F. Rozsnyai Krisztina[1]: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára (JK, 2013/3., 147-153. o.)

I.

A közigazgatási és munkaügyi bíróságok megalakítása

1. Előzmények

Az Országgyűlés 2011. november 28-i ülésnapján fogadta el a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényt (a továbbiakban: Bszi.), amelyet december 2-án ki is hirdettek. Az Alaptörvény 25. cikk (4) bekezdésében kapott felhatalmazással élve a Bszi. 16. § e) pontja intézményesíti a közigazgatási és munkaügyi bíróságot (KMB), amely a Bszi. 19. § (1) bekezdése alapján első fokon jár el "a) a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránti, b) a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jogviszonyból származó, valamint c) a törvény által hatáskörébe utalt egyéb ügyekben."

A Bszi. 191. § (1) bekezdése a közigazgatási és munkaügyi bíróság felállításával kapcsolatos átmeneti rendelkezések között kimondta, hogy a közigazgatási és munkaügyi bíróságok és a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégiumok a működésüket 2013. január 1. napján kezdik meg. Az átmeneti rendelkezések eddig az időpontig a korábbi szabályozással azonos hatásköri és illetékességi szabályokat állapítottak meg.

Az új szervezeti szabályok alapján tehát a "különbíróságként"[1] megszervezendő közigazgatási bíróság a bírósági rendszerben megkülönböztetett helyet foglalhat el. A magyar megoldás igen sajátos, hiszen - tudomásunk szerint - egyedülálló a munkaügyi és a közigazgatási bíróságok egyetlen különbíróságként való megszervezése. Igazgatási szempontból vitathatatlanul hatékony lehet egy ilyen megoldás, hiszen nem forgácsolódnak szét a dologi és személyi erőforrások több külön szervezet között. Elképzelhető az is, hogy az ítélkezési tevékenységre nézve is lehetnek jótékony hatásai ennek a megoldásnak. Ez már elsősorban az igazgatás mikéntjén múlik majd.

Ha megvizsgáljuk az Európában az elmúlt két évtizedben létrehozott közigazgatási bírósági rendszereket, azt láthatjuk, hogy az a megoldás nem egyedülálló, hogy első fokon hoznak csak létre különbíróságot, a felsőbb szint(ek)en pedig közös bírói fórum jár el. Külön regionális közigazgatási bíróságok járnak el első fokon például Észtországban már 1993 óta, s két fokon Spanyolországban 1998 óta. Lettországban 2004-ben szintén két alsóbb szinten kerültek létrehozásra közigazgatási bíróságok. Szlovéniában egyetlen közigazgatási bíróságot hoztak létre, amely első (de nem egyetlen) fokon jár el. Ezekben az országokban egyetlen legfelsőbb bíróság van, amelynek azonban a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiumához hasonlóan személyileg elkülönült állománya van a közigazgatási ügyekben való eljárásra. Az európai országok többségében azonban a minden szinten elkülönülő közigazgatási különbírósági rendszer kialakítása mellett döntöttek a német modell alapján. Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságot (LKB) és regionális közigazgatási bíróságokat hoztak létre így Bulgáriában két lépcsőben,[2] 1999-ben Litvániában, 2002-ben Lengyelországban, 2010-ben Horvátországban. 2002-ben háromszintű közigazgatási (és pénzügyi) különbíróságot hoztak létre Portugáliában, 2005-re felállt Ukrajnában is a háromszintű közigazgatási külön-

- 147/148 -

1. táblázat

bíróság[3] és csak Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságot Csehországban.[4] Azokban az országokban, ahol régóta működik közigazgatási bíróság, szintén nagyobb változások voltak. A közigazgatási bíróságok rendszerét az elmúlt évtizedekben például folyamatosan bővítették alsóbb fokú bíróságokkal Franciaországban,[5] Görögországban 2001-ben kerültek az Államtanács tehermentesítése céljából közigazgatási fellebbviteli bíróságok és közigazgatási bíróságok létrehozásra. Ausztriában pedig 2014 januárjában kezdik meg működésüket tartományi szinten a közigazgatási bíróságok. Fontos közös jellemző tehát a regionális illetékesség megjelenése, amelynek hiányát nálunk a regionális kollégiumok (ld. lent) felállításával kíván helyettesíteni a jogalkotó. Ezzel azonban konzerválta azt a problémát, hogy az egyes KMB-ken igen alacsony a közigazgatási ügyszakos bírók száma. A 369/2012. (XI. 13.) OBHE határozat alapján 3 olyan KMB van, ahol egyetlen közigazgatási bíró folytat csak ítélkezési tevékenységet, a vidéki KMB-k közül a legtöbb bíró a Budapest Környéki KMB-n ítélkezik (7 fő), a Fővárosi KMB-n a közigazgatási ügyszakos bírák száma a vezetőkkel együtt 29 fő. (1. tábl.)

