagállamok közötti egyenlőség felbomlasztását (pontosabban félnek, hogy a Konvent intézményei megoldásai "nem garantálják kellő mértékben a tagállamok közötti egyenlőséget").[52] A 16-ok változatlanul úgy vélik, hogyha az Euró-
- 233/234 -
pai Tanács állandó elnököt kap, az az uniós intézmények közötti egyensúlyt aláássa.
A kis-új országok hiányolják a szakminiszteri tanácsok élén lévő elnökök új rotációs elvének (ti. "földrajzi és politikai jelentőség alapján való rotáció) kibontását (kifejtését), ti. a szerződéstervezet túl szűkszavú e tárgyban.
Ami a magyar - de valószínűleg több állammal egyeztetett - álláspontot illeti, a minősített többségi szavazás új szabályozására vonatkozólag, könnyen érthető: a népességi többség számításnál lévő küszöbszintet lejjebb vinné 60%-ról 51%-ra,[53] ami a kis és közepes méretű tagállamok számára nyilvánvalóan előnyösebb.
Az olaszok nagyon úgy néz ki, levoksoltak Németország mellett, legalábbis ez tűnik ki Umberto Valtani, Olaszország állandó brüsszeli képviselője szavaiból: "a tervezet úgy jó, hogy van". A nagyoknak a tervezet kedvező, ez világos, ami viszont nem egyértelmű, az pedig az, hogy mi lesz a kompromisszum az intézményi kérdésekben, és az sem, hogy ki vezeti majd Európát: a nagyhatalmak vagy az erejükre ébredt kis és közepes méretű országok.
Az IGC-n várható viták tárgykörei akkor előrejelezhetőek meglehetős biztonsággal, ha elfogadjuk azt a tételt, hogy minden olyan, a Konvent szövegtervezetében szereplő elképzelés vitatott lesz, amely a Nizzai Szerződésen úgymond "túl akar lépni". Ezek pedig a következők:
a) a két évre választott elnök az Európai Tanács élén, az eddigi "féléves elnökkel" szemben;
b) az Európai Tanács által minősített többségi szavazás után kinevezett Uniós Külügyminiszteri poszt létrehozása, aki egyben alelnöke ("alkancellárja") a Bizottságnak;
- 234/235 -
c) 2009-től 15 tagú Bizottság;
d) a tagállamok az egyenlő rotáció elve alapján képviseltetik magukat a Bizottságban;
e) az ún. segédbiztosi intézmény létesítése;
f) az Európai Parlament jogalkotó hatalmának kiterjesztése olyan területekre (bel- és igazságügyi együttműködés például), amelyeken eddig a Tanács döntési monopóliumot élvezett;
g) az Európai Parlament mondja ki az utolsó szót, hagyja jóvá az Unió összes kiadási előirányzatát, és nemcsak néhányat, mint eddig;
h) a minősített többségi szavazás rendszere további területekre (például a menekültügyre és a bevándorlási ügyekre) terjed ki;
i) az egyhangú szavazás szabályának megmaradása a közös külpolitikát illetően (néhány nagyon pontosan körülhatárolt esetet kivéve);
j) az egyhangú szavazás szabályának fenntartása az adózás tárgykörében;
k) egy olyan új szabály megalkotása, amelynek értelmében az Európai Tanács olyan normát alkothat (egyhangúan), hogy a szektorális tanácsokban át lehet térni valamely tárgykörben az egyhangúról a minősített többségi szavazás rendszerére;
l) az egyszerűsített minőségi többségi szavazás rendszerének bevezetése a miniszterek tanácsában, amelynek értelmében a többséget akkor lehet megállapítani a szavazás után, ha a számszerű többségben lévő államok az Unió népességének 60%-át is képviselik;
m) a katonai védelem területére is kiterjesztik a megerősített együttműködés alkalmazásának lehetőségét;
n) mindegyik tagállam elfogadja az ún. szolidaritási klauzula betartását, ami terrorista támadás esetén automatikus kölcsönös segítségnyújtást jelent. Ez a klauzula az önálló önvédelmi erő megszervezését tenné lehetővé az Európai Uniónak anélkül, hogy a NATO-val párhuzamos infrastruktúrát építenének ki az európai tagállamok;
o) népi kezdeményezés intézményesítése a közösségi jogban, amely a Bizottság jogalkotására irányuló javaslattevő privilégiumát korlátozza, ti. ha egymillió európai állampolgár kéri, hogy valamely tárgykörben a Bizottság éljen közösségi jog megalkotására irányuló javaslattevő előjogával, úgy azt a Bizottság köteles lenne megfontolni. (Későbbre halasztották annak meghatározását, hogy az egymillió aláírásnak hány országból kell származnia.);
p) az Európai Unió a nemzetközi jog alanyává válik, tehát megszűnik az Európai Közösség;
- 235/236 -
r) a jelenlegi jogi eszközök száma 6-ra csökken, az eddigi 20 körüliről.[54]
Természetesen az egyes tárgykörök körüli viták intenzitásában lesz különbség. Magunk részéről kemény tárgykörnek tartjuk az a), c), d), e), l) tárgyköröket, mert főként ezek változtatják meg az európai ügyekben a vezetés modelljét és a döntéshozatal súlyát.
