Szlovákia nyelvi jogalkotása nem először gerjeszt vitákat országon belül és országon kívül; e folyamat legújabb állomása az államnyelvről szóló törvény módosítása. A törvénymódosítás mindenekelőtt a szlovákiai magyarok körében keltett félelmeket, aggodalmakat, de feszültté tette Szlovákia és Magyarország viszonyát is. A törvény előírásait nemzetközi fórumok is vizsgálják: az EBESZ kisebbségi főbiztosa kezdettől fogva figyelemmel kíséri a törvényhozási folyamatot, elemzi a rendelkezéseket és javaslatokat fogalmaz meg, a Velencei Bizottság pedig várhatóan márciusban teszi közzé álláspontját az ügyben. A politikai nyilatkozatok, kommentárok mellett szaporodnak a törvénymódosítással foglalkozó nyelvtudományi és jogtudományi tanulmányok, konferencia-előadások is.[1]
Abban széles körű egyetértés van, hogy a vitatott kérdéseket a nemzetközi normák, illetőleg a Szlovákia által vállalt nemzetközi kötelezettségek, különösen a kisebbségi nyelvekkel, illetőleg a kisebbségi jogokkal kapcsolatos kötelezettségek alapján lehet, illetőleg kell megoldani. Az ilyen alapról folytatott eddigi vizsgálódások eredménye pedig többnyire az, hogy a törvénymódosítás és a végrehajtási utasítás egyes kitételei ugyan problematikusak, a főbb rendelkezések azonban nem sértik a vonatkozó nemzetközi normákat. Ez a véleménye a kisebbségi főbiztosnak is, aki ezt Pozsonyban egy alkalommal így fogalmazta meg: a szlovák államnyelvtörvény módosítása általában véve "nem ellentétes az európai normákkal, de ez nem jelenti azt, hogy a jogszabály jó".[2]
A főbiztos pozsonyi nyilatkozata természetesen nem ment bele a részletekbe, ezek azonban kihámozhatók a főbiztosnak a szlovák törvénymódosítás tárgyában 2009. július 22-én kelt meglehetősen részletes véleményéből. E véleményben ugyanis a főbiztos a törvénymódosítás egyes rendelkezéseivel kapcsolatban újra és újra úgy fogalmaz, hogy bár az adott norma önmagában véve nem ellentétes a nemzetközi normákkal, mindazonáltal nem elég világos önmagában, vagy nem elég világos a szlovák jogrendszer más normáival, különösen a nemzeti kisebbségek jogaira vonatkozó jogszabályok normáival való összefüggésében stb.[3]
A főbiztos a "nemzetközi norma" kifejezést többféle értelemben használja,[4] ami érthető és természetes; az viszont már zavaró, hogy nemegyszer csak kijelenti, a törvénymódosításnak ez vagy az a rendelkezése nem áll ellentétben a nemzetközi normákkal, magukat a normákat azonban nem idézi, néha még tartalmilag sem.[5] A legerősebb, az igazi hiányérzetet mindazonáltal az kelti bennem, hogy a főbiztos nem veti föl a következő kérdést: a nemzetközi normák fényében végül is hogyan értékelhető az a tény, hogy Szlovákiának az államnyelvtörvény módosítása után is csak egy államnyelve van?[6]
A hivatalos nyelv vagy államnyelv (a továbbiakban: hivatalos nyelv[7]) intézményére vonatkozó szabályozás jelentékeny mértékben különbözik az egyes államokban: számos országban csak egy hivatalos nyelv van, sok országban viszont kettő, három vagy még ennél is több. Azokban az országokban pedig, ahol egynél több hivatalos nyelv van, az ilyen nyelvekre vonatkozó szabályozás megint nagyon eltérő: van ahol két vagy három országos hivatalos nyelv is van, van ahol csak egy, és a többi hivatalos nyelv lényegében csak regionálisan vagy helyi szinten élvezi ezt a státuszt stb.
De miként lehetséges, hogy bár a hivatalos nyelvre vagy államnyelvre vonatkozó szabályozás országonként ennyire eltérő, egyik országban sem minősül ellentétesnek - talán néhány részletszabálytól eltekintve - a nemzetközi normákkal? Milyenek lehetnek ezek a "nemzetközi normák", ha ennyire különböző szabályozások is összeegyeztethetők velük? Horribile dictu, milyen szabályozás lehet egyáltalán ellentétes ezekkel a "nemzetközi normákkal"? Biztos, hogy minden rendben van ezekkel a normákkal, illetőleg biztos, hogy minden rendben van ezeknek a normáknak az értelmezésével?
Nos, a szlovák államnyelvtörvény módosítása jó alkalmat teremt arra, hogy fölvessük és megvizsgáljuk ezeket a kérdéseket. Annál is inkább, mert úgy tűnik, nem csak a főbiztos mulasztotta el föltenni őket, hanem szinte mindenki más is. Ezért helyesebb lenne inkább úgy fogalmazni, hogy jószerével alig találni olyan szerzőket - legalábbis a nemzetközi jogászok között -, akik részletesen elemezték volna ezt a problematikát.
Ebben a tanulmányban azt a gondolatot fogom kifejteni, hogy a nemzetközi normák, mindenekelőtt az emberi jogok nemzetközi jogának normái, ha helyesen értelmezzük őket, kiterjednek a hivatalos nyelvek számának, szintjének és kombinációjának
- 7/8 -
kérdésére is, s hogy egy olyan országnak, mint amilyen Szlovákia, egynél több nyelvet kellene államnyelvként elismernie.
Első látásra ezek talán még meghökkentőbb állítások, mint az iménti kérdések, hiszen markánsan különböznek a megszokott véleményektől.[8] Ezért sietek leszögezni, hogy a különbség csak a végkövetkeztetésekben olyan nagy, a nemzetközi normák értelmezésében már lényegesen kisebb. Ez pedig azért lehetséges, mert a vonatkozó nemzetközi normák értelmezésében egyébként is vannak eltérések; ha tehát az ilyen normák egy újabb értelmezése szinte mindegyik értelmezésből átvesz valamit, de mindegyiktől különbözik is bizonyos pontokon, az értelmezési különbségek máris eltörpülhetnek a következtetések különbségeihez képest. És pontosan ez a helyzet ebben az esetben is: azok a nemzetközi normák, amelyeknek értelmezésére az alábbiakban vállalkozom - mindenekelőtt a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 26. és 27. cikkében foglalt normákról van szó -, az ilyen vitatott normák közé tartoznak.
Szeretném előrebocsátani továbbá, hogy a kérdéses nemzetközi normák itt következő értelmezése szerves folytatása az eddigi értelmezéseknek. A nemzetközi normák értelmezésének történetében ugyanis minden különbség és vita ellenére kirajzolódnak bizonyos ívek, amelyek mintegy jelzik a változások fő irányait. És ebben az értelmezéstörténetben természetesen benne állunk mi is: semmi okunk azt hinni, hogy ilyen változások csak a múltban voltak, hogy jelenleg nem zajlanak, s hogy a jövő is teljesen mentes lesz tőlük. Azt állítom tehát, hogy az itt következő értelmezésben, a következtetések minden szokatlansága és merészsége ellenére épp a most folyamatban levő változások fő irányai fejeződnek ki.
E tanulmány terjedelme nem teszi lehetővé sem annak igazolását, hogy az alábbi értelmezés átvesz szinte minden eddigi értelmezésből valamit, sem pedig annak bemutatását, hogy ez az értelmezés valóban az értelmezéstörténet jelenleg meghatározó változásainak a folytatása. Éppen ezért kénytelen vagyok mindenekelőtt azokban a logikai érvekben bízni, amelyek a szóban forgó nemzetközi normák alábbi értelmezését és a belőle folyó következtetéseket megalapozzák.
Általánosan elfogadott vélekedés szerint a hivatalos nyelv intézményével szinte mindig együtt jár bizonyos fokú nyelvi megkülönböztetés: a hivatalos nyelv előnyös helyzetbe hozza azokat, akiknek saját nyelve azonos a hivatalos nyelvvel, mert ők hivatalos ügyekben is használhatják saját nyelvüket, hátrányos helyzetbe hozza viszont azokat, akiknek a nyelve különbözik a hivatalos nyelvektől, mert ők hivatalos ügyekben általában nem használhatják a saját nyelvüket. Kérdés, hogy vajon elfogadható-e ez a megkülönböztető elbánás, s ha igen, mennyiben? A válaszért forduljunk a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: Egyezségokmány) felé.
Az Egyezségokmány 2. cikkének 1. bekezdése kimondja, hogy "az Egyezségokmányban részes valamennyi állam kötelezi magát, hogy tiszteletben tartja és biztosítja a területén tartózkodó és joghatósága alá tartozó minden személy számára az Egyezségokmányban elismert jogokat, minden megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv (kiem. - A. Gy.), vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési, vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." Ennek értelmében tehát tilos a nyelvi alapon történő megkülönböztetés minden, az Egyezségokmányban elismert jog tekintetében. Mivel azonban az Egyezségokmányban elismert jogok között egyetlen olyan jog sincs, amelynek meghatározásában felbukkanna a "hivatalos nyelv" vagy az "államnyelv", vagy akár a "nemzeti nyelv" kifejezés, egyelőre azt a következtetést kell levonnunk, hogy a hivatalos nyelvvel, az államnyelvvel, illetőleg a nemzeti nyelvvel együtt járó nyelvi megkülönböztetés nem ütközik az Egyezségokmány 2. cikkének 1. bekezdésében foglalt tilalomba.
Az Egyezségokmány 26. cikke szerint "a törvény előtt minden személy egyenlő és minden megkülönböztetés nélkül joga van egyenlő törvényes védelemre. Erre tekintettel a törvénynek minden megkülönböztetést tiltania kell és minden személy számára egyenlő és hatékony védelmet kell biztosítania bármilyen megkülönböztetés ellen, mint amilyen például a faj, szín, nem, nyelv (kiem. - A. Gy.), vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy más helyzet alapján történő megkülönböztetés." Ennek értelmében viszont a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalma már nem korlátozódik az Egyezségokmányban elismert jogokra. Ez pedig azt jelenti, hogy a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalma kiterjed bármilyen jogra és jogi rendelkezésre, s így természetesen kiterjed a hivatalos nyelvvel vagy nyelvekkel, az ilyen nyelvek kiválasztásával, számával stb. kapcsolatos jogi előírásokra is.
Ezek után, tekintettel arra, hogy a hivatalos nyelv intézményével csaknem mindig együtt jár a nyelvi alapon történő megkülönböztetés, azt gondolhatnánk, hogy az Egyezségokmány végrehajtása során különös figyelem irányul az ezzel kapcsolatos kérdé-
- 8/9 -
sekre, így a hivatalos nyelv vagy nyelvek kiválasztására és a hivatalos nyelvek számára, szintjére stb. is. E várakozásunk azonban nem igazolódik. Az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának a diszkriminációra vonatkozó Általános Magyarázata még csak nem is érinti a témát. Igaz, a Magyarázat nem tér ki ilyen részletkérdésekre a diszkrimináció egyéb formáival, tehát a nem nyelvi alapon történő megkülönböztetésekkel kapcsolatban sem. Mindazonáltal a Magyarázatnak így is megvan a jelentősége témánk szempontjából.
