Az Alkotmánybíróság a 12/2023. (VII. 13.) AB határozatban bírált el először érdemben egy települési adóról szóló rendeletet. Megállapította, hogy a konkrét ügyben alkalmazott települési adó helyi területalapú vagyonadónak minősült, és ezért vonatkoztatta rá azt az állandó gyakorlatot, amelyet az elkobzó telekadóra dolgozott ki. A konfiskáló helyi vagyonadókkal szemben a tulajdonhoz való jog és az arányos közteherviselési kötelezettség nyújt közvetlen alapjogi védelmet. A helyi vagyonadó-fizetési kötelezettség a tulajdont terhelő olyan közjogi kötelezettség, amelynek az alkotmányjogi alapját a közteherviselési kötelezettség szolgáltatja. Ez a kötelezettség azonban nem parttalan, csak és kizárólag az arányos kötelezettséget foglalja magában.
Következésképpen az a helyi vagyonadó, amely nyilvánvalóan elszakad az adóalany teherbíró képességétől és gazdaságban való részvételétől, elveszíti alkotmányos legitimációját, alaptörvényellenessé válik. Az Alkotmánybíróság az adó típusának, az adójogi jogviszonynak és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményeinek a vizsgálata alapján eseti döntésében állapíthatja meg, hogy konfiskáló adóról van-e szó.
The Constitutional Court decided on the merits of a local decree on municipal tax first time in its decision No. 12/2023 (VII.13.). It found that the municipal tax applied in this particular case constituted a local area-based property tax and therefore applied to it the settled case law which has been developed for confiscating local land tax. The right to property and the proportionate obligation to bear public burdens provide direct fundamental rights protection against confiscating local property taxes. Local property tax liability is a public law obligation on property, the constitutional basis of which is provided by the obligation to bear public burdens. This obligation is not impartial, but includes only and exclusively the proportionate obligation. Consequently, a local property tax that is manifestly detached from the taxpayer's ability to pay and participation in the economy loses its constitutional legitimacy and becomes unconstitutional. Based on the examination of the type of tax, the tax legal relationship and other constitutionally relevant circumstances of the case, the Constitutional Court may determine in its case-by-case decision whether it is a confiscating tax.
Rendszeresen vizsgálják a helyi önkormányzatok által bevezetett adókat a magyar adójogi szakirodalomban.[1] Feltűnő, hogy a releváns források jelentős hányada részletesen foglalkozik azzal a települési adóval, amely országosan összesítve jelentéktelen összegű bevételhez juttatja a települési önkormányzatokat.[2] Részben ezek sorát gyarapítja a jelen tanulmány is, ám vizsgálatának középpontjában egyfelől nem szakjogi, hanem alkotmányjogi szempontok állnak. Másfelől ahelyett, hogy tisztán elméleti fejtegetéseket foglalna magában, azt az igényt igyekszik kielégíteni, hogy azokat a gyakorlati kérdéseket tárja fel, amelyekkel ennek a folyóiratnak az olvasói nap mint nap szembesülhetnek. Ennek megfelelően a középpontban az áll, hogy az Alkotmánybíróság helyi (és települési) adókkal kapcsolatos gyakorlatából milyen következtetések vonhatók le az adójogi szabályok tartalmára és alkalmazására nézve. Az elemzés aktualitását az biztosítja, hogy az Alkotmánybíróság számos lényeges határozatot hozott a témában 2021-től
- 910/911 -
kezdődően, továbbá az, hogy az Alkotmánybíróság 2023-ban meghozta az első érdemi döntését a települési adóval kapcsolatban is.
A bevezető sorokban szükséges tisztázni a fentebb már használt alapvető fogalmakat. Szakjogi (adójogi) szempontból a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) határozza meg a helyi és a települési adó fogalmát. Ezek szerint helyi adó az az adó, amelyet a Htv. 1. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a települési önkormányzat, valamint a vármegyei önkormányzat képviselő-testülete rendelettel illetékességi területén bevezethet. A Htv. zárt listában sorolja fel ezeket az adókat. Közéjük tartozik az építményadó, a telekadó, a magánszemély kommunális adója, az idegenforgalmi adó és a helyi iparűzési adó. Ehhez képest települési adó az az adó, amelyet a Htv. 1/A. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete rendelettel illetékességi területén bevezethet. 2015. január 1-jétől nyertek jogot a települések arra, hogy az ún. nyílt listás helyi adómegállapítási jogot gyakorolják. Fő szabály szerint bármilyen adót bevezethetnek, amely néhány általános feltételnek megfelel.[3] A 2023. szeptember 1-jén hatályba lépett törvénymódosítás további feltételt iktatott be.[4] Települési adó nem irányulhat termőföldre, termőföld tulajdonjogára, termőföldre ingatlannyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jogra.[5]
Az előbb felvázolt, tételes jogra alapított terminológia mindaddig nem igényel különösebb magyarázatot, ameddig nem jelentkezik a jognak egy olyan rétege, amely az előzőnél absztraktabb -vagy ha úgy tetszik magasabb - szinten elhelyezkedve, ám azon teljes mértékben érvényesülve, eltéríti a szavak jelentését szakjogi tartalmuktól. Ez az alkotmányjog. A következő pontban írtak azt mutatják be, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezése útján miként jutott el odáig, hogy a települési adót a helyi adó fogalmába csomagolta alkotmányjogi értelemben.[6]
A 12/2023. (VII. 13.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) az első olyan döntése az Alkotmánybíróságnak, amelyben érdemben vizsgált egy települési adót. A bírói indítvány a következő tényállást tárta a testület elé. Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adóról szóló 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 2016. január 1-jétől 2018. december 31-ig hatályos szabályai alapján az alapügy felperese öt darab szántó művelési ágban nyilvántartott ingatlana után 2016-ban és 2017-ben települési adót volt köteles fizetni. A közigazgatási perben kirendelt igazságügyi szakértő által megállapított ingatlanértékekhez képest az éves adó összege a következő arányt érte el a két vitatott adóévben.