Az alacsony létszámok azért jelentenek gondot, mert a közigazgatási ügyek annyira heterogének, hogy megfelelő kezelésük egy bizonyos fokú specializációt elengedhetetlenné tesz. Minél nagyobb területi illetékességgel kerülnek tehát megszervezésre a közigazgatási bíróságok, annál több bíró tud egy bíróságon az ott induló eljárásokra tekintettel dolgozni, ami a referádák bizonyos specializációját teszi lehetővé, így a bírónak nem kell az adóügyektől a hulladékügyeken keresztül a szociális ügyekig minden területtel foglalkoznia, hanem elmélyedhet néhány ágazatban. Ez nemcsak az eljárás idejének esetenkénti lerövidüléséhez és a bíró munkaterhének könnyítéséhez vezet, hanem a szakmaiság erősödéséhez is, hiszen ilyen esetekben nem számos ágazatban valamennyi ismerettel, hanem valamennyi ágazatban számos ismerettel fog rendelkezni a bíró. Nem véletlen tehát, hogy a legtöbb környező országban regionális szintre telepítették az első fokú közigazgatási bíróságokat.

2. A közigazgatási bírói kar változásai

A személyi állomány változásai körében a 369/2012. (XI. 13.) OBHE hat., a 390/2012. (XI. 29.) OBHE hat. és a 407/2012. (XII. 11.) OBHE határozatok[6] alapján azt látjuk, hogy a törvényszékekről nem került át minden közigazgatási ügyeket tárgyaló bíró a KMB-kre. Természetesen ebben a fellebbezések szétterítése is szerepet játszik, hiszen a jövőben minden törvényszéken lehetnek közigazgatási

- 148/149 -

ügyek. Az eddig is vegyes referádás bíróknál a törvényszéken maradás így nem jelent gyökeres szakmai változást.[7] A 407/2012. (XII. 11.) OBHE határozat tanúsága szerint öt törvényszékről egyetlen bíró sem került áthelyezésre. A 390/2012. (XI. 29.) OBHE határozat indokolása is világossá teszi ezt: "Figyelemmel arra, hogy a közigazgatási és munkaügyi bíróságok 369/2012. (XI. 13.) OBHE határozatomban megállapított létszámának biztosításához nem volt elegendő a törvényszékeken közigazgatási ügyeket tárgyaló bírák megszüntetendő álláshely száma, indokoltnak láttam, hogy az érintett törvényszékek esetében a közigazgatási és munkaügyi bíróságok létszáma az üres álláshelyek átalakításának engedélyezésével kerüljön biztosításra." Tehát nemcsak törvényszéki bírói álláshelyek, hanem városi bírósági álláshelyek is megszüntetésre kerültek a KMB-ken rendszeresítendő bírói álláshelyek érdekében, a 2013. január 1. napjával működésüket megkezdő közigazgatási és munkaügyi bíróságokra történő bírói áthelyezésekről szóló 407/2012. (XII. 11.) OBHE határozattal az OBH elnöke 13 városi bírót helyezett át a KMB-kre. Több, mint két tucat törvényszéki, városi bírósági üres, ill. zárolt bírói álláshely átalakítására is engedélyt adott az OBH elnöke azzal, hogy ezek a KMB-ken kerülnek 2013. január 1-ét követően rendszeresítésre.[8] Vagyis most számos olyan bíró kerül be a KMB-kre, aki közigazgatási ügyekben nem feltétlenül jártasak. A 423/2012. (XII. 17.) OBHE határozattal 10 közigazgatási, illetve közigazgatási és munkaügyi bírói álláspályázat került kiírásra. E helyek betöltése persze elsősorban a titkári állományból várható. Hogy ezek a változások - avagy "frissítések" - az ítélkezés minőségét hogyan befolyásolják majd, azt nem lehet előre megmondani.

II.

A Pp. kapcsolódó módosulásai

Természetesen megcsillant a remény, hogy a különbírósági státusz a perjogi szabályok önálló kodifikációjához is elvezet, hiszen a szervezeti változások miatt az eljárási szabályok módosítása is szükséges. Az európai jogfejlődés e várakozásokhoz erős alapot biztosított, hiszen külön közigazgatási perrendtartással rendelkezik Németország, Ausztria, Franciaország, Hollandia, Belgium, Luxemburg, Spanyolország, Portugália, Olaszország, Görögország, Svédország, Finnország, Lengyelország, Csehország, Horvátország, Szlovénia, Litvánia, Észtország és Lettország, Bulgária és Ukrajna.[9]

A kormányzat hosszú hallgatása[10] azonban egyértelművé tette, hogy külön perrendtartás alkotására nincsen jogalkotói akarat, s csak a legalapvetőbb módosításokra fog sor kerülni. A Kormány az általa szükségesnek ítélt módosításokat tartalmazó törvénytervezetet csak november 23-án nyújtotta be az Országgyűléshez, november 29-én az általános vita már lezárásra is került. A december 15-én benyújtott módosító javaslatot követően az Országgyűlés 2012. december 17-i rendkívüli ülésnapján került sor az egyes igazságügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXI. törvény (a továbbiakban: Iümt.) elfogadására.