A Magyarázatban a Bizottság egyebek közt megállapítja, hogy az Egyezségokmány "sem nem definiálja a 'diszkrimináció' szakkifejezést, sem nem utal arra, hogy mi számít diszkriminációnak", majd két másik nemzetközi egyezmény meghatározásait is felhasználva arra a következtetésre jut, hogy "a "diszkrimináció" szót, ahogyan azt az Egyezmény - az Egyezségokmány - kiem. A. Gy. - használja, úgy kell érteni, hogy az magában foglal minden olyan különbségtételt, kizárást, megszorítást vagy előnyben részesítést, alapítsák azt bármilyen alapra, mint amilyen a faj, szín, nem, nyelv - kiem. A. Gy. -, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyon, születés vagy más helyzet, amelynek célja vagy eredménye bármely jogok és szabadságjogok elismerésének vagy minden személy általi egyenrangú élvezetének, illetőleg gyakorlásának megsemmisítése vagy csorbítása".[9] A Bizottság ehhez mindjárt hozzáteszi, hogy "a jogok és szabadságok egyenlő élvezete azonban nem jelent azonos elbánást minden esetben". Példaként a Bizottság olyan megkülönböztetéseket említ, amelyek az Egyezségokmányban is megtalálhatók: a halálbüntetés kiszabásának tilalmát 18 éven aluli személyekre, a halálbüntetés végrehajtásának tilalmát terhes nőkön (6. cikk), a büntetésvégrehajtási rendszerben a fiatalkorú és a felnőtt elkövetők elkülönítésének kötelezettségét, valamint a 25. cikkben kinyilvánított politikai jogok tekintetében az állampolgárság alapján történő megkülönböztetést.
Az Egyezségokmány 2. és 26. cikke közötti viszonnyal kapcsolatban a Magyarázat leszögezi, hogy "míg a 2. cikk azokra a jogokra korlátozza a diszkrimináció elleni védelmet, amelyekről az Egyezségokmány rendelkezik, a 26. cikk nem szab meg ilyen korlátokat... A Bizottság megítélése szerint a 26. cikk nem csupán megkettőzi a 2. cikkben már szavatolt jogot, hanem egy önálló jogról rendelkezik: tiltja a jogi és a tényleges diszkriminációt bármely, a kormányzat által szabályozott vagy védett területen. A 26. cikk ezért azokat a részes államok számára előírt kötelezettségeket érinti, amelyek jogalkotásukkal és annak végrehajtásával kapcsolatosak. Ilyenformán, amikor egy részes állam jogszabályt fogad el, a jogszabálynak meg kell felelnie a 26. cikk követelményének, amely szerint a jogszabály tartalma nem lehet diszkriminatív. Más szóval a 26. cikkben foglalt megkülönböztetés-mentességi elv alkalmazása nem korlátozódik azokra a jogokra, amelyekről az Egyezségokmány rendelkezik."[10]
Az Általános Magyarázat utolsó pontjában a Bizottság visszatér ahhoz a gondolathoz, hogy a megkülönböztetés tilalma alól azért vannak, illetőleg lehetnek bizonyos kivételek, s ezzel kapcsolatban lefekteti azt a szabályt, hogy "nem minden elbánásbeli megkülönböztetés számít diszkriminációnak, ha az ilyen megkülönböztetés ismérvei ésszerűek és objektívek, és ha az elérendő cél az Egyezségokmány értelmében legitim."[11]
A Bizottság idézett megállapításai teljes mértékben alátámasztják a nyelvi alapon történő megkülönböztetéssel kapcsolatos eddigi jogértelmezésünket: a diszkriminációnak a Bizottság által elfogadott fogalma nyilvánvalóan kiterjed a hivatalos nyelvvel együtt járó preferenciális, illetőleg diszkriminatív elbánásra; az Egyezségokmány 26. cikke nyilvánvalóan kiterjed a részes államok jogalkotásának egészére, s így kiterjed a nyelvi jogalkotásra, s ezen belül a hivatalos nyelv vagy nyelvek kiválasztására, számuk, szintjük, formáik stb. meghatározására is.
A diszkriminációval és diszkrimináció különféle formáival igen kiterjedt irodalom foglalkozik; számos elemzés kitér a nyelvi alapon történő diszkriminációra is, ugyanakkor a nyelvi diszkriminációnak a hivatalos nyelvek kiválasztásával, számuk meghatározásával stb. összefüggő problémájáról már alig találunk behatóbb vizsgálódásokat. Innen nézve tehát az Emberi Jogi Bizottság gyakorlata összhangban áll a vonatkozó elméleti irodalommal.
A nemzetközi jogi irodalomban különleges helyet foglal el Fernand de Varennes felfogása: ez a részletesen kidolgozott és meglehetősen befolyásos elmélet ugyanis igen közel áll ahhoz a ponthoz, ahol a hivatalos nyelvek számával, szintjével stb. kapcsolatos kérdések fölvetése már szinte elkerülhetetlen. Érdemes tehát vizsgálódásunkat erre a felfogásra összpontosítani.
De Varennes szerint "az állam nem lehet nyelvileg "semleges", amikor lakosaival érintkezik, vagy amikor napi feladatait végzi. Az államgépezetnek egy vagy legfeljebb néhány nyelven kell működnie legtöbb kapcsolata, ténykedése és szolgáltatási tevékenysége során, ami lehetetlenné teszi, hogy különbségeket ne tegyen a nyelveket illetően. Ezért a kormányzat kénytelen előnyben részesíteni egy
- 9/10 -
meghatározott nyelvet vagy egy korlátozott számú nyelvet. Ez pedig megkülönböztetést teremt: az állam azzal, hogy egy bizonyos nyelvre korlátozza magát, máris megkülönböztető elbánást tanúsít. A kormányzati foglalkoztatási lehetőségek ugyan minden egyén számára nyitottak lesznek, de csak ha kellő szinten bírják a hivatalos nyelvet. Mivel az állam (ahelyett, hogy semleges lenne, mint rendesen, amikor bőrszín vagy vallás szerinti különbségekkel szembesül) kedvez egy bizonyos nyelvnek, aktív részese az egyének közötti, nyelvi alapon történő megkülönböztető elbánásnak."[12] Más szóval "az állam bármilyen nyelvi kedvezése mindig előnyben részesít egyeseket, és hátrányt okoz másoknak. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy ez egy elkerülhetetlen helyzet, mivel egyetlen államnak sincsenek forrásai ahhoz, hogy valamennyi szolgáltatását hozzáférhetővé tegye minden, a joghatósága alá tartozó területen beszélt nyelven."[13] Mindazonáltal - folytatja de Varennes - "egy adott államban ténylegesen alkalmazott nyelvpolitikának ésszerűnek kell lennie".[14]
Külön kiemelésre kívánkozik, hogy de Varennes is megfogalmazza: "az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága és mások alkalmanként elmulasztották megfelelően mérlegelni, hogy voltaképpen mi is képez nyelvi különbségtételt, megszorítást vagy előnyben részesítést."[15]
Ami most már az "ésszerű" nyelvpolitika kimunkálásakor - vagyis az állam nyelvi preferenciáinak ésszerű kialakításakor - szóba jöhető tényezőket, szempontokat illeti, ezeket de Varennes, mintegy próbaképpen, tizenegy pontban foglalja össze. Ezek a következők: nemzeti egység, demográfiai jelentőség és népesség-koncentráció, megkülönböztető elbánás állampolgárok és nem-állampolgárok között, egyéni preferencia, gyakorlati megfontolások, főként pénzügyi és szakértői erőforrások, jogi és hagyományos engedmények, kompenzációs tényezők, az állami szolgáltatások és juttatások szintje és típusa, társadalmi, kulturális és vallási megfontolások, a célok legitim volta, arányosság a célok és az eszközök között.[16]
De Varennes természetesen mindegyik tényezővel kapcsolatban kibontja, hogy miként és milyen mértékben alapozhatja meg ésszerűen az állam nyelvi kedvezéseit, s az elemzést számos nemzeti és nemzetközi bírói döntéssel, illetőleg állami gyakorlattal is alátámasztja; az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának a diszkrimináció alóli kivételt megfogalmazó álláspontját mindazonáltal csak a 11. tényezővel kapcsolatban idézi.[17]
Nos, a de Varennes által bemutatott tényezők valóban fontosak, az elemzés egésze azonban megítélésem szerint elhibázott: elsősorban azért, mert elmossa az egy és a több hivatalos nyelv közötti különbséget, de azért is, mert "koncesszióvá" fokozza le a legfontosabb tényezőt stb.
De Varennes ugyanis azt követően, hogy rámutat, a nyelvi alapon történő állami diszkrimináció elkerülhetetlen, mert "egyetlen államnak sincsenek forrásai ahhoz, hogy valamennyi szolgáltatását hozzáférhetővé tegye minden, a joghatósága alá tartozó területen beszélt nyelven", elmulasztja föltenni a kérdést, hogy akkor egy adott államnak mégis hány nyelven lenne "ésszerű" hozzáférhetővé tennie valamennyi szolgáltatását. Mert azt azért mégsem gondolhatjuk, hogy ha egyetlen állam sem teheti hivatalos nyelvvé a joghatósága alá tartozó területeken beszélt valamennyi nyelvet, akkor már teljesen mindegy is, hogy hány nyelvet tesz hivatalos nyelvvé: egyet, vagy kettőt, esetleg hármat vagy tízet, s hogy országos, regionális és/vagy helyi, illetőleg szövetségi államokban szövetségi, tagállami, regionális és/vagy helyi szinten teszi-e ezt meg az egyes nyelvek esetében. Nyilvánvaló ugyanis, hogy azoknak a személyeknek, akiknek a saját nyelve azonos a második, harmadik stb. hivatalos nyelv státuszára esélyes nyelvekkel, egyáltalán nem mellékes, hogy saját nyelvük végül hivatalos nyelv lesz-e, avagy sem. Ha ugyanis nyelvük elnyeri a hivatalos nyelv státuszát, az azt jelenti, hogy előnyös, ellenkező esetben viszont hátrányos megkülönböztetésben részesülnek.
Az, hogy de Varennes egyszerűen átugorja ezt a kérdést, nem csupán azért furcsa és érthetetlen, mert a kérdés önként kínálkozik elemzéséből, hanem azért is, mert számos állam ténylegesen is elismer egynél több hivatalos nyelvet; más szóval ez a különbségtétel nem pusztán egy elméleti lehetőség, hanem létező, gyakorlati valóság is.
