A 2003. év közjogi szempontból elvileg hazánk uniós csatlakozását előkészítő reformok jegyében telik, mivel az integrációs szervezeti tagságunk megalapozásához elengedhetetlen az alkotmányjogi szabályozás korszerűsítése is. A 2002 decemberében elfogadott részleges alkotmánymódosítás tekintendő a szorosabb értelemben vett közjogi reform kezdőpontjának. Az új normaszöveg egyrészt kifejezett törvényhozási feladatot határoz meg a választójog és a választási eljárás, a jegybank, illetve az Országgyűlés és a kormány integrációs ügyekben való együttműködése tekintetében. Másrészt a csatlakozás kényszerítőleg követeli meg többek között az alkotmánybírósági hatáskörök felülvizsgálatát, a jogforrási rendszer és a jogalkotási eljárás korszerűsítését és áttekinthetővé tételét, a nemzetközi szerződéses jog, illetve a közösségi jog beillesztését a jogforrási hierarchiába, a gazdasági-pénzügyi ellenőrzés és a közszolgálat hatékonyságát fokozó jogi eszközök megteremtését, valamint egyes alapjogi tárgyú törvények modernizálását.
Tanulmányunk bepillantást enged a vázolt úton "fontolva haladó" törvényalkotás berkeibe, kiválasztva a jogrendszer egésze szempontjából lényegtelennek semmiképpen nem nevezhető jogalkotási törvény koncepcióját. Szándékunk, hogy a vélhetően átdolgozásra szoruló előterjesztés egyes pontjait vizsgálva rámutassanak azokra a kérdésekre, amelyek megválaszolása nélkül az új szabályozás a korábbihoz hasonlóan lex imperfecta maradna, és rendező funkcióját nem töltené be.[3]
a) A jogalkotásról szóló törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) rendkívül időszerű és jelentős kérdés szabályozását tűzte napirendre. A hatályos Jat. 1987-ben került elfogadásra és 1988-ban lépett hatályba. Az azóta eltelt idő feltétlenül indokolttá tette a hatályos törvény felülvizsgálatát és az új törvényi szabályozás elkészítését. Ennek okait az alábbiakban lehet megjelölni.
- Egyrészt gyökeres változások zajlottak le Magyarország alkotmányos berendezkedésében, amivel a törvényi szabályozás nem tartott lépést. Bár a Jat. többször módosult, de e változások nem érintették a törvény szerkezetét, alapvető szabályozási koncepcióját, érdemben nem alakították át a jogalkotás menetét (a jogszabály-előkészítést, a felelősségi rendszert, az eljárási metódust stb.). A hatályos jogalkotási törvényt az Országgyűlés - még a rendszerváltozás előtt - annak érdekében alkotta meg, hogy a jogalkotás a társadalmi viszonyok védelmét és fejlesztését, a demokrácia kiteljesedését szolgálja, a jogrendszer egysége és áttekinthetősége fokozottan érvényesüljön, továbbá, hogy az alapvető társadalmi viszonyokat szabályozó törvények meghatározó szerepet töltsenek be a jogrendszerben.[2] A Jat. azonban e feladatának már nem képes eleget tenni. A magyar jog(forrási) rendszer meglehetősen kaotikus, még a jogalkotók és a jogalkalmazók számára sem egyszerű eligazodni abban a tekintetben, hogy mi minősül a Magyar Köztársaságban jogforrásnak, illetve bizonyos normatív rendelkezések valójában mikor alkothatók és milyen jogi relevanciájuk van. Ez sok olyan problémát vet fel, aminek egyértelmű rendezése már nem halogatható. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint - bár alaptörvényi felhatalmazás van rá - a rendszerváltozás óta nem született meg az új jogalkotási törvény.[3] Ennek elmaradása azt eredményezte, hogy a meglehetősen rövid alkotmányi rendelkezéseken kívül nincs olyan orientációs pont a magyar jogrendszerben, amely a jogrendszer áttekinthetőségét, az egyes jogi normák egymáshoz való viszonyát megnyugtató módon rendezhetné.
- Másrészt az uniós csatlakozással összefüggésben sem halogatható az új törvény megalkotása. Az integráció sui generis jogalkotási eljárásaiba a tagállam képviseletét ellátó szervek az EK/EU alapító szerződéseiben foglalt szabályok szerint kapcsolódnak be. A közösségi jog keletkezése, és a tagállami jogrendszerben történő hatáskifejtése azonban a tagállam jogalkotási eljárását, és a jogalkotásért viselt felelősséget nem hagyja érintetlenül. Újszerű jogalkotási kötelezettséget keletkeztetnek a közösségi irányelvek, amelyek gyakran további jogalkotási feladatot határoznak meg a tagállami szervek számára. A jogalkotás tervezése során nem hagyható figyelmen kívül az európai jogalkotási program, illetve a jogharmonizációból fakadó kötelesség. Az Európai Unió döntéshozatali eljárásaiban több tagállami jog-
- 5/6 -
alkotó szerv közreműködésére számítanak, a nemzeti kormányokon túlmenően a tagállami parlamentek is befolyásolhatják a közösségi szabályozás tartalmát, amennyiben ezt saját alkotmányos berendezkedésük garanciális szabályai lehetővé teszik. Erre tekintettel az új jogalkotási törvényben is le kell vonni a megfelelő konzekvenciákat az Országgyűlés és kormány integrációs ügyekben való együttműködési kötelességére nézve, amely szinoptikus szemléletet követel meg a vonatkozó koncepciók kidolgozása során.[4]
b) A szakirodalomban többen megkérdőjelezik a Jat. szükségességét. A kilencvenes évek közepén - az új Alkotmány megalkotására tett kísérlet során is -megfogalmazódott, hogy a Jat. helyett egyrészt az alkotmányban, másrészt a jogalkotó szervek ügyrendjében kellene szabályozni a jogalkotás kérdéseit, nem indokolt külön törvényt alkotni. Egyet lehet érteni azzal, hogy a jogalkotás bizonyos kérdéseit - garanciális szempontból - az alaptörvény szabályozza, de rögtön felvethető, hogy ez a mai Alkotmány szerkezetébe rendkívül nehezen illeszthető be: nincs önálló jogalkotási fejezet, amelyet bővíteni lehetne, helyette teljesen új fejezetet kellene alkotni, ami viszont csak új alaptörvényi szerkezetben oldható meg. Kérdés tehát, hogy mekkora esélye van az új alkotmány kidolgozásának és elfogadásának.
Más vélemények szerint - az átgondolt alkotmányi szabályozás mellett is - szükség van jogalkotási törvényre, mert csak így lehetséges jogszabályi szinten rendezni azokat a problémákat, amelyek a jogállami követelményeknek eleget tevő jogalkotással szemben felmerülnek. Ilyennek tekinthetők a jogrendszer koherenciáját és áttekinthetőségét szolgáló biztosítékok meghatározása, a jogalkotásért viselt felelősség rendezése, a jogalkotásban való közreműködés formáinak és garanciáinak meghatározása, a dereguláció szabályozása, illetve ez utóbbi intézményi és eljárási kérdéseinek rendezése. Mindezek azonban a Javaslatban vagy nem szerepelnek, vagy csak említés szintjén vannak jelen.
Megjegyzendő, hogy a jogállami követelményeknek megfelelő jogalkotási törvény csak akkor valósul meg, ha átgondolt és megalapozott koncepció születik arra vonatkozóan, hogy mely feltételek esetén, hogyan és milyen garanciák mellett kerülhet sor jogalkotásra, továbbá az egyes normák milyen viszonyban állnak egymással, illetve mely szerv, milyen eljárásban szerezhet érvényt a felelősségnek, garantálva a jogalkotási folyamat előírás szerinti lezajlását.
c) Mivel a jogalkotásról szóló új törvény elfogadása kétharmados parlamenti támogatást feltételez, ezért csak olyan megoldást érdemes az Országgyűléshez benyújtani, amelyben sikerül megegyezésre jutnia a parlamenti pártoknak. Hangsúlyozandó azonban, hogy ennek az előzetes megállapodásnak elsősorban nem politikai, hanem szakmai követelményeken kellene nyugodnia. A jogalkotás törvényi szabályozása olyan kérdés, amely rendkívül átgondolt tudományos megalapozást feltételez, továbbá alkalmas arra, hogy a konkrét jogalkotási folyamatban megjelenő politikai törekvések számára kellő garanciákkal biztosított keretet adjon az optimálisra törekvő jogi szabályozás kidolgozására és elfogadására.
A Javaslat szerint nem a korábbi törvény módosításáról, hanem látszólag új jogalkotási törvényről van szó. Erre azonban csak a törvény számának jelöléséből lehet következtetni, a Javaslat érdemi vizsgálata alapján inkább a korábbi Jat. pontosítása, bizonyos kérdések esetében kiegészítése körvonalazódik csupán. Ehhez - részben - felhasználták az Alkotmánybíróság jogalkotással összefüggésben keletkezett gyakorlatát is, de e tevékenység nem tekinthető sem következetesnek, sem pedig kielégítőnek. A Javaslat általános értékeléseként előre bocsátható, hogy a választott tagolási mód nem kellően átgondolt, a javasolt normaszövegben továbbra is több pontatlanság és hiányosság fedezhető fel.
Ennél azonban jelentősebb az a probléma, hogy bár a Javaslat - preambuluma szerint - többek között "a jogrendszer egysége és áttekinthetősége" érvényesülése érdekében születik, valójában azonban csak két jelentősebb normaanyagot ölel fel: a jogszabályokat, valamint "az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközei" elnevezésű normacsoportot. Bár utal az Alkotmánybíróság normatív jellegű rendelkezéseire, illetve a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatára, de ezek jogrendszerbeli elhelyezkedését, a jogszabályokhoz és az "irányítás egyéb jogi eszközeihez" való viszonyát nem teszi egyértelművé. Az alapvető probléma abban jelölhető meg, hogy a Javaslat nem változtat azon a korábbi koncepción, hogy a jogforrásoknak csak egy részét öleli fel, azokat is csak részben, és nem vállalkozik a jogforrási hierarchia egyértelműbbé tételére.
Mindezek alapján tehát nem új jogalkotási törvényről van szó, sokkal inkább a hatályos Jat. átdolgozásáról, egyes kérdések részletesebb szabályozásáról, de nem a normaalkotás átfogó rendezését megvalósító törvényről.
- 6/7 -
a) A Javaslat - címében szereplő elnevezése szerint - a jogalkotásról szól. A jogalkotás a jogalkotó hatáskörrel felruházott állami-közhatalmi szerveknek tudatosan és kizárólagosan absztrakt-általános magatartásszabályok formájában megfogalmazott jogi normák létrehozására irányuló akaratlagos tevékenysége, azaz a jogalkotás az állami (közhatalmi) szervek céltudatos szabályozó, normaalkotó tevékenysége, amelynek során az életviszonyok jogi szabályozást nyernek.[5] A jogalkotó szerv hatásköre azonban nem csak jogosultság, hanem magában foglalja azt a kötelezettséget is, hogy a szerv - valahányszor annak szükségessége felmerül - gyakorolja jogalkotó hatáskörét.[6]
Eldöntendő, hogy a Javaslat csak az alkotás során létrejött normaanyaggal kíván-e foglalkozni, vagy egyéb normakeletkeztető eljárásokat, illetve ezek eredményét is szabályozni akarja-e. A jogalkotásról szóló törvényjavaslatnak - elnevezéséből adódóan - csak a jogalkotási tevékenység során létrejött jogforrásokról - a jogszabályokról, valamint az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközeiről - kellene említést tennie, nem kellene szabályoznia a nem jogalkotási úton keletkező jogforrásokat. A Javaslat márciusi változata utal az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság normatív jellegű aktusaira is (52. és 53. §-ok). Ezért a címet vagy meg kellene változtatni, illetve kiegészíteni, vagy el kellene hagyni e két utóbbi normafajtát.[7]
Elképzelhető azonban olyan megoldás is, hogy az új törvény a jogforrási rendszer egésze számára ad alapvető szabályozást. Ez jelentené a teljesség igényének megfelelő és a jogbiztonságot szolgáló megoldást. Ha viszont erre sor kerülne, akkor egyértelmű normahierarchiát és átfogó szabályozást kell készíteni: rendelkezni kellene a nemzetközi jog jogforrási jellegéről és a belső joghoz való viszonyáról, az európai uniós joganyag sajátosságairól, az alkotmánybírósági határozatok jogforrási jellegéről (nem csak az alkotmányos követelményeket megállapító határozatokról), a bírói jog egyéb formáiról, a szokásjog elismerhetőségéről, valamint a szakirodalomban vegyes vagy parajogi normákként,[8] illetve árjogszabályként[9] jelölt normafajtákról.
b) A Javaslat I. fejezete "A jogszabályok " címet viseli, jóllehet ezt követően a törvény hatályát határozza meg és az általános rendelkezések címen foglal össze bizonyos, a jogalkotás egészét érintő kérdéseket. E fejezet tűnik a Javaslat legtöbb problémát felvető és legátgondolatlanabb részének, ezért ebben a formában - jelentős átdolgozás nélkül - semmiképpen sem támogatható az elfogadása.