Az alábbiakban megindokoljuk, hogy miért ugyanazok a problémák állnak a háttérben, ha az IGC-n valószínűleg nagy intenzitással megvitatott kérdéseket és a vezetési rendszer megváltoztatására irányuló szándékokat nézzük.
1) A II. világháború utáni európai államok közötti vitás ügyeket nem-katonai módszerekkel oldották meg, ezt a kelet-európai államok nem mondhatják el magukról.
2) A nyugat-európai integráció politikai vezetője, animátora két állam volt, Franciaország és Németország, a keleti tömörülésé egyértelműen a Szovjetunió.
3) A Nizzai Szerződés - akarva-akaratlanul - lefokozta Németországot (legalábbis jogilag) azáltal, hogy szavazati súlyát más nagyméretű országokéval azonossal határozta meg.
4) A Konvent kapcsán kialakult informális szövetségek gyakorlata megmutatta, hogy a kis és közepes méretű országok nagykoalíciója képes leváltani a francia-német motort.
Ez a vezetési válság lényege, ti. kik lesznek (régiek vagy újak)[55] a jogi személlyé váló Európai Unió vezetői.[56] A római kormányközi konferencia,
- 236/237 -
amikor a kemény kérdések jogi szabályozásáról dönt majd, tulajdonképpen ezt a vezetési válságot fogja (így vagy úgy) "lerendezni". Megítélésünk szerint minél távolabbra tolják ki a Nizzai Szerződés rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését, annál tovább fog tartani a kis és közepes méretű országok által kormányzott Európai Unió periódusa. (A kormányzás szó itt csak azt jelenti, hogy a politikák ösztönzése, az új prioritások meghatározása, felvetése, ti. Franciaország sem az Európai Közösséget, sem az Uniót soha nem "kormányozta".)
1) Az Európai Közösségekben és az Unióban a döntéseket "kitárgyalták", méghozzá a színfalak mögött.
2) A tagok számának emelkedésével is tartották magukat ehhez a stílushoz, szokáshoz, amit jól mutat előbb a luxemburgi, utána a ioanninai kompromisszum létrejötte, továbbá az a tény, hogy volt bátorságuk a minősített többségi szavazás rendszerének fokozatos intézményesítésére.
3) A Nizzai Szerződés nagyhatalmi aláírói nem vették azt figyelembe, hogy az újonnan belépők és a déli elmaradott országok gyűrűbe fogták a centrumot, de ez a kisebbik baj, a nagyobb az, hogy a francia és a német politikai elit még ma sem tudja: az új, és a déli országok politikusai - a lemaradás csökkentése érdekében - nem fognak-e a korábbi megegyezéses stílus helyett valami "férfiasabb" játékra törekedni.[57]
Ez a stílusválság lényege, "ez a levegőben lóg", bár a tagjelöltek (Lengyelországot leszámítva a csatlakozás utolsó menetében, a dán elnökség idején) még nem voltak nagyon erőszakosak. A keleti tagjelöltek ismerik a centrummal (Moszkvával) való tárgyalás technikáját és valószínűleg a diplomaták hagyományozzák is ezt majd az újabb generációra. De ha nincs francia-német motor (tengely), akkor nincs központja az uniónak, nem lehet kihez (kikhez) igazodni. Ilyen értelemben a vezetési válság és a stílusválság összefügg.