1. A fellebbezésre vonatkozó különös szabály [Pp. 326. § (9) bekezdés] hatályon kívül helyezése

Az Iümt. 1. §-a tartalmazza a Pp. módosításait, amelyeknek csak a kisebbik része kapcsolatos a közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával. Ezek többsége a munkaügyi bíróság kifejezés mechanikus cseréje közigazgatási és munkaügyi bíróságokra, illetve a Pp. XX. fejezetében a törvényszék kifejezés cseréje közigazgatási és munkaügyi bíróságra.[11]

Ugyanakkor az Iümt. 1. § (16) bekezdése hatályon kívül helyezi a Pp. 326. § (9) bekezdését. Ezzel és a "névcserékkel" a fórumrendszer tekintetében nagyjából az 1997-es igazságszolgáltatási reform előtti állapotot állítja vissza a jogalkotó azzal a különbséggel, hogy első fokon most már különbíróság jár el. 1999-ig első fokon megyénként egy helyi bíróság, a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság járt el közigazgatási ügyekben, másodfokon pedig a megyei bíróságok ítélkeztek - ekkor még általános volt a fellebbezés. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXII. törvény indokolása szerint a fórumrendszer megváltoztatása akkor azt célozta, hogy "biztosítsa ezzel a fokozott szakértelmet az ítélkezésben". A "kiinduló állapot" visszaállítása ezen túl is súlyos következményekkel járhat. A Pp. 326. § (9) bekezdésének hatályon kívül helyezése mellett a fellebbezési fórum tekintetében a továbbiakban a kizárólagos illetékesség kimondásának mellőzése azt eredményezi, hogy a fellebbezési eljárások egyetlen bírói fórumhoz koncentrálása - aminek célja a megfelelő szakmai színvonalú ítélkezéshez egy fórumon minimálisan szükséges bírói létszám biztosítása - a jövő-

- 149/150 -

ben nem valósul meg. Az Iümt. 1. § (2) bekezdéssel a Pp. 10. § (2) bekezdés a) pont helyébe léptetett szöveg azt eredményezi, hogy a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz tartozó ügyekben a törvényszék ítélkezik másodfokon, vagyis valamennyi törvényszéknek lesz hatásköre másodfokú közigazgatási perekben eljárni. Indokolt lett volna tehát a 326. § (9) bekezdésének hatályban tartása mellett azzal való kiegészítése, hogy a közigazgatási és munkaügyi bíróság döntésével szembeni fellebbezés elbírálására kizárólag a Fővárosi Törvényszéknek van hatásköre. A fellebbezés szűk körben való megengedettségén a jogalkotó - helyesen - nem változtatott most.[12] Mivel várhatóan ebből adódóan egyes törvényszékeken alig lesz közigazgatási ügy, feltehetőleg vegyes referádában fogják ezeket tárgyalni, ami nem engedi meg a specializációt egy olyan igen heterogén és bonyolult joganyag, mint a közigazgatási jog esetében. Hosszútávon - Parkinson törvényeit is figyelembe véve - ez a helyzet feltételezhetően a fellebbezés szélesebb körben való biztosítását, s így a nagyobb ügyszámot fogja eredményezni. Ezzel pedig újra kialakulhat az a helyzet, amely miatt a majdnem egyfokú ítélkezés közigazgatási ügyszakban bevezetésre került: "A gyakorlat azt bizonyította, hogy a jelenlegi rendszer, vagyis a közigazgatási ügyek ötfokú elbírálása (két szint a közigazgatásban, továbbá három bírói fórum) oly mértékben hosszabbítja meg a közigazgatási ügyek időtartamát, ami sem a jogkereső állampolgárok, sem a közigazgatás működőképessége szempontjából nem kívánatos. Ezért az elbíráló szintek száma a bírói szakban csökkentendő." Ezen az sem segít, ha a fellebbezés megengedése a felülvizsgálat korlátozásával jár együtt.

A nemperes eljárások tekintetében már az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Ikmt.) megszüntette a Fővárosi ítélőtábla kizárólagos illetékességét, leszűkítetve azt a közigazgatási határozatok törvényességét vizsgáló ítéletekkel szembeni fellebbezésre. Ezzel a végzésekkel szembeni fellebbezések elbírálására valamennyi ítélőtábla jogosulttá vált.[13] Ezt a helyzetet általánosította most tehát a törvényszékekre vonatkoztatva az Iümt. a Pp. 326. § (9) bekezdésének hatályon kívül helyezésével.