| 2016. év | 2017. év | |
| 1. ingatlan (szántó) | 109,11% | 100,10% |
| 2. ingatlan (szántó) | 162,94% | 149,49% |
| 3. ingatlan (szántó) | 109,78% | 100,71% |
| 4. ingatlan (szántó) | 88,50% | 81,19% |
| 5. ingatlan (szántó) | 68,61% | 62,95% |
1. ábra: Az adóterhelés aránya az Abh1. tényállásában[7]
A bírói indítvány értelmében mindkét adóévben elkobzó (konfiskáló) adóról volt szó, amely sértette az alapper felperesének tulajdonhoz való jogát[8] és az arányos közteherviselési kötelezettségét.[9]
Az Alkotmánybíróság az Abh1. elbírálásakor már állandó gyakorlattal rendelkezett a konfiskáló adóztatás tilalmáról a telekadó tekintetében.[10] Az Abh1.-ben azonban a szántóföldre vonatkozó települési adóval kapcsolatban jelentkezett az elkobzó jellegű adóztatással szembeni alkotmányjogi védelem igénye. Az Alkotmánybíróság ezért mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az Ör.-ben foglalt adónemre megfelelően vonatkozik-e az a gyakorlat, amit az Alkotmánybíróság a korábbi években a telekadóra kidolgozott. Az Abh1. kiindulópontja az volt, hogy ha alkotmányjogi szempontból az Ör. szerinti települési adó ugyanolyannak minősül, mint a korábbiakban vizsgált telekadó, akkor az újpesti települési adóra is ugyanannak a tesztnek kell vonatkoznia, mint amely a konfiskáló telekadóra
- 911/912 -
irányadó. A minősítés érdekében az Alkotmánybíróság sorra vette a telekadó alkotmányjogilag releváns lényeges jellemzőit a tulajdonhoz való jog és az arányos közteherviselés szempontjából. A testület a telekadó előbbi jellemzői között három pontot azonosított. A telekadó 1) helyi adó; 2) vagyonadó; 3) területalapú adóként is bevezethető.[11] Az alábbiakban ebben a sorrendben tárgyaljuk a jellemzőket.
Mivel az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt értelmezi, az Alaptörvény dogmatikájához és terminológiájához igazodva tevékenykedik. Ezért az újpesti települési adóról szóló ügyben nem azt a kérdést kellett megválaszolnia, hogy a Htv. fogalmi rendszerében van-e különbség a települési adó és a telekadó között, hanem azt, hogy az Alaptörvény értelmében a települési adó és a telekadó egyaránt helyi adónak minősül-e. Ebben a kérdésben az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontja döntő jelentőségű. Eszerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről. Ebből az Alkotmánybíróság szerint az következik, hogy az Alaptörvény fogalmi rendszerében az az adó, amelynek fajtájáról és mértékéről a helyi önkormányzat dönt, helyi adónak minősül.[12] A tárgyi ügyben nem volt kétséges, hogy az Ör.-ben szabályozott adóról az újpesti önkormányzat képviselő-testülete hozott rendeletet. Ezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Ör. szerinti települési adó az Alaptörvény értelmében éppen úgy helyi adónak minősül, ahogyan a telekadó. Ezt a megállapítást az nem rontja le, hogy a szakjog (Htv.) másként nevezi meg az Ör. szerinti adónak a fajtáját (települési adó), és hogy a Htv. tágabb törvényi keretet biztosít a helyi önkormányzatok számára az adóztatási hatáskör gyakorlásához a települési adó, mint a telekadó tekintetében. A települési adóra ugyanis a Htv.-nek csak bizonyos rendelkezéseit rendeli alkalmazni a Htv 1/A. § (2) bekezdése.[13]
Egy konkrét adó attól függően sorolható be a három klasszikus adótípusba,[14] hogy az adónak mi a tárgya és ahhoz az adókötelezettség miként kapcsolódik.[15]