- 237/238 -
1) A latens felmondás a szerződéstervezet több pontján kimutatható.
2) Egyrészt, az egyszerű rotáció helyett a földrajzi és politikai szempontú rotáció fogalmának bevezetésével. (Az a körülmény, hogy egy 25 tagú Unióban a féléves soros elnökség rendszerében 13 évenként juttatná az elnöki székbe Németországot, Franciaországot, Nagy-Britanniát stb., megmagyarázza, hogy a tagállamok egyenlőségének elve okozza a vezetési válságot.)
3) Másrészt, ott is, hogy a többség indikátorait (mutatóit) is újrafogalmazza a szerződéstervezet, ti. olyan többséget ír elő, amit a lakosságszám alapoz meg.
4) Harmadszor pedig ott, hogy közös, egyidejű szavazást ír elő a szerződéstervezet önmagáról, ami csak a nagyhatalmak (nagyméretű országok) számára jó; ti. ha a római IGC-n olyan szöveg kerül megfogalmazásra, ami nekik megfelelő, úgy a szerződéstervezet szövegének elfogadása mellett fognak kampányolni hazájukban, ha nem - ellene.
5) Végül, belevetették a kilépés jogát a szerződéstervezetbe, amellyel való fenyegetődzés kitűnő kártya a kis és közepes méretű tagországokkal szemben, és mellesleg a nagyhatalmaknak egymás ellen is.
Európa politikai centrumai Párizs, Berlin, Róma, Madrid, London. Az a kísérlet, hogy az európai integráció megteremtésében igen aktív Benelux államok egyik fővárosa (Brüsszel) legyen a centrum, az kompromisszum (és történelmi véletlen, ti. De Gaulle eltávolította a NATO központját Párizsból) eredménye. Brüsszel Európa pszeudo-központja lett (finomabban szólva szimbolikus centruma). Brüsszel valódi ereje a Bizottságban van,[58] amely kezdeményező (javaslattevő) "vádhatósági" és ellenőrzési privilégiummal rendelkezik a tagállamok (így a nagyhatalmak) irányába. A kis és közepes méretű országoknak csak imitált célja lehet az Unió vezetésének átvétele, az a reális út, hogy a Bizottságon keresztül (nem segédbiztosokkal) olyan közös jogot és projecteket dolgozzanak ki, amelyek a kulturális és gazdasági lemaradásukat csökkenti. Az új Európa részei,
- 238/239 -
éljenek a benne lévők városokban vagy vidéken, nem amerikanizálódni akarnak, hanem "nyugatiasodni". A városokban élők olyan városokat akarnak, amelyek az első és a második világháború előtt voltak, a vidéken lévők pedig olyan falut, amelyik prosperált (ahogy az a hatvanas évektől kezdődően volt, legalábbis Magyarországon). Ilyen igények - természetesen áttételes megjelenítésére - csak a Bizottság képes, a maga tervezeteiben, az általa menedzselt projektekben, egy nyugati kormány (legyen az német vagy angol) soha, nem is az a dolga, és nincsenek is eszközei rá a nemzeti költségvetésben. Következésképpen ez az a szabályozási tárgykör, ti. a Bizottság összetétele és működése, amiben összefoghatnak az újak és a régi kis és közepes méretű országok, mert ezeknek az államoknak nem az a stratégiai céljuk, hogy globalizációs szinten is vezető szerepet játszanak (nincsenek például tengerentúli területeik, volt gyarmataik, más földrészen - például Afrikában. Ázsiában, Dél-Amerikában - nem is beszélik a nyelvüket). A tárgykörben két kompromisszumos javaslattal élhetnek az új tagállamok: ha a nagyhatalmak azt akarják, hogy a biztos személyét a Tanács válassza meg (tehát a kormányok döntsenek a biztosok személyéről), úgy le kellene csatlakozni hozzájuk; ha pedig a nagyhatalmak belemennek abba, hogy az EP válasszon biztosjelöltek közül, legyen az úgy, mert nem ez a lényeges (még ha kicsit belpolitikailag ugyan érzékeny is, hogy a biztosjelöltek közül esetleg nem a kormány preferenciái szerint dönt a parlament), hanem az, hogy majd egy Romániával és Bulgáriával, esetleg Horvátországgal kiegészülő Unióban 12 vagy 13 biztos új országból jött.