Az egyik alapvető probléma, hogy a fejezeten belül a jogszabályok meghatározására csak a 21. §-ban kerül sor, azt megelőzően azonban a jogszabályalkotás feltételeiről, a végrehajtási jogszabály megalkotására való felhatalmazásról, a jogszabályok hatályának kérdéséről, valamint kihirdetésükről rendelkezik a tervezet. Helyesebb volna, ha a Javaslat elsőként azt tisztázná, hogy melyek a jogszabályok, milyen egyéb jogforrások léteznek a Magyar Köztársaságban, mi a viszony a jogszabályok és az egyéb jogforrások között, illetve összeütközésük esetén milyen jogelvek adhatnak eligazodást. A jogelvek[10] közül igazán azok fontosak, amelyek bizonyos eligazodást adnak az egyes jogszabályok egymáshoz való viszonyában, és ezáltal befolyást gyakorolnak a jogalkotásra is. Ezek az elvek általában nem nyernek tételes megfogalmazást az Alkotmányban vagy törvényben, mivel mind a jogalkotás, mind a joggyakorlat ezeket a jog belső, evidens logikai szabályainak tekinti, és amelyek azért nem igényelnek jogi szabályozást, mivel joglogikai és nem normatív regulák.[11] E jogelvek közül a két legfontosabb arra ad választ, hogy mi a teendő akkor, ha két ellentétes tartalmú jogforrás található a jogrendszerben, mivel ezeknek nem lehet egyidejűleg engedelmeskedni. A két jogelv tartalmát az alábbiakban lehet összefoglalni:
- Az ugyanarra a tárgykörre vonatkozó ellentétes tartalmú speciális szabályozás lerontja a vele azonos szintű általános szabályozást (lex specialis derogat legi generali). Erre azonban általában a generális szabályozást nyújtó jogforrások adnak felhatalmazást.[12] Az alacsonyabb hierarchiai fokon álló jogforrás speciális szabályozása viszont nem ronthatja le a magasabb jogforrás általános szabályát, mivel ez a jogforrási hierarchia elvébe ütközne.
- Az ugyanabban a tárgykörben kibocsátott azonos szintű, ellentétes tartalmú későbbi jogforrás lerontja a korábbi jogforrás rendelkezését (lex posterior derogat legi priori). Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a magasabb jogszabály későbbi rendelkezése - külön módosító vagy hatályon kívül helyező rendelkezés nélkül - a korábbi jogszabály módosítását jelenti. Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróságnak ez az álláspontja ebben a formában nem támasztható alá, mivel a későbbi magasabb szintű jogszabály rendelkezése nem módosítja automatikusan az alacsonyabb jogszabály vele ellentétessé váló előírását, így a köztük lévő ellentét továbbra is fennáll, ami viszont nem az alacsonyabb szintű jogszabály módosítását, hanem alkotmányellenességet eredményez. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogelméleti állítás helyessége ellenére az a jogalkotói gyakorlat, amely a jogszabály megalkotásánál nem gondoskodik az új szabállyal ellentétes rendelkezések kifejezett hatályon kívül helyezéséről vagy módosításáról, nem elégíti ki a jogbiztonság követelményét.
- 7/8 -
A jogbiztonság megköveteli ugyanis, hogy mind a jogalkalmazó, mind pedig az állampolgár mindenkor ismerhesse a hatályos jogot. Nem fogadható el, ha valamely rendelkezés hatályos szövegét csak a teljes hatályos joganyag sokrétű egybevetése alapján lehet megállapítani.[13]
A jogelvekkel kapcsolatban azonban hangsúlyozandó, hogy azok csak a (belső) jogrendszeren belül képesek kifejteni hatásukat, és autonóm jogrendszerek normái között nem értelmezhetők (pl. a közösségi jog és a tagállami jog relációjában).[14]
c) A Javaslat 1. §-a a jogalkotási törvény hatályáról rendelkezik, amelyben utal a jogszabályok, "valamint más jogforrások" elnevezésre is. Nem derül ki azonban egyértelműen, hogy a "más jogforrások" milyen normacsoportot ölelnek fel: csak az irányítás egyéb jogi eszközeit, vagy egyéb normákat is. Itt ugyanarról a problémáról van szó, mint ami a Javaslat címével kapcsolatban már említésre került: eldöntendő, hogy a törvény csak a jogszabályalkotást, vagy a jogforrásokat is kívánja-e szabályozni. Ez utóbbi esetben részletezni kellene, hogy mely jogforrások jöhetnek számításba. Szakítani kellene azzal a felfogással, hogy jogi normák csak jogalkotási úton keletkezhetnek, mivel a mai gyakorlat sem felel meg ennek az elképzelésnek. A Javaslatban egyértelművé kellene tenni, hogy mi minősül jogi normának, és mi nem, illetve milyen viszonyban állnak a különböző normakeletkeztető eljárások és ezek produktumai.
d) A Javaslat több szakaszában - mint pl. a 3. §-ban, a 4. § (2) bekezdésében, az 5. és a 6. §-ban - hiányoznak azok a garanciális rendelkezések, amelyek biztosíthatnák, hogy a törvény előírásainak érvényt is lehessen szerezni. A garanciák hiánya a Javaslatnak ezeket a rendelkezéseit "lex imperfecta"-vá teszik, ezek az előírások inkább óhajnak, mintsem normatív rendelkezésnek minősülnek.
- Nincs előírva annak a következménye, hogy mi történik akkor, ha a jogszabály megalkotása előtt nem határozzák meg az elérendő társadalmi célt, nem elemzik a szabályozni kívánt viszony kezelési módját, nem mérik fel a külföldi jogalkotási megoldásokat, valamint a jogalkalmazói gyakorlat tapasztalatait (3. §). Nem derül ki, hogy ezért ki a felelős, hogyan kell ennek eleget tennie, illetve mi a következménye annak, ha e rendelkezés előírásait a jogalkotó nem tartja be. Megoldás lehetne, hogy a jogszabály-előkészítés során olyan eljárási korlátokat építsenek be, amelyek nem csak jelzik a fentiek elmaradását, hanem meg is akadályozzák az eljárás továbbvitelét és a jogszabály létrejöttét. E megoldásokat az egyes jogszabályfajtáknál külön-külön indokolt szabályozni, és legalább a jogalkotó szervek ügyrendjeiben e garanciák kialakítását megkövetelni.
- Bár alapvető követelmény, hogy a jogszabály világos, közérthető és ellentmondásmentes módon legyen megszövegezve, továbbá egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal rendelkezzen (5. §), e követelményeknek szintén garanciákkal kell érvényt szerezni. Ennek érdekében minden jogalkotó szervnél indokolt nyelvi lektort alkalmazni, illetve olyan kodifikációs szakembereket igénybe venni, akik valóban biztosíthatnák, hogy ne jöhessen létre olyan jogszabály, amelyik zavaros, érthetetlen, ellentmondásos és értelmezhetetlen normaszöveggel rendelkezik.
- Nincs következménye annak sem, ha a jogalkotó nem tesz eleget annak a követelménynek, hogy az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban szabályozzák (6. §). Megfontolandó - természetesen nem csak ebben az esetben, hanem minden olyan alkalommal, amikor a Javaslat jogalkotói kötelezettséget állapít meg - az a lehetőség, hogy ilyenkor bírói jogvédelmet lehessen igénybe venni, mégpedig a Javaslatban szereplő követelmény kikényszerítésére. A jogállami követelményeknek megfelelő jogalkotás - amit a Javaslat megkísérel kialakítani - csak akkor garantálható, ha a jogalkotót szankcionáló bírói döntés kényszeríti a jogalkotás törvényi szabályainak betartására. Ennek érdekében célszerű volna a közigazgatási bíráskodást ilyen irányban fejleszteni. (Alkotmánysértés esetén továbbra is az Alkotmánybíróság járna el.) Azt is rendezni kellene, hogy ki kezdeményezze a bírói jogvédelmet. A másik - elméleti és gyakorlati szempontból is támogatható - lehetőség, hogy a jogszabályalkotás formai követelményeinek megsértése esetén az Alkotmánybíróság jár el.
A felsorolt követelmények a központi jogszabályokra vonatkoznak. Azonban a helyi jogalkotás körében is felmerülhet a jogharmonizációs követelmények figyelembevételének szükségessége, illetve helyi szabályozási szükségletet is felvethet az uniós tagság. Az önkormányzati rendeletalkotási jog sérelme nélkül előírhatóak azok a garanciák, amelyek segítségével elejét lehetne venni az önkormányzatok közösségi jogsértést előidéző jogalkotói tevékenységének vagy mulasztásának. Erre a különös jogszabály-előkészítési eljárások körében is ki lehetne térni.
e) A Javaslat 4. §-a a visszaható hatály kérdését kísérli meg rendezni, mégpedig a retroaktív és a kvázi-retroaktív eseteket. Retroaktív a visszaható hatály, ha a jogszabályt a hatályba lépése előtti lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, kvázi-retroaktív pedig akkor, ha a jogszabályt a hatályba lépése előtt keletkezett, de még folyamatos jogviszonyban a hatályba lépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák. Mivel a jogállamiság egyik fontos alkotóelemét jelentő jogbiztonság megköveteli azt a tényleges lehetőséget,
- 8/9 -
hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ezért fenn kell tartani azt a tilalmat, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé,[15] ennyiben tehát tiltott a visszaható hatály. Ezt - fő szabályként - a Javaslat is megfogalmazza, mivel a jogbiztonság e követelményének figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével, s így alkotmány-ellenes.[16] A jogszabály jogalkotói hatálybaléptetése kapcsán tekintettel kell lenni ugyanis arra, hogy ha az új jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával jár, amely viszont a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti. Különösen irányadó ez azokban az esetekben, amikor az új jogszabály olyan kötelezettséget vagy felelősséget állapít meg, amely a korábbi jogszabályi környezetben egyáltalában nem, vagy enyhébb feltételek mellett állt fenn.[17]
A Javaslatban e szakasz elhelyezése azonban nem megfelelő, mivel a visszaható hatály kérdése is az időbeli hatályhoz tartozik, és ezeket a javaslat 9. és 10. §-ai tartalmazzák, tehát itt kellene elhelyezni ezt a rendelkezést is. Másrészt problémát jelent a véglegesen lezárt és a múltban keletkezett tartós jogviszonyok azonos módon történő kezelése. A véglegesen lezárt jogviszony esetében ugyanis a visszaható (retroaktív) hatály csak kivételesen engedhető meg: csak akkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet. Ilyen kivétel például a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálata az elítélt javára, ha az eljárás később alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály alapján folyt.[18] Valamely jogszabály azonban nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is - visszamenőleg - alkalmazni kell[19] (kvázi-retroaktív hatály). Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a visszamenőleges hatálybaléptetés nem alkotmányellenes a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében - ennyiben tehát megengedett a kvázi-retroaktív hatály.[20] Ugyanakkor ettől eltérő elbírálás alá esnek a vegyes jellegű - részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb - rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, a társadalmi viszonyok meghatározott körét első ízben rendező jogszabályok, illetőleg azok a jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapítanak meg, meglevő kötelezettség mértékét növelik, jogot vonnak meg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak.[21] Nem minősül viszont a visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogalkotó úgy dönt, hogy a jogszabály hatályba lépését követően az azt megelőző időszakra teljesítendő kötelezettségek csak akkor - és abban a mértékben - alkalmazhatók, amennyiben összességükben nem terhesebbek, mint a korábban hatályos rendelkezések.[22] Az sem sérti a visszaható hatály tilalmát, ha a jogszabály visszamenő időre rendelkezik ugyan, de ennek kihatása a jogszabály hatályba lépése után következik be,[23] illetve ha a jogszabály alapján a kötelezettség teljesítése a jogszabály hatályba lépése után esedékes.[24]
A fentiek alapján látható, hogy az Alkotmánybíróság összetett módon kezelte a visszaható hatály problémáját, amit a Javaslatnak is differenciált módon kellene rendeznie. Ellenkező esetben a továbbiakban is az alkotmánybírósági gyakorlat lesz az irányadó, ami megnehezíti a jogalkotók és a jogalkalmazók eligazodását a visszaható hatályú jogszabályok esetében.
f) A Javaslat 7. §-a a végrehajtási jogszabály megalkotására való felhatalmazás kérdését szabályozza. A hatályos jogalkotási törvény is lehetőséget biztosít arra, hogy a magasabb szintű jogszabályokhoz kapcsolódóan a kormány vagy a kormány tagjai - a miniszterelnök és a miniszterek - végrehajtási jogszabályt bocsássanak ki. Ezt a kört a Javaslat a helyi önkormányzatokkal bővíti, ami feltétlenül helyeselhető, mivel a gyakorlat már ma is ennek felel meg. A végrehajtási jogszabályok - az alapjogszabályok keretei között - elsősorban olyan részletes előírásokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapjogszabály rendelkezéseinek gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapjogszabályban használt fogalmakat, illetőleg olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek a szabályozott társadalmi viszonyokban bekövetkező változások miatt gyakrabban szorulnak módosításra.[25]
A Javaslat expressis verbis nem rögzíti, hogy alacsonyabb fokozatú jogalkotó szerv számára alkotmányosan nem lehet olyan felhatalmazást adni, amit az Alkotmány nem tesz lehetővé, de garanciális szempontból - a hatályos Jat.-nak megfelelően - előírja, hogy a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit, és helyesen rögzíti azt is, hogy a felhatalmazás jogosulta a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat, azaz a jogalkotás kapcsán érvényesül a szubdelegálás tilalma.[26] A másnak adható további felhatalmazás ki-
- 9/10 -
zárásának az a következménye, hogy a szabályozás legfeljebb két szinten, az alapjogszabály és a végrehajtási jogszabály kibocsátásával történik. A jogalkotásra való felhatalmazás nem értelmezhető úgy, hogy a jogszabály megalkotásának vagy meg nem alkotásának kérdésében a felhatalmazást kapott jogalkotó szerv szabad belátása szerint dönthet. Ezért a Javaslat - kiegészítendő a hatályos szabályozást - azt is előírja, hogy a felhatalmazás alapján történő jogszabály-kibocsátás kiadási kötelezettséget jelent,[27] feltéve, hogy a felhatalmazásból kifejezetten más nem következik (7. § (4) bek.). A jogalkotónak a jogszabályi felhatalmazásból adódó jogalkotói feladatát tehát úgy kell elvégeznie, hogy az általa kibocsátott norma tartalmilag is fedje a felhatalmazásból származó szabályozási tárgyat. Ha valamely jogszabály megalkotására vonatkozóan felhatalmazási norma kötelez, akkor ennek a jogalkotó mindaddig köteles tartalmilag megfelelő jogszabály kibocsátásával eleget tenni, amíg a felhatalmazási jogszabályt - vagy vonatkozó rendelkezését - nem helyezik hatályon kívül.
