https://doi.org/10.59851/mj.73.02.7
A Kúria nemrégiben jogegységi határozatot hozott abban a jogkérdésben, hogy a közigazgatási perben milyen határidőn belül van lehetőség a keresetváltoztatásra. A jogegységi határozat a Kp. keresetváltoztatási szabályainak megszorító értelmezését fogadta el. Eszerint a keresetindítási határidő lejártát követően a jogsérelem már nem változtatható meg, tehát az első tárgyalás befejezéséig csak a már megjelölt jogsérelmekkel összefüggésben előadott "kereseti indokok" változtathatóak meg, részletezhetőek, pontosíthatóak, valamint támaszthatóak alá további érvekkel, ténybeli és jogszabályi hivatkozásokkal.
Jogeset száma: 12/2025. Jogegységi határozat
Kulcsszavak: közigazgatási per; közigazgatási jog; jogalkalmazás; keresetváltoztatás; keresetkiterjesztés; jogsérelem; jogsértés
The Curia recently issued a uniformity decision on the issue of the time limit for amending claims in administrative court proceedings. The uniformity decision implemented a restrictive interpretation of the rules on amending claims in the Code of the Administrative Procedure. Pursuant to this, once the deadline for filing an administrative claim has expired, the so-called legal injury in the claim can no longer be amended. This means that up to the conclusion of the first hearing, only the 'grounds for the claim' presented in connection with the legal injury already specified may be amended, detailed, clarified, and supported by additional arguments, factual and legal references.
Keywords: administrative litigation; administrative law; judicial practice; judicial review; amendment of claim; legal injury; violation of a right
A Kúria jogegységi határozatban értelmezte a közigazgatási perben irányadó keresetváltoztatási szabályokat. A jogegységi határozat (a továbbiakban: JEH) alapjául szolgáló ügy tényállása szerint az alperes adatvédelmi hatóság bírságot szabott ki a felperesre. A felperes a keresetindítási határidőn belül előterjesztett keresetében az alperest terhelő indokolási és tényállástisztázási kötelezettség sérelmére hivatkozott, valamint kifogásolta a bírság összegét. A felperes a keresetindítási határidőn túl előterjesztett beadványában, valamint az első tárgyaláson már azt is kifogásolta, hogy az alperes a felperes felelősségi körébe tartozó, jogsértő adatkezelésnek tekintette a banki adatok ügyfelektől való bekérését.
Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a határozat bírságot kiszabó rendelkezését megsemmisítette, és e körben az alperest új eljárásra kötelezte, ezt meghaladóan a keresetet elutasította. Indokolásában rámutatott, hogy a felperes a törvényes határidőn belül előterjesztett keresetében még nem kifogásolta, hogy az alperes a banki adatok bekérésének adott módját adatkezelésnek minősítette, és azt jogsértőnek tartotta, ezért e jogsérelmeket tiltott keresetváltoztatásnak minősítette, és érdemben nem vizsgálta.
A jogerős ítélet keresetet elutasító rendelkezésével szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amelyben többek között kifejtette, hogy az elsőfokú bíróság jogkérdésben eltért a Kúria Kfv.II.37.754/2021/7. számú határozatától (a továbbiakban: Referenciahatározat), amikor a keresetindítási határidő után előadott új jogsérelmeit nem bírálta el.
A Kúria felülvizsgálati kérelem alapján eljáró tanácsa előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő a jogegység érdekében, mivel jogkérdésben el kívánt térni a Referenciahatározat keresetváltoztatásra vonatkozó megállapításaitól.
A jogegységi indítvány lényege szerint a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 43. § (1) bekezdése alapján a megtámadási közigazgatási perben a felperes a keresetindítási határidő leteltét követően, az első tárgyalás végéig már csak az előadott kereseti indokok körében változtathat, tehát a keresetindítási határidő leteltét követően megjelölt új jogsérelmeket nem vizsgálhatja a bíróság. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényen (a továbbiakban: 1952-es Pp.) és a Kp.-n alapuló bírói gyakorlat szerint is tiltott keresetváltoztatásnak minősül, ha a felperes a perindítási határidő letelte után a korábbi kereseti indokaitól markánsan eltérő, a per teljesen új irányát eredményező jogsérelemre hivatkozik. Hangsúlyozta, hogy a közigazgatási perben a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) keresetváltoztatási szabályai nem alkalmazhatók. Érvelése szerint a Kp. szabályaiból és alapelveiből az következik, hogy a keresetindítási határidőn túl az eredeti kereseti indokoktól eltérő új szempontok, új jogsérelmek bevezetése nem megengedett.