Aktív Európa-politikával a kis és középméretű országok saját javukra fordíthatják a Bizottság javaslattevő privilégiumát korlátozó "népi kezdeményezést", hiszen egyes iniciatívák ellen tiltakozni is lehet ily módon, másfelől pedig elhanyagolt problémákra is fel lehet hívni a figyelmet az új jogintézmény segítségével.[59]
A puha (soft) tárgykörök közül kevés kérdés van szoros kapcsolatban a vezetési rendszerrel, a külügyi,[60] védelmi és az adózási tárgykörök, illetve az
- 239/240 -
egyhangúságról minősített többségi szavazásra való áttérés inkább Nagy-Britannia és a kontinensen lévő nagyhatalmak számára neuralgikusak,[61] ezzel nem akarjuk azt mondani, hogy az Európai Parlament hatalmának növelése közömbös lenne a szigetország számára.
Számunka "sötét ló" a soft tárgykörök közül az Európai Parlament, illetve azok az újítások, amelyek megjelentek az Európai Parlamenttel összefüggésben. Az a körülmény, hogy az Európai Parlamentnek együttdöntési jogosítványai vannak, az azt jelenti - sok más mellett -, hogy a Tanáccsal együtt irányítja jogalkotó hatalmuk révén az Európai Uniót. De amíg a Tanács egyértelműen a kormányok meghosszabbított keze, addig ez a parlamentről bajosan mondható el, az EP inkább a kormányközi modell ellensúlyának tekinthető. A kérdés itt az, hogy a Parlament tagjai hajlandóak-e nehezebb ügyekben a Bizottság mellé felsorakozni, és például az előirányzatok végleges jóváhagyásának jogosítványa birtokában a pártokat is képviselő kormányzatokkal szembeszegülni, miközben az Európai Parlament képviselőit is "pártok küldték".
Ez a probléma nagyon messzire vezet, ti. a nemzeti konzervatív, liberális és baloldali pártok ki tudnak-e termelni magukból egy olyan réteget, amely a kelet-európai problémákat is érti, mert a Világbankba - lásd Stiglitz utólagos önkritikáját - nem tudtak. 723 olyan tudású képviselőt kiképezni, akik "fogják" Európa problémáit nyugatról-keletre, délről-északra, valószínűleg hosszú folyamat, Tocqueville is lesújtó véleményt formált az amerikai képviselőházról, miközben ódákat zengett a szenátusról.
Ami most, ti. a római nemzetközi kormányközi konferencián következik, az Nyugat-Európa és Kelet-Európa jogi egyesítése, azaz "összenövés" kihívására adott válasz keresése 4 vagy 10 hónapig.
A másik feladat pedig az, hogy az 5 nyugati és az 1 keleti nagyméretű országnak sikerül-e olyan vezetési modellt találniuk,[62] amely a déli és keleti részek felzárkóztatása mellett képes a nyugati nagyhatalmak ambícióját is kielégíteni, az Amerikával folyó külpolitikai versengésben Európát "megizmosítani". Nem állítjuk azt, hogy a kis és középméretű országok teljesen kiszorulnak a vezetésből, hiszen potenciális erejük igen nagy,
- 240/241 -
de azt valószínűsíthetjük, hogy a római konferencián a kezdeményezés és az ellenőrzés jogosítványaival megelégedve nem fogják vitatni, hogy a külpolitikai prioritások meghatározása a nagyhatalmakat illeti. Ha a nagyhatalmak persze újból befolyásolási övezetekre osztják Európát, akkor olyan új helyzet áll elő, ahol a kisméretűeknek újból dönteniük kell a transzatlanti, a német vagy francia kül- és most már "beleurópai" (az egységes piacra vonatkozó) koncepciók között.