A Javaslat azt is rögzíti, hogy a szabályozás tárgykörébe tartozó alapintézmények, jogok és kötelességek alapvető szabályainak megállapítására, valamint az alapjogszabály egészének végrehajtására nem lehet felhatalmazást adni (7. § (3) bek.). Ez egyrészt következik az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből is, mely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban még törvény sem korlátozhatja, másrészt az alkotmánybírósági gyakorlatból, amely szerint ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.[28]
A Javaslat azonban két kérdést nem szabályoz egyértelműen. Az egyik a generális jogalkotói hatáskör átruházásának tilalma, a másik a végrehajtási jogszabály kiadásának elmulasztása.
- Abból az elvből következően, hogy minden szerv csak olyan elnevezéssel és tartalommal adhat ki jogszabályt, amire felhatalmazást kapott, az Alkotmányban nem nevesített más szerv viszont nem rendelkezik jogszabályalkotó hatáskörrel, fő szabály szerint - a hatalommegosztás elvére is tekintettel - az állapítható meg, hogy jogalkotói hatáskörét minden szerv maga gyakorolja, a jogalkotói hatáskör generális átruházása nem lehetséges. Ez következik a hatáskörök épségben tartásának és elvonhatatlanságának, továbbá a jogbiztonságnak az elvéből is: a jogbiztonság érdekében kiszámíthatónak kell lennie, hogy mely szerv milyen jogszabályt alkothat. Mivel jogszabályalkotó hatáskört csak az Alkotmány állapíthat meg, az alaptörvényben nevesített jogalkotási formát nem lehet átruházni. Az átruházás csak konkrét kérdések szabályozására vonatkozhat, amely végrehajtási rendelet formájában végezhető el. A jogalkotási hatáskör generális átruházhatóságának tilalma a hatalomkoncentráció megakadályozásának is fontos eszköze. A delegált hatáskörben alkotott végrehajtási jogszabálynak az átruházáskor megállapított keretek között kell maradnia.[29] Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez.[30] Valamely felhatalmazáson alapuló jogszabály akkor alkotmányos, ha nem lépi túl az Alkotmány szerinti jogforrási hierarchiát, valamint a felhatalmazó jogszabály által meghatározott törvényi szintű kereteket.[31] A Javaslatban célszerű volna e generális tilalmat is egyértelműen rögzíteni.
- A végrehajtási jogszabály kibocsátásának elmulasztása a felhatalmazást adó jogszabály hatálybalépésének szempontjából rendelkezik kiemelkedő jelentőséggel. Bár a Javaslat előírja, hogy a végrehajtási jogszabályt a felhatalmazási jogszabállyal egy időben kell hatályba léptetni (11. § (1) bek.), de ha a felhatalmazó jogszabályt a végrehajtási jogszabály kiadása előtt léptetik hatályba, és a végrehajtási jogszabály a felhatalmazó jogszabály alkalmazásához elengedhetetlenül szükséges, akkor a felhatalmazó jogszabály ugyan hatályos, de nem alkalmazható. Ilyen esetben nem tűnik elégségesnek a mulasztásos alkotmánysértés megállapítása, mivel a jogalkotói szándék a felhatalmazott jogalkotó szerv mulasztása következtében meghiúsulhat. Indokolt volna olyan generálklauzula alkalmazása, amely e szituációban megnyugtató megoldást biztosíthatna. Több elképzelés vethető fel: az alkotmánybírósági pótlástól a felhatalmazás megvonásán át a pótlólagos jogalkotás lehetőségéig terjedő skálán számos olyan forma jöhetne szóba, amely kiküszöbölhetné a végrehajtási jogszabály elmaradásából keletkező szabályozási hiányosságot. Természetesen indokolt volna differenciált megoldást alkalmazni, vagyis az egyes jogszabályok - törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, önkormányzati rendelet - esetében eltérő szabályozást megállapítani, mivel a vázolt intézmények bizonyos veszélyeket is rejtenek magukban.
g) A Javaslat 8. §-a a jogszabály személyi, területi és tárgyi hatályára vonatkozó előírásokat tartalmaz. Indokolt volna, hogy a Javaslat ne csak a hatályosság kritériumait, hanem a jogszabályok érvényességi kellékeit is rögzítse, mivel a jogszabályok érvényességét és hatályosságát a különböző jogtudományi megközelítések néha azonos tartalmúnak tekintik, a mindennapi nyelvben pedig gyakran felcserélik a jelentésüket, jóllehet nem szinonim fogalmakról van szó.[32] A jogszabály érvényessége és hatályossága is a jogszabály
- 10/11 -
egy-egy sajátos tulajdonságát jelöli. Bár a két megjelölés többnyire - de nem mindig - egyszerre és együtt kapcsolódik a jogszabályhoz - és bizonyos összefüggés is fennáll közöttük -, a két tulajdonság lényegesen eltér egymástól. Az érvényesség közjogi szakkifejezésként - általános értelemben véve - jogi hatás kifejtésére való alkalmasságot jelent. A hatályosság az érvényességhez képest jelentéstöbblettel rendelkezik: nem csupán a jogi hatásra való alkalmasságot, hanem magának a jogi hatásnak a tényleges bekövetkezhetőségét is magában foglalja. A hatályosság tehát - általában - feltételezi az érvényességet.
A Javaslatnak az érvényességi kellékeket indokolt volna rögzítenie: 1) a jogszabálynak a létrehozására feljogosított szervtől kell származnia, azaz annak az állami-közhatalmi szervnek kell megalkotnia, amely erre kifejezetten jogosult; 2) a jogszabályt a vonatkozó eljárási szabályoknak megfelelően kell megalkotni; 3) a jogszabály nem állhat ellentétben a felsőbb fokozatú jogszabállyal (végső fokon az Alkotmánnyal); és 4) a jogszabályt az előírt módon ki kell hirdetni. A szabályszerű kihirdetettség a jogszabály mellőzhetetlen fogalmi eleme, létének feltétele. A jogalkotási folyamat a kihirdetéssel ér véget: a jogszabály a kihirdetéssel érvényesen létrejön, formálisan érvényessé válik,[33] ettől kezdődően létezik. Ezért a kihirdetés kérdése nem csak a hatályosság szempontjából jelentős, hanem alapvetően érvényességi probléma.
A jogszabály hatályossága - mint a jogi hatásnak a tényleges bekövetkezhetősége - lényegében azt jelenti, hogy az adott jogszabály - fő szabály szerint - alkalmazható, végrehajtható, illetőleg alkalmazandó, végrehajtandó. A hatályosság ugyanis - azaz a jogszabályban foglalt jogi hatás bekövetkezhetősége, a tényleges hatás kiváltása - az alkalmazás, végrehajtás során valósul meg. A jogszabály hatályosságának területi, személyi, tárgyi és időbeli keretét, kiterjedtségét lehet megjelölni, ami az alkalmazhatóság egy-egy szeletét jelzi. Ennek megfelelően általában területi, személyi, tárgyi és időbeli hatály különböztethető meg.
A Javaslat 8. § (1) bekezdése összevonja a jogszabály területi és személyi hatályának kérdését, ami szoros összefüggésük alapján elvileg lehetséges. A területi hatály alapján a jogszabály hatálya az ország területen tartózkodó természetes személyekre, jogi személyekre és a jogi személyiség nélküli szervezetekre terjed ki; ennyiben megegyezik a személyi hatállyal. A személyi hatály alapján azonban a jogszabályok a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra is alkalmazandók, vagyis ez a személyi hatály a területi elvtől függetlennek tekinthető. Megjegyzendő azonban, hogy a személyi hatály a külföldön lévő külföldiekre is kiterjedhet, ha van olyan elem, amely a jogviszonyt, a jogi jelentőségű tényt vagy helyzetet Magyarországhoz kapcsolja,[34] másrészt a személyi hatály korlátozhatja a területi hatályt, az alól kivételeket állapíthat meg (pl. a jogszabály hatálya a Magyarországon tartózkodó külföldiekre nem terjed ki).[35] Ezért helyeselhető a Javaslatnak az a rendelkezése, amely lehetőséget ad az általános elvtől való eltérésre és a személyi, illetve területi hatály kifejezett meghatározására (8. § (3) bek.).
h) A Javaslat 9-19. §-ai a jogszabály időbeli hatályáról, módosításáról és hatályon kívül helyezéséről rendelkeznek. E szakaszok logikai sorrendje több esetben megtörik, egyes esetekben pedig keveredik az érvényesség és hatályosság problémája: a Javaslat nem tisztázza egyértelműen az érvényesség és hatályosság összefüggését, az érvényes, de még nem hatályos jogszabályok viszonyát.
A jogszabályok időbeli hatálya azt az időszakot jelöli, amelytől kezdődően és ameddig a jogszabályban foglalt jogi hatás bekövetkezhetősége elvileg fennáll, azaz amíg a jogszabályt általában alkalmazni kell, illetve lehet. Minden jogforrás hatályának időben van kezdete és vége - azaz a jogforrásnak temporális határai vannak - vagyis az alkalmazhatóság csak bizonyos ideig áll fenn.[36] Az időbeli hatály feltételezi a jogszabály hatályba léptetését, tehát annak az időpontnak a meghatározását, amelytől az időbeli hatály számítódik. A jogszabályok időbeli hatályának tartama alatt - a jogszabály hatályba lépésének napjától a hatály megszűnésének időpontjáig - a benne foglalt rendelkezések már elvileg általánosan kötelezőek: ez alatt az időtartam alatt a jogszabály alapján a címzettek tekintetében általános jelleggel konkrét jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak és szűnhetnek meg.
A Javaslat nem rögzíti egyértelműen, bár a rendelkezéseiből kiderül, hogy a jogszabályok időbeli hatályának kezdete háromféle lehet: az ex nunc (kihirdetéskori), az ex tunc (kihirdetéshez képest korábbi, visszamenő), valamint pro futuro (kihirdetéshez képest jövőbeni) hatálybaléptetés. A kihirdetés napján (ex nunc) történő hatálybalépés a jogszabály azonnali, a kihirdetéstől kezdődő alkalmazhatóságát teszi lehetővé. Ez azt jelenti, hogy a jogszabályt a fennálló, illetve a jövőben keletkező jogviszonyokra alkalmazni kell. Ha a jogszabályt a már lezárt jogviszonyokra, vagy a korábban keletkezett, de folyamatos jogviszonyokra visszamenőleg is alkalmazni kell, akkor a jogszabálynak visszaható (ex tunc) hatálya van. A jövőbeli hatályú (pro futuro) hatálybaléptetés esetén a jogszabály a kihirdetéshez képest későbbi időpont megjelölésétől számítva hatályos.
A Javaslat - a Jat.-hoz hasonlóan - előírja, hogy a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját (9. § (1) bek.). Célszerű lenne e rendel-
- 11/12 -
kezést kiegészíteni azzal, hogy a hatálybalépésről minden jogszabályban kifejezetten rendelkezni kell, és hogy ez egyértelműen történjék. Ez nem mond ellent annak, hogy "a jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani" (9. § (2) bek.), vagy hogy "a hatálybalépés kivételesen valamely jövőbeli esemény vagy feltétel bekövetkeztéhez is köthető" (9. § (3) bek.).
A Javaslat arra is kísérletet tesz, hogy általános szabályt állapítson meg a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időre vonatkozóan, amit "legalább tizenöt naptári napban" határoz meg (10. § (3) bek.). Eszerint a Javaslat - fő szabályként - a jövőbeli (pro futuro) hatálybalépést kívánja alkalmazni. Kérdéses azonban, hogy ennek az általános szabálynak az előírása minden jogszabály esetében célszerű-e. Lehetnek ugyanis olyan szituációk, amikor (jog)politikai szempontból csak az azonnali hatálybalépés az egyetlen szóba jöhető megoldás. E problémát az Alkotmánybíróság is érzékelte, és megállapította, hogy - bár nem jelentős számban - előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat - akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán - kizárólag a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatálybalépésével valósítható meg, mert a szabályozás tartalmának előzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok - épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt - az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette.[37]
A Javaslat 10. § (4) bekezdése - érzékelve a problémát - lehetőséget ad a fő szabálytól eltérő hatálybaléptetésre. Eszerint a korábbi hatálybaléptetés megengedett, ha a jogszabály alkalmazása nem igényel előzetes felkészülést, vagy ha a jogszabály deklaratív jellegű, illetve, ha a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket tartalmaz. Ezek az előírások - amellett, hogy nem adnak megoldást a fenti problémára - több szempontból is vitathatók, főként azért, mert a főszabálytól - szinte korlátozás nélkül - lehetővé teszik az eltérést. Ezzel kapcsolatban a következő kérdések merülnek fel:
- Egyrészt ha a jogalkotó dönti el, hogy a jogszabály alkalmazása nem igényel előzetes felkészülést, minek alapján hozhatja meg ezt a döntését? Köteles-e indokolni, vagy elegendő a puszta megállapítás?
- Másrészt mi az indoka a deklaratív jellegű jogszabály korábbi hatálybaléptetésének? Milyen nyomós érdek állhat fenn a puszta deklaratív - vagyis magatartásszabályt nem tartalmazó - rendelkezés gyors hatálybaléptetésére?
- Harmadrészt mi a helyzet a vegyes jellegű -részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb - rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében? Néha csak nehezen állapítható meg, hogy valamely jogszabály csak előnyösebb rendelkezéseket tartalmaz. Ez egyébként a jelenlegi alkotmánybírósági gyakorlatban is problematikus.