A Referenciahatározat szerint ezzel szemben nem minősül (valódi) keresetváltoztatásnak, ha a felperes a korábban megjelölt jogsérelmet új jogszabályi hivatkozással támasztja alá, feltéve, hogy az tartalmilag nem új jogsérelem állítását eredményezi. A közigazgatási döntés rendelkezéseinek a keresetindítási határidőn belül keresettel támadott ugyanazon rendelkezéseivel kapcsolatban utóbb megjelölt eltérő vagy további jogsérelem ugyanakkor a Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata szerinti valódi keresetváltoztatás, amely legkésőbb az első tárgyaláson megengedett. Ha pedig a közigazgatási döntésnek van elkülöníthető rendelkezése, amely tényállásában és jogi értékelésében önálló, azt csak a keresetindítási határidőn belül lehet támadni, ez ugyanis a Kp. 43. § (1) bekezdés második mondata szerinti látszólagos keresetváltoztatásnak minősül.
A Kúria jogegységi panasz tanácsa az indítványnak helyt adott, és az alábbi, bíróságokra kötelező jogértelmezést állapította meg:
- 123/124 -
1. A közigazgatási perben a törvényben meghatározott keresetindítási határidőn belül megjelölt jogsérelmek határozzák meg a bíróság jogszerűségi vizsgálatának kereteit. A keresetindítási határidőn belül hivatkozott jogsérelmekhez képest új jogsérelem megjelölése nem megengedett (tiltott keresetváltoztatás).
2. A Kp. 43. § (1) bekezdés első mondata alapján a felperes a keresetindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt csak a keresetben már megjelölt jogsérelmekkel összefüggésben előadott kereseti indokok körében változtathat, azokat kifejtheti, részletezheti, pontosíthatja, további érvekkel, ténybeli, illetve megsértett jogszabályi hivatkozásokkal kiegészítheti, ha megállapítható, hogy azok a kereseti érveléséből okszerűen következnek (megengedett keresetváltoztatás).
3. Tiltott keresetkiterjesztés, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb rendelkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő.
A jogegységi panasz tanács a JEH indokolásában elsőként leszögezte, hogy sem az 1952-es Pp., sem pedig a Kp. hatálya alatti közigazgatási bírói gyakorlatban nem jelent meg a Referenciahatározat által használt "valódi keresetváltoztatás" és "látszólagos keresetkiterjesztés" fogalma. Kiemelte, hogy a Kp. 6. §-a értelmében a közigazgatási perben a Pp. szabályait csak akkor kell alkalmazni, ha azt a Kp. kifejezetten előírja. A Kp. a keresetváltoztatással kapcsolatban a Pp. rendelkezéseinek, így különösen a keresetváltoztatás és a keresetkiterjesztés fogalmait definiáló 7. § 10. és 12. pontjainak alkalmazását nem írja elő. A Kp. 6. §-át ekként nem lehet úgy értelmezni, hogy a Pp. szabályai a jogalkalmazó belátása szerint felhívhatók lennének, ezért téves a Referenciahatározat azon megállapítása, miszerint a közigazgatási perben a Pp. szerinti keresetkiterjesztés- és keresetváltoztatás-fogalmához igazodóan a valódi keresetváltoztatás és a látszólagos keresetváltoztatás fogalmait kellene használni. Utalt rá, hogy ez azért sem megengedett, mert a közigazgatási per alaphelyzetében, céljában, sajátosságaiban is különbözik a polgári pertől. A közigazgatási pert főszabályként megelőzi egy közigazgatási eljárás, a polgári perekre jellemző mellérendeltségi viszonyban álló felektől eltérően itt az alperes egy közhatalommal rendelkező közigazgatási szerv. A Kp. szerint a keresetlevelet - a polgári perrel szemben - keresetindítási határidőn belül lehet előterjeszteni, és konkrét jogsérelemre kell hivatkozni, ettől eltérően a polgári perben a keresetnek jogállítást kell tartalmaznia.