Az Alkotmánybíróság értékelése szerint, ha az adóztatás magára a vagyonelemre irányul, vagyonadóról van szó. A vagyonadó statikus abban az értelemben, hogy nem a jogviszonyokban bekövetkező változásoktól függ, hanem éppen ellenkezőleg azt a jogi állapotot adóztatja, amelyben egy adóalany megfelelő jogcím alapján vagyonelemmel rendelkezik az adóév egyik, a magyar adójogban jellemzően az első napján.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megvizsgálta az Ör.-ben szabályozott adó természetét, és arra a következtetésre jutott, hogy vagyonadóról van szó. Az adókötelezettség ugyanis az önkormányzat illetékességi területén lévő, külterületen fekvő, az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, fásított terület, halastó művelési ágban nyilvántartott földrészletet terhelte. Az adótárgynak minősülő földrészletet nevezte ingatlannak az Ör. Az adó alanya pedig az a magánszemély volt, aki a naptári év első napján az ingatlan tulajdonosa. Az adókötelezettség azon évet követő első naptári napon keletkezett, amelyben a művelési ágra vonatkozó adatot, tényt, illetve a tulajdonost bejegyezték az ingatlan-nyilvántartásba. Az adókötelezettség annak az évnek az utolsó napján szűnt meg, amikor az előbbieket törölték onnan (vö. Ör. 2-5. §). Az adóztatás tehát az ingatlanra irányult, ami a vagyoni viszonyok egyik lehetséges tárgya, azaz vagyonelem. Az adókötelezettség címzettje a tulajdonos magánszemély volt. Ez a kötelezettség nem az ingatlan megszerzéséhez, elidegenítéséhez vagy az ingatlan által termelt jövedelemhez kapcsolódott, hanem statikusan a tulajdonjogviszony fennálltához tapadt.[16]
Az adótárgy konkrét meghatározásától függ, hogy egy adó területalapú-e. Az Ör. 6. §-a úgy szólt, hogy az "adó alapja az ingatlan m[2]-ben számított területe." Ez alapján egyértelmű, hogy az adókötelezettség terjedelmét az ingatlan méretétől tette függővé az önkormányzat. Az adótárgyat tehát nem pénz- vagy aranykorona-értéke szerint, hanem területalapon fejezte ki az Ör. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy ez azért kiemelkedő jelentőségű, mert ez a megoldás jogtechnikai szinten eloldja az adó összegét az adótárgynak minősülő ingatlan értékétől. A testület hangsúlyozta, hogy pontosan ez az a jellemző, ami az arányos közteherviselés szempontjából aggályossá teheti a helyi vagyonadót. Annak a jogi kockázatát rejti ugyanis magában, hogy az ingatlan négyzetméterben kimutatott méretéhez igazodó adómérték kiemelkedően magas összegű adóhoz vezet az ingatlan értékéhez képest. Ez az Alkotmánybíróság által korábban érdemben vizsgált telekadók esetében is így volt. A jelen ügyben sérelmezett települési adó vonatkozásában a konfiskálás lehetősége még élesebben vetődik fel, hiszen a települési adónak - ellentétben a telekadóval - nincsen Htv.-ben rögzített felső határa, és a Htv. értelmében az adóalanyok teherviselő képességét az önkormányzatnak nem kell figyelembe vennie. Ezek miatt a települési adó mértékének törvényességét vizsgáló normakontroll
- 912/913 -
eleve hézagosan végezhető el. Ennek következtében felértékelődik az Alaptörvényből közvetlenül fakadó (alap)jogvédelem, ami az Alkotmánybíróság normakontroll eljárásán keresztül érvényesül.[17]
A három feltétel elemzése alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a telekadóval kapcsolatban kidolgozott gyakorlat az Ör.-ben szabályozott települési adóra megfelelően vonatkozik, mert az is egy területalapú helyi vagyonadó a telekadóhoz hasonlóan. Tekintettel arra, hogy a települési adóra a Htv. garanciái közül több lényeges elem nem vonatkozik, a konfiskáló adóztatás tilalma különös figyelemmel vizsgálandó az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének és XXX. cikk (1) bekezdésének hatálya alatt. Az adómérték konkrét felső határhoz kötését törvényi szinten, valamint a teherviselő képesség törvényen alapuló kötelező figyelembevételét az Alaptörvény előbbi szabályainak következetes érvényesítése ellensúlyozhatja.[18] Ezt a gyakorlatot a következő pontban mutatjuk be.
A konfiskáló helyi vagyonadókkal szembeni alkotmányjogi védelmet az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jogra és az arányos közteherviselési kötelezettségre építette. Ezek Alaptörvényen alapuló gyakorlata helyi adóról szóló ügyekben a 20/2021. (V. 27.) AB határozattal (a továbbiakban: Abh2.) vette kezdetét. A konfiskáló helyi vagyonadókkal szembeni alkotmányjogi védelem két pilléren nyugszik.