Mindhárom esetben további probléma, hogy nem világos a felelősség és a szankcionálhatóság kérdése sem: mi történik akkor, ha a jogalkotó megsérti ezeket a rendelkezéseket? Megállapítható-e az alkotmánysértés, illetőleg van-e más szankciója a hatálybaléptető rendelkezések megsértésének?
A Javaslat 10. § (1) bekezdése - a Jat. korábbi rendelkezéséhez ("kellő idő") képest konkrétabban és a tizenöt napos fő szabályra tekintettel is - törekszik megfogalmazni a jogszabály hatálybalépésének időpontja kapcsán az "elegendő idő" kategóriáját. Kritikaként vethető fel egyrészt, hogy a hatálybalépés "elegendő ideje" nem biztos, hogy minden esetben indokolja a "legalább tizenöt naptári nap" elteltét, mivel lehetnek olyan jogszabályok, amelyek ennél jóval rövidebb időtartam alatt is teljesíthetik a Javaslatban foglalt feltételeket, így indokolatlan az esetükben a tizenöt nap elteltének megvárása. Másrészt a Javaslatban szereplő egyes eseteket indokolt volna pontosítani az alkotmánybírósági gyakorlat által kialakított szempontokkal, amelyet a testület a "kellő idő" értelmezésével összefüggésben alakított ki. Eszerint kellő időnek kell maradnia:
- a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);
- a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez, az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.[38]
A Javaslat 12. §-a a kihirdetett, de még nem hatályos jogszabály módosításáról rendelkezik. Lehetséges ugyanis - éppen az időbeli hatály sajátossága következtében -, hogy valamely jogszabály a kihirdetésétől
- 12/13 -
kezdődően érvényes, mivel rendelkezik a négy érvényességi kellékkel, de még nem hatályos, még nem alkalmazható, nem hajtható végre, mert vagy későbbi időpontban lép hatályba, vagy hatálybaléptetését más jogforrás végzi majd el. Nagyobb terjedelmű, átfogóan szabályozó jogszabályok esetében szinte rendszeres, hogy a végrehajtására való felkészülés érdekében a kihirdetésüket követő hosszabb idő elteltével lépnek hatályba, illetve hatálybaléptetésükre külön, ún. végrehajtási jogszabályt alkotnak. Ha a jogszabály érvényes, de még nem hatályos, akkor a jogszabály potenciális címzettjeire - a természetes és jogi személyekre nézve - az ilyen jogszabályból semmiféle közvetlen joghatás nem hárulhat, vagyis nem kötelesek tekintettel lenni ennek a jogszabálynak a rendelkezéseire. Más a helyzet a törvényalkotónál alacsonyabb szintű jogalkotó szervek esetében. E szerveket ugyanis bizonyos mértékben köti a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény: nem bocsáthatnak ki olyan jogszabályt, amely - akár csak részben is - meghiúsítaná a törvényhozó akaratának érvényre jutását. Ezért a törvény kihirdetésétől a hatálybalépéséig terjedő időben (vacatio legis) az alsóbb szintű jogalkotó szervek csak a korábbi (szabályozási vagy szervezeti) rendszer zavartalan működéséhez nélkülözhetetlen átmeneti szabályokat, vagy a törvény végrehajtását szolgáló rendelkezéseket bocsáthatnak ki, de feltétlenül tartózkodniuk kell a törvénnyel összhangban nem álló, a törvény hatályosulását akadályozó vagy zavaró rendelkezések kiadásától.[39] Az Alkotmánybíróság szerint a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam olyan bizalmi időszaknak minősül, amely alatt a jogszabály címzettjei még a korábbi rendelkezések szerint járhatnak el.[40] Ugyanakkor a kihirdetés és a hatálybalépés közötti időben a jogszabály érvényben van, vagyis az a hatálybalépése előtt is csak újabb jogszabály által szüntethető meg.[41]
A Javaslat 12. §-a a vacatio legis alatti módosítási lehetőségeket határozza meg, de ezek valójában nem hatályossági, hanem érvényességi kérdések: a magasabb jogszabályba (nemzetközi szerződésbe) ütközés, illetve a téves kihirdetés érvényességi problémát jelentenek, ezért ezeket az érvényességgel összefüggésben kellene rendezni.
A megfelelő módon történő kihirdetés a jogszabálynak a kihirdetésre vonatkozó jogi előírások szerint megvalósuló, és a normaszövegnek - a jogalkotó által megállapított - pontos nyilvánosságra hozását jelenti.[42] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ha a jogszabály kihirdetése nem eszerint történik, az - általában - alkotmánysértésnek minősül. A kihirdetéssel kapcsolatosan azonban lehetnek olyan fogyatékosságok, amelyek nem eredményeznek alkotmánysértést. A kihirdetésre kerülő jogszabályok ugyanis különböző okokból - megjelölésükben elkövetett hiba, kézirathiba (a nyomdába küldött kéziratban való elírás), nyomdahiba (a nyomdai munkálatok során keletkező hiba), illetve kodifikációs tévedés (hibás jogszabályi szöveg) miatt - lehetnek pontatlanok, ami elvileg felveti a helyesbíthetőségük kérdését.[43] A jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid határidőn belül.[44] A jogszabály megjelölésében elkövetett jogszabálysértés viszont az Alkotmánybíróság gyakorlatában olyan alaki, orvosolható hibának minősül, amely önmagában nem vezet a jogszabály érvénytelenségéhez és megsemmisítéséhez.[45] Ezekről a kérdésekről a Javaslat a 61. §-ában rendelkezik, ami nem megfelelő, mivel e problémák szintén a jogszabályok érvényességét érintik. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a kodifikációs tévedés kézirathibának nem minősíthető, annak orvoslása csak a jogszabály módosításával történhet. Ez - némi átfedéssel - szerepel a Javaslatban is (12. § c) pont, illetve 61. § (2) bek.). Az ezzel ellentétes gyakorlat kialakítása ugyanis sérti a jogbiztonság elvét és a jogalkotás alapvető szabályait, egyúttal rontja a kodifikációs tevékenység presztízsét is.[46] A helyesbítés hitelesítése (61. § (1) bek.) elvileg támogatható megoldás, de intézményesítése azzal a veszéllyel is járhat, hogy a jogalkotó, illetve a kihirdetésért felelős személy kellő gondosságát csökkentheti, és így hozzájárulhat a jogbiztonság csorbulásához is. Ez csak akkor kerülhető el, ha a helyesbítésre okot adó körülményt kivizsgálják és az elkövetett hibáért a konkrét felelősséget is megállapítják.
A Javaslat a vacatio legis ideje alatt - jogszabály kiadásával - lehetővé teszi a jogszabály visszavonását is (13. §). A visszavonás intézménye a jogalkotás kapcsán nehezen értelmezhető, mivel az olyan jogszabály megalkotása, amelyet hatálybalépése előtt vissza kell vonni, semmiképpen sem tekinthető az átgondolt és minőségi jogalkotás termékének. A visszavonás Javaslatban történő lehetősége arra ösztönözheti a jogalkotót, hogy különösebb megfontolás nélkül is bocsásson ki jogszabályokat. Ezért helyesebb volna, ha az új jogszabály nem a visszavonásról rendelkezne, hanem olyan módosító jogszabály lenne, amely a hatálybalépés napján helyezné hatályon kívül az eredeti jogszabályt. Megjegyzendő, hogy e probléma mögött is az érvényesség-hatályosság kérdéskörének nem kellő átgondoltsága húzódik meg. A jogszabály ugyanis a kihirdetéssel érvényessé válik, formálisan létezik, vagyis jogi hatás kifejtésére elvileg alkalmas, de amíg nem lép hatályba, addig a jogi hatása ténylegesen nem következik be. Erre tekintettel a jogszabályt nem visszavonni kell, hanem a jogi hatás tényleges bekövetkezhetőségét indokolt megakadályozni, vagyis a hatálybalépését megaka-
- 13/14 -
dályozni. (Természetesen ebben az esetben is fennáll az a jelzett probléma, hogy az ilyen megoldás átgondolatlan jogalkotást jelent, ami sérti a jogbiztonság elvét. A vacatio legis ideje alatt ugyanis a jogalkalmazók már felkészülhetnek a jogszabály végrehajtására, illetve a polgárok a jogviszonyaikat arra tekintettel alakíthatják, hogy a kihirdetett jogszabály hatályba fog lépni.)
A Javaslat 14. §-a az átmeneti rendelkezéseket törekszik egyértelművé tenni, ami feltétlenül helyeselhető. Megjegyzendő azonban, hogy az átmenetiség kérdése egyrészt nem csak eljárási kérdés, ezért nem elegendő pusztán erre korlátozni (14. § (2) bek.), másrészt az átmenetiség kérdése valójában vagy a visszaható hatály, vagy az azonnali hatály problémájával függ össze, ezért nem itt, hanem a hatálybaléptetésnél kellene ezeket az előírásokat szerepeltetni. A jogalkotónak a jogszabály hatályba léptetésekor pontosítani kell, hogy a hatályba lépő jogszabály milyen hatást gyakorol a korábban keletkezett jogviszonyokra, vagyis egyértelműen rendelkeznie kell arról a kérdésről, hogy az adott jogszabályt pontosan mikortól és milyen módon kell alkalmazni, különösen a folyamatos jogviszonyokra tekintettel.
A hatályvesztést szabályozó 15-18. §-ok kapcsán is felfedezhetők bizonyos pontatlanságok. Egyrészt a jogszabály (jogszabályi rendelkezés) általában akkor veszti hatályát, ha azt más jogszabály hatályon kívül helyezi, ezért a 15. § (1) bek. a) pontjában ezt az esetet kellene szerepeltetni, és nem a ritkábban előforduló átmeneti - tranzitórius - jogszabályokat. Megjegyzendő az is, hogy nincs akadálya a tranzitórius jogszabályok - általuk megadott időpont előtti - más jogszabállyal történő hatályon kívül helyezésének.
A Javaslat 16. §-a hivatott pontosítani, hogy mikor lehet a jogszabályt hatályon kívül helyezni. Eszerint egyrészt csak a megalkotásra feljogosított, illetve annak feladatkörét átvevő jogalkotó szerv hivatott erre (16. § (1) bek.), másrészt a magasabb szintű jogszabály is csak akkor helyezhet hatályon kívül, ha teljes körű újraszabályozást végez, vagy a tárgykör jogi szabályozását megszünteti (16. § (2) bek.). E rendelkezések viszont nincsenek összhangban a Javaslat 22. § (1) bekezdésében megfogalmazott törvényhozási szabályozással. Eszerint ugyanis az Országgyűlés bármely tárgykörben törvényt alkothat, vagyis értelemszerűen bármely jogszabályt módosíthat és hatályon kívül helyezhet. Az Országgyűlés törvényalkotó hatásköre ugyanis teljes és - az alkotmányi keretek között - korlátlan. Ez egyrészt az Alkotmánynak abból a rendelkezéséből következik, amely szerint törvénnyel nem lehet más jogszabály ellentétes, illetve abból, hogy törvényt kizárólag az Országgyűlés alkothat. A magyar alkotmányos rendszerben az Országgyűlés univerzális törvényhozó hatáskörrel rendelkezik, azaz bármit, bármilyen tartalommal, bármilyen részletességgel szabályozhat azzal a feltétellel, hogy a törvény nem ütközhet az Alkotmányba.[47]
Helyeselhető, hogy a Javaslat törekszik a hatályon kívül helyezés kapcsán is a jogalkotói hatáskörök tiszteletben tartását biztosítani, de talán precízebb lenne, ha a jogalkotói hatáskörök egyértelmű elhatárolása mellett rögzítené az egyedi jogalkotói hatáskörelvonás tilalmát és a hatáskörök tiszteletben tartása elvének érvényesülését, amelyet egyúttal garanciális védelemben is részesítene.[48]
A hatályvesztés kérdésével és a jogrendszer gondozásával is összefüggő probléma azoknak a jogszabályoknak a sorsa, amelyeket a közösségi joggal ellentétes voltuk okán a jogalkalmazó szervek nem alkalmazhatnak. Ezek jogalkotói hatályon kívül helyezéséről, a közösségi jogsértő jellegük megállapításától számított rövid határidőn belüli terminussal szintén rendelkezni kellene. Ennek hiányában az alább bemutatandó hatályos, de mégsem alkalmazható normák problémáját vetik fel az ilyen jogszabályok.
A hatályon kívül helyezéssel összefüggésben felvethető az a probléma is, hogy vannak jogszabályok, amelyek ugyan már nincsenek hatályban, mégis alkalmazandók, illetve vannak olyan jogszabályok, amelyek hatályosak ugyan, mégsem lehet alkalmazni őket.
- A már nem hatályos jogszabályokat - fő szabályként - megszűntnek kell tekinteni, ami azt jelenti, hogy a hatályon kívül helyezett jogszabályok már nem teszik lehetővé a jogi hatás tényleges bekövetkezhetőségét. Vannak azonban olyan esetek, amikor a jogszabály időbeli hatálya megszűnt, a jogszabályt azonban mégis alkalmazni kell.[49] Ez azért lehetséges, mert a jogszabály jogi hatás kifejtésére továbbra is alkalmas, és ilyen esetekben a hatás tényleges bekövetkezhetőségét külön döntés biztosítja. Általános követelmény ugyanis, hogy a jogalkalmazás során adott magatartás jogszerűségét, illetve jogellenességét a magatartás idején hatályban lévő jogszabályok szerint bírálják el.[50] Valamely jogi tény jogviszonyokat keletkeztető, módosító, megszüntető hatását - ha időközben változás volt - nem a jogalkalmazás, hanem a jogi tény bekövetkezése idején hatályban lévő jogszabályok alapján ítélik meg.[51] Szintén általában a korábban hatályban lévő jogszabályokat alkalmazzák a folyamatos jogviszonyokban az új jogszabály hatálybalépése előtti jogi helyzetekre, különösen, ha a jogviszonyokban szereplő jogalanyok kötelességeiről van szó. Ezekben az esetekben tehát a jogalkalmazás során nem az éppen hatályban lévő, hanem a korábban hatályos jog alapján
- 14/15 -
döntenek, ami a korábbi jogszabály továbbhatását jelenti, mivel az új jogszabály hatálya a korábban keletkezett és még fennálló jogviszonyokra nem terjed ki.[52] Ezekre az esetekre vonatkozóan a régi jogszabály nem szűnt meg.[53] Ezért a Javaslatban utalni kellene arra, hogy a hatályon kívül helyezés nem minden esetben jelenti a jogszabály alkalmazhatóságának megszűnését.
