Magyarországon a helyi önkormányzatoknak nemcsak a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátásában és a helyi közhatalom gyakorlásában van meghatározó szerepe, hanem - a 2012/13-as közigazgatási reformokat követően is - az önkormányzatok egyes szervei és tisztségviselői széles körben látnak el államigazgatási feladatokat. Ezek, az önkormányzatok szervei által ellátott, úgynevezett átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök a helyi-területi közigazgatás átalakításának egyik központi csomópontját jelentették az elmúlt két évben. Bár 2011-ben a Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) eredeti szövege, valamint a járások kialakításáról szóló 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat még egy nagyobb jelentőségű átalakítást tűzött ki célul, azonban ezek a célkitűzések nem állták ki kellően az idő próbáját, s felül kellett vizsgálni azokat. Ennek a felülvizsgálatnak a lépései megjelentek hazánk alkotmányos szabályaiban is. A következőkben ezeket a változásokat tekintem át, azonban ezt megelőzően megvizsgálom, hogy az átruházott államigazgatási feladatok ellátásának milyen modelljei jelentek meg a különféle államok igazgatásában, valamint, hogy mi volt az a kiindulópont, amelyet 2011-et követően a magyar jogalkotó át kívánt alakítani.
Az átruházott államigazgatási feladatok értelmezése körében meghatározó jelentőségű, hogy az egyes államok miként tekintenek a helyi közösségek feladat- és hatásköreire. A modern önkormányzati rendszerek tekintetében azonban a szabályozások két fő modell körébe sorolhatóak. Az egyik az angolszász államok ultra vires elv alapján történő hatásköri meghatározása, a másik a kontinentális közigazgatási rendszerek természetjogias megközelítésű, a helyi közügy általános fogalmára építő definíciója. A két elv részletes tárgyalása egyrészt jelentősen meghaladná e tanulmány kereteit, másrészt a kérdéssel összefüggő álláspontját e sorok szerzője ugyanezen folyóirat hasábjain már korábban kifejtette.[1]
Jelen tanulmány vizsgálódási köréhez kapcsolódóan itt csak annyit jegyzek meg, hogy az ultra vires elvet követő államokban főszabály szerint az önkormányzatok csak azon ügyek tekintetében járhatnak el, amelyet a törvényalkotó kifejezetten a hatáskörükbe utalt. A későbbiekben ez a merev szabály differenciálódott, s a bírói gyakorlatban elismerték az önkormányzat hatáskörét azon, törvényben külön nem nevesített kérdésekben is, amelyek ellátása a törvényben meghatározott hatáskör gyakorlatához közvetlenül vagy közvetve szükséges.[2] A helyi közügy általános fogalmára építő - jellemzően kontinentális jogrendszerű - államokban a helyi közügynek az alkotmányban vagy az önkormányzati törvényben szereplő fogalma általános jelleggel kiterjed valamennyi helyi (érdekű) kérdésre, s ezen általános fogalom körében az önkormányzat általános hatáskörrel rendelkezik.[3]
Az önkormányzatok és szervei által ellátott feladatokat a magyar és a nemzetközi jogirodalom két módon csoportosítja: egyrészt megkülönböztetik a monista, másrészt a dualista rendszereket.
Az önkormányzatok feladatrendszerének monista felfogása a helyi közösségek autonómiái által végzett tevékenységeket egységes egészként szemléli, s nem tesz különbséget a tekintetben, hogy a feladatot az önkormányzat a helyi közügyek körébe tartozó kérdésként, vagy az államigazgatási szervezetrendszer által átruházott kérdésként végzi-e.[4] Az igazgatás egységének elve alapján az önkormányzati szervezetrendszer általi feladatellátásra figyelemmel valamennyi feladatot önkormányzati jellegűnek tekint.[5]
Bár egyes kontinentális jogrendszerű államok jogirodalmában, s bizonyos javaslatokban - így például az 1948-as német weinheimi községi (települési) rendtartási tervezetben[6] - is felmerült a fenti szabályozási modell alkalmazása, azonban ez a modell elsősorban az ultra vires elvet követő angolszász államokban érvényesül.[7] Ugyanis az ultra vires rendszerben főszabály szerint minden önkormányzati feladatot a törvényalkotó határoz meg, ezek többsége - a rendészeti feladatok kivételével - jellemző-
19/20
en közszolgáltatási[8] feladat, amelyekkel összefüggésben ráadásul az ágazati törvények a szakminisztereknek és az irányításuk alatt álló főhatóságoknak gyakran széles ellenőrzési (bizonyos esetekben felügyeleti) jogokat[9] biztosítanak, így tulajdonképpen kevéssé indokolt eltérő feladatrezsimek meghatározása.
A másik modellben - amely elsősorban a kontinentális jogrendszerű államokra jellemző - egymástól élesen elkülönítik a helyi önkormányzatoknak a helyi közügyek alkotmányos fogalma körében ellátott önkormányzati feladatait, valamint az önkormányzatok szerveire és tisztségviselőire telepített átruházott államigazgatási feladatokat.[10] Thorsten Ingo Schmidt álláspontja szerint ennek a feladatcsoportnak kettős célja van. Az államigazgatás szempontjából az önkormányzati szervek általi államigazgatási feladatellátás egy költségtakarékos és a polgárközeli(bb) igazgatási szervezet kialakítását eredményezheti, másrészt ez a megoldás előnyös az önkormányzatoknak is, amelyek helyzetét erősítheti, hogy az államigazgatás nevében és megbízásából is eljárnak bizonyos szerveik.[11]
Ki kell emelni, hogy ezek az ügyek jellemzően nem - vagy csak nagyon részlegesen - vonhatóak a helyi közügy körébe. Így az egyes alkotmányoknak az önkormányzati hatáskörök védelmére vonatkozó rendelkezései sem érvényesülnek ezekben az ügyekben. Ezért az államigazgatás beavatkozási lehetőségei is szélesebbek: így a német jog az átruházott állami ügyekben az állami szerveknek nemcsak jogszabálysértés esetén, hanem szakmai kérdésekben is lehetővé teszi a felügyeleti intézkedések alkalmazását (szakfelügyelet - Fachaufsicht).[12]
A dualista rendszerekben ismert átruházott államigazgatási hatáskörök címzettjeinek meghatározása nagymértékben függ attól, hogy az adott állam önkormányzati szervezeti joga milyen módon szabályozza az önkormányzat operatív jellegű vezetését.
A címzettek lehetséges körének áttekintéséhez az önkormányzati (operatív) végrehajtásért felelős szervek és tisztségviselőkkel kapcsolatos főbb modellek vizsgálatán keresztül juthatunk közelebb. Arra figyelemmel, hogy az átruházott államigazgatási hatáskörök csak a kontinentális rendszerű államokban léteznek, így az angolszász államok tekintetében a címzettek köre sem értelmezhető.
Egyes európai államokban az önkormányzati operatív szervezet vezetését testületi szervek látják el. Amennyiben a testületi szervek (magisztrátusok) mellett egyszemélyi vezető (polgármester) is működik, ott az átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje ez az egyszemélyi vezető. Ez a modell érvényesül a Benelux-államokban, ahol ez a megoldás összhangban áll azzal a szabályozással, hogy Hollandiában, valamint a belga Flandriában a polgármestert a központi (Flandriában a flamand tagállami) igazgatás nevezi ki (Vallóniában is ez a modell érvényesült, azonban azt 2007-ben megváltoztatták).[13]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