Az egyik az az arányos közteherviselési kötelezettség. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdéséből közvetlenül, más jogszabály közbejötte nélkül is levezethetők alkotmányossági elvárások a helyi adók önkormányzati rendeletben szabályozott mértékére. Ezek egyike az arányosság követelménye. E tekintetben az Alaptörvényben rögzített közteherviselési kötelezettség azt követeli meg a helyi adók alanyaitól, hogy teherbíró képességüknek, illetve a gazdaságban való részvételüknek megfelelően, vagyis azokkal arányosan járuljanak hozzá a helyi szükségletek fedezéséhez. Ebből következően a súlyosan aránytalan, elkobzó jellegű adó kivetésére az önkormányzatoknak nem ad alkotmányos felhatalmazást az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése. Az adóalanyok szempontjából közelítve az itt tárgyalt problémához: az adóalanyokat terhelő egyéni közteherviselési kötelezettség terjedelme nem parttalan. Csak és kizárólag az arányos mértékig terjedhet minden egyes adóalany esetében. Az Alaptörvény absztrakt szabálya tehát az arányosságot mint a közteherviselési kötelezettség egyik elemét magában foglalja. Ebből azonban konkrét, számszerűsített határ általában véve nem következik. Ennek megfelelően a helyi jogalkotó számára széles alkotmányos mozgástér áll rendelkezésre az adóterhelés rendeleti szintjének törvényi keretek közt való kijelölésére, de szélsőséges esetekben az is megállapíthatóvá válik, hogy egy helyi adó mértéke közvetlenül az Alaptörvénybe ütközik. Ennek megállapítására az Alkotmánybíróság rendelkezik feladat- és hatáskörrel az Alaptörvény 24. cikk (1)-(2) bekezdése alapján, figyelemmel az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésére is.[19]
A másik a tulajdonhoz való jog. Az alkotmányjogi értelemben vett tulajdon mindenkori közjogi korlátai közé tartozik a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség, amely alkotmányos alapot teremt az adók bevezetésére és működtetésére. Nem kétséges, hogy adóbevételekre szükség van az állami és az önkormányzati költségvetés egyensúlyának és fenntarthatóságának a biztosítása érdekében [vö. Alaptörvény N) cikk]. Ennek megfelelően az adótárgyak feletti tulajdonhoz való jog alkotmányos tartalmát azzal együtt kell általában értékelni, hogy az közérdekből magában foglalja az adófizetési kötelezettség intézményesíthetőségét egyfelől a tulajdonnal együtt járó társadalmi felelősség okán, másfelől a közteherviselés elvéből fakadóan. A tulajdon ebben az értelemben is kötelez, ezért az adófizetési kötelezettség jellemzően nem vet fel alkotmányossági kérdést a tulajdonhoz való jog körében. Összességében: a tulajdonhoz való jog nem zárja ki az adóztatást. A tulajdonhoz való jog közteherviselési kötelezettségben jelentkező korlátozása akkor válik alkotmányjogi értelemben aggályossá, amikor a fizetési kötelezettség egyértelműen túlterjeszkedik az arányos mértéken. A súlyosan aránytalan adó ugyanis elveszíti a közteherviselési kötelezettségen nyugvó legitimitását, ami az előbbi bekezdésben írtak szerint a korlátozást általában véve megalapozza. Következésképpen igazolhatatlanná válik az adójogi teher. Ebben az esetben a tulajdont a jogalkotó közjogi eszközzel olyan súlyos mértékben terheli meg, hogy gazdasági hatását tekintve tulajdonképpen elkobozza azt. Az ilyen adó célt téveszt. Egyszerre valósítja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét, amit az Alkotmánybíróság az adó típusának, az adójogi jogviszonynak és az ügy más alkotmányjogilag releváns körülményeinek a vizsgálata alapján eseti döntésében megállapíthat.[20]
A fenti megállapításokra gyakorlatot épített az Alkotmánybíróság a 3233/2021. (VI. 4.) AB határozattal, a 27/2022. (XI. 3.) AB határozattal és a 7/2023. (VI. 6.) AB határozattal (a továbbiakban: Abh3.).[21] Ezek közös eleme, hogy egy 20-30-40%-os adóterhelés már alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után. Jóllehet önmagában az adóterhelés nem dönti el az ügy érdemét, az előbbi
- 913/914 -
határesetet képező tartományban értékelődnek fel igazán az adójogi jogviszony és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményei. A "legalacsonyabb" adóterhelés, amit eddig az Alkotmánybíróság konfiskálónak mondott ki, 35,5% volt.[22] Sok ügyre van még szükség ahhoz, hogy körvonalazódjanak, melyek azok az alkotmányjogilag releváns körülmények, amelyek elsősorban a határesetet képező tartományban billentik át a mérleg nyelvét az egyik irányba az elutasítás és a megsemmisítés között.