Mindent egybevetve tehát azt mondhatjuk, hogy egyelőre sem az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága, sem pedig a nemzetközi jogi irodalom nem alkalmazta az Egyezségokmány 26. cikkének a nyelvi alapon történő diszkriminációt tiltó normáját a hivatalos nyelvek kiválasztásának, az ilyen nyelvek számának, szintjének, kombinációjának stb. problémájára. Ez a mulasztás azonban, ahogy azt a fentiekben kimutattuk, indokolatlan, mi több, komoly hiba. Azt, hogy az uralkodó felfogás valóban elhibázott, további érvekkel is alá lehet támasztani. A legkézenfekvőbb módon úgy, hogy kimutatjuk: az Egyezségokmány 26. cikkének alkalmazása a hivatalos nyelvek számára, szintjére stb. igen "ésszerű" eredményhez vezet.
Korábban jeleztük már, hogy általánosan elfogadottnak tekinthető az a nézet, hogy a hivatalos nyelv intézményével szinte szükségszerűen együtt jár a
- 10/11 -
diszkrimináció, de Varennes-től pedig érveket is bemutattunk e nézet mellett. Mindazonáltal célszerűnek látszik saját felfogásunkat is összefoglalni e tekintetben, már csak azért is, mert a magunk részéről úgy véljük, pontosabban, logikailag feszesebben is meg lehet fogalmazni, hogy jogi természetüket tekintve milyen előnyök, illetőleg milyen hátrányok fakadnak a hivatalos nyelv intézményéből és a vonatkozó részletszabályokból.[18]
A hivatalos nyelv fogalmilag azt jelenti, hogy hivatalos ügyekben, illetőleg hivatalos kapcsolatokban a hivatalos nyelv használata kötelező. Ha tehát egy országnak van hivatalos nyelve, vagy vannak hivatalos nyelvei, mindenki köteles ezt vagy ezeket a nyelveket a jog által körülírt körben használni: az is, akinek saját nyelve megegyezik a hivatalos nyelvvel, vagy a hivatalos nyelvek egyikével, s az is, akinek a saját nyelve nem egyezik meg a hivatalos nyelvvel, vagy a hivatalos nyelvek egyikével sem. [19]
Ha valaki köteles valamit megtenni, akkor joga is van azt a valamit megtenni.[20] Ezért amikor a jog arra kötelez mindenkit, hogy a hivatalos nyelvet vagy a hivatalos nyelvek egyikét használja az erre vonatkozó rendelkezések által meghatározott körben, akkor egyszersmind fel is jogosít mindenkit arra, hogy a hivatalos nyelvet vagy a hivatalos nyelvek egyikét használja ugyanebben a körben. Következésképpen azoknak, akiknek a saját nyelve azonos a hivatalos nyelvvel vagy a hivatalos nyelvek egyikével, joguk van ahhoz, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják, azoknak azonban, akiknek a saját nyelve nem azonos a hivatalos nyelvvel vagy a hivatalos nyelvek egyikével, nincs joguk ahhoz, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják. Kifejezhetjük ezt úgy is, hogy azoktól, akiknek a saját nyelve nem azonos a hivatalos nyelvvel vagy a hivatalos nyelvek egyikével sem, megtagadják azt a jogot, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják, miközben azoktól, akiknek saját nyelve azonos a hivatalos nyelvvel vagy a hivatalos nyelvek egyikével, nem tagadják meg azt a jogot, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják.
Bárhogy fejezzük is ki azonban ezt az eredményt, nyilvánvaló, hogy a hivatalos nyelvvel együtt járó előny, illetőleg hátrány megkülönböztetésnek, éspedig nyelvi alapon történő és egy nyelvi jogra - a saját nyelv használatának jogára - vonatkozó megkülönböztetésnek minősül.
Ha tehát egy adott államban élnek vagy tartózkodnak mind olyan személyek, akiknek a saját nyelve megegyezik a hivatalos nyelvvel vagy a hivatalos nyelvek egyikével, mind pedig olyan személyek, akiknek a saját nyelve nem egyezik meg a hivatalos nyelvvel, illetőleg a hivatalos nyelvek egyikével sem, szükségképpen, fogalmilag fönnáll a nyelvi alapon történő megkülönböztetés a saját nyelv használatára való jog tekintetében.[21] Elég azonban csak egy futó pillantást vetni a világ országaira, hogy megállapíthassuk: gyakorlatilag egyetlen országban sincs annyi hivatalos nyelv - nevezzék ezeket a nyelveket bárhogyan is -, mint ahány nyelvet az adott országban élő vagy tartózkodó személyek saját nyelvükként beszélnek. De akkor elkerülhető-e egyáltalán ez a nyelvi alapon történő megkülönböztetés? Összeegyeztethető-e egyáltalán a hivatalos nyelv intézménye a nyelvi alapon történő megkülönböztetésnek az Egyezségokmány 26. cikkében kinyilvánított tilalmával?
Nos, úgy tűnik, nem, hiszen a hivatalos nyelv intézménye a fentiek szerint úgyszólván fogalmi ellentmondásban áll a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalmával. Néhány megoldás azért még így is kínálkozik. Mindenekelőtt az, ha hivatalos nyelvvé nyilvánítanak minden országban minden élő beszélt nyelvet. Ekkor ugyanis senkitől sem tagadnák meg azt a jogot, hogy saját nyelvét hivatalos nyelvként (is) használja. Ezzel azonban okafogyottá is válna a hivatalos nyelv intézménye: a hivatalos nyelv intézménye ugyanis feltételezi, hogy vannak nem hivatalos nyelvek, s ez ebben az esetben nem állna fenn. Az elképzelés megvalósításának további akadálya is lenne: jelenleg mintegy 6000 élő beszélt nyelvről tudunk, s ennyi nyelv hivatalos nyelvként való elfogadása és használata valamennyi országban a mai technikai adottságok közepette egyelőre kivihetetlennek látszik.[22]
A másik szóba jöhető megoldás az lehetne, hogy minden országban egy vagy több olyan nyelvet nyilvánítanának hivatalos nyelvvé, amely nem azonos egyetlen ember saját nyelvével sem. Ilyenkor ugyanis, bár mindenkitől megtagadnák, hogy saját nyelve hivatalos nyelv legyen, s hogy ennek megfelelően saját nyelvét hivatalos nyelvként használja, ez a korlátozás nem ütközne a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalmába. Az elképzelés technikailag nem kivihetetlen, hiszen rendelkezésre állnak ilyen nyelvek - például az eszperantó -, s ezeket épp ilyen kisegítő nyelvi célra alkották meg.[23] Az elgondolás megvalósítása tehát végső soron azt jelentené, hogy nem hivatalos ügyekben valószínűleg senkitől sem tagadnák meg azt a jogot, hogy saját nyelvét használja, hivatalos ügyekben azonban mindenkitől megtagadnák azt a jogot, hogy saját nyelvét használja. Erre azonban egyelőre egyetlen példát sem találunk a világon, s föltehető, hogy ez nem az emberek, illetőleg az emberek többségének akarata ellenére van így.[24]
A harmadik lehetőség végül az, hogy egyetlen nyelvet sem nyilvánítanak hivatalos nyelvvé. Ez természetesen lehetséges, sőt van is több olyan ország, amely így járt el: hallgat például e kérdésről mind
- 11/12 -
az Egyesült Államok (szövetségi) alkotmánya, mind pedig a Magyar Köztársaság alkotmánya. A hivatalos nyelv léte vagy nemléte azonban nem jogalkotói döntés függvénye. Sem a törvényhozó, sem a végrehajtó, sem pedig a bírói hatalom nem működhet ugyanis nyelvhasználat nélkül, és nem nélkülözheti a nyelvhasználatot a regionális és helyi önkormányzati rendszer sem: egyszóval az államgépezet működtetése elképzelhetetlen nyelvhasználat, legalább egy nyelv használata nélkül. Ezért aztán voltaképpen minden államnak van hivatalos nyelve, függetlenül attól, hogy alkotmánya vagy más jogszabálya kinyilvánítja ezt vagy sem. Kimondhatjuk tehát, hogy a hivatalos nyelv intézménye nem nélkülözhető, s hogy ezért a világ minden országának van legalább egy hivatalos nyelve.
Ha viszont a hivatalos nyelv nem nélkülözhető, s ha a hivatalos nyelv azonos valamely személyek saját nyelvével és nem azonos valamely más személyek nyelvével, akkor ez szükségképpen magában foglalja, hogy azoktól, akiknek saját nyelve nem azonos a hivatalos nyelvvel megtagadják, azoktól viszont, akiknek saját nyelve azonos a hivatalos nyelvvel, nem tagadják meg azt a jogot, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják. Más szóval, ha a hivatalos nyelv intézménye nem nélkülözhető, és a hivatalos nyelv azonos valamely személyek saját nyelvével, illetőleg különbözik valamely más személyek saját nyelvétől, akkor a hivatalos nyelvvel vagy hivatalos nyelvekkel kapcsolatos jogi szabályozás elkerülhetetlenül magában foglalja minden államban a nyelvi alapon történő megkülönböztetést, ami viszont sérti az Egyezségokmány 26. cikkét.
Van-e, s ha igen, mi lehet a kiút ebből a helyzetből? - Szögezzük le mindenekelőtt, hogy ha valami elkerülhetetlen, akkor az a jogi tiltás ellenére is elkerülhetetlen: a szükségszerűség előtt a jognak is meg kell hajolnia. Ha tehát a hivatalos nyelvvel kapcsolatban a nyelvi alapon történő megkülönböztetés elkerülhetetlen, akkor azt a jognak el kell fogadnia; vitázni legfeljebb arról lehet, hogy diszkriminációnak nevezzük-e ezt az elkerülhetetlen megkülönböztetést vagy sem.
Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága, mint láttuk, egyfelől arra az álláspontra helyezkedett, hogy a megkülönböztetés, legyen szó az Egyezségokmány 2. és a 26. cikke szerinti bármilyen alapon történő megkülönböztetésről, az elkerülhetetlennél kevésbé kényszerítő körülmények között is elfogadható lehet, s hogy a maga részéről az elfogadható megkülönböztetéseket nem tekinti diszkriminációnak. A Bizottság emellett, amint arra szintén rámutattunk, körvonalazta az elfogadható megkülönböztetés feltételeit is. Eszerint - legyen szó a 2. és a 26. cikk szerinti bármilyen alapon történő megkülönböztetésről - "nem minden megkülönböztető elbánás számít diszkriminációnak, ha az ilyen megkülönböztetés ismérvei ésszerűek és objektívek, és ha az elérendő cél az Egyezségokmány értelmében legitim."
Innen nézve a következő kérdésnek úgy kellene hangzania, hogy miként lehet a Bizottságnak ezt az általános, tehát nem csak a nyelvi alapon, hanem a 2. és 26. cikk szerinti bármely alapon történő megkülönböztetésre vonatkozó jogértelmezését konkretizálni a hivatalos nyelv intézményével szükségképpen együtt járó nyelvi megkülönböztetésre. Csakhogy ennél a konkretizálásnál kínálkozik egy ígéretesebb út is: a hivatalos nyelvek kiválasztására, számukra, szintjükre stb. vonatkozó következtetések közvetlen levezetése a nyelvi alapon történő megkülönböztetésnek a 26. cikkben kimondott tilalmából. Ez az út pedig éppenséggel egybeesik azzal az úttal, amelyet eddig mind a Bizottság, mind pedig a nemzetközi jogi irodalom elmulasztott bejárni, s amely mulasztásról a fentiekben kimutattuk, hogy teljességgel indokolatlan és érthetetlen.