2. A Fővárosi ítélőtábla közigazgatási perekkel kapcsolatos kizárólagos hatáskörének megszüntetése

A Fővárosi Ítélőtábla egyéb hatáskörei is megszűntek. Az Iümt. 47. § (1) bekezdése a közigazgatási hatósági eljárás szabályait módosította akként, hogy a közigazgatási hatóságok között felmerülő hatásköri viták elbírálására 2013-tól kezdődően nem a Fővárosi Ítélőtábla, hanem a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság rendelkezik hatáskörrel. A közigazgatási perekben felmerülő hatásköri vagy illetékességi összeütközések eldöntésére a Pp. 326. § (10) bekezdése által biztosított kizárólagos hatáskörét a Fővárosi Ítélőtábla már a 2012 nyarán, az Ikmt. 11. §-a révén elvesztette. Ez a rendelkezés kettébontotta a hatáskört, és az ítélőtábla hatáskörébe utalta a területén kialakult viták eldöntését, a többi esetben pedig a Kúria feladatává vált az eljáró bíróság kijelölése. Az Iümt. 1. § (6) bekezdése alapján a jövőben a Kúria jár el a közigazgatási perekben jogerős határozatok folytán felmerült hatásköri vagy illetékességi összeütközés esetében. Célszerű lett volna a Pp. 45. § (2) bekezdését is úgy módosítani, hogy a Kúria járjon el minden olyan esetben, amelyben bíróság kijelölésére van szükség és a felmerülő bíróságok között közigazgatási és munkaügyi bíróság is van. Ez a helyzet a KMB és járásbíróság vagy törvényszék között felmerülő hatásköri összeütközés, KMB kizárásáról való döntés esetében. Az Iümt. 1. § (5) bekezdése ehhez képest itt osztott hatáskört intézményesít, a törvényszék vagy a Kúria dönt attól függően, hogy egy ítélőszék területén belül megoldható-e a kérdés vagy sem. A közigazgatási és polgári jogterület közötti egyre gyakoribb átfedésekre tekintettel a joggyakorlat egységének biztosítása végett célszerűbb lett volna ezeknek a kérdéseknek a Kúriánál való összpontosítása. Érdemes lenne végiggondolni azt is, hogy ki fogja eldönteni azt a vitát, hogy a KMB-nek a közigazgatási bíróság a munkaügyi perek vagy a közigazgatási perek szabályai szerint kell-e egy adott perben eljárni, hiszen ez nem hatásköri vita. Vélhetően csak a fellebezést elbíráló törvényszék, illetve a jogerős ítélet felülvizsgálata során a Kúria tud erről a jelenlegi szabályozás fényében majd dönteni.

3. Fővárosi Törvényszék vs. Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

2012 végéig a Fővárosi Törvényszék volt az ország legnagyobb és legszélesebb hatáskörű "közigazgatási bírósága". Az egyetlen törvényszék, amelyen önálló közigazgatási kollégium működött, hiszen a közigazgatási bírák száma a vidéki törvényszéken dolgozó bírák többszöröse (akár több, mint tízszerese is) volt. A Fővárosi Törvényszék számos közigazgatási perre

- 150/151 -

rendelkezett kizárólagos illetékességgel, és abból adódóan, hogy igen számos első fokon eljáró közigazgatási szervnek a fővárosban van a székhelye, szintén különleges szerepkörre tett szert. Nem csoda, hogy felmerült, hogy az Európa-szerte egyre szokványosabb hatáskör-differenciálással célszerű lenne élni és a Fővárosi Törvényszéken tartani bizonyos ügyeket (ld. lent). A Fővárosi Törvényszék helyére tehát szinte minden ügyben a Fővárosi KMB lépett, s lett kizárólagosan illetékes az első fokon országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervek határozatainak, illetve bizonyos esetekben a Magyarország területére történő beutazásra és az ott való tartózkodásra vonatkozó ügyekben, továbbá menekültügyekben hozott határozatok felülvizsgálatára [Pp. 326. § (6)-(7) bek., ill. (13) bekezdése].

III.

