A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) legtöbb rendelkezése 2013. január 1-jén lépett életbe, ugyan egyes, az Alaptörvény hatálybalépésével, s a - törvényességi ellenőrzés helyébe lépő - törvényességi felügyelet bevezetésével összefüggő szabályait már a 2012-es év elején bevezették. A képviselői és polgármesteri tisztségek jogállási szabályai, s a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezések azonban csak 2014-ben (jelentős részben az új, immáron ötéves mandátumot jelentő önkormányzati választásokkal) lépnek hatályba.
Bár egy év rendkívül rövid idő, mégis lehetőséget teremt arra, hogy visszatekintsünk a Mötv. és a kapcsolódó jogszabályok fontosabb változásaira is. Az elmúlt időszakban végrehajtott változások, a törvény bizonyos részeinek gyakorlata, a megújult önkormányzati rendszer működése mind lehetővé teszik, hogy az új év elején vázlatosan megvizsgáljuk azok főbb irányait. A következőkben a Mötv. szerkezetéhez kapcsolódóan, annak rendszerében vizsgálom meg a fontosabb változásokat.
A Mötv. változtatásai korrekciós jellegűek voltak, más közigazgatási területektől - mint például a jelen pontban röviden említett, az állam által fenntartott egyes humán közszolgáltatások fenntartói jogainak gyakorlásától - eltérően nem került sor rendszerszerű átalakításra. Így a Mötv.-nek a helyi önkormányzás általános szabályaira vonatkozó rendelkezései nem módosultak.
A 2013-as év legnagyobb változásai az önkormányzatok és szerveik által ellátott feladatok körében játszódtak le. Ezek a módosulások mind a Mötv.-t, mind a kapcsolódó jogszabályokat érintették, s mind az önkormányzati, mind az önkormányzatok szervei által ellátott, átruházott államigazgatási hatáskörök területén jelentkeztek.
Figyelemmel arra, hogy a Mötv. önkormányzati feladatokkal kapcsolatos rendelkezései elsősorban keretszabályok, valamint, hogy a 2013-as év változásait nagyrészt a 2011/12-ben elfogadott törvények tartalmazták, a lejátszódott átalakulások ellenére a feladatellátással kapcsolatos rendelkezések viszonylag stabilak voltak. A fontosabb szövegszerű változásokat az önkormányzati feladatok között elhelyezett közterület elnevezési rendelkezések, valamint az Európai Unió felé vállalt kötelezettség befejezésének előírására vonatkozó szabályok kisebb mértékű pontosításai jelentették. A beruházási szabályok között a későbbiekben részletesebben bemutatandó új közigazgatási bírósági jogvédelmi rendszerhez kapcsolódó változások mellett az eljárási szabályokat, így többek között a kormányzati perképviseletet is korrigálták. Mind a két kérdéskörben szabályozás változásainál nagyobb jelentőségű volt, hogy kezd kialakulni a szabályozás gyakorlata. Így a közterületek elnevezései körében a Magyar Tudományos Akadémia nyilvánosságra hozta korábbi ajánlásait. A Kormány pedig többször, elsősorban magas uniós támogatásokkal járó önkormányzati környezetvédelmi (főleg szennyvíz-) beruházások befejezését rendelték el kormányhatározattal.
Az önkormányzati feladatok körében a 2013-as év változásait jelentős részben a 2011/12-es törvények determinálták. Így, ebben az évben épült ki az új, állami köznevelési intézményfenntartói rendszer. A korábbi törvényeket kiegészítve, az azok által megkezdett államigazgatási közszolgáltatás-szervezési folyamatot továbbvitte a törvényhozás, amikor az év folyamán további egészségügyi, valamint gyermekvédelmi intézményeket vett át. Ezzel a gyermekvédelmi intézményátvétellel függött össze a Mötv. egyik módosítása is: az önkormányzatok által ellátandó feladatok példálózó felsorolásából kikerült a gyermekvédelmi szolgáltatás, hiszen immáron csak állami (valamint nem állami és egyházi) fenntartók tarthatnak fenn ilyen intézményeket. Az "államosítások" mellett 2013-ban sor került ismételt önkormányzatosításra is: a 2012-ben megyei önkormányzatoktól átvett közművelődési intézmények jelentős részének fenntartói jogait átadták döntően a megyeszékhely megyei jogú városainak (Komárom-Esztergom megyében Tatának, Pest megyében Szentendrének). A közszolgáltatások területén a rendszerszerű változás az állami intézményfenntartók körében játszódott le: a korábbi, egységes, megyei szinten szerveződő, a kormányhivataloknak alárendelt intézményfenntartói rendszert felváltotta egy ágazatilag tagolt rendszer, ahol minden ágazatnak külön intézményfenntartó szerve működik. A korábbi megyei intézményfenntartó központok először az emberi erőforrások miniszterének irányítása alá kerültek, majd 2013. február 28-ával megszűntek, s annak "maradványai" a szociális és gyermekvédelmi intézmények fenntartásáért felelős Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság területi szerveivé váltak.