Anélkül tehát, hogy kétségbe vonnánk a Bizottság általános, a 2. és 26. cikk szerinti bármely alapon történő megkülönböztetéssel kapcsolatos megállapításait, ki kell mondanunk, hogy a Bizottságnak a nyelvi alapon történő megkülönböztetés esetében külön vizsgálat tárgyává kellene tennie az elfogadható megkülönböztetés feltételeit. Az alábbiakban mindazonáltal megpróbáljuk mi magunk bejárni ezt az utat, vagy annak egy részét.
Mindenekelőtt térjünk vissza oda, ahol gondolatmenetünket megszakítottuk a Bizottság álláspontjának ismételt bemutatásával.
Ha a hivatalos nyelv intézménye nem nélkülözhető - mint ahogy nem is nélkülözhető -, és a hivatalos nyelv azonos valamely személyek saját nyelvével, illetőleg különbözik valamely más személyek saját nyelvétől, akkor a hivatalos nyelvvel vagy hivatalos nyelvekkel kapcsolatos jogi szabályozás elkerülhetetlenül magában foglalja minden államban a nyelvi alapon történő megkülönböztetést, ami viszont sérti az Egyezségokmány 26. cikkét. Ilyenkor pedig a jog nem tehet mást, meg kell hajoljon a szükségszerűség előtt.
Az tehát nem kérdéses, hogy minden állam rákényszerül legalább egy hivatalos nyelv kiválasztására. Az azonban már egy ettől különböző kérdés, hogy a rendelkezésre álló nyelvek közül melyiket választja ki erre a célra. Kényszer csak arra van, hogy
- 12/13 -
legyen legalább egy hivatalos nyelve, arra vonatkozóan azonban már nincs, hogy mely nyelv is legyen ez a hivatalos nyelv: igen sok nyelv közül választhat minden állam. Az államnak ez a választása azonban véleményem szerint semmiképpen sem lehet önkényes. Könnyen belátható ugyanis, hogy az egyik nyelv kiválasztása nagyobb, a másik kiválasztása kisebb nyelvi alapon történő megkülönböztetést von maga után, ezzel kapcsolatban pedig az Egyezségokmány 26. cikkéből kiindulva aligha juthatunk más következtetésre, mint hogy ilyen esetekben a kisebb súlyú megkülönböztetést kell választani.[25]
További kérdés, hogy hány nyelvet választhat ki az állam hivatalos nyelvnek. Véleményem szerint az állam döntése e tekintetben sem lehet önkényes, s ez ismét az Egyezségokmány 26. cikkében foglalt megkülönböztetési tilalomból következik. Tegyük fel például, hogy egy állam törvényhozói először úgy gondolják, elég lesz egyetlen hivatalos nyelv országuk számára és ki is választják azt; később, esetleg évtizedek múlva azonban a törvényhozók meggondolják magukat és egy másik nyelvet is hivatalossá nyilvánítanak.
Azok a személyek, akiknek a saját nyelve azonos az elsőként kiválasztott hivatalos nyelvvel, a második hivatalos nyelv kiválasztása előtt egyedül élvezik az előnyös nyelvi megkülönböztetést, azaz egyedül őket illeti meg az a jog, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként is használják, a második hivatalos nyelv elfogadását követően viszont már nem egyedül élvezik ezt az előnyös nyelvi megkülönböztetést, hanem azokkal együttesen, akiknek a saját nyelve azonos a második hivatalos nyelvvel.
Ezzel szemben azok a személyek, akiknek a saját nyelve a másodikként hivatalossá tett nyelvvel azonos, a második hivatalos nyelv elfogadása előtt hátrányos nyelvi megkülönböztetésben részesülnek, a második hivatalos nyelv elfogadását követően azonban az előnyös nyelvi megkülönböztetés helyzetébe kerülnek. E személyek helyzete tehát - ellentétben azokkal, akiknek a saját nyelve az első hivatalos nyelvvel azonos - teljesen eltérő a második hivatalos nyelv elfogadása előtt és után.
A személyek e két csoportján kívül mindenki más hátrányos megkülönböztetésben részesül, akár egy, akár két hivatalos nyelve van az országnak. Mindazonáltal az ő helyzetüket is érinti a második hivatalos nyelv bevezetése. Mert amíg csak egy hivatalos nyelve van az országnak, mindannyian ezt az egy nyelvet kénytelenek hivatalos nyelvként használni; a második hivatalos nyelv bevezetése után viszont már választhatnak, hogy melyik hivatalos nyelvet használják,[26] azaz némi szabadság kerül a rendszerbe. És nyilvánvaló, hogy ha az ország még több nyelvet ismerne el hivatalos nyelvnek, még nagyobb lenne ez a szabadság - azon túl, hogy e személyek közül sokan az előnyös nyelvi elbánást élvező személyek közé kerülnének.
Ez a példa, úgy vélem, minden kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a nyelvi alapon történő megkülönböztetés mintázatai erősen függnek attól, hogy egy adott ország hány hivatalos nyelvet ismer el. S mivel az Egyezségokmány 26. cikke értelmében a megkülönböztetés nem lehet önkényes, nyilvánvaló, hogy alapos vizsgálódásoknak kell alávetni ezeket a mintázatokat. Más szóval a nyelvi alapon történő megkülönböztetésnek a 26. cikkben foglalt tilalma alapján egyáltalán nem mindegy, hogy egy állam egy, kettő, három vagy még több nyelvet ismer-e el hivatalos nyelvnek.
A kérdés ezek után már csak az, hogy egy adott országban kikkel szemben lehet, és kikkel szemben nem lehet alkalmazni ezt a nyelvi megkülönböztetést, vagyis hogy kiktől lehet, és kiktől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket hivatalos nyelvként használják, vagy, egyszerűbben szólva, hogy kiktől lehet, és kiktől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen.
Nos, a magam részéről úgy vélem, először is azoktól lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen egy adott országban, akik nem a szóban forgó országban élnek vagy nem a szóban forgó országban tartózkodnak. Az indok egyszerű: ezeket a személyeket érinti a legkevésbé, hogy saját nyelvük nem hivatalos nyelv az országban, más szóval az ő saját nyelvük hivatalos nyelvként való használatára vonatkozó joguk sérül a legkevésbé, ha saját nyelvük nem hivatalos nyelv ebben az országban.
Ha azonban ez a korlátozás kevésnek bizonyulna - és nagy valószínűséggel kevésnek bizonyul -, az adott ország törvényhozása véleményem szerint megtagadhatja e jogot a bevándorlóktól is. Az indok hasonló: ezek a már az országban élő személyek bevándorlásuk idején már szembesültek azzal a problémával, hogy saját nyelvük nem hivatalos nyelv az országban és ezt a helyzetet elfogadták. Legjobb tudomásom szerint ugyanis nincs olyan részes állam, amelyben a bevándorlók nyelvét azonnal hivatalos nyelvvé tették volna,[27] sőt legjobb tudomásom szerint olyan részes állam sem igen akad, amelyben az új bevándorlók erőteljesen szorgalmaznák saját nyelvük hivatalos nyelvvé nyilvánítását.
A mondottak - mutatis mutandis - vonatkoznak a korábbi bevándorlók leszármazottaira is. Ezek a személyek is szembesültek, illetőleg szembesülnek bevándorló elődeiknek azzal a helyzetével, hogy saját nyelvük nem hivatalos nyelv hazájukban, azon egyszerű oknál fogva, hogy nemigen akadnak olyan államok, amelyek hivatalos nyelvvé tették, vagy tennék a nem túl régi bevándorlók nyelvét.
- 13/14 -
Természetesen akadhatnak kivételek és speciális esetek, de az országok túlnyomó többségében meglehetősen jól kitapintható ez a szabályozási logika, s ez, úgy tűnik, nem véletlen. A vázolt gondolatsor ugyanis morálfilozófiai szempontból kidolgozottabb érveléssel is levezethető.[28]
Összegezve az eddigi eredményeket azt mondhatjuk, hogy egy részes állam azoktól a személyektől nem tagadhatja meg a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen, akiknek a nyelve hagyományosan használt nyelv az országban vagy az ország valamely részén.
Úgy vélem, sok országban további személyektől nem is szükséges és nem is lehetséges megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen. A hivatalos nyelv intézménye ugyanis rugalmas intézmény: különböző szinteken és különféle változatokban létezik az egyes országokban és ettől a ténytől nyilvánvalóan nem lehet eltekinteni. Nem feltétlenül kell tehát minden ilyen nyelvet minden szinten hivatalos nyelvvé tenni: "ésszerű", ha az egyes hagyományosan beszélt nyelvek, helyzetüknek megfelelően országos, regionális és/vagy helyi hivatalos nyelvi státuszt, szövetségi államokban pedig szövetségi, tagállami, regionális és/vagy helyi hivatalos nyelvi státuszt élveznek. Azokban az országokban pedig, amelyekben még további korlátozások látszanak szükségesnek - mert például nagyon magas a hagyományosan beszélt nyelvek száma vagy elenyészően kicsi egyik-másik nyelv anyanyelvi közössége - a 26. cikk alapján kézenfekvő annak a megoldásnak az alkalmazása, melynek értelmében egyes ilyen nyelvek nem kapják meg a hivatalos nyelv státuszát, azok a személyek azonban, akiknek saját nyelve azonos e nyelvek valamelyikével, bizonyos hivatalos kapcsolatokban mégis jogosultak e nyelvet használni.
Fölmerülnek természetesen más jellegű problémák is: igen sok nyelvnek nincs például írásbelisége és magas azoknak a nyelveknek a száma is, amelyek egyelőre nem alkalmasak arra, hogy mindent kifejezzenek, amit egy mai állam hivatalos nyelvének ki kell tudnia fejezni.[29] Ezek szintén komoly nehézségek, de az Egyezségokmány 26. cikkéből kiindulva meg lehet találni rájuk az ésszerű megoldást. Ez utóbbi problémákkal mindazonáltal e tanulmányban nem kell foglalkoznunk, mert Szlovákiában egyáltalán nem merülnek fel, és más európai országokban is csak igen kivételesen találkozunk velük.[30] Ezzel szemben feltétlenül ki kell térnünk azokra az esetenként igen jelentős eltérésekre, amelyek Európában a hivatalos nyelvre vagy nyelvekre vonatkozó szabályozások között fennállnak, s fennállnak olykor annak ellenére is, hogy a nyelvi sokféleség szerkezetében távolról sincsenek ilyen különbségek.