A bíróságok szervezetére, hatáskörére, illetékességére vonatkozó jogszabályok egyes módosításai

1. A Kúria önkormányzati tanácsának eljárásával kapcsolatos módosítások

Az Alaptörvény a normakontroll hatáskörnek az Alkotmánybíróság és a Kúria közötti megosztásáról döntött az önkormányzati rendeletalkotás körében. A Bszi. IV. fejezete rendezi az ehhez kapcsolódó szervezeti és eljárási szabályokat. Az önkormányzati tanács eljárásának kezdeményezésére kizárólag a fővárosi, megyei kormányhivatal és az előtte folyamatban lévő eljárásban alkalmazandó önkormányzati rendeletre tekintettel a bíró volt jogosult. A Kúria elé kerülő önkormányzati rendeletek alacsony számára tekintettel a jogalkotó úgy döntött, hogy az önkormányzati tanács eljárásának kezdeményezésére feljogosítja az alapvető jogok biztosát is. Az eljárások alacsony száma két irányban is elgondolkodtató. Megfontolandó lett volna a keresetindítási jog szélesebb körű kiterjesztése a jogaiban érintett személyekre, közelítve ezzel az önkormányzati tanács eljárását az egyéb közigazgatási perekhez. Az önkormányzati tanács eljárásának sajátos, szervezeti törvényben való elhelyezése révén a jogalkotó ezt a jelleget ugyan tagadja, de nem szabad arról megfeledkezni, hogy ez az eljárás tárgyát tekintve közigazgatási per, hiszen egy közigazgatási aktus (csak éppen normatív aktus) törvényességéről kell a bíróságnak ebben az eljárásban is döntenie. Nem véletlen, hogy számos országban a közigazgatási perek szabályai között rendezik ezt az eljárást is és általában a (magasabb szintű) bíróságok ítélkező, felülvizsgálati tanácsai járnak el ezekben az ügyekben[14] s nincsen külön a normakontrollra létrehozott tanács, mint ahogy a Bszi. intézményesíti az önkormányzati tanácsot. A normatív aktusok jellemzően a szabályozási tárgykörök szerint, az ügyelosztási rendnek megfelelően kerülnek szétosztásra. Az önkormányzati tanács eljárási szabályainak továbbfejlesztése pedig szintén arra utaló jelenség, hogy egy külön közigazgatási perrendtartás keretein belül rugalmasabban rendezhetőek lennének ezek a kérdések.[15]

2. A regionális közigazgatási és munkaügyi kollégiumok felállítása

A szakmaiság másik védőbástyája a magasabb bírói fórumokon a kollégium. A Bszi. a közigazgatási-munkaügyi bíróságok felállításához kapcsolódóan orvosolni kívánta azt a - korábban is létezett - problémát, hogy az alacsony közigazgatási bírói létszámokra tekintettel a törvényszékeken önálló közigazgatási kollégiumok nem működtek, a polgári kollégiumokkal összevontan kerültek megszervezésre.[16] A járási szintre való "lekerülés" következtében a KMB-ken nem is szervezhetők kollégiumok, még megfelelő létszám esetén sem. Ezért a Bszi. intézményesítette - a törvényszéki kollégiumok mellett, nem helyett - regionális közigazgatási-munkaügyi kollégium, amely több megyének a közigazgatási és munkaügyi bíráit fogja össze és elsősorban szakmai feladatokat lát el. Az később eldöntendő kérdés volt, hogy hány megyét fogjon át egy-egy ilyen kollégium. Az Iümt. alapján a bíróságok elnevezéséről, székhelyéről és illetékességi területének meghatározásáról szóló 2010. évi CLXXXIV. törvény 4. mellékletében hat közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium került kialakításra, ezek közül az Észak-Dunántúli öt, az Észak-Magyarországi, az Alföldi és a Dél-Dunántúli 4-4 megyét, a Közép-Magyarországi két megyét fog át, s külön regionális kollégium került kialakításra a Fővárosban (Az illetékességi területüket és az általuk átfogott KMB-k összesített közigazgatási ügyszakos létszámát az I.1. alatt közölt táblázat részletezi). Mivel a regionális kollégium rész-kollégiumi üléseket is tarthat, lehetőség van arra, hogy a közigazgatási bírák szakmai fejlődését támogassa ez a

- 151/152 -

fórum. Ennek mikéntjét az előttünk álló években kialakítandó gyakorlat formálja majd, így az később derül ki, hogy valóban beváltja-e ez a megoldás a hozzá fűzött jogalkotói reményeket.

IV.