Míg 2012-ben még csak a szabályozás kialakítása és a szervezetrendszer felállításának előkészítése zajlott, addig 2013-ban már működtek a járási hivatalok, s azok járási szakigazgatási szervei. A működés megkezdésével sor került bizonyos ágazati hatásköri korrekciókra is. Bár a járási hivatalok és azok szakigazgatási szervei számos települési jegyzői és polgármesteri hivatali ügyintézői feladat- és hatáskört átvettek, a jegyzők maradtak továbbra is az államigazgatás "helyi mindenesei", szerepük még mindig kiemelkedő az államigazgatási ügyek intézésében.
- 5/6 -
Az Alaptörvény negyedik módosítása (2013. március 25.) ezen a területen is változást hozott. A tényleges gyakorlathoz igazodóan - elsősorban az anyakönyvi igazgatás hagyományaira és 2013. január 1-je utáni működésére is figyelemmel, ahol továbbra is, az Alaptörvény akkor hatályos szabályaival kevéssé összhangban a polgármesteri hivatalok ügyintézői látták el az anyakönyvvezetői feladatokat - módosultak az átruházott államigazgatási hatáskörök telepítésére vonatkozó alkotmányos szabályok, majd ahhoz kapcsolódóan a Mötv. rendelkezései is. Ennek keretében ismételten lehetővé vált, hogy a polgármesteri hivatalok ügyintézői átruházott államigazgatási feladat- és hatásköröket kapjanak. Ezzel tulajdonképpen helyreállt az államigazgatási hatáskörök címzettjeinek 2011. december 31-éig hatályos rendszere.[1]
A Mötv. működésével kapcsolatos tapasztalatok révén ebben a fejezetben elsősorban számos kisebb, ritkábban nagyobb jelentőségű módosításra került sor. A következőkben az egyes részek tekintetében vezetem végig a szabályokat.
Az egyes önkormányzati típusokat meghatározó szabályok körében elsősorban a főváros esetében került sor jelentősebb változtatásra. Így alapvetően megváltozott a főváros felépítésének rendszere. Eddig a kétszintű önkormányzati rendszerben a kerületek a főváros egész területét lefedték, azonban 2013 nyarától a Margitsziget sajátos jogállású területté vált, miszerint egyik kerülethez sem tartozik, hanem a Fővárosi Önkormányzat által közvetlenül igazgatott területté vált.[2]
A Mötv. keretszabályainak változatlansága ellenére 2013/14-ben változik a megyék és a megyei jogú városok szerepe. A megyei jogú városok 2013-tól számos megyei hatókörű közművelődési intézmény, - adott esetben akár a saját közigazgatási területükön kívül működő telephelyek - fenntartóivá is váltak. A megyei önkormányzatok területfejlesztési feladatai pedig 2013/14-től bővülnek, ugyanis a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosításáról szóló 2013. évi CCXVI. törvény alapján több tervezési feladatot gyakorolnak, immáron meghatározzák a megyék vidékfejlesztési koordinációs feladatait. Ezenfelül a megyei önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat lett a regionális fejlesztési ügynökségek tulajdonosa is. Mindezek révén a kiüresített megyék elindultak a területfejlesztő megyévé válás útján.
Az önkormányzatok szervei körében korrekciós változásokra került sor. A képviselő-testületre vonatkozó szabályok között ki kell emelni, hogy kis mértékben módosult az át nem ruházható önkormányzati feladat- és hatáskörök listája a gazdasági feladatok tekintetében, valamint pontosította a Mötv. a képviselő-testület feloszlásának eljárására vonatkozó szabályokat az új választási eljárási törvény megalkotására figyelemmel.