Az Abh1.-ben az Alkotmánybíróság rávetítette állandó gyakorlatát a tárgyi ügyben sérelmezett adómérték-szabályokra.[23] Az adóterhelést a fentebb ismertetett 1. számú ábra már bemutatta. Az Alkotmánybíróság azonban nem csak és kizárólag a "számok" alapján döntött. Felhívta az önkormányzatot, hogy fejtse ki az indítvánnyal kapcsolatos álláspontját, és az abban írtakat következetesen értékelte a testület. Az alkotmányjogi érvelés pontos bemutatása, illetve részletes elemzése meghaladná a kereteket. Egy megállapításra azonban szükséges felhívni a figyelmet. Az önkormányzati adórendelet-alkotás jellemzői közé sorolta az Alkotmánybíróság, hogy jövőbeli jogviszonyokat kíván érinteni, hipotetikus és általános. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján indult konkrét normakontroll eljárása retrospektív szemléletű és individuális alapjogvédelmi célzatú. Utóbbi tulajdonképpen azt jelenti, hogy elsősorban az alapügyben felperesi oldalon szereplő adózót oltalmazza. Ezek miatt a súlyosan aránytalan konkrét adóterhelés nem igazolható az átlagos értékű ingatlan alacsony(abb) adóterhelését alátámasztó jogalkotói megfontolásokkal, amelyek úgy szóltak, hogy az önkormányzat 10%-os átlagos adóterhelést valószínűsített az Ör. megalkotásakor. Másképpen megfogalmazva: az egyénre vonatkozó arányos közteherviselési kötelezettség nem oldódik fel az adóalanyok kollektívájában vagy átlagában.[24]
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a felperes arra volt köteles az alapügyben, hogy nagyon rövid időn belül és ismétlődő jelleggel telkei értékével közel azonos vagy azt meghaladó összeget fizessen meg. A települési adó egy, de legfeljebb két év alatt felemésztette az ingatlanok értékét. Tekintettel arra, hogy a fentiek szerinti adóterhelés (62,95%-162,94%) jóval meghaladta a határesetet képező tartományt, és az önkormányzat beadványa nem tartalmazott olyan értékelhető előadást, amely alkalmas lett volna az ilyen szintű adómérték arányosságának igazolására, továbbá ilyet a testület sem azonosított eljárása során, az Alkotmánybíróság megállapította az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése és XXX. cikk (1) bekezdése együttes sérelmét. A támadott adómérték súlyosan aránytalan, elkobzó jellegű volt.[25] Mivel az alkotmánybírósági eljárás ideje alatt már nem az az adómérték-szabály volt hatályban, amelyet az alapügyben alkalmaztak és amelyet emiatt a testület felülvizsgált, jogkövetkezményként a megsemmisítés alkalmazására nem volt szükség, illetve lehetőség. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben az alapügyben alkalmazott adómértékek alaptörvény-ellenességének megállapítását mondta ki, továbbá elrendelte a konkrét adózó ügyében való alkalmazásának tilalmát.
Minden ügy addig fontos, amíg el nem döntik. Az újpesti telekadó esetében ez már tavaly nyár közepén megtörtént és nem sokkal ezt követően maga az önkormányzat helyezte hatályon kívül az Ör. egészét.[26] Az Abh1.-et mégis érdemes a mindenkori gyakorlati munka során szem előtt tartani. Lényeges következtetések vonhatók le ugyanis belőle, illetve mindabból, amire az Abh1. épült. A teljesség igénye nélkül ezek az alábbiak.
A települési adó nem fiskális szempontból fontos az önkormányzatoknak.[27] Jelentősége sokkal inkább az, hogy joggyakorlat-fejlesztő döntések tárgyaként szolgál épp úgy a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt,[28] mint az Alkotmánybíróságon. Ennek köszönhetően most már tudjuk, hogy az Alaptörvény fogalmi rendszerében mit jelent a helyi adó, és hogy a települési adó is egy helyi adó. Nem szabad azonban abba a hibába esni, hogy az Alkotmánybíróság eseti döntését minden egyes települési adóra további elemzés nélkül mechanikusan alkalmazzuk. Az Alkotmánybíróság nem általában véve vizsgálta a települési adót, hanem konkrétan annak az Ör.-ben megjelent változatával foglalkozott. Mivel a települési adó törvényi keretei nagy szabadságot biztosítanak a helyi jogalkotónak, elvi szinten nem zárható ki, hogy vagyonadó helyett[29] más típusú legyen egy
- 914/915 -
konkrét települési adó vagy ne területalapú legyen.[30] Mindazonáltal a települési adó alkotmányjogilag mindaddig helyi adónak minősül, amíg a települési önkormányzat dönthet legalább a bevezetéséről és mértékéről.