Svájcban például négy hagyományosan beszélt nyelv van és mindegyik hivatalos nyelv valamilyen szinten vagy formában; Belgiumban három ilyen nyelv van, s ezek szintén mind hivatalos nyelvek valamilyen szinten, illetőleg formában. Finnországban hét ilyen hagyományosan használt nyelv van és ebből kettő hivatalos nyelv mind országosan, mind pedig - egy sajátos kompozíció szerint - regionálisan, egy pedig, a számi nyelv (illetőleg ennek mindhárom változata) speciális, talán félhivatalos nyelvként jellemezhető státuszt élvez. Szlovákiában a hagyományosan használt nyelvek száma tíz - ezek közül az egyik a magyar -, hivatalos nyelv vagy államnyelv egy van, a szlovák nyelv, emellett azonban a cseh nyelv, a szlovák és a cseh hasonlóságát figyelembe véve különleges, szintén félhivatalos nyelvként jellemezhető státuszt élvez.
Kérdés, melyik szabályozás sérti és melyik nem a nyelvi alapon történő megkülönböztetésnek az Egyezségokmány 26. cikkében kinyilvánított tilalmát: azt ugyanis már nem gondolhatjuk, hogy e szabályozások egyike sem sérti a szóban forgó tilalmat. A fenti adatok alapján kézenfekvőnek látszik, ha Finnországot és Szlovákiát hasonlítjuk össze, persze - a terjedelmi korlátok miatt - a teljesség igénye nélkül.
A mai Finnország területe hosszú évszázadokon át a Svéd Királysághoz tartozott, majd a terület egy időre az Orosz Birodalom nagyhercegsége lett, ma pedig szuverén állam. A népesség túlnyomó többségét finn anyanyelvű személyek alkotják, a svéd anyanyelvű személyek a lakosságnak nem egészen hat százalékát teszik ki. Az országnak két nemzeti nyelve (országos hivatalos nyelve) van: a finn és a svéd. Az ország nyelvi felosztásának alapegysége a törvényhatósági terület. A törvényhatósági területek egynyelvűek vagy kétnyelvűek. A hivatalos statisztikai adatok alapján a kormány tízévente meghatározza, hogy mely törvényhatósági területek kétnyelvűek, s hogy melyek egynyelvű finn vagy egynyelvű svéd törvényhatóságok. Egy törvényhatóságot akkor nyilvánítanak kétnyelvűvé, ha lakosságában vannak finn és svéd nyelvűek egyaránt, s ha a kisebbség legalább nyolc százalékát alkotja a lakosságnak, vagy száma nem kevesebb háromezer főnél.[31]
A mai Szlovákia területe hosszú évszázadokon át a Magyar Királysághoz tartozott, majd egy időre Csehszlovákia része lett, ma pedig szuverén, független állam. A népesség túlnyomó többségét szlovák anyanyelvű személyek alkotják, a magyar anyanyelvű személyek a lakosságnak mintegy tíz százalékát teszik ki. Az országnak egy hivatalos nyelve, illetőleg államnyelve van, a szlovák nyelv. Ez érvényes országos és helyi szinten egyaránt: a magyar nyelv olyan településeken sem élvezi a hivatalos nyelv státuszát,
- 14/15 -
ahol a magyar anyanyelvű személyek aránya meghaladja kilencven százalékot.
Úgy vélem, a következtetés magától adódik: az Egyezségokmány 26. cikkével nem a finn, hanem a szlovák szabályozás ellentétes. A szlovák és a magyar nyelv ugyanis egyaránt hagyományosan beszélt nyelv az ország területén, míg azonban a szlovák nyelv államnyelv, a magyar nem az. Ennélfogva a szlovák anyanyelvű személyek előnyös, a magyar anyanyelvű személyek viszont hátrányos megkülönböztetésben részesülnek. A magyar nyelvnek ugyanakkor - szemben néhány más, az országban szintén hagyományosan beszélt nyelvvel - egyáltalán nem elenyészően kicsi az anyanyelvi közössége. Ebből pedig az következik, hogy Szlovákiának összhangba kellene hoznia a hivatalos nyelvre, illetőleg az államnyelvre vonatkozó jogi szabályozását az Egyezségokmány 26. cikkével, azaz a szlovák mellett a magyar nyelvet, és talán egy-két további, hagyományosan beszélt nyelvet is hivatalos nyelvvé vagy államnyelvvé kellene tennie. A magyart országosan és regionális, illetőleg helyi szinten is, az esetleges további, jóval kevésbé elterjedt nyelvet vagy nyelveket pedig regionális, illetőleg helyi szinten.
Ezzel az érveléssel szemben mindenekelőtt azt lehetne fölhozni, hogy a részes államok nagy valószínűséggel nem kívánták elismerni a történelmi nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek számára azt a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen, s ennek alátámasztásaként hivatkozni lehetne az Egyezségokmány 27. cikkére, amely ezt a jogot kifejezett formában valóban nem ismeri el. Az ellenérv lényege tehát az lehetne, hogy a 26. cikk alapján adódó eredményt nem szabad kiszakítani az Egyezségokmány egészéből, hanem egybe kell vetni például a 27. cikkben foglaltakkal is, s ha ezt megtesszük, a végeredmény már jóval szerényebb lesz. Forduljunk ezért most az Egyezségokmány 27. cikke felé.
Lássuk mindenekelőtt a 27. cikk szövegét.
Olyan államokban, ahol etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájukat élvezzék, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.[32]
Nyilvánvaló, hogy ez a cikk három jogot, köztük egy nyelvi jogot definiál. Ha a szövegből kiemeljük a nyelvi jogot, a következő meghatározást kapjuk: olyan államokban, ahol (nyelvi) kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.
Véleményem szerint ennek a nyelvi jognak a megszövegezése egyfelől hiányos, másfelől pedig hibás. A hiányosság a jog tartalmi meghatározásával kapcsolatos; ez a meghatározás ugyanis feltűnően rövid és szegényes, ha összevetjük az Egyezségokmány más cikkeiben foglalt jogok meghatározásával. A gondolat, a meggyőződés és a vallás szabadságáról szóló 18. cikk például öt mondatban határozza meg, hogy mire is terjed ki e jog, a bűncselekmény elkövetésével vádolt személyek jogairól szóló 14. cikk pedig még ennél is sokkal részletesebben határozza meg a szóban forgó jogok tartalmát és terjedelmét. Ezzel szemben a 27. cikkben foglalt nyelvi jog meghatározásából csak azt tudjuk meg, hogy a jogalanyoknak joguk van saját nyelvük használatához (csoportjuk más tagjaival együttesen), azt azonban már nem, hogy milyen kapcsolatokban és milyen formákban (pl. szóban, írásban, nyomtatásban stb.), s hogy milyen korlátok között. Márpedig nyilvánvaló, hogy a szlovák államnyelv-törvény módosításának megítélése során épp az ilyen kérdésekben lenne szükség bizonyos támpontokra, zsinórmértékekre. Ezért aztán nem csoda, hogy a szlovák államnyelvtörvény módosításáról folyó vitában szinte szó sem esik az Egyezségokmány 27. cikkéről.
Az Egyezségokmány 27. cikkében foglalt nyelvi jog megfogalmazása megítélésem szerint nem csupán hiányos, hanem hibás is. A hiba a jogalanyok meghatározásával kapcsolatos. A problémát talán az alábbi néhány kérdéssel lehet leginkább érzékeltetni: miért csak a nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek számára ismeri el az Egyezségokmány a saját nyelv használatához való jogot? A nyelvi többséghez tartozó személyeket vajon miért nem illeti meg ez a jog? Mi lehet a magyarázata annak, hogy olyan nemzetközi egyezmény, amely egyetemes, minden embert megillető jogokat ismer el mindenféle megkülönböztetés, s külön kiemelten nyelvi alapon történő megkülönböztetés nélkül, mégis megkülönbözteti az embereket aszerint, hogy egy adott országban a nyelvi kisebbséghez, avagy a nyelvi többséghez tartoznak-e, s míg a nyelvi kisebbséghez tartozó személyeknek elismeri a saját nyelvük használatára való jogát, addig a nyelvi többséghez tartozó személyektől megtagadja e jog elismerését.
Miként lehetséges tehát, hogy miközben az Egyezségokmány 2. és 26. cikke tiltja a nyelvi alapon történő diszkriminációt, épp maga az Egyezségokmány tesz különbséget nyelvi alapon?
A korábbiakban láttuk, hogy az Egyezségokmányban másutt is föllelhetők bizonyos megkülön-
- 15/16 -
böztetések: a Bizottság nyomán utaltunk például a halálbüntetés kiszabásának tilalmára 18 éven aluli személyek esetében, vagy a halálbüntetés végrehajtásának tilalmára terhes nők esetében (6. cikk). A megkülönbözetés indoka azonban ezekben az esetekben világos, ésszerű és természetes. Annak a megkülönböztetésnek az indoka viszont, hogy a saját nyelv használatához való jog csak a nyelvi kisebbséghez tartozó személyeket illeti meg, a nyelvi többséghez tartozókat ellenben nem, már egyáltalán nem ilyen világos, ésszerű és természetes. Ellenkezőleg, ez a megkülönböztetés egyenesen érthetetlen, ésszerűtlen és elfogadhatatlan.[33]
A magam részéről tehát úgy vélem, a 27. cikkben foglalt nyelvi megkülönböztetésre, diszkriminatív jogelismerésre nem adható semmiféle olyan magyarázat, amely elfogadható lenne, s amely összeegyeztethető lenne magának az ENSZ-nek az emberi jogok értelmezésére vonatkozó és az Egyezségokmányban is rögzített filozófiai álláspontjával. Véleményem szerint tehát az Egyezségokmány 27. cikkében foglalt nyelvi jog megfogalmazása súlyosan hibás: ellentmondásban áll az Egyezségokmány 2. és 26. cikkével, azaz ellentmondásban áll az emberi jogok filozófiájának az ENSZ által is elfogadott alaptételeivel.
Az, hogy az Egyezségokmány 27. cikkében foglalt nyelvi jog logikai ellentmondásban áll az Egyezségokmány 2. és 26. cikkével, s így az emberi jogok filozófiájának az ENSZ által is kinyilvánított alaptételeivel, természetesen súlyos állítás; ezért nem csodálkoznék, ha az olvasó ezt az állítást a fenti érvek ellenére is fenntartásokkal fogadná. Ezt az állítást azonban szigorúbb logikával is igazolni lehet; nézzük meg, hogyan.