- A jogszabályt - általában - a hatálybalépésétől a hatályának megszűnéséig alkalmazni kell. Lehetnek azonban olyan esetek, amikor a jogszabály hatályos, mégsem alkalmazható.[54] Ilyennek tekinthető - a már említett felhatalmazó jogszabály és a végrehajtási jogszabály eltérő hatálybaléptetésén kívül - az az eset, amikor a jogszabály ugyan hatályos, de nem alkalmazható addig, amíg nem teremtődnek meg a végrehajtásához szükséges jogszabályi feltételek.[55] Nem alkalmazható a jogszabály akkor sem, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt csak pro futuro helyezi hatályon kívül, de kimondja a folyamatban lévő konkrét ügyben való alkalmazhatatlanságát, azaz az adott ügyre vonatkozóan ex tunc hatállyal semmisítette meg.[56] Előfordulhat, hogy a hatályos jogszabály alkalmazását későbbi jogszabály felfüggeszti.[57] Ilyen esetben a jogszabály hatályos ugyan, de mégsem lehet alkalmazni mindaddig, amíg az alkalmazás tilalma fennáll. A tilalom megszűnése után a hatályos jogszabály újra alkalmazhatóvá válik. Ezek tehát olyan esetek, amelyekre a Javaslatban szintén utalni kellene.
A Javaslat 19-20. §-ai a jogszabályok kihirdetését rendezik. E kérdéskört - mivel az érvényességi kritériumok egyikét jelentik - a jogszabályok érvényességi kellékeinél indokolt részletezni.
A Javaslat I. fejezetének utolsó része a jogszabályokat és azok rangsorát foglalja össze. A 21. § (1) bekezdése felsorolja a jogalkotó szerveket és az általuk kibocsátható jogszabályokat, a (2) bekezdés pedig megállapítja a jogszabályok rangsorát. A következő szakaszok részletezik az egyes jogszabályok kibocsátásának feltételeit. Megjegyzendő, hogy a 21. § (1) bekezdésében megállapított logikai sorrendet nem követik a későbbi szakaszok, ezen feltétlenül indokolt módosítani.
A 23. §-ban a Javaslat említést tesz a Honvédelmi Tanács és a köztársasági elnök rendeletéről is, amelyek azonban a rendkívüli jogforrások közé sorolhatók. A rendkívüli jogforrások jellemzője, hogy a megalkotásukra való felhatalmazás csak az államélet normális működésétől eltérő szituációkra vonatkozik, és éppen e különleges helyzetekből adódó problémák megoldására kíván hatékony szabályozási lehetőséget biztosítani azáltal, hogy kivételes hatalmat - rendeleti kormányzást - tesz lehetővé. E jogforrási formák alkalmazása tehát előfeltételezi a különleges helyzet fennálltát, valamint az Alkotmány által meghatározott módon történő megállapítását. Az e körbe sorolható jogforrásokat szokás időleges jogszabályoknak is nevezni. Az időleges jelleg abban mutatkozik meg, hogy ezeket csak meghatározott körülmények, feltételek fennállása esetén lehet kibocsátani, és a feltételek, körülmények megszűntével - fő szabályként - hatályukat is vesztik.[58] Erre tekintettel semmiképpen sem indokolt rendes jogszabályi rendszeren belüli elhelyezésük, hanem külön fejezetben kellene szerepeltetni őket. Megjegyzendő az is, hogy a Honvédelmi Tanács és a köztársasági elnök mellett a kormánynak is van a veszélyhelyzet fennálltára sajátos - rendkívüli - rendeletalkotási joga: veszélyhelyzetben ugyanis a kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat.[59]
A 24. § - amely a kormányrendelet kibocsátásának feltételeit rögzíti - szintén pontosításra szorul, mivel a Kormánynak nem csak az Alkotmányban meghatározott feladatköre van, hanem ilyet törvények is megállapíthatnak, vagyis a Kormány feladatköre törvényhozási úton bővíthető, ami viszont nem biztos, hogy egyúttal törvény végrehajtására vonatkozó jogalkotói felhatalmazást is jelent.
A miniszteri rendeletek esetében (25. §) indokolt lenne kiemelni, hogy adott miniszter csak a saját feladatkörében jogosult rendelet kibocsátására.
A Javaslat rögzíti, hogy az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, azonban nem tér ki arra az esetre, amikor a rendelet azért ellentétes törvénnyel, mert a magyar központi bank elnöke az Európai Központi Bank közösségi jogi döntését próbálja érvényesíteni. A Javaslat nem tisztázza, hogy a miniszteri rendelet és az önkormányzati rendelet milyen viszonyban áll az MNB-elnök rendeletével.
A Javaslat II. fejezete a kormányzati jogszabály-előkészítésre vonatkozó előírásokat foglalja össze. Az itt rögzített rendelkezések egy része megtalálható a hatályos Jat.-ban is, de a fejezet egésze törekszik a részletesebb és pontosabb szabályozásra, amely feltétlenül támogatandó. Célszerű lenne azonban a jogszabály-előkészítés közösségi jogi vonatkozásaival kapcsolatos felelősség személyi vetülete esetében az integrációs ügyek koordinációjáért felelős minisztert is megjelölni, a tárgyi oldalon pedig hangsúlyozni kellene az előkészítés folyamatában az európai döntéshozatallal összefüggő parlamenti állásfoglalás érvényesülésének szempontjait.
a) Új elemként üdvözölhető a Javaslat 30. §-a,
- 15/16 -
amely a jogszabályok előzetes hatásvizsgálatának feltételeit, módját és lényeges elemeit veszi számba. Ezzel kapcsolatban megfogalmazható azonban, hogy nem elég a puszta deklarálás, hanem a megvalósításhoz szükséges feltételeket is meg kell teremteni. Ma egészen biztos, hogy a reális feltételek hiányoznak: adott "szabályozási tárgykört átfogóan rendező új jogszabály, illetőleg a tárgykör alapvető jogintézményeit érintő módosító jogszabály előkészítése során" (30. § (1) bek.), továbbá a "jogszabály hatálybalépésétől számított két éven belül a jogszabály minden módosítása előtt" (30. § (2) bek.) a (3) bekezdésben részletezett hatásvizsgálat nem végezhető el. A szakminiszter számára előírt kötelező feladat komoly szakmai, technikai, pénzügyi és személyi ráfordítást tételez fel, amelynek megteremtése jelentős költségvetési forrást igényel. Felvethető az is, hogy indokolt-e a Javaslatban ilyen részletességgel szabályozni ezt a kérdést. Önmagában ez a törvényi előírás ugyanis nem jelent garanciát a tényleges megvalósulásra, ezért célszerűbb volna felhatalmazást adni a kormánynak arra, hogy a hatásvizsgálat feltételeinek megteremtése és az elmaradásért viselt felelősség megállapítása érdekében rendeleti szinten szabályozza a hatásvizsgálat kérdéskörét. Hangsúlyozandó, hogy a megalapozott jogalkotás nem nélkülözheti a hatásvizsgálatot, de a Javaslatban szereplő megoldás nem tűnik alkalmasnak arra, hogy e feladat tényleges elvégzését és ellenőrzését meg is valósítsa. Az utólagos hatásvizsgálat (30. § (4) bek.) eddig is szerepelt a Jat.-ban, mint a "jogszabályok hatályosulásának vizsgálata", de a gyakorlatban erre rendkívül ritkán került sor. A hatályosulás kérdése tulajdonképpen a jogszabály hatékonyságára vonatkozó hatás- és effektivitásvizsgálatokkal válaszolható meg, ezért ennek feltételeit és módját szintén részletesen szabályozni kellene, illetőleg itt is szükséges megteremteni a végrehajtás feltétel- és eszközrendszerét.
b) A Javaslat 31. §-a a kormány jogalkotási tervéről rendelkezik, ami szintén helyeselhető. A javasolt megoldás azonban nem kellően átgondolt. Hiányzik annak meghatározása, hogy a Kormánynak milyen időközönként - félévente, évente, kétévente, vagy a parlamenti ciklus egészére - kell elkészítenie a jogalkotási tervét. A tervezési időszak meghatározása egyúttal felveti azt a kérdést is, hogy mennyiben tervezhető egyáltalán a jogalkotás. Nem világos az sem, hogy a kormány jogalkotási terve mennyiben kötelező, vagy inkább csak orientáló jellege van-e, vagyis a kormány eltérhet-e ettől, illetőleg mely esetekben és milyen indokokkal változtathat ezen. Mi a helyzet azokban az esetekben, ha a kormánynak olyan - előre nem látott - jogalkotási feladatai keletkeznek, amelyek nem szerepeltek a tervben.
c) Hasonló a helyzet a Javaslat 32. §-ában szabályozott törvényalkotási programjavaslattal is. A parlamenti munka tervezhetősége szempontjából ez fontos intézménynek látszik, de szintén nincs rendezve a programtól való eltérés. Az sem tűnik ki a Javaslatból, hogy mi a helyzet az országgyűlési képviselők, illetve bizottságok esetleges törvénykezdeményezéseivel, ezek hogyan illeszkednek a kormány törvényalkotási programjavaslatához. Mivel a kormány programjavaslatáról van szó, ez az Országgyűlés számára csak orientáló jellegű lehet, mert a parlament maga dönt arról, hogy mely törvényjavaslatot tűzi napirendre. Azt azonban szintén rendezni kellene, hogy mi történik akkor, ha a kormány a saját programjavaslatában szereplő törvényt nem nyújtja be kellő időben a parlamenthez: ki és milyen jellegű felelősséget visel ezért, és milyen módon orvosolható a késedelem. A programjavaslatnál indokolt külön kiemelni, hogy utalni kell az uniós tagságból adódó törvényhozási feladatokra.
d) A kodifikációs bizottság összetételét szabályozó 34. § (2) bekezdését ki kellene egészíteni az érintett országgyűlési bizottságok képviselőcsoportjai delegáltjainak, illetőleg a törvényjavaslat tárgya szempontjából a legjelentősebb érdekszervezetek képviselői eseti meghívásának lehetőségével. E módon már a jogszabály előkészítésének ebben a szakaszában ütközhetnének azok a politikai elképzelések, amelyek a mai gyakorlat szerint általában csak a parlamenti szakaszban kerülnek felszínre. Az így elkészített szövegtervezet kompromisszumos javaslatként kerülhetne a kormány elé, és megkönnyíthetné a törvényjavaslat parlamenti tárgyalását is. A kodifikációs bizottságban - a különböző információk és elképzelések alapján - mód nyílna a szakmai szempontok alaposabb megvitatására is.
e) A Javaslat 35. §-a a kormány elé terjesztendő jogszabály tervezetének fontos tartalmi elemeit foglalja össze. Indokolt volna azt is kimondani, hogy ha az előterjesztés nem felel meg az itt felsorolt szempontoknak, illetve - értelemszerűen - nem tartalmazza a megkövetelt tartalmi elemeket, akkor a kormány az előterjesztést nem tárgyalhatja. Ez természetesen elsősorban formai követelmény lenne, de talán e szankcióval elérhetővé válna, hogy a Javaslatban foglaltakat valóban be is tartsák.
f) A Javaslat nagy hangsúlyt fektet a jogszabálytervezetek véleményezésére. A véleményezési eljárás kapcsán a Javaslat 40. §-át indokolt kissé közelebbről megvizsgálni, mivel ez teszi lehetővé az ún. társadalmi véleményezés lehetőségét.
A hatályos Jat. elvileg lehetőséget nyújt arra, hogy az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködjenek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megal-
- 16/17 -
kotásában, továbbá akként rendelkezik, hogy a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.[60] A jogszabályok előírt eljárási rendjének megsértése miatt a gyakorlatban legtöbbször az okozott problémát, hogy a jogalkotó nem tartotta be a jogalkotási törvénynek a jogszabályok előkészítésére - különösen az egyeztetésre - vonatkozó rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem minősül súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele.[61] Erre tekintettel helyeselhető, hogy a Javaslat változtatni akar a hatályos szabályozáson, és el kívánja törölni a Jat. hivatkozott rendelkezéseit, mivel ezek a gyakorlatban egyébként sem valósultak meg.