Azért lényeges azonosítani a konkrét települési adó jellemzőit, mert ezek függvénye, hogy vonatkozik-e rá a helyi területalapú vagyonadókra kidolgozott alkotmánybírósági gyakorlat, amely már állandósult és működőképes egy vagyonadó esetében. Kérdéses azonban, hogy ez mennyiben alkalmazható következetesen egy jövedelemadó vagy egy forgalmi adó esetében? Mivel célunk nem lehet a jövő fürkészése, a kérdés ezeken a hasábokon megválaszolatlanul marad. A laza törvényi szabályok miatt azonban minden egyes települési adó esetében nagyobb feladat hárulhat az Alkotmánybíróságra, mint a Kúria Önkormányzati Tanácsára. Addig, amíg a zárt listás helyi adók esetében az indítványozói joggal rendelkezők mérlegelhetik, hogy (először) melyik fórumot (Alkotmánybíróság vagy Kúria) érdemes megkeresniük, a települési adórendeletek törvényességi felülvizsgálata korlátozottabb mértékben kecsegtet számukra a hatékony jogvédelem lehetőségével. Egyszerűen azért, mert több tekintetben hiányoznak a törvényi szintű garanciális szabályok a települési adónál, amivel ütköztethetni lehetne a rendeleti szabályokat a törvényességi normakontroll során. Ami marad, az az Alaptörvényből közvetlenül fakadó védelem, amit az Alkotmánybíróság nyújthat.
A közvetlen (alap)jogvédelem az a pont, ahol egy lényeges változásra fel kell hívni a figyelmet. Ez már évekkel az Abh1. előtt bekövetkezett. A 3285/2020. (VII. 17.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh4.) az Alkotmánybíróság úgy vizsgált meg érdemben egy önkormányzati adórendeletben foglalt adómérték-szabályt az Alaptörvény XV. cikkével és XXX. cikkével összefüggésben, hogy az indítvány nem csak Alaptörvénybe ütközést állított, hanem a Htv. megsértését is felvetette, azaz vegyes indítvány volt.[31] Ez az Abtv. 37. § (1) bekezdésének[32] tükrében figyelemre méltó megközelítés. Az arányos közteherviselési kötelezettségnek az Alkotmánybíróság közvetlenül, azaz törvény (Htv.) közbejötte nélkül szerez érvényt az önkormányzati adórendeletek alkalmazásában. Emiatt is szükséges hangsúlyozni, hogy az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése Alaptörvényben biztosított jognak minősül, ami azért jelentős, mert ekként akár alkotmányjogi panaszban is hivatkozható.[33]
Praktikus kitérni arra, hogy az Alkotmánybíróság a helyi területalapú vagyonadók esetében az adóterhelést az adóperben kirendelt igazságügyi szakértő által megállapított értékhez képest határozza meg. Tehát ez a viszonyítási pont, aminek hiánya az érdemi vizsgálat akadálya.[34]
Végül szólni kell arról is, hogy az Alkotmánybíróság hatásköri korlátja az önkormányzati adórendeletek felett nem érvényesül.[35] Ezért az anyagi adójogra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat fejlesztésének terepévé a helyi adók váltak, illetve válnak. Megjegyzendő, hogy az adóhatóság tisztességes eljárásával kapcsolatos kérdések tisztázására az Alkotmánybíróságnak szélesebb mozgástere van, mert az adóeljárási törvények eleve nem tartoznak a hatásköri korlát alá.[36]
[1] Balogh-Békesi Nóra: A telekadó törvényessége egykor és most, Pázmány Law Working Papers, 2017/11, 1-6.
[2] Borsa Dominika: A helyi és települési adók rendszertani elemzése és a helyi adójogalkotás és a települési adók vizsgálata, In: A települési adók elmélete és gyakorlata különös tekintettel Győr-Moson-Sopron megyére (szerk.: Pardavi László), Universitas-Győr, Győr, 2022, 46-82.
[3] Bordás Péter: Helyi adók az önkormányzatok bevételi szerkezetében: az adókivetés joga és korlátai, az egyes helyi adók jellemzői, In: Államháztartási jog és közpénzügyek (szerk.: Horváth M. Tamás-Bordás Péter-Vezendi-Varga Judit), Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2023, 129-151.
[4] Bordás Péter: A települési adó kivetésének korlátai a Kúria joggyakorlatának fényében, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2022/3, 448-454.
[5] Kampler Béla: Néhány gondolat a 2015-től lehetővé tett települési adóztatásról, In: Gazdasági tendenciák és jogi kihívások a 21. században 3. (szerk.: Gellén Klára), Iurisperitus, Szeged, 2022, 199-211.
- 915/916 -
[6] Kecső Gábor: A Kúria kibontakozó gyakorlata a települési adóval kapcsolatban, Új Magyar Közigazgatás, különszám 2016, 19-25.