Nagyon figyelemre méltó Hajnal István megállapítása az európai államrendszerrel kapcsolatosan: "A középkori szokásszerű társadalmasodás mintegy alsó talajra húzza le a törekvéseket, amelyek gyors, racionális, külsőleges módszerekkel hatalmi államszervezeteket akarnának létesíteni. A társadalomnak e megrögzött ellenállása mély, lassú feldolgozásra kényszerít, az államnak mintegy újból kell a társadalomtól felnőnie, belső szabályozó feladatokat átvennie."[63] Az Európai Unió, ha úgy tetszik, most kezd láthatatlan államból láthatóvá válni, és az összeurópai társadalomból (plusz a nemzetállamok közösségéből) kell kinőnie. A gyors racionális és külsődleges módszerekkel szemben ellenállás várható, és a problémák alapos, mélyreható időt igénybe vevő feldolgozása nélkül a reformkísérletek sikere nem várható, jöjjenek e megújító gondolatok nagyhatalmaktól vagy kis és közepes méretű országok legélesebb elméitől.
* * *
By Endre Ferenczy
In the article the author presents the newest results of his researches concerning tendencies of modifying the decision-making system of the EU. As it is well-known, the leading states of the European Union have given the same affirmative answer to the challenge of the enlargement of the European Union. There was an accordance between the parties, which is not only reflected by the Treaty of Nice, but it is also echoed by the protocols themselves. The first part of the study analyzes the reasons of the collapse of the accordance, issues of the revision and the considerations linked to them. The study separately discusses the principle of the equality of the member-
- 241/242 -
states, and evaluates the problem why the strengthened co-operation and the institute of the national veto-right exclude themselves.
The second part of the study sums up those reform-ideas, which have been worked out in the European Convent since the March of 2002. The third and last part of the study examines the discussion, in which the member-states still have to reach a consent in order to have the constitutional contract taken into effect. All things considered the author emphasizes his point of view, which says that there is rather a critical point in leading of the European Union than a crisis of the decision-making system.■
- 242 -
JEGYZETEK
[1] Az uniós döntéshozatali rendszer megváltoztatására irányuló elképzelések. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2002. 51.
[2] Európai Értesítő, 2002/4. sz. HORVÁTH Z.-SINKA L.: Az EU jövőjéről folyó vita Laeken után. Európai Tükör, 2002. 1-2. sz. 155-166. c. cikkükben a szerzők az állítják, hogy a laekeni csúcs és a Konvent megnyitása közötti időben azért volt kevés hozzászólás a négy nagy kérdéshez (hatáskörök elhatárolása, Alapvető Jogok Kartájának szerepe, a Szerződés egyszerűsítése és a parlamentek uniós szerepvállalása), mert az egyes tagállamok nem kívánták kiteregetni kártyáikat.
[3] Ash, T. G.: Európai Szemle, 2001. 3. sz., 37-52.
[4] A nagyok összehangolt szándékára utaló jelként értékeljük, hogy az új irányzat (a nagyok vezessenek) az Európai Központi Bankban is megjelent. A frankfurti intézmény javaslata szerint a kormányzótanácsban a nagyobb gazdasági súllyal rendelkező országok többször szavazhatnának. Az egy ember, egy szavazat elve továbbra is megmaradna, csak a kisebbek ritkábban élhetnének szavazati jogukkal.
A jegybank-elnököket csoportokba osztanák. A csoportok rangsort jelentenek. A rangsorolás alapja az illető tagállam teljes eurótérséghez viszonyított részaránya lesz két szempontból: az egyik, a piaci árakon számított teljes GDP részaránya; a másik, a monetáris pénzintézetek teljes, aggregát pénzügyi mérlegének részaránya. Bruxinfo. 2003/3. sz., 14., 8.
[5] Györkös P.: Az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás problematikája a Konventben folyó vitákban. Európai Tükör, 2002/3. sz. 139-153. Szcepanski, Jan több tanulmányában foglalkozott a szervezeten belüli hatalom kérdéseivel. Nézeteit "A szociológia alapjai" c. munkájában (Budapest Kossuth, 1986) foglalta össze.
[6] Benczes I.: A stabilitási és növekedési paktum kritikai értékelése. Európai Tükör, 2003/3. sz. A nagyhatalmaknak az sem lenne rossz, ha megvalósul az az elképzelés, hogy csak az eurózóna tagállamai dönthetnek arról, hogy felelősségre vonják-e a stabilitási paktum megszegőit. [www.origo.hu/print/eu/20030527kozos.html.2003.06.16.]