A törvényi szabályozás mellett kialakult egy alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat a testületek működésének törvényességével kapcsolatban. Így, az Alkotmánybíróság a 18/2013. (VII. 3.) AB határozatában kiemelte, hogy a képviselő-testület nem működése is alaptörvény-ellenes, ezért a folyamatos működés hiánya megalapozhatja a helyi önkormányzat feloszlatását. A Kúriának a gyakorlatában kialakult, hogy a törvényi felhatalmazás kereteit az önkormányzat nem lépheti túl, így többek között nem szabályozhat építésügyi kérdéseket egy, a szociális törvény felhatalmazása alapján kiadott rendeletben. Az Alkotmánybíróság gyakorlatára építve többek között azt is kiemelte, hogy a rendeletalkotási felhatalmazás egyben kötelezettség is, ezért annak nem teljesítése megalapozza a mulasztást, továbbá, hogy a mulasztás megállapításának elkerülése érdekében hitelt érdemlően kell bizonyítani a rendelet megalkotásának tényét.
A közvetlen demokrácia gyakorlásának szabályai is változnak 2014-gyel, ugyanis az Országgyűlés a 2013. évi CCXXXVIII. törvénnyel elfogadta az új népszavazási törvényt, amely részletesen rendezi a 2014-es helyhatósági választásoktól hatályos helyi népszavazási rendelkezéseket.
A polgármesterre vonatkozó szabályozás körében a legnagyobb horderejű változást - s ez igaz a képviselő-testület tagjaira is - az jelentette, hogy a 2014-es helyhatósági választásoktól kezdődően ezek a tisztségek összeférhetetlenek lesznek az országgyűlési képviselőséggel. Szintén jelentős változást jelentett az, hogy a polgármesterek díjazására vonatkozó - a korábbiaknál némileg kedvezőtlenebb - új szabályok 2013. január 1-jei hatálybalépését a 2014-es önkormányzati választásokig elhalasztotta.
A 2013-as év legnagyobb változásai - a Mötv. által előre programozottan - a jegyzői és a közös hivatali feladatellátással kapcsolatban történtek meg. Az új hivatali szabályok alapján jelentősen csökkent az önálló polgármesteri hivatalok száma, s meghatározóvá vált - legalábbis a működő hivatalok számának tekintetében - a közös hivatali forma. Számos átmeneti kérdés merült fel az átalakulás során, és azok egyes tapasztalatait már be is építették az önkormányzati törvénybe, hiszen a közös hivatali rendszer változtatásaira a 2014-es választások már megteremtik a lehetőséget. A Mötv. rendelkezései körében az átmeneti szabályok módosításán túl változtattak az elnevezési szabályokon is.
E körben kell jeleznünk, hogy 2013-tól a legtöbb szervezeti jogvitát az újonnan kialakított közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe utalta a jogalkotó.[3]
A társulások körében a Mötv. rendelkezései szerint a 2013-as év során zajlott le a korábbi törvények alapján létrejött társulásoknak az új, egységes, jogi személyiséggel rendelkező társulásokká történő átalakítása is. Ennek keretében a társulások száma jelentősen csökkent, azonban feladataik, valamint az abban résztvevő önkormányzatok száma a legtöbb esetben elsősorban csak akkor lett kevesebb, ha a korábbi önkormányzati feladat államigazgatásivá vált (így például a köznevelési törvény változásai révén megszűntek az iskolafenntartó társulások, hiszen az iskolák fenntartói jogait az államigazgatás átvette a helyi önkormányzatoktól). 2013-tól mindezeken túl a társulásokkal kapcsolatos jogviták elbírálása a közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe került, igaz, ezek a bíróságok várhatóan továbbra is a polgári perrendtartás általános, a magánjogi jogvitákra alapozott szabályait fogják alkalmazni eljárásaikban.
A területszervezés szabályai során kisebb korrekciókra került sor. Azon túl, hogy a korábbi megközelítéssel szakítva, az új községalakítással kapcsolatos, korábban magánjogi vitaként kezelt ügyeket a jogal-
- 6/7 -
kotó a rendes, polgári ügyekben eljáró bíróságoktól a különbíróságként működő közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe utalta, a változtatások elsősorban a főváros új felépítésével, a Margitsziget közvetlen fővárosi irányítás alá rendelésével függtek össze. Ehhez kapcsolódóan módosítottak helyi népszavazások kiírására vonatkozó szabályokat is.
Az önkormányzatok gazdálkodási szabályainak keretei 2013-ban kezdtek letisztulni. Egyértelművé vált, hogy a feladatfinanszírozás rendszerének kialakítása alapvetően fenntartotta az úgynevezett normatívák rendszerét, azonban a Mötv. rendelkezéseiből kiolvasható ezen összegek jelentős részben kötött jellegű felhasználásának intézményesítése is. Azaz: az önkormányzatok kötelesek elszámolni, hogy valóban a feladataik finanszírozására fordították-e a támogatást, s ha nem, akkor a jogellenesen felhasznált összeget kötelesek visszafizetni.