[7] Kecső Gábor: Az arányos helyi közteherviselés a területalapú vagyonadók körében, In: 350 éves az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara a jubileumi év konferenciasorozatának tanulmányai (II. kötet) (szerk.: Menyhárd Attila-Varga István), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 1544-1558.
[8] Kecső Gábor: A pénzügyi tárgyú törvények alkotmányossági felülvizsgálatának korlátai, Jogtudományi Közlöny, 2020/10, 471-479.
[9] Kecső Gábor: A települési adó a magyar helyi adórendszerben, In: A helyi adók szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel az iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára (szerk.: Kecső Gábor), Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatási Továbbképzési Intézet, Budapest, 2020, 71-92.
[10] Simon István: A jövedelem mint adótárgy - alapvonalak, In: Gazdaság és közigazgatás. Tanulmányok Ficzere Lajos tiszteletére (szerk.: Fazekas Marianna), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, (Bibliotheca Iuridica, Libri Amicorum 44.) 73-84.
[11] Pardavi László: A magyarországi települési adók történeti és elméleti előképei, In: A települési adók elmélete és gyakorlata különös tekintettel Győr-Moson-Sopron megyére (szerk.: Pardavi László), Universitas-Győr, Győr, 2022, 9-45.
[1] 3285/2020. (VII. 17.) AB határozat.
[2] 20/2021. (V. 27.) AB határozat.
[3] 3233/2021. (VI. 4.) AB határozat.
[4] 2/2022. (II. 10.) AB határozat.
[5] 3370/2022. (VII. 25.) AB végzés.
[6] 3371/2022. (VII. 25.) AB végzés.
[7] 27/2022. (XI. 3.) AB határozat.
[8] 7/2023. (VI. 6.) AB határozat.
[9] 12/2023. (VII. 13.) AB határozat. ■
JEGYZETEK
[1] Bordás Péter: Helyi adók az önkormányzatok bevételi szerkezetében: az adókivetés joga és korlátai, az egyes helyi adók jellemzői, In: Államháztartási jog és közpénzügyek (szerk.: Horváth M. Tamás-Bordás Péter-Vezendi-Varga Judit), Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2023, 129-151.; Pardavi László: A magyarországi települési adók történeti és elméleti előképei, In: A települési adók elmélete és gyakorlata különös tekintettel Győr-Moson-Sopron megyére (szerk.: Pardavi László), Universitas-Győr, Győr, 2022, 945.; Borsa Dominika: A helyi és települési adók rendszertani elemzése és a helyi adójogalkotás és a települési adók vizsgálata, In: A települési adók elmélete és gyakorlata különös tekintettel Győr-Moson-Sopron megyére (szerk.: Pardavi László), Universitas-Győr, Győr, 2022, 46-82.; Kecső Gábor: A települési adó a magyar helyi adórendszerben, In: A helyi adók szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel az iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára (szerk.: Kecső Gábor), Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatási Továbbképzési Intézet, Budapest, 2020, 71-92.; Kampler Béla: Néhány gondolat a 2015-től lehetővé tett települési adóztatásról, In: Gazdasági tendenciák és jogi kihívások a 21. században, 3. (szerk.: Gellén Klára), Iurisperitus, Szeged, 2022, 199-211.; Balogh-Békesi Nóra: A telekadó törvényessége egykor és most, Pázmány Law Working Papers, 2017/11, 1 -6.
[2] 2022-ben országosan összesítve 828,3 millió Ft származott települési adóból. Ez az összes helyi adóbevétel (1091350,5 millió Ft) egy ezrelékét sem érte el. A Magyarország 2022. évi központi költségvetéséről szóló 2021. évi XC. törvény végrehajtásáról szóló T/5387. törvényjavaslat melléklete a helyi önkormányzatok gazdálkodásáról, http://www.parlament.hu/irom42/05387/adatok/tvjav_00_indmell.pdf 168.
[3] Az alanyi és tárgyi feltétellel kapcsolatban lásd például: Kecső Gábor: A Kúria kibontakozó gyakorlata a települési adóval kapcsolatban, Új Magyar Közigazgatás, különszám 2016, 19-25.; Bordás Péter: A települési adó kivetésének korlátai a Kúria joggyakorlatának fényében, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2022/3, 448-454.
[4] A törvénymódosítást lásd a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény módosításáról szóló 2023. évi LVIII. törvény 1. §
[5] A Htv. hatályos szabálya így szól: "1/A. § (1) A települési önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyet vagy amelyeket törvény nem tilt. A települési önkormányzat települési adót - a termőföld, a termőföld tulajdonjoga, a termőföldre ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog kivételével - bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá - e minőségére tekintettel - vállalkozó [52. § 26. pont]."
[6] Ez a "becsomagolás" tükröződik a tanulmány címében is. Amíg a cím a zárójelbe tett résszel együtt írja le pontosan a tárgyat adójogilag, addig anélkül helyes alkotmányjogilag.