[7] Élénk vita a kompetenciákról. Bruxinfo, 2003.03.06.
[8] Decker, F.: Parlamentarisch, präsidentiell oder semi-präsidentell? Aus Politik und Zeitgeschichte, 2002/1-2. sz. 16.
[9] A Németország és Franciaország által közösen előterjesztett javaslat 2003 januárjában.
[10] Rácz M.: Az euró első négy éve - tények és feltételezések. Közgazdasági Szemle, 2003. június, 543-560. A tanulmány szerint a német gazdaság küszködik a legnagyobb gondokkal és a nagy ország fiskális helyzete sem megnyugtató.
[11] Ti. azon belül, amely az egyes tagországokban "európai dossziékkal foglalkozókat" jelenti, azaz itt a közösségi politikákkal, jogalkotással, közösségi szintű ellenőrzéssel foglalkozókat.
[12] Amato kizártnak tartja a nemzeti vétó és a szorosabb együttműködés szimbiózisát. Horváthy Balázs ragyogóan elemezte a megerősített együttműködés szellemtörténetét az MTA Jogtudományi Intézete által e tárgyban rendezett kerekasztal-megbeszélésen, 2003. június 29-én.
[13] Bódig Mátyás a "Gyakorlati filozófia és a jogelmélet módszertani problémái" c. munkájában a törvényre vonatkozóan állítja azt, hogy azt "kölcsönös ígéretek hoznak létre egy közösségen belül", pontosabban a görögök és a rómaik fogták fel így a törvényt. Állam- és Jogtudomány, 2003/1-2. 125.
[14] Sulyok Gábor elméleti értékű megkülönböztetést tett az MTA Jogtudományi Intézetben 2003. június 29-én rendezett, Az opting-out és a megerősített együttműködés c. kerekasztal-megbeszélésén az opting-out és az opting-in között, megállapítva, hogy az utóbbi esetben az alapkötelezettséghez képest többletkötelezettséget vállal valamely állam.
[15] Alexandre, F.-Bloc-Duraffour, P. et al.: Histoire le monde de 1939 à nos jours, Hachette, Paris, 1983. 14.
[16] A minősített szavazattöbbséggel történő döntéshozatali rendszer területeinek valószínűsíthető bővülése Nizza után. Budapest, MTA Jogtudományi Intézet, 2002, 24.
[17] A tagjelölteknek is helyet szorítanak az Elnökségben. Bruxinfo, 2002.03.26. [www.bruxinfo.hu/cgibin/bruxinfo/write.cgi?filename=/bruyinfor/archivum/hirlev...2003.06.28.]
[18] Ezt tette Erwin Teufel, a Bundesratot képviselő Baden-Württembergi-i miniszterelnök. Bruxinfo, 2002.04.18.
[19] Külügyminiszter képviselte az Uniót a nemzetközi porondon. Bruxinfo, 2002.05.23.
[20] Amelyhez később Róma is csatlakozott. Bruxinfo, 2002.07.29.
[21] Vita a két eltérő integrációs modell hívei között. Bruxinfo, 2002.07.15.
[22] Az Európai Unió mint ENSZ-"tagállam"? Bruxinfo, 2002.10.07.
[23] Visszavágtak a föderalisták d'Estaing-nek. Bruxinfo-EUobserver, 2002.10.10.
[24] Kedvező tagállami reakciók a Konvent eddigi munkájára. Bruxinfo, 2002.10.25.
[25] Csaták a Konventben és a Konventen kívül. Bruxinfo, 2002.11.11.
[26] A korábbi kapcsolatok magyar vonatkozásait rendkívül színvonalasan dolgozta fel Kiss J. László és Magyarics Tamás a Németországoktól Németországig. A német kül- és biztonságpolitika a nemzeti önazonosság változásainak tükrében (MTA Történettudományi Intézet, Budapest, 2003. 70.), illetve Nagy-Britannia Közép-Európa politikája 1918-tól napjainkig (MTA Történettudományi Intézet, Budapest, 2002. 115.) c. műveikben.
[27] Benelux manifesztum készül a "harmadik út"-ról. Bruxinfo, 2002. 11. 21.