Nem hagyható azonban figyelmen kívül, hogy vannak olyan "közhatalmi jellegű" szervezetek, amelyeknek törvény alapján van lehetőségük jogszabályok véleményezésére. Ilyennek tekinthetők az ún. szakmai kamarák, amelyeket törvény szabályoz, és általában előírja, hogy a kamarák - a tagjaik tevékenységét érintő - jogszabályok esetében véleményezési joggal rendelkeznek. Ezért a Javaslatban szereplő véleményezési jogot árnyalni kellene, mert az ilyen szervek általi véleményezés elmaradása érvényességi problémát vet fel. Az Alkotmánybíróság ugyanis azt szintén megállapította, hogy a jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Amennyiben külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti.[62] A Javaslatban ezért rendezni kellene a kötelező jellegű véleményezés eljárási szabályait, és ennek biztosítására garanciális előírásokat kellene beépíteni. A kamarai törvények ugyanis csak rögzítik a véleményezéshez való jogot, de erre vonatkozóan nem szabályozzák az eljárási kérdéseket. A Javaslatban tehát különbséget kellene tenni az "általános" véleményezési lehetőség, illetőleg a "kötelező" véleményezés között.
a) A Javaslat III. fejezete a különös jogszabály-előkészítő eljárásokat foglalja össze. A törvényalkotási eljárás kapcsán a Javaslat előírja, hogy milyen indokolási kötelezettség áll fenn a törvényjavaslat esetében. Nem rendelkezik viszont arról a problémáról, ami az ún. " salátatörvényekkel" kapcsolatosan merült fel: a kormány gyakran alkalmazza azt a megoldást, hogy egyetlen módosító törvénnyel számos, tárgyukban még csak nem is hasonló törvényt változtat meg. Az Alkotmánybíróság értékelése szerint nagymértékben nehezíti az egyes képviselők és frakciók alapos felkészülését és felelősségteljes döntését, ha a törvényhozás során a módosításokkal érintett szakterületek rendkívül szerteágazóak és azokat esetenként semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsolja egybe, továbbá a módosítások jogtechnikai módja szerfölött nehézzé és időigényessé teszi a változások lényegének megismerését, illetőleg a módosítások nyomán keletkező normaszöveg megállapítását és a különböző rendelkezések közötti összefüggések feltárását. E nehézségek hatványozódnak, ha a szóban forgó törvény tárgyalására igen rövid idő áll rendelkezésre.[63] Ezért a Javaslatnak garanciális szabályokat kellene tartalmaznia arra nézve, hogy milyen módon kerülhető el az ilyen jellegű törvénymódosítás.
b) A Javaslat 46. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy milyen eljárást kell követni abban az esetben, ha nem a kormány, hanem más törvénykezdeményezésre jogosult terjeszti elő a törvényjavaslatot. Részben helyeselhető az a törekvés, hogy az ilyen javaslat is kerüljön véleményezésre, de kérdéses, hogy vajon ennek eleget tud-e tenni az előterjesztő. A képviselői törvényjavaslatok esetében ez csak akkor látszik megvalósíthatónak, ha az ilyen előterjesztések száma nem túl magas. A rendelkezés nem ad választ arra, hogy mi a helyzet a törvénymódosító javaslatokkal: minden módosító javaslatot véleményeztetni kell, vagy csak a jelentősebb módosításra irányulókat. A képviselői javaslatok esetében a házszabály a tárgysorozatba vételre sajátos előírásokat tartalmaz, mivel ezek nem kerülnek automatikusan tárgysorozatba. A (3) bekezdés szerint a képviselői törvényjavaslatok véleményezésének lefolytatását az Országgyűlés Hivatalának kell elvégeznie. Szintén felvethető, hogy vajon a parlament hivatala alkalmas-e ennek a feladatnak az ellátására. Ha a rendelkezés célja az önálló képviselői indítványok korlátozása, akkor a véleményezés lebonyolítását a Hivatal helyett a frakciókra kellene bízni, és ezeket indokolt olyan helyzetbe hozni, hogy szakmailag-technikailag alkalmasak legyenek erre. Talán így a frakciók mérsékelnék az önálló képviselői indítványokat.
c) A fentihez hasonló észrevételek vethetők fel a Javaslat 49. §-ával összefüggésben is, amely az előzetes hatásvizsgálat követelményét állítja
- 17/18 -
fel a nem kormányzati szervek általi jogszabályelőkészítés esetében.
A különös jogszabály-előkészítési eljárások között helyezhetők el a helyi jogalkotásra vonatkozó jogharmonizációs szempontok érvényesítésére irányuló garanciák is.
E fejezet a jogrendszer gondozása alatt a dereguláció problémáját érinti (50-51. §). E törekvés feltétlenül támogatandó, mivel a szükségszerűen bekövetkező társadalmi-gazdasági változások következtében a jogrendszer hatékony működését nehezítő körülmények is kialakulhatnak. Az egyik ilyen körülmény a jogi túlszabályozás, ami rendkívül sokféle okra vezethető vissza,[64] de mindenképpen szerepet játszik benne az, hogy a jogrendszert indokolatlanul terhelik az idők során teljesen elavult jogszabályok. A túlszabályozás csökkentése, az egységes, áttekinthető, egyértelmű és az elavult szabályoktól mentes jogrendszer megteremtése érdekében időnként jogtisztítást kell végrehajtani, azaz - a jogszabályok folyamatos felülvizsgálatával - szükséges hatályon kívül helyezni (deregulálni) azokat a jogszabályokat, amelyek formailag még hatályosak, de megnehezítik a hatályos joganyag áttekintését és a jogalkalmazás során is problémákat okozhatnak. A jogtisztítás fejlettebb módja a tartós, konzekvens és összehangolt jogalkotási, illetve jogszabály-felülvizsgálati tevékenység folytatása, amely felszámolja a korábbi jogalkotás nem kívánt maradványait és egyben megelőzi a jövőbeni hibákat, míg szerényebb formájának alkalmazása esetenként és ágazatonként eltérő hangsúllyal próbálja rugalmasan követni a felmerülő igényeket.[65] A Javaslatnak e szempontokra tekintettel kellene a szabályozást elvégeznie.
Az elavult jogszabályokat rendszeres időközönként, együttesen indokolt hatályon kívül helyezni.[66] A deregulálandó jogszabályok körébe sorolhatók az alábbiak.
- Azok, amelyek a társadalmi-gazdasági viszonyok változása következtében elavultak, túlhaladott rendelkezéseket tartalmaznak, illetőleg időközben megszűnt jogintézményekről, szervezetekről, szervekről rendelkeznek.
- Olyan egyszeri feladatot, intézkedést határoztak meg, amelyeket már végrehajtottak, illetve e feladatok megszűntek.
- Azok a jogszabályok, amelyek meghatározott időtartamra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaztak, és ennek letelte után időszerűtlenné váltak.
- Olyan kérdéseket szabályoznak, amelyeket később újraszabályoztak anélkül, hogy ezeket a jogszabályokat ténylegesen hatályon kívül helyezték volna.
- Azok a jogszabályok, amelyek tartalma teljesen kiüresedett - csak a címük és a záró rendelkezésük maradt meg -, és már semmilyen szabályozási funkciót nem töltenek be.
- Azok a jogszabályok, amelyek a közösségi joggal ellentétessé váltak, ezért feltétlenül hatályon kívül kell helyezni őket.
A dereguláció e szempontjainak érvényesítéséhez szorosan kapcsolódik a Javaslat 30. § (4) bekezdése, amely a jogszabályok egyszerűsített utólagos hatásvizsgálatát írja elő. A deregulációt ugyanis nem lehet hatékonyan végezni a jogszabályok hatályosulásának vizsgálata nélkül. Az is átgondolandó, hogy a szakminiszterek mennyiben érdekeltek saját szabályozási matériájuk felülvizsgálatában és deregulálásában. Helyesebb volna a Javaslat 51. §-ában megfogalmazottakat továbbgondolni, és az igazságügy-minisztert - illetve e minisztérium keretében létrehozandó deregulációs központot - feljogosítani arra, hogy javaslatot tegyen a kormánynak - a jogrendszer gondozása érdekében - arra, hogy deregulációs törvényt kezdeményezzen, illetőleg saját hatáskörében intézkedjen a feleslegessé vált kormányrendeletek és miniszteri rendeletek hatályon kívül helyezéséről. Ennek hiányában nem várható érdemi javulás a jogtisztítás területén.
Az ötödik fejezet az alkotmánybírósági határozatról és a jogegységi határozatról rendelkezik. Nem világos, hogy e két jogforrás miért került a jogalkotásról szóló Javaslatban említésre: ezek ugyanis nem a jogalkotás termékei, jóllehet jogforrási jellegük nem vitatható.
a) A Javaslat 52. § (1) bekezdése helyesen utal arra, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt (jogszabályi rendelkezést), az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközét megsemmisíti, ezáltal a döntés ugyan - fő szabály szerint - új jogi normát nem foglal magában, de jogi hatása az, hogy az általa megjelölt jogforrás megszűnik, azaz normatív hatását tekintve a korábban szabályozott életviszony esetében a továbbiakban már nem áll fenn a jogi rendezés. A Javaslatnak ez az előírása azonban felesleges, mert e rendelkezés megtalálható az Alkotmánybíróságról szóló hatályos törvényben is.
Megjegyzendő viszont, hogy az Alkotmánybíróság határozata azért is jogforrás, mert a rendes bíróságnak - vagy más jogalkalmazó szervnek - közvetlenül e döntésben foglaltakra hivatkozással kell meghoznia a konkrét döntését, mivel az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Az alkotmánybírósági határozatban kifejtett jogelvek, jogtéte-
- 18/19 -
lek meghatározzák más jogszabályok rendelkezéseinek alkotmányos értelmét és tartalmát,[67] ezért ezek e vonatkozásban szintén jogforrásként értékelhetők. Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részébe kiemelt, kötelező erejű elvi tételek azonban nemegyszer pozitív rendelkezéseket is tartalmaznak.[68]
b) A Javaslat rendelkezik az ún. " alkotmányos követelmények" kérdéséről, mint a jogalkotásra "irányadó" szempontról (52. § (2) bek.). Ezért indokolt megvizsgálni e követelmények sajátosságát. Az "alkotmányos követelmények" megállapítása a vizsgált norma alkotmányos értelmezését jelenti, de nem önálló jogszabály-értelmezést, hanem a lehetséges alkotmányos értelmezések tartományának elvont meghatározását: melyek az adott jogszabály tárgyában azok a követelmények, amelyek alapján a norma alkotmányosnak tekinthető. Az alkotmányossági követelmény addig tartja meg eredeti, értelmező feladatát, amíg az Alkotmánybíróság által megállapított követelmény eredetileg is benne van a normában.[69] Az alkotmányos követelmények megállapításával a testület szükségszerűen megszorító értelmezést ad, mivel a jogszabály alkotójának szándéka nem feltétlenül ölelte fel a lehetséges alkotmányos értelmezések teljességét. Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság nem alkalmazza a megsemmisítés szankcióját, de az alkotmányos követelmények meghatározásával módosíthatja az alapul fekvő normát, sőt bizonyos esetekben új normát is alkothat:
- a követelmények meghatározásával a normaszövegből - a jogalkotói akarathoz képest - tartalmilag jelentős részek figyelmen kívül hagyását rendelheti el;[70]
- a jogszabályban szereplő, fogalmilag lehetséges alternatívákból az egyiket választja, és így előfordulhat, hogy a jogalkotó szándékával ellentétesen dönt;[71]
- a jogszabályt kiterjesztően is értelmezheti, mivel olyan követelményt állapít meg, amely - anélkül, hogy a vizsgált normához nyúlna - teljesen megváltoztatja annak hatását;[72]
- új, a vizsgált jogszabályban nem szereplő előírást állapít meg, és ezzel új normát alkot.[73]
Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény meghatározását együtt alkalmazza a vizsgált jogszabály megsemmisítésével, akkor - mivel nincs mit értelmezni - az alkotmányos szabályozási lehetőségek meghatározása a jogalkotónak szól: ez már a jövendő szabály tartalmának pozitív előírása, még ha elvont fogalmakkal is.[74] Az ún. "irányadó jellege" akkor is fennáll, ha a Javaslat ezt nem mondja ki. Hasonló a helyzet a mulasztásos alkotmánysértés megállapításakor is, mivel az alkotmánybírósági határozat ebben az esetben is anélkül köti a jogalkotó szervet, hogy ezt a Javaslat kifejezetten előírná.
c) Új elemként értékelhető a Javaslatnak az a rendelkezése, mely szerint az Alkotmánybíróság megsemmisítheti az alkotmányellenes jogegységi határozatot is. Ez a megoldás elvileg helyeselhető, de ennek sem a Javaslatban kellene szerepelnie, hanem az Alkotmánybíróságról szóló törvényben.
d) Végül érdemes talán utalni arra az alkotmánybírósági megállapításra is, mely szerint az alkotmányértelmezés bizonyos esetekben módot nyújt arra, hogy - nem csorbítva a törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva annak felelősségét -kötelező erővel meghatározzon néhány, közvetlenül az Alkotmányból folyó, a törvényalkotással szembeni követelményt, amelynek szem elől tévesztése nem csupán az államélet demokratikus működésében okozhat zavarokat, de hátrányos jogkövetkezményeket vonhat maga után a törvény esetleges normakontrollja során is.[75] Ugyanakkor a testület azt is megállapította, hogy az alkotmányossági vizsgálat nem foglalkozhat az eljárás alá vont törvény társadalmi vagy gazdasági hatásaival, politikai megítélésével, hanem kizárólag arra szorítkozik, hogy a törvényben megtestesülő megoldás nem ellentétes-e az Alkotmánnyal.[76] A törvényhozói koncepcióval, illetve indokolással kapcsolatban felvetett alkotmányossági aggályokat csakis annyiban bírálhatja el az Alkotmánybíróság, amennyiben ezek a törvény szövege alapján is felvethetők.[77] A testület tehát nem értékeli politikailag a törvényben kifejezett koncepciót, másrészt pedig nem nyilatkozik más lehetőségekről; az a döntése, hogy a törvény nem alkotmányellenes, csupán azt jelenti, hogy sok lehetséges között a vizsgált megoldás is alkotmányos.[78]
e) A Javaslat 53. §-a - amely a jogegységi határozatok jogforrási jellegét rögzíti - ebben a formájában felesleges, mivel ilyen tartalmú rendelkezést már az Alkotmány 47. § (2) bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 32. § (4) bekezdése is megállapít.[79]
A jogegységi határozat normatív erővel rendelkezik: olyan normatív hatállyal felruházott absztrakt bírósági döntés, amely a később induló eljárások során ítélkező bírák számára kötelezően követendő szempontokat állapít meg.[80] A jogegységi határozat ugyan csak a fennálló jogszabályokat részletezi, de olyan általános előírásokat foglalhat magában, amelyek a jövőre nézve konkretizálják és meghatározzák, hogy a bíróságok hogyan értelmezzék és alkalmazzák a jogalkotó által létrehozott jogi előírásokat, továbbá - jellegéből adódóan - ez új jogi tartalom megjelenését is eredményezheti. Ezért a jogegységi határozat jogforrásnak tekintendő: jogi norma, de nem jogszabály.[81]
f) A Javaslat 53. § (2) bekezdése előírja, hogy "a jogegységi határozattal érintett tárgykör újrasza-
- 19/20 -
bályozásakor a határozattal érintett jogértelmezési kérdést egyértelmű szabályozással kell rendezni", de nem ad választ arra a kérdésre, hogy mi lesz az új jogszabály után a jogegységi határozattal: azt továbbra is alkalmazni kell-e, vagy pedig helyette a jogszabály lesz az irányadó. A jogegységi határozat alapvető rendeltetése ugyanis az, hogy az alkalmazott jogszabály tartalmát kibontja, és arra nézve kötelező értelmezést állapít meg.[82] Ha viszont a jogalkotó módosítja, megváltoztatja az értelmezett jogszabályt, akkor a korábbi jogegységi határozat normatartalma nem biztos, hogy adekvát lesz az új jogszabállyal. A köztük lévő viszonyt ezért rendezni kellene.