Néhány gondolat egyes ágazati törvények módosulásaihoz kapcsolódóan

1. A szabályozó hatóságok döntéseinek felülvizsgálata

A szabályozó hatóságok határozataival kapcsolatban 2011-ben a hírközlés területén megindult "úttörő" folyamatnak, amely a differenciált hatáskör-telepítés első zsengéjének is volt tekinthető, az Iümt. véget vet. A kormányzati honlapon októberben nyilvánosságra hozott tervezet[17] alapján az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Eht., Iümt.-tervezet 43. §) és a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (Mttv., Iümt.-tervezet 55. §)) módosítandó rendelkezéseiben még a Fővárosi Törvényszék hatáskörébe tartozott volna az e törvényekben szabályozott közigazgatási döntések felülvizsgálata. Ez a megoldás valóban igen átgondolatlan és következetlen volt, elsősorban a szabályozó hatóságok döntéseivel szembeni felülvizsgálat nem egységes rendezőelvek szerinti biztosítása, illetve a fellebbezési fórum rendezetlensége miatt. Ugyanakkor a szabályozó hatóságok döntéseinek kiemelt kezelése mindenképpen indokolt lett volna, s e tekintetben - elismerve ezen ügyek gyakorta nagyfokú komplexitását és kiemelt jelentőségét - a Fővárosi Törvényszék első fokú kizárólagos hatáskörének biztosítása valóban jó megoldás lehetett volna, akár a fellebbezés lehetőségének kizárása mellett is. Egy ilyen átfogó átalakítás azonban rohamtempóban nem kivitelezhető. Az Országgyűlés elé benyújtott tervezetben már az Iümt., a Mttv. és az Eht. említett rendelkezéseinél a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság szerepelt. Egy esetleges közigazgatási perrendtartás megalkotása esetén azonban célszerű e kérdéskört alaposan körbejárni. A külföldi példákat nézve számos országban vagy a második szinten lévő bírói fórum(ok) jár(nak) el ezekben az ügyekben (ez lenne az új rendszerben a Fővárosi Törvényszék - hasonlóan Olaszországban a Római regionális közigazgatási bíróság (TAR), Németországban a Tartományi Közigazgatási Bíróságok (VGH, ill. OVG), vagy pedig külön bíróságot alakítanak elbírálásukra (pl. Nagy-Britannia, Hollandia, Spanyolország, Finnország).[18]

2. Az önkormányzatokkal kapcsolatos eljárások

Az önkormányzatokkal kapcsolatos perekre vonatkozó szabályok körében a Mötv.-ben szintén sor került a hatásköri átrendezésre, "a törvényszék kifejezés közigazgatási és munkaügyi bíróságra cserélésére". E körben örömteli változás, hogy az Iümt. 82. § (1) bekezdésének d) és e) pontjai révén polgári bírósági hatáskörök (önkormányzat vagyonának és területének megosztása új község létrejötte nyomán, illetve területrész cseréjével kapcsolatos vita eldöntése) átkerülnek közigazgatási bírósági hatáskörbe, ezeket idáig polgári ügyként bírálta el a törvényszék.[19] A Mötv.-ben szabályozott egyes közigazgatási ügyekben a "törvényszék"-et nem cserélték le KMB-re:

- az önkormányzati képviselő összeférhetetlenségét megállapító képviselőtestületi határozat [Mötv. 37. § (4) bek.] felülvizsgálata iránti nemperes eljárás,

- az önkormányzati képviselői összeférhetetlenség kimondása iránt a kormányhivatal által indított [Mötv. 37. § (6) bek.] nemperes eljárás,

- a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége miatti per [Mötv. 70. § (1) bek.],[20] illetve

- a kormányhivatal közös hivatal létrehozásáról szóló megállapodás jóváhagyását megtagadó határozata [Mötv. 85. § (7a) bek.]. Ezt az utolsóként említett szabályt a törvényjavaslat beterjesztését követően iktatták be a Mötv.-be, feltehetőleg csak kodifikációs hiba, hogy e rendelkezés alapján 2013. január 1-től nem a KMB, hanem "a Törvényszék" jár el.

Az összeférhetetlenség és a közjogi felelősségre vonás esetében pedig feltehetőleg az áll a háttérben, hogy a Mötv. ezen szabályai csak a következő önkormányzati választások napján lépnek hatályba, és addig az Ötv. 33/A. § és 33/C. §-ai szabályozzák továbbra is ezeket az eljárásokat. E törvényhelyekben pedig az Iümt. 7. § a) -c) pontjai értelmében a törvényszék helyébe a KMB lépett. A Mötv. még hatályba nem lépett rendelkezéseiben vélhetően később kívánják a szükséges változtatásokat végrehajtani. Ennek alapján, noha egyik önkormányzati törvény sem pontosítja a nemperes eljárások jellegét, nem kétséges, hogy közigazgatási nemperes eljárásoknak tekintendők. Érdekes e tekintetben, hogy a közjogi felelősségre vonás eseteiben eddig is zömében a közigazgatási ügyszakba beosztott bírák jártak el,[21] de nem a Pp. XX. fejezete alapján, hiszen az Ötv. 111. §-a kimondta, hogy az "E törvény alapján indított perben - a 33/B. § kivételével - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni." Ezt a rendelkezést 1994-ben iktatták be az Ötv.-be, amikor a 33/B. § még a közjogi felelős-