A legjelentősebb változásokra az önkormányzati törvényen kívül, az önkormányzatok hitelfelvétele körében került sor. Az önkormányzatok eladósodásának megelőzése érdekében a külön törvényi szabályok jelentősen szigorodtak, s részben azok szabályozásának logikája is megváltozott. Ezzel párhuzamosan több lépcsőben sor került az önkormányzati adósság konszolidációjára is, azt nagyobb részben az állam átvállalta.
A Mötv. törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályai már 2012. január 1-jével hatályba léptek, tehát már bizonyos gyakorlat kialakult a Mötv. nagy része hatálybalépésének időpontjára. Így kialakult a Kúria és az Alkotmánybíróság közötti hatáskör-megosztás rendje. Ennek megfelelően az AB csak akkor jár el normakontroll ügyekben, ha az indítvány kizárólag az Alaptörvény szabályainak megsértésére hivatkozik. Mivel az államigazgatási szervek közül utólagos, absztrakt normakontrollt továbbra is csak a Kormány kezdeményezhet, pontosították az eljárás indításának és kezdeményezésének szabályait.
A korábbi tapasztalatokra, valamint a társulásos feladatellátás (továbbra is) nagy jelentőségére tekintettel a Mötv. egyértelműen rögzíti, hogy a kormányhivatal és annak vezetője a társulás döntései felett is törvényességi felügyeletet gyakorol, valamint, hogy a képviselő-testület mellett a társulási tanács üléseit is összehívhatja.
A bírósági kontroll keretében ki kell emelni, hogy a határozatok jogszerűségével, a határozatok, közszolgáltatások elmulasztásának pótlásával, valamint a törvényességi felügyeleti bírság kiszabásával kapcsolatos ügyek a törvényszéktől 2013. január 1-jével átkerültek a közigazgatási és munkaügyi bíróságokhoz. A törvényességi felügyeleti bírság szabályai is módosultak, így immáron a társulások is bírsággal sújthatóak, valamint az eljárási rendelkezéseket is korrigálták. Ráadásul a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 13. § (1) bekezdésének 2014-től hatályos szövege egyértelműen rögzíti, hogy a törvényességi felügyelettel kapcsolatos eljárások nem tartoznak a Ket. hatálya alá.
A bírói gyakorlat számos nyitott kérdést lezárt, s a bíróságok működésének gyakorlata is jelentős mértékben fejlesztette az önkormányzati jogalkotás és mulasztás értelmezését.
Amennyiben a Mötv. és a hozzá kapcsolódó szabályok változásaira tekintünk, azt láthatjuk, hogy döntően korrekciós jellegűek, azonban terjedelmük és jelentőségük egyáltalán nem elhanyagolható. Mindezekre figyelemmel a Mötv.-höz kommentárt[4] készítő szerzői munkaközösség - a könyvet megjelentető HVG-ORAC Kiadóval egyetértésben - úgy gondolta, hogy a változások súlya elérte azt a kritikus tömeget, hogy a 2012. november 26-án lezárt kéziratú, - a Mötv. 2013-as hatálybalépéséhez igazítottan - 2012. december végén megjelent kommentárt átdolgozza az önkormányzati törvényhez kapcsolódó gyakorlatra is figyelemmel. Tervek szerint az új, átdolgozott kiadás 2014. első negyedévében az olvasók polcaira is kerülhet. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd részletesen Hoffman István: Az átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök szabályozása Magyarországon - nemzetközi kitekintéssel. - Közjogi Szemle VI. évf. 2. sz. (2013) 22-23. o.
[2] Lásd részletesen F. Rozsnyai Krisztina: A területszervezésre vonatkozó szabályok a Mötv.-ben - Új Magyar Közigazgatás VI. évf. 7-8. sz. (2013) 46-48. o.
[3] Lásd részletesen F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára - Jogtudományi Közlöny LXVIII. évf. 3. sz. (2013) 149-150. o.
[4] Balázs István - Balogh Zsolt Péter - Barabás Gergely - Danka Ferenc - Fazekas János - Fazekas Marianna - F. Rozsnyai Krisztina - Fürcht Pál - Hoffman István - Hoffmanné Németh Ildikó - Kecső Gábor - Szalai Éva (szerk. Nagy Marianna - Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC, Budapest 2012.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