Az Egyezségokmány 27. cikkének jogalanyaival kapcsolatban már az Egyezségokmány kidolgozásának időszakában kibontakozott egy komolyabb vita, sőt e vita tulajdonképpen visszanyúlik az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát előkészítő munkálatok idejére. A Nyilatkozat szövegtervezetének egyik tárgyalásán például Mexikó képviselője felhívta a figyelmet arra, hogy "a kisebbségek problémája nem ugyanaz az amerikai kontinensen, mint Európában, vagy mint a világ más részein", Brazília képviselője pedig kijelentette, hogy "ha a külföldiek használhatnák a nyelvüket az iskolákban, a bíróságok előtt és egyéb más helyzetekben, a bevándorlóknak nem állna érdekében portugálul tanulni és asszimilálódni a brazil népességbe".[34] Az ún. "bevándorló országok" később, az Egyezségokmány előkészítésekor is hangoztatták fenntartásaikat, mindenekelőtt azt, hogy megítélésük szerint a bevándorló külföldiek semmiképpen sem tekinthetők kisebbségeknek. Valószínűleg ezzel függ össze, hogy Chile képviselője javasolta a 27. (akkor még 25.) cikk szövegének kiegészítését a következő fordulattal: "Olyan államokban, ahol etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek léteznek". A kérdés fölmerült az ENSZ Közgyűlésén is: az Egyezségokmány tervezetének szövegéről a főtitkár által 1955-ben készített összefoglaló szerint "volt bizonyos vita a 'kisebbségek' szó jelentésével kapcsolatban. Egyetértés alakult ki abban, hogy a cikk csak olyan elkülönült vagy megkülönböztethető csoportokra alkalmazható, amelyek egy állam területén régtől fogva léteznek és jól definiáltak. Úgy tűnik, ez a jelentése a kezdő fordulatnak: 'Olyan államokban, ahol etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek léteznek".[35]
Az Egyezségokmány elfogadását követően ez a vita úgyszólván megismétlődött, amikor Francesco Capotorti, a 27. cikk alkalmazásával összefüggő kérdések vizsgálatára felkért különleges megbízott összegyűjtötte az egyes államok véleményét a kisebbségek fogalmával kapcsolatban. Maga Capotorti az általa elkészített jelentésben végül arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 27. cikkben foglalt jogok alanyai csak az adott ország állampolgárai lehetnek, idegenek, külföldiek nem.[36]
Capotorti felfogását elfogadta számos nemzetközi jogász, köztük olyan tekintélyek is, mint Patrick Thornberry.[37] Mások ugyanakkor nem osztották és különösen nem osztják ma ezt a felfogást: szerintük a 27. cikk szövege semmiképpen sem ad alapot a bevándorlók, illetőleg a külföldiek (akár a turisták) kizárására a jogalanyok köréből. Nagy hangsúllyal képviseli ezt a nézetet de Varennes[38] és lényegében ezt az álláspontot tette magáévá az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága is.[39] Ma tehát az Egyezségokmány 27. cikkének jogalanyaival kapcsolatban a cikk szövegének szó szerinti értelmezése tekinthető uralkodó felfogásnak. Induljunk ki ezért mi is az uralkodó felfogásból.
A könnyebb érthetőség kedvéért emeljük ki ismét a cikk szövegéből a benne foglalt nyelvi jogot; az eredmény, mint korábban már láttuk, a következő lesz: olyan államokban, ahol (nyelvi) kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.
Szögezzük le mindenekelőtt: ez a jog önmagában véve egészen természetesnek, ésszerűnek, magától értetődőnek, úgyszólván vitathatatlannak látszik. Mert miért is lehetne megtagadni a nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől - legyenek e személyek akár valamilyen nemzeti vagy történelmi kisebbségi csoport tagjai, akár új bevándorlók vagy egyszerűen csak turisták - azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjai-
- 16/17 -
val együttesen a saját nyelvüket használják? Miért is ne használhatnák e személyek épp a saját nyelvüket? Hisz még az is előfordulhat, hogy csak ezt az egy nyelvet értik és beszélik. De még ha értik és beszélik is valaki más nyelvét, miért lehetne tőlük megtagadni épp a saját nyelvük használatához való jogot? Rendes körülmények között ez teljességgel érthetetlen, felfoghatatlan és irracionális lenne. A bajok tehát nem ezzel vannak; a bajok ott kezdődnek, hogy ebből az önmagában véve egészen természetes, ésszerű és magától értetődő jogból levonható egy egyszerű, de megdöbbentő következtetés. Nevezetesen:
Ha a nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják, akkor az elemi logika szabályai szerint másoktól, mindenki mástól viszont meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.[40] Olyan államokban viszont, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyeken kívül fogalmilag csak és kizárólag a nyelvi többséghez tartozó személyek élhetnek vagy tartózkodhatnak.[41] Ezért azok a mások, akiktől meg lehet tagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket használják, csak a nyelvi többséghez tartozó személyek lehetnek. Következésképpen olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, a nyelvi többséghez tartozó személyektől meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.
Ez az eredmény azonban valóban megdöbbentő. Egyáltalán nem tűnik ugyanis sem "természetesnek", sem "ésszerűnek", sem "magától értetődőnek", sem pedig "vitathatatlannak", hogy a nyelvi többséghez tartozó személyektől meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják; mi több, kifejezetten természetellenesnek, ésszerűtlennek és megmagyarázhatatlannak tűnik a saját nyelv használatára való jognak ez a megtagadása. Olyannyira, hogy épp az ellenkezője, e jog elismerése tűnik természetesnek, ésszerűnek, evidensnek és vitathatatlannak. Gondoljuk meg: mivel a nyelvi kisebbségek fogalmába a külföldiek, a turisták is beletartoznak, s mivel nem tudni, hogy kinek mikor támad kedve kirándulást tenni egy olyan országba, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, egy ilyen országban voltaképpen senkitől a világon nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvét használja, ugyanakkor viszont az ország nyelvi többségéhez tartozó személyektől meg lehet tagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket használják. Ez azonban abszurdum.
Összegezve: az Egyezségokmány 27. cikkében foglalt és önmagában ésszerűnek, természetesnek, magától értetődőnek, sőt vitathatatlannak látszó nyelvi jogból logikailag szükségszerűen, megkérdőjelezhetetlenül következik valami, ami viszont erkölcsileg elfogadhatatlannak látszik.
Ez a logikai következmény azonban nem csak önmagában látszik elfogadhatatlannak, hanem elfogadhatatlannak látszik premisszájával egybevetve is. Vonjuk tehát egybe a premisszát és a következtetést: eszerint olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják, a nyelvi többséghez tartozó személyektől viszont meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.
Nyilvánvaló, hogy erkölcsileg ez az összetett kijelentés is elfogadhatatlan, hiszen a nyelvi kisebbségekhez és a nyelvi többséghez tartozó személyek közötti megkülönböztetés egyáltalán nem természetes, egyáltalán nem ésszerű és egyáltalán nem magától értetődő; olyannyira nem az, hogy épp az ellenkezője volna természetes, ésszerű és magától értetődő.
A szóban forgó összetett kijelentés azonban nem csak erkölcsileg látszik elfogadhatatlannak, hanem elfogadhatatlannak látszik a nemzetközi jog normáinak fényében is. Az Egyezségokmány 2. és 26. cikke ugyanis, mint láttuk, kimondja a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalmát. Ennélfogva az, hogy olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni, a nyelvi többséghez tartozó személyektől viszont meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együtt saját nyelvüket használják, nyilvánvalóan sérti, és súlyosan sérti a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalmát.
Végül, de nem utolsósorban: az, hogy a 27. cikkben foglalt nyelvi jog megfogalmazása nemzetközi jogi szempontból is elfogadhatatlan, épp abból folyik, hogy a megfogalmazás erkölcsileg elfogadhatatlan. A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya ugyanis az emberi jogok nemzetközi jogának egyik fontos dokumentuma, az emberi jogok viszont eredeti mivoltukban erkölcsi jogok. Így tehát amikor a nemzetközi jogalkotó emberi jogokat ismer el, voltaképpen erkölcsi jogokat ismer el és emel be a nemzetközi jogba. Mindez pedig értelemszerűen vonatkozik az Egyezségokmány egészére, s így a nyelvi alapon történő megkülönböztetés tilalmát kinyilvánító 2. és 26. cikkre is.
A 27. cikkben foglalt nyelvi jog megfogalmazásának hibája jogalkotással és jogértelmezéssel egyaránt
- 17/18 -
orvosolható. Mivel azonban a két megoldásnak tartalmilag meg kell egyeznie, az alábbiakban elegendő, ha csupán az egyik utat járjuk végig. S mivel ezt a tartalmat egyszerűbben és rövidebben lehet jogértelmezésként, mint az Egyezségokmány módosítására irányuló javaslatként megfogalmazni, maradjunk a jogértelmezési megoldásnál.[42]
Nos, ha a probléma az, hogy a 27. cikkben foglalt nyelvi jog alapján olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni, a nyelvi többségekhez tartozó személyektől viszont meg lehet tagadni, hogy saját nyelvüket használják, akkor a jogértelmezési megoldás kézenfekvő: a "lehető legjobb színben kell feltüntetni" a 27. cikkben foglalt nyelvi jogot. Ki kell tehát mondani, hogy a 27. cikkben foglalt nyelvi jogot úgy kell érteni, hogy nem csak a nyelvi kisebbséghez tartozó személyektől, hanem a nyelvi többséghez tartozó személyektől sem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket használják. Még helyesebb lenne azonban úgy fogalmazni, hogy senkitől sem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportja más tagjaival együttesen saját nyelvét használja.[43]
Ezen a ponton azonban ismét beleütközünk a hivatalos nyelv problémájába. Ha ugyanis a hivatalos nyelv intézménye nem nélkülözhető - és nem nélkülözhető -, s a hivatalos nyelv azonos bizonyos személyek saját nyelvével, miközben nem azonos más személyek saját nyelvével, akkor a hivatalos nyelv intézménye elkerülhetetlenül nyelvi alapon történő megkülönböztetéshez vezet. Következésképpen azt a kérdést kell megválaszolnunk, hogy kitől lehet, és kitől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvét hivatalos nyelvként (is) használja, vagy hogy saját nyelve hivatalos nyelv legyen.
Ezzel azonban nyilvánvalóan visszaérkeztünk ahhoz a ponthoz, ahonnan kiindulva egyszer már levezettük, hogy kitől lehet, és kitől nem lehet megtagadni, hogy saját nyelve hivatalos nyelv legyen. Ez pedig azt jelenti, hogy a hivatalos nyelvek kiválasztásával, számuk és szintjük meghatározásával stb. kapcsolatban a probléma éppen úgy merül fel a 27. cikkel kapcsolatban, mint a 26. cikkel kapcsolatban. Ebből pedig az következik, hogy a 26. cikk alapján levont korábbi következtetéseinket nem lehet a 27. cikkre történő hivatkozásokkal fellazítani. A 27. cikk helyes értelmezése tehát nem csak hogy nem keresztezi, hanem megerősíti a 26. cikkel kapcsolatos korábbi elemzésünket.
A 27. cikket ezek után már csak akkor lehetne a 26. cikkből nyert eredményeink ellen fordítani, ha elzárkóznánk attól, hogy a 27. cikk értelmezése során a lehető legjobb színben tüntessük fel a benne foglalt nyelvi jogot. Nézzük meg, mi következnék ebből.