A jogegységi panasz tanács kiemelte, hogy a Kp. 43. §-hoz fűzött indokolás szerint a keresetváltoztatás szabályainak hatályos rendszerben való fenntartása indokolt. A Referenciahatározat ezzel szemben arra jutott, hogy a 2013 előtti joggyakorlat fenntartása szükséges. A Referenciahatározat azonban nem mutatta be a 2013 előtti joggyakorlatot, és nem adott választ arra, hogy miért nem a Kp.-t közvetlenül megelőző gyakorlatot tartja irányadónak.
A jogegységi panasz tanács rámutatott, hogy a Kp. előtti bírói gyakorlat egységes, eszerint az 1952-es Pp. 335/A. § (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a felperes a keresetindítási határidőn belül előterjesztett, meghatározott irányú kereseti kérelmén belül hivatkozhat újabb jogszabálysértésekre, ezeknek tehát a már előadott kereseti indokokkal szoros oksági kapcsolatban állónak kell lenniük. A keresetlevélben foglalt kereseti indokoktól alapvetően eltérő új indokok bevezetése a felülvizsgálat új irányát eredményezné, míg a keresetlevélben már előadottak megismétlése, pontosítása, új szempontú megerősítése a keresetváltoztatás kategóriájába tartozik. Az első tárgyaláson tett keresetpontosítás új jogszabálysértésre nem irányulhat, azonban a keresetben megjelölt jogszabálysértés körében új indokot tartalmazhat.
A jogegységi panasz tanács kiemelte, hogy a közigazgatási bíróság nem általános, teljes körű ellenőrzést végez a közigazgatási jogalkalmazás felett, feladata a hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatás cselekményeivel szemben. A hatékony jogvédelem érvényesülése érdekében nevesíti a Kp. 2. § (3) bekezdése a perkoncentráció elvét, ami azt a követelményt támasztja a bíróság és a felek számára, hogy hozzájáruljanak ahhoz, hogy a közigazgatási jogvita minél előbb lezáruljon. Megengedhetetlen ugyanis, hogy a közigazgatási jogviszonyok hosszú ideig lezáratlanok maradjanak, mivel ez az egyéni jogsérelmen kívül jogbizonytalanságot, közérdeksérelmet okoz. A Kp. ezért határoz meg rövid keresetindítási határidőt, és ezért írja elő a Kp. 46. § (4) bekezdése, hogy a keresetlevél kötelező tartalmi eleme a jogsérelem megjelölése, amely csak a keresetindítási határidőn belül pótolható. Ha a keresetlevél nem tartalmazza a jogsérelmet, akkor azt a bíróság visszautasítja.
Ebből következően a felperes nem halogathatja a jogsérelmének megjelölését, azt a keresetindítási határidőn belül meg kell tennie, ehhez pedig a felek és a bíróság is kötve vannak. Ha a felperes később is megjelölhetné jogsérelmét, vagy bővíthetné azokat, azzal hozzájárulna a per elhúzásához, egyben kitolná a keresetindítási határidőt, amely ezáltal ügyenként eltérő lenne. A jogegységi panasz tanács ezt követően részletesen idézte a Referenciahatározatban foglaltaktól eltérő bírói gyakorlatot, és megállapította, hogy az egyezik a Kp. hatálybalépése előtti joggyakorlattal. Kiemelte, hogy a Referenciahatározat ezen egységes joggyakorlattól eltér, és az eltérést nem indokolja meg.
Végül a jogegységi panasz tanács leszögezte, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdésében szabályozott keresetváltoztatás és keresetkiterjesztés fogalmai nem keverhetők. A keresetváltoztatás azt jelenti, hogy a felperes a keresetindítási határidő letelte után, de a per első tárgyalásának befejezése előtt a keresetben megjelölt jogsérelem körében, azzal okszerű kapcsolatban álló újabb érveket, jogszabályi hivatkozásokat hoz fel. Ezzel szemben a keresetkiterjesztés azt takarja, ha a felperes a közigazgatási cselekmény olyan egyértelműen elkülöníthető rendelkezését támadja, amelyre a keresetindítási határidőn belül előterjesztett keresete nem terjed ki; ezt a Kp. megtiltja.