[28] Nyugat geopolitikai szerepvállalását elemzi Djalili, M.-R.-Kellner, Th.: Géopolitique de la nouvelle Asie central (De la fin de l'URSS à l'après 11 septembre), PUF, Paris, PUF, 2003. 453.
[29] Kül- és biztonságpolitikai kérdések a Konvent előtt. Bruxinfo, 2002.12.23.
[30] Francia-német paktum az intézményi reformokról. Bruxinfo, 2003.01.16.
[31] A német Alkotmánybíróság a német Alkotmány 38. szakaszára hivatkozva védte meg egy általános és parttalan elsőbbségre hivatkozással szemben a német jogot a Brumer v. European Union Treaty (2 BvR 2134/92 és 2159/92 [1994] Common Market Law Report. A "set aside" a "duty to disapply" inapplicable de plein droit félre kell tenni, nem szabad alkalmazni-t, nem szabad felhívni-t, jelent jogi értelemben, de ez a bíróra, a közigazgatási hatóságra stb. vonatkozik, ám értelemszerűen nem vonatkozhat egy Alkotmányra, amely maga a jog.
[32] Abból a körülményből kiindulva, hogy az egyes országok különböző módon (megengedhetően vagy "ellenállva") értelmezik a Szerződéseket, nem következik az, hogy szuverenitásuk tartalmát vis a vis az Unióval egyféleképpen kellene - ellenkezőleg. A szuverenitás és az Európai Bíróság hatalmának való alávetés - az állami szuverenitás megnyilvánulása szempontjából jelentéktelen ügyekben - két különböző dolog.
[33] Az MTA Jogtudományi Intézete által 2002. november 5-én rendezett konferencián Bragyova András azt állította, hogy az európai jog csak annyiban érvényesül, amennyiben a tagállamok alkotmányával összeegyeztethető, hiszen az alkotmány ruházza át a szuverenitás egy részét, és ezt az álláspontját a tagállami alkotmányozó bármikor megváltoztathatja.
[34] Az amerikai jog "kevés" eltérést enged meg, de kettőt igen: olyan hatáskörökét, amelyeket az Alkotmány nem utal az Egyesült Államok hatáskörébe és amelyek gyakorlását nem tiltja meg a tagállamok számára, azok a tagállamok, illetve a nép számára vannak fenntartva.
[35] Költségvetési egyenjogúságot kapna a Parlament. Bruxinfo, 2003.03.31.
[36] Belgium, Hollandia, Luxemburg, Ausztria, Finnország, Írország és Portugália
[37] A "hetek" letették névjegyüket az intézményi vitában. A tagjelölteket is táborukba hívják a luxemburgi minicsúcs résztvevői. Bruxinfo, 2003.04.03.
[38] Dühös és értetlen reakciók a Konvent-elnök intézményi javaslataira. Bruxinfo, 2003.04.28.
[39] Quo vadis Konvent - Iránytű a reformokhoz. Bruxinfo, 2003.05.15.
[40] Nehezen közvonalazódik a kompromisszum az intézményi kérdésekben. Bruxinfo, 2003.05.19.
[41] Budapest nem támogatja a biztossági elnökválasztás túlzott demokratizmusát. Bruxinfo, 2003.05.22.
[42] Félretették az intézményi kérdéseket. Bruxinfo, 2003.05.26.
[43] Az új EU nagykövet ötpontos programja. Bruxinfo, 2003.05.26.
[44] A kicsi-nagy szembenállás logikáját meghaladó javaslatok az intézményei reformra. Bruxinfo, 2003.06.02.
[45] 2009-ig befagyasztják a Bizottság létszámát. Bruxinfo, 2003.06.03.
[46] Széles tagállami arcvonal Giscard intézményi javaslataival szemben. Bruxinfo, 2003.06.05.
[47] Lázas kompromisszumkeresés a Konventben. Bruxinfo, 2003.06.06.
[48] A kormányok nagy többsége továbbra sem támogatja az intézményi javaslatokat. Bruxinfo, 2003.06.12.
[49] A Konvent végzett, de a kormányok kezében a döntés. Bruxinfo, 2003.06.16.