- 152/153 -

ségre vonást szabályozta,[22] csak 2001 végén került átszámozásra ez a szakasz és lépett a helyébe a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségről szóló rendelkezés. A kivételt nyilván az tette indokolttá, hogy itt nem egy közigazgatási aktus felülvizsgálata a per tárgya, így a Pp. XX. fejezete nem biztosít megfelelő keretet az eljárásnak.[23] Ezért rendelkezett az Ötv. 33/C. § (2) bekezdése úgy, hogy a Pp. rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a perben viszontkeresetnek, szünetelésnek és egyezségnek nincs helye. Ezt a rendelkezést veszi át szinte szó szerint a Mötv. 70. § (2) bekezdése is. Az Ötv. 111. §-ának megfelelő rendelkezést a Mötv.-ben nem találunk, csak a törvényességi felügyelet kapcsán indított perekre vonatkozóan mondja ki ugyanezt a Mötv. 142. § (4) bekezdése.

3. Kamarai fegyelmi határozat felülvizsgálata

A köztestületek döntéseinek felülvizsgálatánál régóta ingadozik a jogalkotó a polgári és a közigazgatási bíróság között. Az általános jogalkotói tendencia mára az, hogy a tevékenység folytatásához szükséges tagság esetén a Ket. 12. § (3) bek. b) pontja alapján a nyilvántartásba vétel, illetve az abból való törlés hatósági ügynek minősül, tehát ezekben az ügyekben a döntések a KMB által felülvizsgálhatóak. Amennyiben nem előfeltétele valamely tevékenység végzésének a tagság, akkor a tagsági viszony létesítésével és fennállásával kapcsolatos vitákban a polgári bíróság jár el. Ilyen szabályozást tartalmaz például a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény.[24] A kamarai szervek, leginkább a közgyűlés által hozott határozatok megtámadása általában polgári bíróság előtt, a Pp. általános szabályai szerint lehetséges (pl. Ügyvédi tv. 104. § (4) bekezdés, a Mérnöktv. 40. § (6) bekezdés). A törvényességi felügyeletet gyakorló szerv által indítható eljárásnál a legingadozóbb a gyakorlat, ez hol közigazgatási, hol polgári per.[25] A fegyelmi határozatokkal szembeni bírósági jogvédelem azonban többnyire - noha ezek a Ket. alapján sajnos nem minősülnek hatósági határozatoknak - közigazgatási bíróság által biztosított. Ezt az ingadozást jól szemlélteti az igazságügyi szakértői kamaráról szóló 1995. évi CXIV. törvény Iümt. 23. §-ával módosított 48/F. §-a. E szakasz (3) bekezdése a polgári nemperes szabályok alkalmazását rendeli a fegyelmi döntéssel kapcsolatos bírósági eljárásra, míg a (4) bekezdés új szövege közigazgatási nemperes eljárásban rendeli a MISZK határozatának felülvizsgálatát lefolytatni. A kialakult ellentmondás feloldása érdekében a (3) bekezdés módosítása szükséges lenne.

V.

Bszi. + Iümt. - Evolúció?

Végezetül álljon itt egy táblázat, amely a közigazgatási ügyszakot az elmúlt 15 évben ért szervezeti változásokat foglalja össze. Hogy ennek alapján beszélhetünk-e a közigazgatási bíráskodás evolúciójáról, azt az olvasó megítélésére bízzuk. (2. tábl.)

2. táblázat ■

JEGYZETEK

[1] Az persze kérdéses, hogy mennyire tekinthető különbíróságnak egy olyan bíróság, amely egy rendes bírósági szervezeti vezető (azaz a törvényszéki elnök) irányítása alatt áll, és igen csekély fokú az önállósága.

[2] A LKB-ot már 1996-ban újra felállították, az elsőfokú közigazgatási bíróságokat pedig 2007-ben hozták létre.

[3] A Legfelsőbb közigazgatási bíróságot már 2002-ben létrehozták, de a tényleges működését ez a fórum csak 2005. szeptember 1-én kezdte meg a szervezési nehézségek miatt

[4] Itt a rendes bírósági rendszerben maradtak az alacsonyabb fokokon ítélkező közigazgatási bírák.

[5] 1953-ban állították fel a közigazgatási tribunálokat, majd 1989-ban öt fellebbvitel bíróságot hoztak létre az Államtanács további tehermentesítése érdekében. A legutolsó bővítéssel 2004-ben 8-ra nőtt a fellebbviteli közigazgatási bíróságok száma, a tribunálok száma 2009-ben emelkedett 42-re (21 + 11 tengerentúli).

[6] Bírósági Közlöny 2012/12. szám, 9., 13., ill. 20.