A hatodik fejezet az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközeit szabályozza. A fejezet címéből következik, hogy a Javaslat a hatályos Jat. fejezetcímét az önkormányzati jelzővel kibővíti, de megtartja az "irányítás egyéb jogi eszközei" elnevezést, ami nehezen értelmezhető normafajtát jelöl.
a) A hatályos Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye volt, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztotta a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől. Annak biztosítékaként pedig, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapított meg kibocsátásukra: rögzítette, mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei, valamint milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.[83] Megjegyzendő azonban, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei - mind elnevezésükben, mind tartalmukban - mára idejét múlt kategóriává váltak, ezért elnevezésüket meg kellene szüntetni, és helyettük - a jogforrási rendszer egészét átgondolva - új megoldást kellene találni.[84] Ennek a Javaslat csak részben tesz eleget. Megtartja azokat az intézményesült formákat, amelyek egyértelműen jogi normák - mint a normatív határozat és az utasítás, illetve a statisztikai közlemény, ami viszont valójában technikai norma[85] -, és megszünteti a jogi iránymutatásokat, amelyek ajánlást, illetve puszta információt fogalmaztak meg. Helyesebb volna, ha a Javaslat a normatív határozatot és az utasítást sajátos jogszabályként kezelné, vagyis anélkül, hogy használná az "állami irányítás egyéb jogi eszköze" elnevezést, egyszerűen olyan normatív határozatról és utasításról rendelkezne, amelyeknek pontosan rögzítené a célját (mely kérdéseket lehet vele szabályozni), az alanyok körét (kik jogosultak a kibocsátására), a címzetteket (kikre nézve állapíthat meg kötelezettségeket), és bizonyos garanciákat (pl. azt, hogy tartalmilag sem ölelhetnek fel olyan szabályokat, amelyek az állampolgárok jogaira és kötelességeire közvetlenül kihatnak.) Indokolt megemlíteni azt is, hogy határozati formában jelenhet meg a hatáskörrel rendelkező parlamenti bizottság által kiadott integrációs ügyekkel kapcsolatos állásfoglalás, amely a kormányt bizonyos mértékben kötelezi. Az OGY politikai állásfoglalásaival kapcsolatban megtartható esetleg az "állásfoglalás" nevű eszköz.
b) A Javaslat hatályon kívül helyezi a jogi iránymutatásokat (68. § (2) bek.), ami szintén helyeselhető. A hatályos Jat. részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat, amelyeknek eddig sem volt kötelező jellegük. E szabályok megalkotásának indoka 1987-ben az volt, hogy a minisztériumok korábbi irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének: gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt.[86] A problémát a jogalkotó úgy látta megoldhatónak, ha konkrétan nevesíti azokat az alakzatokat, amelyeket a Jat. alapján egyáltalán alkalmazni lehet, bár ezekhez semmiféle kötelező erőt elvileg nem rendelt hozzá. E megoldás azonban nem vált be, mert a jogi iránymutatások mellett továbbra is alkalmazták az egyéb formákat (leirat, körlevél, útmutató stb.).
Az Alkotmánybíróság ugyan elvi éllel mutatott rá arra,[87] hogy a minisztériumi, illetve egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a jogalkotási törvény garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik a jogállamiság alkotmányos követelményét, mivel jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását, ennek ellenére ez a gyakorlat nem szűnt meg. Az Alkotmánybíróság szerint e típusú kiadmányokba foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, de miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki ezeket, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen. Mindezek-
- 20/21 -
re tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotási törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti a jogállamiság elvét, ezért az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. A nem megfelelő formában, illetve a hatáskör túllépése következtében megalkotott aktusok semmisek, nem létező aktusnak minősülnek, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzájuk. A címzettek azonban az abban foglaltakat kötelező normaként követik - ami azzal jár, hogy jogilag nem létező, semmis aktusok alakítják a gyakorlatot - s ez alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen. Ilyen esetben az Alkotmánybíróság a támadott, konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította.[88]
Kérdéses azonban, hogy ha a Javaslat megszünteti a jogi iránymutatásokat, akkor vajon ez azt is jelenti-e, hogy a központi állami szervek a továbbiakban nem bocsátanak ki normatív tartalommal rendelkező leiratokat, tájékoztatókat, útmutatókat stb. Úgy tűnik, hogy e gyakorlat tényleges megszüntetéséhez nem elegendő, ha a jogalkotási törvény ezeket a formákat "nem ismeri", illetőleg nem vesz róluk tudomást. Garanciális szempontból az látszik megnyugtatóbbnak, ha a törvényi szabályozás kifejezetten említi azt a fórumrendszert, amely a normatív tartalmú leiratok, körlevelek, útmutatók stb. megsemmisítését tenné lehetővé. Csak ez biztosíthatja, hogy a jogalkalmazók és a normák címzettjei felléphessenek az ilyen jellegű normatív rendelkezésekkel szemben.
c) Szintén kérdéses, hogy mi a sorsa a jogalkotási törvényben nem nevesített olyan normatív utasításoknak (pl. a legfőbb ügyészi utasítás), illetve állásfoglalásoknak (pl. az Országos Választási Bizottság állásfoglalásainak), amelyek ma léteznek, de a hatályos Jat.-ban sem történik róluk említés. Ha ez a helyzet így marad, akkor a Javaslat csak részben szabályozza e kérdéskört, és így nem teljesíti azt a preambulumában kitűzött célt, hogy a magyar jogrendszer egysége és áttekinthetősége érvényesüljön.
A Javaslat hetedik fejezete a hivatalos lapokról és jogszabálygyűjteményekről, illetve a jogszabályok nyilvántartásáról rendelkezik. Az 59. § - nagyrészt a hatályos Jat. előírásait átvéve - a Magyar Közlöny hivatalos lap jellegét rögzíti, és meghatározza tartalmát. A Magyar Közlöny mellett szabályozza a helyi önkormányzat hivatalos lapját, de nem tesz említést az ún. tárcaközlönyökről, illetve a Határozatok Táráról. Ez valószínűsíthetően azt jelenti, hogy e kiadványok vagy megszűnnek, vagy nem minősülnek hivatalos lapnak.
Napjaink informatikai fejlődését figyelembe véve indokoltnak tűnne a Magyar Közlöny elektronikus formában való megjelentetése is, ami a terjesztés, és különösen a hozzáférés gyorsaságát növelhetné. A jogszabályok kihirdetése szempontjából e megoldásnak szintén garanciális jelentősége van, és valószínű, hogy költségkímélőbb megoldást is jelentene. A Javaslat egyébként a jogszabálygyűjtemények esetében - nagyon helyesen - rendelkezik erről a lehetőségről (62. §).
A Záró rendelkezések címet viselő nyolcadik fejezet a Javaslat hatályba lépése kapcsán akként rendelkezik, hogy erre az uniós csatlakozási szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján kerüljön sor (65. § (1) bek.). Áttekintve a Javaslat rendelkezéseit, nem világos, hogy mi az indoka ennek: egyrészt az új jogalkotási törvény kidolgozása és elfogadása már most is halaszthatatlannak tűnik, másrészt a Javaslatban alig szerepelnek olyan előírások, amelyek a csatlakozás következményeivel függenek össze.
A Javaslat 65. § (2) bekezdése kimondja, hogy az új jogalkotási törvény hatálybalépésekor a hatályos törvényerejű rendelet a törvénnyel azonos szintű jogszabálynak minősül, és arra a Javaslat törvényekre vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Ez megfelel az Alkotmánybíróság döntésének is, mely szerint a hatályban lévő törvényerejű rendeleteket a testület állandó gyakorlata a törvénnyel azonos szintű szabályozásként ismeri el.[89]
A Javaslat 66. §-a a jogszabályszerkesztők képzéséről rendelkezik. Messzemenően egyet kell érteni ezzel a törekvéssel, mert korszerű jogalkotás nem képzelhető el jogalkotási-jogszabályszerkesztési ismeretekkel rendelkező, felkészült szakemberek nélkül. Ezt egyrészt az ún. kodifikátorképzés biztosíthatja, amelyhez meg kell teremteni az oktatás szakmai, tárgyi, pénzügyi és személyi feltételeit. Megjegyzendő azonban, hogy a kodifikátorképzés gyakorlatban érzékelhető hatása csak hosszabb idő után jelentkezik, mivel az elméleti ismeretek praxisorientált alkalmazása nem nélkülözheti a tapasztalatot sem. Ezért az erre irányuló szabályozással nem kellene megvárni a Javaslat hatálybalépését, hanem a kormánynak felhatalmazást kellene adnia az igazságügy-miniszter számára, hogy minél előbb tegye meg a szükséges lépéseket.
Másrészt a törvényhozásban (jogalkotásban)
- 21/22 -
közreműködő szakapparátus folyamatos továbbképzésével lehetővé kell tenni a már megszerzett ismeretek szinten tartását és fejlesztését, valamint a különböző helyeken szerzett gyakorlati tapasztalatok kicserélését.
***
A koncepció részletes elemzése alapján levonható az a következtetés is, hogy a magyar jogalkotás szociológiai értelemben vett folyamatát korszakunkban még mindig jellemzi a szakmai szempontok, illetve a szinoptikus szemlélet háttérbe szorulása. Az Európai Unió tagállamaként pedig további, újszerű feladatokat keletkeztető impulzusokkal kell számolni a jogalkotás terén is. A szélesebb horizont fokozottabban követeli meg a rendszer és az eljárási mechanizmus áttekinthetőségét, kiszámíthatóságát és a felelősség érvényesíthetőségét. A jogalkotással érintett szervek együttműködésére és hatékonyságára irányuló követelmény érvényesülését csakis a szakszerű szabályozás segíti elő. Erre tekintettel valóban elengedhetetlen az új és megalapozott jogalkotási törvény mielőbbi elfogadása.[90] ■
JEGYZETEK
*A tanulmány az OTKA T/038 414. sz. támogatásával készült.
[1] A vizsgálat alapját az igazságügy-miniszter IM/ KÖZJ/2003/KÖZIG/307. sz. előterjesztése képezi, amely 2003 márciusában került benyújtásra a kormányhoz. Az előterjesztés
- a jogalkotási törvény koncepcióján kívül
- tartalmazza az Alkotmány módosításáról, az Alkotmánybíróságról, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról, az Egyesült Nemzetek Diplomáciai Konferenciája által, a Nemzetközi Büntetőbíróság Rómában, 1998. július 17-én elfogadott Statútumának kihirdetéséről, valamint a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumának kihirdetésével összefüggésben egyes közjogi törvények módosításáról szóló törvényjavaslatokat is.
[2] Vö. a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény preambulumával. A preambulum hatályos szövegét a 44/1998. (X. 14.) AB határozat alakította ki.
[3] 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149 (151). Van olyan nézet, mely szerint ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértés állapotában van. Szilágyi Péter: Parlamentáris jogállam és jogforrási rendszer. In: A hosszú tizenkilencedik és a rövid huszadik század. Tanulmányok Pölöskei Ferenc köszöntésére. Különlenyomat. 567. o.
[4] Az Országgyűlés és a kormány integrációs ügyekben való együttműködését szabályozó törvény 2003 júniusában a szövegtervezet stádiumában volt, törvényjavaslatként való megtárgyalása az őszi ülésszak feladata.
[5] A jogalkotás az egyéb normaalkotástól elhatárolandó, mivel általánosan kötelező magatartásszabály létrehozására irányul. A jogalkotás ebben az értelemben jogszabályalkotást jelent. A jogalkotás jellemzőinek összefoglalását lásd Szilágyi: Jogi alaptan 233-236. o., Peschka Vilmos: Jogforrás és jogalkotás. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965. 211-217. o., Sajó András: Jogtani alapok. In: A gazdaság jogi alapjai. Tankönyvkiadó, Budapest 1985.
[6] A jogalkotási hatáskör gyakorlásának elmaradása mulasztásos alkotmánysértést eredményezhet.
[7] Természetesen elképzelhető a normaalkotást átfogóan rendező szabályozás is, ezt azonban a címben egyértelművé kell tenni.
[8] Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest 1998. 19. o.
[9] Vö. Rácz Attila: Alapvető jogok és jogforrások. In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. (Szerk. Petrétei J.) Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2000. 186. o.