Nos, a 27. cikket természetesen most is úgy kellene értelmeznünk, hogy a nyelvi kisebbséghez tartozó személyektől nem lehet, a nyelvi többséghez tartozó személyektől viszont meg lehet tagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják.[44] A probléma, amelybe beleütköznénk, ekkor is az lenne, hogy miként lehet kiválasztani a hivatalos nyelvet vagy nyelveket. És bármily képtelenségnek tűnik, első körben épp a többségi nyelvet lennénk kénytelenek kizárni. Ennek az egy nyelvnek a kizárásával ugyanakkor nem mennénk túl sokra, mert a nyelvi kisebbségek fogalmába az uralkodó értelmezés szerint mindenki beleértendő, még a turisták is. Más szóval a többségi nyelven kívül gyakorlatilag a világ összes nyelvét hivatalos nyelvként kellene elfogadnunk. Ez azonban természetesen képtelenség, tehát valamiképpen szelektálnunk kellene, a korábbiakhoz képest azonban azzal a nem elhanyagolható különbséggel, hogy a nyelvi többség nyelve továbbra is ki lenne zárva a hivatalos nyelvi státuszra számításba vehető nyelvek köréből. Ez azonban nyilvánvalóan sértené az Egyezségokmány 26. cikkét.
Az utolsó lehetőség az lenne, hogy a 27. cikkben foglalt nyelvi jogot úgy értelmeznénk, hogy az nem terjed ki a saját nyelv hivatalos nyelvként való használatára. Ez esetben mind a nyelvi kisebbségekhez, mind a nyelvi többséghez tartozó személyektől meg lehetne tagadni azt a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen. Nos, ekkor természetesen már a többségi nyelvet is hivatalos nyelvvé lehetne tenni, ez már nem ütközne a 27. cikkbe. Mi több, most már azzal sem sérülne a 27. cikk, ha mindeközben egyetlen kisebbségi nyelv sem nyerné el a hivatalos nyelv jogállását. De azért az mégiscsak furcsa lenne, hogy a jogalkotó épp azoknak ismerné el a jogát saját nyelvük hivatalos nyelvként való használatára, akiktől a 27. cikk értelmében meg lehet tagadni a jogot, hogy saját nyelvüket használják, s épp azoktól tagadná meg a jogot saját nyelvük hivatalos nyelvként való használatára, akiktől a 27. cikk értelmében nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket használják. S mindez még furcsább lenne, ha figyelembe vesszük, hogy azokat, akiktől a 27. cikk értelmében nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy saját nyelvüket használják, ez a szabályozás arra kényszerítené, hogy épp azoknak a nyelvét használják hivatalos nyelvként, akiktől viszont a 27. cikk értelmében meg lehet tagadni a jogot, hogy saját nyelvüket használják. Talán nem szükséges tovább folytatni ezt az eszmefuttatást, hogy belássuk: ez a jogértelmezés tarthatatlan.
A megoldás ezek után, bárhogy nézzük is, csak az lehet, hogy belátjuk: a 27. cikkben foglalt nyelvi jog megfogalmazása elhibázott, s hogy ezt a hibát az arra hivatottaknak jogértelmezéssel, a szövegnek a
- 18/19 -
lehető legjobb színben történő feltüntetésével, s egy idő után jogalkotással is - az Egyezségokmány kiegészítésével - orvosolniuk kell.
Az emberi jogok védelmével foglalkozó nemzetközi szervezetek és nemzetközi jogászok körében szinte evidenciának számít egy sokszor ki sem mondott, meg sem fogalmazott tézis: az, hogy az államok szabadon határozhatják meg hivatalos nyelvüket vagy államnyelvüket, illetőleg szabadon határozhatják meg azt, hogy hány nyelvet tesznek hivatalos nyelvvé vagy államnyelvvé, s milyen szinteken, illetőleg kombinációkban. Ez következik legalábbis abból, hogy sem a szóban forgó nemzetközi szervezetek, sem a nemzetközi jogászok nem szokták behatóbb vizsgálatok tárgyává tenni, hogy vajon megfelel-e egy adott államban a hivatalos nyelvre vagy nyelvekre vonatkozó szabályozás az emberi jogoknak vagy sem; s ha néha mégis kiterjeszkednek ilyen kérdésekre, a vizsgálódás szinte mindig megmarad a rendszer részletszabályainál, szinte soha nem fogja át a rendszer egészét.[45]
Ebben a tanulmányban talán sikerült kimutatnunk, hogy a nemzetközi szervezetek illetékes szerveinek és a nemzetközi jogász kommentátoroknak ez a magatartása nem igazolható: a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 26. cikkében foglalt diszkriminációs tilalom minden kétséget kizáróan kiterjed a hivatalos nyelv intézményére, s ezen nem változtat az sem, hogy a hivatalos nyelvvel mindig együtt jár bizonyos mértékű diszkrimináció. Épen ezért nem lehet eltekinteni a hivatalos nyelvvel kapcsolatos szabályozás egészének az Egyezségokmány 26. cikke alapján történő megvizsgálásától, illetőleg annak vizsgálatától, hogy ez a szabályozás nem lépi-e túl a nyelvi alapon történő diszkrimináció igazolható határait. S az ilyen vizsgálódásoknak szükségképpen ki kell terjeszkedniük a hivatalos nyelv vagy nyelvek kiválasztásának, a hivatalos nyelvek számának, szintjének és kompozíciójának kérdéseire is.
Az Egyezségokmány 26. cikkéből a hivatalos nyelvek kiválasztására, a hivatalos nyelvek számára, szintjére és kompozíciójára levonható következtetéseket nem gyengíthetik az Egyezségokmány 27. cikkére történő hivatkozások sem; s nem csupán azért, mert a megkülönböztetés-mentességhez való jog az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának álláspontja szerint "autonóm" emberi jog, hanem azért sem, mert a 27. cikkben foglalt kisebbségi nyelvi jog megfogalmazása minden kétséget kizáróan rossz. Ha pedig a 27. cikkben foglalt nyelvi jogot helyesen értelmezzük, ha tehát a lehető legjobb színben tüntetjük fel, az eredmény nem csak hogy nem gyengíti, hanem kifejezetten megerősíti a 26. cikkből a hivatalos nyelvekkel kapcsolatban levonható következtetéseket. Ez pedig egyben azt is jelenti, hogy a hivatalos nyelvekkel kapcsolatban releváns az Egyezségokmány 2. cikke is.
Ilyenformán, ha egy adott államnak a hivatalos nyelvre vagy nyelvekre vonatkozó szabályozása túllépi a nyelvi megkülönböztetésnek az Egyezségokmány 26. cikke értelmében még ésszerű és ezért elfogadható határait, akkor az adott állam szabályozása az Egyezségokmány 26. cikkén túl megsérti az Egyezségokmány 27. és 2. cikkét is.
A szlovák államnyelvtörvény módosítása körül kirobbant vita különösen jó alkalmat kínál a hivatalos nyelvekkel kapcsolatos emberi jogi vizsgálódásokra: a vita tárgyát ugyanis most nem a kisebbségi jogok szabályozása, hanem közvetlenül a hivatalos nyelvekre vonatkozó szabályozás képezi. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a nemzetközi szervezetek illetékes szerveit és a nemzetközi jogászokat ez a vita szinte rákényszeríti arra, hogy érdemben megvizsgálják azokat a kérdéseket is, amelyekre eddig nem terjedt ki a figyelmük. A beidegződések érvényesülésének veszélye persze most is fönnáll. S hogy ez a veszély valós, azt mi sem bizonyítja jobban, mint a főbiztos véleménye, amely teljesen megkerüli a hivatalos nyelvekkel vagy államnyelvekkel kapcsolatos alapkérdéseket.
A szlovák államnyelvtörvény módosításával kapcsolatban ugyanis nem az a legnagyobb baj, hogy nem elég világos, vagy hogy alkalmazása visszaélésekre ad lehetőséget, vagy hogy szokatlan módon büntetéseket helyez kilátásba rendelkezéseinek megsértése esetére stb. Az igazi baj az, hogy a törvénymódosítás, ahelyett, hogy hivatalos nyelvvé vagy államnyelvvé tett volna legalább még néhány, az országban hagyományosan beszélt nyelvet, mindenekelőtt a magyart, még tovább fokozta az egyetlen államnyelv létéből fakadó és a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 26. cikkével összeegyeztethetetlen nyelvi diszkriminációt. A szlovák államnyelvtörvény tehát nem csak egyes részletkérdésekben nem felel meg bizonyos ésszerű elvárásoknak és nemzetközi normáknak, hanem alapvető emberi jogokat sért: ellentétben áll a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 26., 27. és 2. cikkével. Ezért a szlovák államnyelvtörvénnyel szemben minden erre hivatott fórumon - figyelemmel ezek belső szabályaira is - fel lehet és nézetem szerint fel is kell lépni. ■
JEGYZETEK
[1] A tudományos jellegű elemzésekről áttekintést nyújt Vogl Márk: "A Szlovák Köztársaság államnyelvtörvénye a 2009. évi módosítások után" című, a Jura e számában olvasható tanulmánya.
- 19/20 -
[2] Vö. http://hvg.hu/vilag/20090916_ebesz_kisebbsegi_biztos_vollebaek
[3] Opinion of the OSCE High Commissioner on National Minorities on amendments to the "Law on the State Language of the Slovak Republic". 3-4. és 6. o.
http://www.mtaki.hu/docs/all_in_one/hcnmobseopinion22072009.pdf
[4] Előfordul, hogy kötelező (pl. 7-8. o.), de előfordul, hogy nem kötelező (pl. 7. o.) nemzetközi jogi normára utal, máskor valamilyen nemzetközi szerződéssel kapcsolatos joggyakorlatra (4. o.), de megesik, hogy európai és nem európai államok alkotmánybírósági, illetőleg alkotmánytanácsi döntéseire (9. o.).
[5] Uo. 3., 6., 8. és 10. o.
[6] Vö. A Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsának 270/1995 sz. törvénye a Szlovák Köztársaság államnyelvéről, a Szlovák Köztársaság Alkotmánybíróságának 260/1997 sz. határozata, az 5/1999 sz. törvény, a 184/1999 sz. törvény, a 24/2007 sz. törvény és a 318/2009 sz. törvény általi módosításokkal és kiegészítésekkel 1. § (1) bekezdés: A Szlovák Köztársaság területén a szlovák nyelv az államnyelv. (http://www.culture.gov.sk/uploads/A7/k7/A7k7zsGxaKL7y_L9fcfG9w/uplne-znenie-textzakona-mj-eurovkm.rtf).
[7] A hivatalos nyelv és az államnyelv fogalmai természetesen megkülönböztethetők egymástól, az elemzésnek azt a konkrétabb rétegét azonban, ahol ez a különbség relevánssá válik, ez a tanulmány éppen csak érinti. Ésszerű ezért e tanulmányban lehetőleg csak az egyik fogalmat használni, s mivel a nemzeti és a nemzetközi jogban egyaránt a hivatalos nyelv a meggyökeresedettebb, a választás is erre esett.
[8] Nem minden véleménytől persze. Sólyom László például tavaly augusztusban a szlovák államnyelvtörvény módosításáról az MTA által szervezett konferencián köszöntőjében azt mondta, hogy "jogos a határon túli nemzetrészek azon igénye, hogy a szomszédos államok a magyar nyelvet helyi vagy regionális hivatalos nyelvvé tegyék". In: Magyar Tudomány, 2009. 11. szám, 1294. o.