A Határozathoz dr. Tóth Kincső bíró különvéleményt fűzött. Ebben kifogásolta, hogy a JEH nem foglalkozott részletesen a keresetváltoztatás alapjogi és perjogi össze-
- 124/125 -
függéseivel. Rámutatott, hogy a jogalkotó úgy rendelkezett a Kp. 43. § (1) bekezdésében, hogy a keresetet meg lehet változtatni az első tárgyaláson, e szabály contra legem értelmezése adott esetben a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jogok sérelmét is felveti. Példaként hivatkozott az oszlatási ügyekre, ahol a keresetre adott alperesi válasz, a védirat az első olyan írásos dokumentum, amelyből a felperes értesül a gyűlés feloszlatásának jogi indokairól. Ha az első tárgyalás befejezéséig kizárt lenne a keresetváltoztatás, akkor a felperes nem tudná az elsőként a védiratban megjelölt okokat vitatni. Azonos probléma áll fenn az alakszerűtlen közigazgatási cselekményekkel szembeni perekben és a mulasztási perekben is, továbbá az elsőként a perben megismerhető titkot tartalmazó cselekmények esetén is. Kifejtette, hogy a Kp. nem ad saját fogalmat a keresetváltoztatásra, így nem lehet egy azonos perjogi fogalmat a Pp.-től teljesen eltérően értelmezni.
A JEH-ben el kellett volna végezni a jogkérdés átfogó elemzését, és figyelemmel kellett volna lenni a szabályozás változására is. Így például a Kp. szerint a keresetben már nem jogszabálysértést, hanem jogsérelmet kell megjelölni, továbbá a Kp. az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási cselekmények megtámadását is lehetővé tette.
Kifogásolta, hogy a JEH nem foglalkozik a keresetváltoztatás alapjogi aspektusaival. A normaszöveg nyelvtani értelmezése alapján is arra kell jutni, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdése megengedi a kereset megváltoztatását az első tárgyalás befejezéséig, amit a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény 199. § (7) bekezdésében foglalt speciális szabály is alátámaszt. A kereset megváltoztatása a kereset tartalmi elemeinek (például a jogsérelem) kicserélését, átalakítását jelenti, ezért a JEH tévesen használja szinonimaként a "változtathat", valamint a "kifejti", "részletezheti", "pontosíthatja" kifejezéseket. Végül utalt rá, hogy meg kell akadályozni a keresetváltoztatás lehetőségével való visszaélést, mivel a keresetváltoztatás nem a keresetindítási határidő kijátszását szolgálja, hanem a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesülését.
A JEH a Kp. 43. § (1) bekezdésében foglalt keresetváltoztatási szabály kapcsán kialakult polémiát kívánta lezárni. A közigazgatási perbeli keresetváltoztatás kapcsán két álláspont alakult ki. Az egyik, a bírói gyakorlatban uralkodó, szűkítő értelmezés szerint keresetváltoztatásnak csak a keresetindítási határidőn belül van helye, tehát a per "irányát" az e határidőn belül előadott "kereseti indokok" határozzák meg. A felperes ezt követően, az első tárgyalás befejezéséig a már előadott kereseti indokait kibonthatja, részletezheti, pontosíthatja, ha az a kereseti érveléséből okszerűen következik; viszont az e kereseti indokoktól alapvetően eltérő, új szempontok bevezetése már nem megengedett, az tiltott keresetváltoztatás.[1]
A másik, megengedő értelmezés szerint ezzel szemben a felperes az egyedi döntésnek a keresetindítási határidőn belül támadott rendelkezéseivel kapcsolatban nemcsak a keresetindítási határidőn belül, hanem egészen az első tárgyalás befejezéséig megjelölhet eltérő vagy további jogsérelmet (valódi keresetváltoztatás). Ha pedig a felperes az így szabályszerűen megjelölt jogsérelmet új jogszabályi hivatkozással támasztja alá, az nem is minősül keresetváltoztatásnak, tehát erre nincs időbeli korlát.[2]
A kérdéssel a jogirodalom is foglalkozott, és dogmatikai, alapjogi érvek mentén többségében a második értelmezés mellett tört lándzsát.[3] Jelen írásnak nem célja állást foglalni abban a kérdésben, hogy melyik jogértelmezés a helyes, ehelyett kifejezetten csak a jogegységi határozattal kapcsolatban teszünk néhány kritikai megjegyzést.