[7] Tegyük azt is hozzá, hogy a járási szintű KMB-re átkerülés - annak ellenére, hogy a korábbi bírói beosztásukra utaló elnevezésüket és illetményüket jogosultak megtartani a törvényszéki bírák - presztízs-veszteségként is értékelhető.

[8] Az elnökök nélkül számolt kb. 110 fős létszámnak ez közel 25%-a!

[9] ld. részletesen F. Rozsnyai Krisztina: Hatásköri szabályok a közigazgatási perekben. Jogtudományi Közlöny 10/2012: 384-397. 384 skk.

[10] Csak 2012 október legvégén került fel a tervezet a KIM honlapjára, http://www.kormany.hu/download/1/55/b0000/jarasbirosagok_es_a_kozigazgatasi_es_munkaugyi_birosagok_mukodese_20121030.pdf

[11] Iümt. 1. § (1)-(2), (4) bekezdések, valamint (14) bekezdés b) pontja és h)-n) pontjai

[12] A perorvoslati rendszerre nézve ld. Kovács András György-F. Rozsnyai Krisztina-Varga István: A közigazgatási perorvoslatok szabályozásának lehetőségei európai perspektívában. Magyar Jog 12/2012: 705-716.

[13] A 326. § (9) bekezdésének szövege 2012. VII. 31-ig: "Közigazgatási perekben a törvényszék által első fokon hozott határozatok tekintetében - ha törvény a fellebbezést megengedi - a másodfokú eljárásra a Fővárosi ítélőtábla kizárólagosan illetékes." Ezt követően: "Azokban a közigazgatási perekben, amelyekben törvény alapján az ítélet ellen fellebbezésnek van helye, a törvényszék által első fokon hozott határozatok tekintetében - ha törvény a fellebbezést megengedi - a másodfokú eljárásra a Fővárosi ítélőtábla kizárólagosan illetékes."

[14] Ez a helyzet például Németországban. Egyes külföldi megoldásokról részletesebben ld. Darák Péter-Patyi András: A normakontroll hatáskörök megosztása az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság között. Alkotmánybírósági Szemle 2010/2: 82-89, 82-84.

[15] Hasonlóan: Darák-Patyi: im. 89.

[16] Erről a problémáról részletesen ld. F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási bíráskodás megteremtésének sarokkövei. In: Varga Zs. András-Fröhlich Johanna: Közérdekvédelem. A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője, 2011. 73-98, 87. old skk.

[17] http://www.kormany.hu/download/1/55/b0000/jarasbirosagok_es_a_kozigazgatasi_es_munkaugyi_birosagok_mukodese_20121030.pdf

[18] Ld. részletesen e folyamatról F. Rozsnyai: Hatásköri... 390-391.

[19] pl. BH 1997. 390.;

[20] Nagy Marianna-Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata, 241-244.

[21] 5/2010. KJE; BH 2010.312; Kfv.IV.37.888/2009/8. szám; Kfv.III.37.554/2009/5. szám. A Mötv. 70. § (2) bekezdése ami egyezik az Ötv. még hatályos 33/C. §-ával eszabályozásával egyebekbe

[22] Ezért is fogalmaz az 5/2010. KJE úgy, hogy "az Ötv. 111. §-a megfelelő értelmezése alapján"

[23] Vagyis ugyanaz a helyzet áll elő, mint a hatósági szerződés esetében, amennyiben az nem tekinthető hatósági határozatnak - Id. Pp. 324/A. §

[24] Az 1996. évi LVIII. törvény (továbbiakban: Mérnöktv.) a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról (Mérnöktv.) A Mérnöktv. szabályozása némiképpen ellentmondásos. A 26. § (3)-(4) bekezdéseinek rendelkezéseit a Ket. 12. § (2) b) pontjára figyelemmel a Mérnöktv. 1. § (1) bekezdésében nevesített kivételes helyzetekre lehet tehát csak alkalmazni: 26. § (1) A tagfelvételi kérelmet írásban ahhoz a területi kamarához kell előterjeszteni, amelynek területén a tevékenységet folytató természetes személy lakóhelye van. (2) A kamarába való felvételről a területi kamara elnöksége a törvényi feltételek igazolása után 30 napon belül határoz. (3) A felvételt megtagadó határozat ellen a kérelmező a kézbesítéstől számított 15 napon belül az országos kamarához fellebbezhet. A fellebbezést 30 napon belül el kell bírálni. (4) Ha az országos kamara a felvételi kérelmet elutasította, e határozatot a kérelmező a határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül a területi kamara székhelye szerint illetékes törvényszék előtt keresettel támadhatja meg. A bíróság az eljárás során a polgári perrendtartásról szóló törvény rendelkezéseit alkalmazza.

[25] Ld. részletesen Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései, Budapest, 2008, 91-91.