[9] United Nations Human Rights Committee, General Comment No. 18:Non-Discrimination: 10/11/89. CCPR General Comment No. 18. 6. és 7. bekezdés.
[10] Uo. 12. bekezdés.
[11] Uo. 13. bekezdés.
[12] Fernand de Varennes: Language, Minorities and Human Rights. Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1996. 80. o.
[13] Uo. 88. o.
[14] Uo. 88.
[15] Uo. 83.
[16] Vö. uo. 89-104. o.
[17] Uo. 103. o.
[18] Erről részletesebben lásd Andrássy György: Nyelvi jogok. Janus Pannonius Tudományegyetem, Pécs 1998. 31-48. és 177-182. o.
[19] Tekintsünk most el a kivételektől, például a bűncselekmény elkövetésével vádolt olyan személyektől, akik nem beszélik a tárgyalás nyelvét, vagyis a hivatalos nyelvet, vagy bizonyos országokban a különféle kisebbségekhez tartozó személyektől, akik a bíróságok és a közigazgatási hatóságok előtt bizonyos ügyekben a hivatalos nyelv helyett használhatják a saját nyelvüket stb.
[20] Rendelkeznie kell ezzel a joggal, máskülönben megbüntethetik azért, mert teljesíti a kötelességét, ami viszont éles ellentétben állna magával a jog fogalmával és egész logikájával.
[21] Akkor is, ha vannak olyanok, akik, bár saját nyelvük nem hivatalos nyelv, mégis használhatják e nyelvet bizonyos hivatalos kapcsolatokban, például a bíróságok és közigazgatási hatóságok előtt. Ezek a személyek ugyanis saját nyelvüket ekkor nem hivatalos nyelvként, hanem a hivatalos nyelv helyett használhatják csupán, mintegy könnyítésként, vagy ahogy inkább mondjuk, kisebbségi nyelvként.
[22] A nehézségeket nem csupán a nyelvek nagy száma jelentené: nehezen leküzdhető akadály lenne az is, hogy rengeteg nyelvnek nincs írásbelisége, hogy igen sok nyelv egyelőre nem is alkalmas mindazon funkciók betöltésére, amelyek egy mai állam és jog működésében nélkülözhetetlenek, továbbá, hogy a nyelvek túlnyomó többségének igen kicsi az anyanyelvi közössége.
[23] A történelmi múltból pedig említésre kínálkozik, hogy számos európai országban hosszú időn át - Magyarországon még a tizenkilencedik század jó részében is - a latin töltötte be a hivatalos nyelv szerepét, amely ekkor már voltaképpen senkinek sem volt az anyanyelve.
[24] Ezt a föltevést természetesen meg lehet ingatni: hivatkozhatunk itt ismét a latin jogállására a középkori és újkori Európa számos országában, vagy arra, hogy a két háború között nem sokon múlott, hogy az eszperantó munkanyelv legyen a Nemzetek Szövetségében. Említhetünk persze újabb példát is: a múlt század hetvenes éveiben az Európai Parlamentben többen kezdeményezték, hogy tegyék a latint a közösség hivatalos nyelvévé.
[25] Erre a következtetésre jutott az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága is, amikor azt mondta, hogy a megkülönböztetésnek ésszerűnek, objektívnek stb. kell lennie: mert ebben az összefüggésben mi mást fejeznek ki ezek a kritériumok, mint a kisebbik rossz választásának az elvét? - Mindazonáltal azt, hogy bizonyos nyelvek kiválasztása valóban nagyobb megkülönböztetést von maga után, mint más nyelvek kiválasztása, a későbbiekben még be is fogjuk bizonyítani.
[26] Itt most az egyszerűség kedvéért azonos jogállású hivatalos nyelvekről beszélünk.
[27] Más kérdés, hogy lehetnek és vannak is olyan bevándorlók számos országban, akiknek a saját nyelve azonos a fogadó ország hivatalos nyelvével vagy egyik hivatalos nyelvével; mi több, a nyelv döntő tényező is lehet az új haza megválasztásakor.
[28] A politikai filozófiában immár jó ideje folyik egy vita arról, hogy milyen morális nyelvi jogaik vannak az új bevándorlóknak, illetőleg hogy milyen erkölcsi jogai vannak velük szemben a fogadó államoknak. A vita ma lényegében Kymlicka ún. "beleegyezés-elmélete" körül forog, de előzményei visszanyúlnak Laponce-nak 1960-ban az "önkéntes kisebbségek" és a "kényszerű kisebbségek" között tett megkülönböztetésére (Vö. Patrick Thornberry: International Law and the Rights of Minorities. Clarendon Press, Oxford 1991. 9-10. o.), illetőleg még régebbre: Teleki Pálnak a "hagyományos", "önkéntes" és "kényszerkisebbség" fogalmát megkülönböztető, 1931-ben megjelent írására (Teleki Pál: Időszerű nemzetközi politikai kérdések a politikai földrajz megvilágításában. In: A magyar állam és a nemzetiségek. Napvilág Kiadó, Budapest 2002. 563-564. o.). Az elmélet lényege minden változatban az, hogy az új bevándorlók azzal, hogy kiszakadnak eredeti közösségükből, mintegy búcsút intenek annak a joguknak, hogy hivatalos nyelvi státuszt igényeljenek saját nyelvüknek az őket fogadó országban vagy, röviden, hogy lemondanak arról a jogukról, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen a fogadó országban. (Vö. Kymlicka's Multicultural Citizenship, Clarendon Press, Oxford 1995. 96. o.) Ezt az elméletet manapság támadások érik ugyan, alapállítása mellett azonban jó érvek szólnak. Ezen érvek egy csokrát lásd Allen Patten: Who Should Have Official Language Rights? Supreme Court Law Review, 2006. 101-115. o.
[29] Előfordulhat továbbá, hogy egy kis nyelv anyanyelvi beszélői teljesen szétszóródva élnek egy országban, de speciális problémák merülnek fel a jelnyelvekkel kapcsolatban is.
[30] Gyakorlatilag csak az északi országokban, például Finnországban, ahol az őshonos számi nyelv jogi státuszának
- 20/21 -
megállapítása vet vagy vethet föl kisebb-nagyobb nehézségeket. E nyelv jogi státuszára Finnországban külön rendelkezések irányadók. Vö. Language Act (423/2003) 8. és 9. cikk. http://www.finlex.fi/pdf/saadkaan/E0030423.PDF Vö. még: Sámi Language Act (1086/2003) http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2003/en20031086.pdf
[31] Vö. Language Act (423/2003) 1. és 5. cikk. http://www.finlex.fi/pdf/saadkaan/E0030423.PDF Ennek a szabályozásnak természetesen vannak további részletei, illetőleg maga a szabályozás külön egyezmény alapján és különleges formában vonatkozik az Aland-szigetekre.
[32] Az Egyezségokmányt kihirdető 1976. évi 8. törvényerejű rendeletben a szöveg a következő: Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják. Ezt a szöveget az angol eredeti alapján három ponton helyesbítettem: a "nemzeti" jelző helyébe az "etnikai" jelzőt, az "élnek" szó helyébe "léteznek" szót, a "legyen" szó helyébe pedig, az "élvezzék" szót iktattam be.
[33] Talán nem egészen véletlen, hogy a Bizottság, amikor a diszkriminációról szólva kiemeli, hogy bizonyos megkülönböztetések már magában az Egyezségokmányban is fölfedezhetők, az erre felsorakoztatott példák között nem említi a 27. cikkben foglalt kulturális, vallási és nyelvi megkülönböztetést. Vö. General Comment No. 18:Non-Discrimination: 10/11/89. CCPR General Comment No. 18. 8. bekezdés.
[34] UN Doc A/C.3/SR 161. (1948) 721. o.
[35] United Nations General Assembly Official Records, Document A/2929, (New York 1955) 183. bekezdés.
[36] Francesco Capotorti: Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. United Nations Publications, New York 1979. 96. o.
[37] Thornberry ugyan nem közvetlenül Capotortira, hanem az Egyezségokmány travaux preparatires-jára hivatkozva jut erre a következtetésre, F. de Varennes mégis úgy véli, Capotorti felfogása nagy szerepet játszott abban, hogy végül ezt az álláspontot tette magáévá. Vö. Patrick Thornberry: International Law and the Rights of Minorities. Clarendon Press, Oxford 1991. 172. o. és de Varennes: i.m. 138. o.
[38] De Varennes: i.m. 137-140. o.
[39] United Nations Human Rights Committee, General Comment No 23: The rights of minorities, CCPR/C/21/ Rev.1/Add.5 (1994), 5.1 bekezdés.
[40] Ha ugyanis ez nem következne a logikai szükségszerűség erejével a premisszából, akkor az alábbi két kijelentésnek ugyanaz lenne a jelentése: 1. Olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját nyelvüket használják. 2. Olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, senkitől sem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportja más tagjaival együttesen saját nyelvét használja. - Nyilvánvaló azonban, hogy a két kijelentés nem ugyanazt jelenti.
[41] Hozzátehetjük, hogy olyan államokban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, léteznie kell nyelvi többségnek is: abszolút vagy relatív nyelvi többségnek. Az tehát fogalmilag lehetetlen, hogy egy olyan államban, ahol nyelvi kisebbségek léteznek, ne létezzen valamilyen nyelvi többség is.
[42] Ami a jogalkotási megoldást illeti, erről bővebben lásd: Andrássy György: Nyelvszabadság: egy elismerésre váró emberi jog. Jogtudományi Közlöny 2009. 11. sz. 445-456. o.
[43] Elvben persze lenne más megoldás is: meg is lehetne tagadni mindenkitől azt a jogot, hogy csoportja más tagjaival együttesen a saját nyelvét használja. A nemzetközi jogalkotó azonban ezzel voltaképpen arra az álláspontra helyezkedne, hogy senkinek sincs erkölcsi joga, hogy senkinek sincs emberi joga a saját anyanyelve használatához. A fentiekben viszont már kimutattuk, hogy erkölcsileg tarthatatlan lenne e jog megtagadása a nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől, s hogy tarthatatlan e jog megtagadása a nyelvi többséghez tartozó személyektől is. De ettől függetlenül is nyilvánvaló, hogy erkölcsi képtelenségről van szó. Az ugyanis, hogy mindenkitől megtagadható a saját nyelvének használatára való joga, azt jelenti, hogy az államnak korlátlan hatalma van az egyén fölött, s korlátlan hatalma van minden egyén fölött ebben a nyelvi kérdésben.
[44] Ha ugyanis ezt nem ismernénk el, a legjobb színben tüntetnénk fel a 27. cikk szövegét, s most épp ezt akarjuk elkerülni.
[45] Gondoljunk például az ún. belga nyelvi ügyre vagy a breton-ügyekre vagy éppen a Ballantyne-, Davidson-, Mclntyre- v. Canada-ügyre.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár.
Visszaugrás