A jogegységi határozattal kapcsolatos legfontosabb aggályunk az, hogy - mint ahogy arra a különvélemény is rámutat - annak indokolása erősen hiányos. Jelen jogegységi eljárást a Kúria egyik ítélkező tanácsa indítványozta a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján, arra hivatkozással, hogy el kívánt térni a Kp. 43. § (1) bekezdésének Referenciahatározatban kifejtett értelmezésétől, mivel a szűkítő értelmezést megjelenítő kúriai gyakorlatot tartotta helyesnek. A jogegységi panasz tanácsnak ezen indítvány alapján arról kellett döntenie, hogy a Kp. 43. § (1) bekezdésének a Referenciahatározat szerinti, avagy az indítványozó tanács által képviselt értelmezése-e a helytálló, azaz az adott normához kapcsolódó két "versengő" jogértelmezés, döntési alternatíva közül kellett kiválasztania a helyeset.[4] A jogértelmezés "helyessége" ebben az értelemben a szakmai megalapozottságot jelenti. Ennek megállapításához szükségképp el kell végezni az adott norma különböző jogértelmezési módszerekkel történő, az Alaptörvény 28. cikkének megfelelő, illetve az alapjogi, uniós jogi és dogmatikai összefüggésekre is kiterjedő, komplex értelmezését. Ez következik a Bszi. 40. § (2) bekezdéséből is, amely szerint a jogegységi határozat indokolásában számot kell adni a rendelkező részi iránymutatás indokairól.
- 125/126 -
Úgy tűnik, mintha a jogegységi panasz tanács a JEH-ben megállapított jogértelmezés helyességét - e vizsgálat elvégzése helyett - jelentős részben azzal kívánta volna alátámasztani, hogy a többségi bírói gyakorlat korábban is ezt a jogértelmezést követte, amitől a Referenciahatározat indokolás nélkül tért el.[5] Önmagában ugyanakkor abból, hogy egy adott jogértelmezés milyen gyakorisággal fordult elő a bírói gyakorlatban, semmiféle következtetést nem lehet levonni annak helyességére nézve. A JEH indokolásában ehelyett azt kellett volna bemutatni, hogy a többségi gyakorlat szerinti jogértelmezés tartalmilag miért helyes, a Referenciahatározat jogértelmezése pedig ehhez képest miért téves. A jogértelmezés helyessége szempontjából annak sincs jelentősége, hogy a Referenciahatározat megindokolta-e a többségi gyakorlattól való eltérést. Mindazonáltal megjegyezzük, hogy a Referenciahatározat [26]-[43] bekezdései részletes indokolást tartalmaznak az eltérés okaira nézve, így erősen vitatható a JEH azon megállapítása, miszerint a Referenciahatározat nem adta indokát az eltérésnek.
