Dr. Bordás Péter[1]: A települési adó kivetésének korlátai a Kúria joggyakorlatának fényében (KD, 2022/3., 448-454. o.)

Absztrakt

A helyi adókról szóló törvény szerint a települési önkormányzatok az illetékességi területükön rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethetnek be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. A települési adó bármely adótárgyra megállapítható, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya, továbbá a települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, valamint - e minőségére tekintettel - vállalkozó. Lényegében e három jogi korláton kívül a képviselő-testület szabadon gyakorolhatja a nyílt listás adómegállapítási lehetőséget, Így különösen fontos súly hárul a Kúria által kimunkált joggyakorlatra, amely megadja a szabályozhatóság tartalmát. Jelen írás ezért a szabályozás jogelemző módszerrel történő vizsgálata mellett a Kúria Önkormányzati Tanácsának települési adóval kapcsolatos gyakorlatának vizsgálatára fókuszál.

Abstract

Local taxes represent a significant share of the revenues of the Hungarian local governments. In the system developed after the transition to democracy in 1990, local governments were granted the right to set a tax on a closed list, which was supplemented in 2015 by a right to set a tax on an open list. In the case of traditional local taxes, the tax capacity of local governments differs greatly, which generates a significant issue in the self-government system. This study focuses on the budget analysis of the settlement tax because it is important to examine the issue of what regulatory challenges local governments have encountered or may encounter when introducing a new municipal tax. The norm control of local decrees, and thus of tax regulations, i.e. the examination of whether the local government decree collides with other legislation specified in the Fundamental Law of Hungary, falls within the competence of the Local Government Council of the Curia. As the regulation of the municipal tax is rather short-spoken, the decisions of the Curia play a decisive role in terms of legal practice.

I. Bevezetés

A rendszerváltás után kialakuló helyi adórendszer a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) alapján a zárt listás helyi adókra épült.[1] Így a magyar helyi adóztatás soha sem volt korlátok nélküli, törvényben rögzített, hogy milyen típusú és mértékű adó vethető ki, mekkora az adó mértékének felső határa, valamint például az is, hogy milyen kedvezmények, mentességek adhatók.[2] E módszert zárt listás helyi adómegállapítási rendszernek nevezzük,[3] mely utal arra, hogy az önkormányzatok adókivetési autonómiája leginkább az egyes adók bevezetéséről vagy épp be nem vezetéséről szóló döntésre terjed ki, mivel központilag meghatározott adónemek közül van lehetőség választani, azok adótényállása is részben szabályozott. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a legtöbb országban ezt a fajta helyi adókivetési módszert alkalmazzák, míg a nyílt listás adókivetésre sokkal kevesebb példát találhatunk, ami persze nagyban függ az önkormányzati szerepkörök tartalmától is.[4] Az említett nyílt listás adókivetés alatt ugyanis azt értjük, hogy az önkormányzat saját hatáskörében szabadon állapíthat meg adókat, azaz nemcsak annak mértékét, hanem az adó tárgyát és alanyát is helyi szinten szabályozhatja. Ez nem zárja ki azt, hogy bizonyos szűkítő feltételeket központi jogszabály meghatározzon. Ilyen típusú adóként iktatták be a Htv.-be 2015. január 1. napjától a települési adót, melynek szabályozása eltér a klasszikus helyi adók szabályozásától, így atipikus szabályozású helyi adóként tekinthetünk rá.[5]

A Htv. 1/A. §-a alapján a települési önkormányzatok az illetékességi területükön rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethetnek be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. A települési önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. Továbbá a települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, valamint e minőségére

- 448/449 -

tekintettel - vállalkozó.[6] Lényegében e három, immáron az önkormányzatok számára is kikristályosodott jogi korláton kívül a képviselő-testület szabadon gyakorolhatja a nyílt listás adómegállapítási lehetőséget. Egyéb adóztatási korlátot a Htv. az önkormányzatok számára a települési adó kapcsán nem állapít meg, sőt azt kifejezetten rögzíti, hogy a Htv. bármely rendelkezése ezekre az adókra csak akkor alkalmazandó, ha a Htv. kifejezetten így rendelkezik.

A települési adó 2015-ös bevezetésének egyik célja az volt, hogy az átalakult forrásszerkezetben lehetőséget nyújtson a települések számára olyan források teremtésére, melyek a helyben keletkező, önként vállalt feladatok fedezetéül szolgálhatnak, vagy épp a kötelező feladatok magasabb minőségi szinten történő ellátását biztosítják. Bár ehhez kapcsolódóan szükséges rögzíteni azt a költségvetési korlátot is, hogy a települési adóból származó bevétel csupán fejlesztési célra és a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására használható fel.[7]

Jelen tanulmány egyfelől a szabályozás jogelemző módszerrel történő vizsgálatára, másfelől a Magyar Államkincstár, a KSH és az ÁSZ által gyűjtött költségvetési adatok elemzésére, harmadrészt a Kúria Önkormányzati Tanácsának települési adóval kapcsolatos gyakorlatának vizsgálatára fókuszál. A kutatás főbb állítása, hogy a települési adó nem vált a klasszikus helyi adókhoz képest jelentős bevételi forrássá, melynek oka többek között a szabályozásban is kereshető. Így a második állítás szerint, a települési adó Htv. szerinti tágnak tűnő szabályozási kerete a gyakorlatban viszonylag szűk mozgásteret biztosít az önkormányzatok számára.