[50] Lásd például: Az Európai Konvent nemzeti parlamentek szerepével foglalkozó munkacsoportjának jelentése. Európai Elemzések, 2002. VI. évf. (2002) november 14. 6., Az Európai Konvent Szubszidiaritás munkacsoportjának jelentése. Európai Elemzések, 2002. VI. évf. szeptember 27. 6. Összefoglaló munka a tlmában: Horváth Z.-Sinka L.: Az Európai Konvent hat munkacsoportjának jelentése. Európai Tükör, 2003/1. sz. 147-171.
[51] Eltérő vélemények a kormányközi konferencia időzítéséről. Bruxinfo, 2003.06.17.
[52] Nem lesz megkötve a kormányközi konferencia keze. Bruxinfo, 2003.06.19.
[53] Medgyessy Péter a magyar reformigényekről. Bruxinfo (Szaloniki), 2003.06.23.
[54] Les principales innovations du projet. Le Monde, 2003.06.13. [www.lemonde.fr/imprimer_article_ref/o,5987,3209-323902,oo.html.2003.0619]
[55] Igen érdekes, hogy Németország és Franciaország 2003 júniusában külön intézményt hozott létre a francia-német európai szintű álláspontok egybehangolására. Bresson, H.: Noelle Lenoir et Martin Bury chargés de la coopération franco-allemande. Le Monde, 2003.06.11.
[56] A vezetésről szóló vita mögött az ál, hogy ki fogja (kik fogják) meghatározni az európai kül- és gazdaságpolitikát. Ez teljesen új eleme Európának, ti. ilyen még nem volt, hogy az európai külpolitika összehangolt lett volna. Europe's constitutional convention: the toroise stirs. The Economist, 2002. 8261. 25. A tartalmi kérdéseket mezőgazdaság, közlekedés, külkapcsolatok, gazdasági tervezés, a nagyon sok felvetődő probléma miatt nehéz vezetési szempontból átlátni. Az intézményi és döntéshozatali viták inkább a döntés hogyanjáról, semmint annak tartalmáról szólnak, miközben az világos, hogy a szervezeten belüli hegemónia (nagyok vagy kicsik) az összecsapás tárgya.
[57] Monginnek van egy nagyon érdekes felvetése, amely szerint éles különbséget kell tenni Európa és az Európai Unió között, az előbbi történetére az erőszak és a kulturális identitások harca jellemző, míg az utóbbi csak egy rövid időszakra (1981-től a kelet-európai államok felszabadulásáig) visszatekintő processzus. Mongin, O.: Quelles valeurs? Pour quelle Europe? Le Monde, 2003.06.17.
[58] Barnier, M.: Convention: séance de clôture. Note d'intervention. SPEECH/03/301/Parlament européen. Bruxelles, le 13 juin 2003. 3. A regionális politikáért és az intézményi reformokért felelős biztos szerint az államoknak és más intézményeknek továbbra is tiszteletben kell tartaniuk a Bizottság függetlenségét.
[59] Gordos Á.-Ódor B.: Az Európai Konvent és Magyarország helye az integrációban. Európai Tükör, 2003/3. sz. 35-37. A szerzők annak a véleményüknak adtak hangot, hogy a magyar tárgyalóknak egyszerre kell érdek- és értékkövetőknek lenniük.
[60] A francia-angol külpolitikai ellentétek katalógusát adja Langellier, J. P.: Paris, un partenaire imprévisible et provocant, vu de Londres című cikkében. Le Monde, 2003.06.16.
[61] Bresson, H.: Trois questions à Richard Weizsäcker, Le Monde, 2003.06.7. Ebben az interjúban a német elnöknek van egy engedékeny mondata, amelynek az a lényege, hogy Nagy-Britanniával kiépülhetne a német-francia együttműködés.
[62] A nagy államok által vezetett Európát gondolatát Ana Palacio, spanyol külügyminiszter "mégalokrácia"-nak nevezte 2003. június 14-én a Well Street Journal-ban megjelent cikkében. Silber, M.: M. Aznar tentera de défendre une "exception espagnole". Le Monde, 2003.06.17.
[63] Hajnal I.: Az újkor története. 1936. Révai (Akadémiai Kiadó, reprint sorozat), Budapest, 1988, 68.
Lábjegyzetek:
[1] Ferenczy Endre, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, E-mail: ferenczy@jog.mta.hu
Visszaugrás