A JEH a rendelkező részben foglalt jogértelmezés helyességét tartalmilag csupán két érvvel támasztotta alá. Az első érv szerint a polgári és közigazgatási perek különbségeire figyelemmel indokolatlan a Kp. keresetváltoztatás-fogalmának a Pp. tükrében történő értelmezése. A másik érv szerint a perkoncentráció elvéből, a közigazgatási jogviszonyok mihamarabbi lezárásához fűződő közérdekből, valamint abból, hogy a jogsérelem megjelölése a Kp. 46. § (4) bekezdése alapján csak a keresetindítási határidőn belül pótolható, az következik, hogy a jogsérelmet csak a keresetindítási határidőn belül lehet megváltoztatni. Ezen érvek meggyőző erejét ugyanakkor a szakirodalomban kifejtett ellenérvek erősen csökkentik.[6]
Nem világos továbbá, hogy a JEH miért rótta fel a Referenciahatározatnak a valódi keresetváltoztatás és a nem valódi, látszólagos keresetkiterjesztés fogalmainak alkalmazását azon az alapon, hogy e fogalmakat a bírói gyakorlat nem ismeri. A Kp. megalkotásának egyik hangsúlyos célkitűzése volt a közigazgatási bíráskodás sajátos funkcióinak aktivizálása, mint például a jogfejlesztő funkció.[7] E funkció gyakorlásában a felsőbíróságoknak sajátos feladataiknál, illetve személyi-szakmai lehetőségeiknél fogva élen kell járniuk. A Referenciahatározatban szereplő, a közigazgatási bíráskodás kontextusában korábban valóban ismeretlen dogmatikai fogalmak bevezetése e jogfejlesztő funkció egyik megnyilvánulása volt. E fogalomhasználat helytállósága természetesen vitatható, azonban e fogalmak újszerűsége önmagában nem teszi megalapozottá a kritikát.
A JEH korábbi bírói gyakorlatra való hangsúlyos támaszkodását is vitathatónak tartjuk, mivel - mint arra a különvélemény is rámutat - a Kp. szabályozási modellje komoly változásokat hozott az 1952-es Pp.-hez képest.
Egyrészt, a Kp. számos olyan eljárást szabályoz, amelyek esetében a közigazgatási tevékenységet nem előzi meg ún. megelőző eljárás, ezt a tényt azonban a JEH teljes mértékben ignorálja. Álláspontunk szerint a jogegységi határozatnak a megelőző eljárás nélküli megtámadási perekre, illetve a mulasztási perekre történő alkalmazása adott esetben a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való alapjogokat sértő, alaptörvény-ellenes helyzetet idézhet elő. Megelőző eljárás hiányában ugyanis a felperes gyakran csak a per során, például védiratból ismerheti meg az alperesi eljárás és cselekmény jogi indokait, jogalapját. A JEH szerinti jogértelmezés alapján ugyanakkor a felperes ezen új információkra figyelemmel már nem tud joghatályosan új jogsérelmet megjelölni, hiszen az tiltott keresetváltoztatásnak minősülne. Ez pedig azzal az eredménnyel jár, hogy a felperes által perbe vitt jogok és kötelezettségek fogalmilag nem nyerhetnek érdemi elbírálást, a bíróság nem lesz képes a felperes jogsérelmének tényleges orvoslására a bíróság érdemi döntési jogkörét korlátozó keresetváltoztatási szabály folytán.[8]
Másrészt a Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint a felperesnek az 1952-es Pp.-től eltérően nem jogszabálysértést, hanem a jogsérelmét kell megjelölnie keresetlevélben. A felperesnek tehát nem kell megjelölnie, hogy a közigazgatási cselekmény mely jogszabályhelybe ütközik, elegendő "a jogi helyzet pontos körülírása", azaz annak kifejtése, hogy miért sérelmes számára a cselekmény.[9] Ez jelentős változás, hiszen a jogsérelem jóval tágabb jelentéstartományú fogalom, amely kevésbé határolja be a bíróság vizsgálati jogkörét.
A Kp. alapján kialakult, szűkítő bírói gyakorlat a jogsérelem fogalmát megpróbálta "összefésülni" az 1952-es Pp. alapján kialakult keresetváltoztatási gyakorlattal. Egyes határozatok a jogsérelem fogalma helyett vagy mellett a "kereseti indok", a "kereseti érvelés" és az "új megtámadási irány" kellőképp homályos kifejezéseivel operáltak, anélkül, hogy tisztázták volna ezeknek a jogsérelemhez való viszonyát.[10] Más határozatok kombinálták a
- 126/127 -
korábbi megközelítést és a Kp. tételesjogi fogalmát, így megalkotva az "új irányú jogsérelem" kifejezést,[11] megint más döntések a "megtámadási irányt" azonosították a jogsérelemmel.[12] Van olyan határozat is, amely szerint az első tárgyaláson még új jogszabálysértést sem lehet megjelölni, csupán a már megjelölt jogszabálysértés körében lehet "új indokokat" előadni.[13]
A JEH ugyanakkor e döntések mindegyikét egyetértően idézi, és meg sem kísérli a jogsérelem fogalmának meghatározását, csupán használja azt. További zavart idéz elő, hogy a JEH a jogsérelemmel párhuzamosan használja a "kereseti indokok" kifejezést is. Ez azonban nem tételesjogi fogalom, hiszen a Kp. 37. § (1) bekezdése szerint a keresetnek ilyen tartalmi eleme nincsen, a jogegységi határozatból pedig nem derül ki, hogy mit kell érteni ez alatt, illetve hogy a "kereseti indok" milyen viszonyban van a jogsérelemmel.