[7] A szerző saját szerkesztése az Abh1. Indokolás [8] alapján.
[8] Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés: Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
[9] Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdés: Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez.
[10] Ezt a gyakorlatot az irányadó döntésekkel együtt lásd a tanulmány III. pontjában.
[11] Abh1. Indokolás [25]-[26].
[12] A helyi adó konkuráló fogalompárja a központi adó, amelyről az Országgyűlés dönt (általános jogrendben).
[13] Abh1. Indokolás [27]-[28].
[14] Jövedelemadó, forgalmi adó, vagyonadó.
[15] Simon István: A jövedelem mint adótárgy - alapvonalak, In: Gazdaság és közigazgatás. Tanulmányok Ficzere Lajos tiszteletére (szerk.: Fazekas Marianna), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, (Bibliotheca Iuridica, Libri Amicorum 44.) 73-75.; Kecső Gábor: Az arányos helyi közteherviselés a területalapú vagyonadók körében, In: 350 éves az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara a jubileumi év konferenciasorozatának tanulmányai (II. kötet) (szerk.: Menyhárd Attila-Varga István), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 1555-1556.
[16] Abh1. Indokolás [29]-[30].
[17] Abh1. Indokolás [31].
[18] Abh1. Indokolás [32].
[19] Abh2. Indokolás [32]-[33].
[20] Abh2. Indokolás [38]-[39].
[21] Ennek a gyakorlatnak a gyökerei az Alkotmányon alapuló döntésekre nyúlnak vissza. Ezeket lásd 1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507; 1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707, 711; 263/H/1994. AB határozat, ABH 1994, 817, 821-822; 360/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 629, 638-639; 544/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 893, 899-901; 184/2010. (X. 28.) AB határozat, ABH 2010, 900, 909.
[22] Abh3. Indokolás [30].
[23] Az Ör. sérelmezett rendelkezései 2016. január 1-jétől 2018. december 31-ig a következők voltak. "7. § A települési adó évi mértéke a) az 1000 m[2]-t meg nem haladó területű ingatlan esetében 300 Ft/m[2], b) az 1000 m[2]-t meghaladó területű ingatlan esetében 320 Ft/m[2]."
[24] Abh1. Indokolás [41].
[25] Abh1. Indokolás [44]-[45].
[26] A települési adóról szóló Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének 18/2023. (VIII. 31.) önkormányzati rendelete.
[27] Az országosan összesített bevételt fentebb már közöltük. Itt kiegészítésképpen arra utalunk, hogy Újpest önkormányzata az Ör. hatályon kívül helyezése előtti utolsó teljes adóévben (2022) mindösszesen 31797000 Ft adóbevételt realizált települési adóból, miközben összes bevétele a 30 milliárd Ft-ot is meghaladta. A Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2022. évi összevont költségvetésének zárszámadásáról szóló Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének 13/2023. (V.25.) önkormányzati rendelete 1. melléklet III.4. pont és C pont.
[28] Lásd a 4. lábjegyzetben hivatkozott forrásokat.
[29] Ez valóban nem zárható ki, de mivel a jövedelem, a nyereség és a forgalom alapvetően törvényben szabályozott közteher hatálya alatt áll, kevés lehetőség mutatkozik ezen adótárgyak települési adóval való megterhelésére. [30] Talán a legjobb példa erre a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5002/2023/5. számú határozata, amely az ún. légiutasadót visszamenőleges hatállyal megsemmisítette. A megsemmisített szabályok pontosan a következők voltak: Budapest Főváros XVIII. kerület Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adókról szóló 26/2022. (XI. 03.) önkormányzati rendelete 11-18. §
[31] Abh4. Indokolás [5], [18]-[19].
[32] Abtv. 37. § (1) bekezdés Az Alkotmánybíróság a 24-26. §-ban meghatározott hatáskörében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.
[33] Vö. 7/2023. (VI. 6.) AB határozat, Indokolás [20], [22]; 27/2022. (XI. 3.) AB határozat, Indokolás [25], [28].
[34] A viszonyítási pontról lásd Abh2. Indokolás [44]-[45]. Viszonyítási pont hiányában a visszautasítást lásd például: 3370/2022. (VII. 25.) AB végzés, Indokolás [23]; 3371/2022. (VII. 25.) AB végzés, Indokolás [23].
[35] Kecső Gábor: A pénzügyi tárgyú törvények alkotmányossági felülvizsgálatának korlátai, Jogtudományi Közlöny, 2020/10, 475-477.
[36] Konkrét ügyben lásd 2/2022. (II. 10.) AB határozat, Indokolás [27]-[28].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD egyetemi adjunktus, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Pénzügyi Jogi Tanszék; főtanácsadó, Alkotmánybíróság. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza és nem értelmezhető az őt foglalkoztató intézmények, továbbá a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