[10] A jogelvek jellemzőiről lásd Tamás András: Jogelvek. In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. (Szerk. Tóth Károly) Szeged 1996. 599-605. o.
[11] Peschka: Jogforráselméleti... 35. o. Tamás András szerint a jogelv a normativitás köréhez tartozik, mivel a jogelvek általános normatív kijelentések. Tamás: i.m. 599-600. o.
[12] Kiss László: Jogforrás és jogalkotás. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. uő.) Pécs, 1996. 122. o.
[13] 11/1994. (III. 2.) AB határozat. ABH 1994. 399 (401)
[14] Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585.
[15] Vö. a hatályos Jat. 12. § (2) bekezdésével. A visszaható hatály tilalmának elve a Jat. rendelkezése következtében tehát törvényi szabályozásban részesült. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat-nak ebben a rendelkezésében megállapított előírásával. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149 (152)
[16] ABH 1992. 131 (132)
[17] A jogszabály jogalkotói hatálybaléptetésére is vonatkozik az a követelmény, hogy a korábban keletkezett jogviszonyokat lehetőleg kímélni kell. 339/B/1995. AB határozat. ABH 1998. 607
[18] 11/1992. (III. 5.) AB határozat. ABH 1992. 77 (82)
[19] Vö. az 57/1994. (XI. 17.) AB határozattal. ABH 1994. 316 (324)
[20] E megállapítás a retroaktív visszaható hatályra is kiterjedhet.
[21] Az itt említett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az Alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetés sem. ABH 1992. 155 (158)
[22] ABH 1991. 571 (573)
[23] ABH 1991. 657 (658)
[24] ABH 1991. 756 (758)
[25] Vö. a Jat. 15. §-hoz fűzött indokolással, továbbá a 19/1993. (III. 27.) AB határozattal. ABH 1993. 431 (432 és köv.)
[26] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes, ha a kormány a törvényből nyert felhatalmazása alapján részletszabályok megállapítására további felhatalmazást adott 1988 január 1. előtt. Az Alkotmánybíróság ugyanis a szubdelegálást csak a jogalkotásról szóló törvénynek 1988. január 1-jei hatálybalépését követően megalkotott és hatályosult rendelkezések esetében tekinti alkotmánysértőnek. 1312/B/1991. AB határozat. ABH 1992. 677 (679)
[27] Vö. az 1/1991. (I. 29.) AB határozattal. ABH 1991. 319 (320). Az Alkotmánybíróság a konkrét indítvány kapcsán ezt a kötelességet a kormány esetében állapította meg, de tágabban is értelmezhető.
[28] 6/1999. (IV. 21.) AB határozat. ABH 1999. 90 (94)
[29] "A végrehajtás során hozott szabályok a fogalmat kitölthetik, az időtartamot meghatározhatják, de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik. Erre végrehajtás során csak az eltérést megengedő felhatalmazás esetén van mód." 17/1990. (VII. 31.) AB határozat. ABH 1990. 173 (176)
[30] 19/1993. (III. 27.) AB határozat. ABH 1993. 431 (432 és köv.)
[31] 551/B/1993. AB határozat. ABH 1995. 840 (841 és köv.)
- 22/23 -
[32] Az ettől eltérő felfogást lásd Peschka: A jogszabályok... 213-224. o.
[33] "A jogszabály, illetve a jogszabály valamely rendelkezésének érvényes létrejötte mindaddig vélelmezett, amíg az erre jogosult szerv a jogszabály kihirdetésének napjáig visszamenő hatállyal vissza nem vonja, illetve meg nem semmisíti." Rácz Attila: A jogszabályok kötelező ereje - érvényessé válása, időbeli hatálya és alkalmazhatósága. In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. (Szerk. Tóth Károly) Szeged, 1996. 492. o.
[34] Kampis György: Jogszabálytan. In: A jogszabályok előkészítése (Szerk. Szép György) Kódexpress Kiadó, Budapest 1998. 43. o.
[35] Szilágyi: i.m. 252. o.
[36] Vö. a 339/B/1995. AB határozattal. ABH 1998. 605 (606 és köv.) "A jogszabály időbeli hatálya alkotmányossági szempontból a jogállamiság egyik lényegi elemét adó jogbiztonság alkotmányi követelményével függ össze." Uo.
[37] Még az említett ok fennállása sem mentesíti azonban a jogalkotót az alól, hogy az állam rendelkezésére álló eszközök alkalmazásával gondoskodjék a jogszabály törvényes kihirdetéséről az ország egész területén olyan időpontban, amikor a kihirdetés a jogszabály által elérni kívánt célt már nem veszélyezteti, de a jogszabállyal összhangban nem álló magatartás még nem von maga után hátrányos jogkövetkezményeket. ABH 1992. 155 (159)
[38] "Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az elmúlt évtizedek során a jogalkotó szervek túlnyomórészt nem a kifejtett elvek szellemében jártak el, s főként a közigazgatási szervek tevékenysége révén hatályosuló jogszabályok döntő többsége akként rendelkezett, hogy kihirdetése napján lép hatályba, s rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. Így nem csupán a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez nem maradt elegendő idő, de - azoktól az esetektől eltekintve is, amikor a Magyar Közlöny egyes számain a tényleges megjelenésnél korábbi dátumot tüntettek fel - rendszeresen előfordult, hogy a kihirdetésük napján hatályba lépő jogszabályokhoz a kihirdetés feltüntetett napjáig nem csupán az érintett természetes és jogi személyek nem jutottak hozzá, de azok a hatóságok sem, amelyeknek a jogszabályt eljárásuk során alkalmazniuk kellett. Ez szükségképpen jogbizonytalanságra vezetett, hiszen a közigazgatási szerv, illetőleg a bíróság esetenként
- önhibáján kívül
- olyan jogszabály alapján hozta meg döntését, amelyről csak utólag derült ki, hogy a határozat meghozatala napján már nem volt hatályban." 28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 155 (157)
[39] Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye. Lásd a 31/1991. (VI. 5.) AB határozat indokolásában. ABH 1991. 118 (121). Megjegyzendő, hogy e tevékenységük eleve felesleges volna, mivel a törvény hatálybalépésével e rendelkezések automatikusan alkotmányellenessé, tehát az Alkotmánybíróság által megsemmisíthetővé válnának.
[40] 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149 (151)
[41] Lábady: i.m. 205. o.
[42] A szabályszerű kihirdetés hiánya nem csak érvénytelenséget, hanem semmisséget eredményez. A ki nem hirdetett jogforrás nem lehet hatályos sem.
[43] Lásd erről Soltész: i.m. 118-120. o.
[44] A gyakorlatban azonban nem tisztázott
- ezért nem egyértelmű
-, hogy mi minősül rövid határidőnek.
[45] ABH 1992. 369 (373)
[46] 12/1990. (V. 23.) AB határozat. ABH 1990. 160 (168)
[47] Rácz Attila: Előszó. Jogforrások az új alkotmányban. (Szerk. uő.) KJK és MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest 1995. 8. o.
[48] Negatív jogalkotói hatáskörelvonásnak tekinthető a megsemmisítés, pozitívnak pedig a más jogalkotó szerv kompetenciájába tartozó kérdés szabályozása. A Jat.-nak az egyedi jogalkotási hatáskörelvonás tilalmát kell fenntartania, de arra figyelemmel, hogy az Országgyűlés törvényhozó hatalma teljes és korlátlan.
[49] Lásd erről Rácz: A jogszabály... 498. o.
[50] A Büntető törvénykönyv 2. §-a szerint a bűncselekményt az elkövetés idején hatályban levő törvény szerint kell elbírálni. Ha a cselekmény elbírálásakor hatályban levő új büntetőtörvény szerint a cselekmény már nem bűncselekmény, vagy enyhébben bírálandó el, akkor az új törvényt kell alkalmazni; egyébként az új büntetőtörvénynek nincs visszaható ereje.
[51] Valamely személy állampolgárságának keletkezését, illetve megszűnését mindig azok szerint a jogszabályok szerint kell megítélni, amelyek az állampolgárságra ható jogi tények
- születés, házasságkötés, időmúlás stb.
- idején hatályban voltak.
[52] Ha a jogszabály
- továbbhatása esetén
- alkotmánysértő, akkor az ilyen jogszabályt az Alkotmánybíróság már nem tudja megsemmisíteni, hanem alkalmazását tiltja meg.
[53] Lábady: 207. o. Az új jogszabály erről általában negatív módon rendelkezik, azaz saját hatályát korlátozza akként, hogy rögzíti: a régebbi tényállásokra az új jogszabály nem vonatkozik. Uo.
[54] Lásd erről Rácz: A jogszabály... 498. o.
[55] "Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény pl. 1993. június 22-én hatályba lépett, de általában nem lehetett addig alkalmazni, amíg a biztost az Országgyűlés 1995. június 30-án meg nem választotta." Uo.
[56] Vö. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat. ABH 1990. 145 (148)
[57] Az Alk. 19/B. § (4) bekezdése alapján a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, amelyben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti. Az (5) bekezdés szerint a Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja.
[58] Kampis: i.m. 25. o.
[59] Alk. 35. § (3) bek.
[60] Vö. a Jat. 19. és 20. §-aival.
[61] Ezt az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (ABH 1997. 331 (345) - utalással a 3/1997. (I. 22.) AB határozatban (ABH 1997. 39), továbbá a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban (ABH 1997, 128.) foglaltakra is - fejtette ki. ABH 1998. 387 (397).
[62] ABH 2000. 202 (207)
[63] ABH 1995. 185 (187)
[64] Lásd erről Petrétei József: A törvényhozás elmélete... 31-32. o. továbbá Kiss László: i.m. 136-140. o.
[65] Kiss: i.m. 142. o.
[66] Vö. az 1999. évi LXI. törvény indokolásával.
[67] Lábady: i.m. 163. o.
[68] Az erre vonatkozó példákat lásd Sólyom László alkotmánybírónak a 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez fűzött különvéleményében. ABH 1998. 532 (535)
[69] Sólyom: i.m. 367. o.
[70] Vö. a 48/1993. (VII. 2.) AB határozattal (ABH 1993. 314), valamint az 52/1995. (IX. 15.) AB határozattal.
[71] "Az olyan fogalompárok csupán egyikének alkotmányoskénti elismerése az adott jogszabály kapcsán, mint megdönthető és megdönthetetlen vélelem, diszpozitív vagy kógens szabály, gyakorlatilag mindig törvénymódosítás; a jogszabály hatályban tartása úgy, ahogy a törvényhozó nem akarta." Sólyom: i.m. 367. o.
[72] Ilyennek tekinthető az a követelmény, hogy a jogszabályt analóg esetekre is alkalmazni kell. Sólyom: i.m. 368. o.
[73] Vö. pl. a 41/1998. (X. 2.) AB határozattal (ABH 1998. 306), a 60/1994. (XII. 24.) AB határozattal (ABH 1994. 343), valamint a 22/1997. (IV. 25.) AB határozattal (ABH 1997. 107).
- 23/24 -
[74] Sólyom: i.m. 370. o.
[75] 52/1997. (X. 14.) AB határozat. ABH 1997. 331 (347)
[76] 15/1993. (III. 12.) AB határozat. ABH 1993. 112 (114)
[77] 28/1991. (VI. 3.) AB határozat. ABH 1991. 80 (82)
[78] Sólyom: i.m. 732. o
[79] Amennyiben a Javaslatból egyértelműen kiderül, hogy a jogalkotás mellett az egyéb normaalkotás kérdéseit is szabályozni kívánja, akkor mind az alkotmánybírósági határozat, mind a jogegységi döntés szerepeltetése támogatható.
[80] Gadó Gábor: Az alkotmányjogi panasszal és a jogegységi határozattal összefüggő szabályozási kérdések. Magyar Jog 2000. 9. szám 540. o.
[81] Lásd erről Tilk Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetőségéről. Magyar Jog 2001. 10. szám 588-599. o.
[82] A törvény kimondja, hogy a jogegységi határozatnak
- ha törvény kivételt nem tesz
- a felekre kiterjedő hatálya nincs. Ez a rendelkezés azért szükséges, mert a jogegységi határozat rendeltetésével általában összeegyeztethetetlen, hogy konkrét ügyben a felekre kiterjedő hatálya legyen. Büntetőügyben azonban elképzelhető, hogy a jogegységi határozat következményeként az elítéltet fel kell menteni, ilyenkor a jogegységi döntés hatálya kiterjed az elítéltre.
[83] 60/1992. (XI. 17.) AB határozat. ABH 1992. 275 (276)
[84] Vö. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányossága és a jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzése. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. Kiss L.) Pécs 1996. 156. o.
[85] Vagyis olyan jogi norma, amelyben a kötelező előírás keretparancsot jelent: tartalma az a technikai folyamat, amely a statisztikai tevékenységet folytatókra vonatkozik, és a követendő eljárásra nézve tartalmaz kötelező rendelkezést.
[86] "Kialakult egy olyan 'formátlan jog', amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését." 60/1992. (XI. 17.) AB határozat. ABH 1992. 275 (276)
[87] ABH 1992. 275 (277)
[88] A megsemmisítésre vonatkozó rendelkezés alkalmazását azonban azért mellőzi, mert jogszabályi tartalom és jogi, kötelező erő hiányában az Alkotmánybíróságnak nincs mit megsemmisítenie. Uo. Vö. legutóbb a 965/B/2000. AB határozattal.
[89] 7/1994. (II. 18.) AB határozat. ABH 1994. 58 (71)
[90] Kézirat lezárva 2003. június 15-én. Az általunk vizsgált javaslat átdolgozott változatát a kormány T/4488. számon nyújtotta be az Országgyűléshez, azonban a korrekció jelentős szerkezeti változást nem eredményezett.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus.
[2] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