Ez a fogalmi zavar azért különösen problémás, mert - a jogegységi határozat jogértelmezését elfogadva - a keresetváltoztatás lehetőségét nagyban befolyásolja, hogy a jogsérelem megjelölésének mennyire kell konkrétnak lennie, illetve a jogsérelemnek mennyiben kell jogi érveket tartalmaznia. Minél konkrétabb és "jogiasabb" jogsérelem-megjelölést követelünk meg a felperestől, annál korlátozottabb lesz jogorvoslati jogának terjedelme, hiszen a JEH szerint a keresetindítási határidőn túl más vagy új jogsérelmet már nem lehet megjelölni, csupán a már megjelölt jogsérelemmel összefüggő "kereseti indokokat" lehet megváltoztatni, pontosítani. Ha viszont megelégszünk a jogsérelem általánosabb és kevésbé "jogias" megjelölésével, akkor ezzel a részletes jogi levezetést, a kereset jogi megalapozását áthelyezzük a "kereseti indokok" fogalmi körébe. Ez az értelmezés kiterjeszti a keresetváltoztatás lehetőségét, hiszen a "kereseti indokok" megváltoztatására a JEH szerint még az első tárgyaláson is lehetőség van. Mindez jól mutatja, hogy a jogsérelem fogalmának tisztázása miért lett volna elengedhetetlen.
Végül utalunk rá, hogy a keresetváltoztatás kapcsán jelentős változásokat hoz a Kp. 2025. december 31. napján hatályba lépett módosítása.[14] Egyrészt a Kp. 19. § (3) bekezdése immáron meghatározza a jogsérelem fogalmát, ami eszerint a felperes jogának vagy jogos érdekének sérelme. Másrészt a Kp. 37. § (1) bekezdés g) pontja szerint a keresetlevélnek a jogsérelem mellett immáron kötelező tartalmi eleme a jogsértés, azaz annak megjelölése is, hogy a közigazgatási cselekmény vagy a megelőző eljárás miért jogsértő. A Kp. módosított 46. § (4) bekezdése szerint a jogsérelem és a jogsértés megjelölésének hiánya egyaránt a keresetlevél visszautasítását eredményezi.
Kérdés, hogy a JEH megállapításai mennyiben tarthatók fenn e módosítások fényében. A jogsérelem és jogsértés elválasztása egyértelművé tette, hogy a jogsérelem körében a felperesnek csupán azt kell kifejtenie, hogy miért tartja sérelmesnek a közigazgatási cselekményt, azonban ennek "jogi megalapozása" (például a sérelem alapjául szolgáló jogszabályi hivatkozások tartalmára utalás vagy azok tételes megjelölése) már a jogsértés körébe tartozik. A jogsérelem fogalmának ilyen módon való meghatározásával, annak a kereset "jogi megalapozásától" történő egyértelmű elválasztásával a Határozat szerinti jogértelmezést követve a keresetváltoztatás lehetősége is kiszélesedett.
A jogsértés fogalmának bevezetésével a JEH 2. pontjában kifejtett jogértelmezés azonban újragondolásra szorul. A legfontosabb kérdés az, hogy a "kereseti indokok" fogalma milyen viszonyban van a jogsértés tételesjogi fogalmával. Felvethető, hogy a "kereseti indokok" megváltoztatása vagy legalábbis ennek egyes esetkörei immáron a jogsértés megváltoztatásának körébe tartoznak. A JEH szerint ez azt jelentené, hogy a jogsértés megváltoztatására még az első tárgyaláson is lehetőség lenne. Ennek azonban ellentmond, hogy a JEH érvelését továbbgondolva a Kp. módosított 46. § (4) bekezdéséből az következne, hogy a jogsérelemhez hasonlóan a jogsértést is csak a keresetindítási határidőn belül lehet megváltoztatni. Ez az értelmezés viszont teljesen kiüresítené a Kp. 43. § (1) bekezdésének első mondatát, hiszen eszerint a felperes az első tárgyaláson valójában már semmit sem változtathat meg a keresetéből. Ezen ellentmondásokra figyelemmel a JEH 2. pontjának jövőbeli alkalmazhatóságát igencsak kérdésesnek tartjuk. Arról azonban meg vagyunk győződve, hogy e kérdés megnyugtató rendezéséhez a jogsérelem és a jogsértés fogalmainak dogmatikai igényességű meghatározása a kulcs.[15] ■
JEGYZETEK
[1] Lásd például BH 2020.378.
[2] Lásd például a Referenciahatározatot.
[3] Pomázi Miklós: A Kúria határozata a közigazgatási perbeli keresetváltoztatásról. Jogesetek Magyarázata, 2021. (2-3), 53-61.; Bíró Péter: A Kúria közigazgatási perben történő keresetváltoztatás fogalmát elemző végzése. Jogesetek Magyarázata, 2022. (4), 33-42.; Kovács András: A keresetváltoztatás a közigazgatási perjogban. Jogtudományi Közlöny, 2023. (12), 538-549. A szűkítő értelmezést támogatja Barabás Gergely: 43. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Jogtár-formátumú kiadás, 2024. 43. §.
[4] Hasonlóan a jogegységi panaszeljáráshoz, ahol a jogegységi panasz tanácsnak a kúriai határozattól való eltérés indokoltságáról kell döntenie, amihez ugyanezen vizsgálatot kell elvégezni. Lásd Boronkay Miklós: A "korlátozott precedensrendszer" ügyvédi szemmel. Polgári Jog, 2022. (11-12), 5.2. pont.
[5] Lásd a jogegységi határozat indokolásának [39]-[48] és [52]-[53] bekezdéseit.
[6] Az első érvre lásd Pomázi: A Kúria határozata a közigazgatási perbeli keresetváltoztatásról. 54-57.; Kovács: A keresetváltoztatás a közigazgatási perjogban. 542-545.; a másodikra lásd Pomázi: A Kúria határozata a közigazgatási perbeli keresetváltoztatásról. 57-59.; Bíró: A Kúria közigazgatási perben történő keresetváltoztatás fogalmát elemző végzése. 37-39.; Kovács: A keresetváltoztatás a közigazgatási perjogban. 546-547.
[7] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perrendtartás hatályosulásának kezdeti nehézségei. Magyar Jog, 2019. (10), 543.; F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 16.
[8] 7/2013. (III. 1.) AB hat. [24] bekezdés; 11/2019. (III. 29.) AB hat. [11] bekezdés; lásd részletesen Kovács: A keresetváltoztatás a közigazgatási perjogban. 544.
[9] Lásd a Kp. 37. §-ához fűzött részletes indokolást.
[10] BH 2020.378., Kfv.IV.37.874/2022/7.; Kfv.IV.37.100/2023/10.; Kfv.VII.37.806/2023/8.; Kfv.III.37.158/2024/7.; Kfv.VI.37.169/2024/6.
[11] Kfv.I.35.432/2019/5.; Kfv.I.35.038/2020/11.
[12] Kfv.III.37.946/2020/7.; Kfv.I.37.261/2023/5.
[14] Lásd a közigazgatási bíráskodással összefüggő törvények módosításáról szóló 2025. évi LXXIX. törvényt.
[15] Ez a jogalkalmazás és a jogtudomány feladata; azonban a jogalkotónak is lenne feladata e kérdés kapcsán, ugyanis szükség lenne a Kp. 131. § (4a) bekezdésének mintájára egy olyan szabályra, amely a körülmények per során bekövetkező változása esetén még az első tárgyalást követően is megengedi a keresetváltoztatást.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