II. A települési adót bevezető önkormányzatok száma s az abból befolyó bevételek nagysága

Általánosságban a helyi adókivetés kapcsán elmondható, hogy a 2020-as adóévben a 3178 települési önkormányzat közül 3156-nál legalább egy helyi adó vagy települési adó bevezetésre került, s csupán 22 önkormányzat nem élt ezzel a lehetőséggel.[8] Jellemzően a helyi iparűzési adót vezették be, a gyakorlat szerint ez a legnépszerűbb az önkormányzatok körében - talán pont azért, mert nem a helyi lakosságot, hanem a vállalkozásokat terheli, s egyúttal viszonylag állandó bevételi forrást jelenthet a települések számára. Mindenesetre ez azt is jelenti, hogy mára alig maradt olyan települési önkormányzat, amely ne kényszerült volna legalább egy helyi vagy települési adó bevezetésére.

A települési adót bevezető 2014. évi törvényjavaslatának indokolása úgy fogalmazott, hogy a javaslat elfogadása után az önkormányzatok - állítása szerint egyébként is széles körű - adóztatási mozgástere tovább bővül azáltal, hogy jogosultakká válnak arra, hogy a helyi adók mellett települési adókat is bevezethetnek a település illetékességi területén.[9] Mind a jogalkotói szándék, mind a települések várakozásai azt sugallták tehát, hogy az önkormányzatok egy jelentős lehetőséghez jutnak, mely valós segítséget nyújt a forráshiány kezeléséhez. Ez mindenekelőtt azért fontos, mert a helyi adókból származó bevétel nagysága és eloszlása is nagyban eltér a települések között, figyelembe véve különösen a költségvetési finanszírozásban alkalmazott beszámítás és a kompenzáció alkalmazását. Vizsgáljuk meg, hogy a helyi adórendszerbe hogyan is illeszkedett be 2015-től a települési adó, melynek célja részben a forráskülönbségek kiegyenlítése és a helyi bevételi kapacitások növelése volt. Ehhez az 1. számú táblázat a bevezetett helyi adók számát, míg a 2. számú ábra az abból befolyt bevételeket mutatja.

A települési adót bevezető települési önkormányzatok száma (az adott év január 1. napján)

1. táblázat

Forrás: A MAK adatai alapján a szerző saját szerkesztése.

E fenti adatok kapcsán arra a bizonytalansági faktorra szükséges utalni, hogy nincs pontos adat arra vonatkozóan, hogy az adott évben hány település élt ezzel a lehetőséggel, az egyes statisztikák is eltérő adatokat tartalmaznak. A fenti táblázat a Magyar Államkincstár (MÁK) felé szolgáltatott statisztikai jelentés alapján készült, ugyanakkor a Nemzeti Jogszabálytárban (NJT) közzétett helyi adórendeletek ettől némiképp eltérő számokat mutatnak. Továbbá azt is szükséges rögzíteni, hogy jelen kutatás keretében csak a települések számát vizsgáltuk s nem a települési adók darabszámát, azaz vannak olyan települések, ahol a települési adót többféle adótárgyra is megállapította a helyi rendelet. Mindenesetre a nagyságrendek szemléltetésére a fenti adatok így is alkalmas lehetnek. A MÁK adatainak tartalmi elemzéséből az is megállapítható, hogy tipikusan a községek és részben a városok éltek ezzel a lehetőséggel. Az ÁSZ egy 2020-as vizsgálata szerint ez azt jelenti, hogy az összes települési adóbevétel 52,9%-át a községek, 39,0%-át az egyéb városok adták, míg a fennmaradó részen két fővárosi kerület és a megyei jogú városok osztoztak.[10]

- 449/450 -

Jól látható, hogy az elmúlt öt évben bár folyamatosan emelkedett a települési adót kivető önkormányzatok száma, az nagyságrendileg csupán az önkormányzatok 0,03%-át érintette, így az elenyészőnek tekinthető. Ráadásul 2021-re a növekedés megtorpant, bár az NJT adatai szerint 22 új önkormányzat élt volna ezzel a lehetőséggel, de a járványhelyzet okozta új szabályozás miatt hatályon kívül kellett helyezni az új települési adót megállapító helyi rendeleteket. Ennek alapja, hogy 2020 végén több, a helyi adókat és a települési adót korlátozó rendelkezés született 2021. évre vonatkozóan, az iparűzési adó maximális mértékének felezéséről, illetve újabb helyi adók és települési adók bevezetésének befagyasztásáról.[11]

A települési önkormányzatok elhelyezkedését tekintve is nagyon érdekes jelenséget látunk. A 2021-es adatok szerint a legtöbb ilyen adót Baranya megyében vetették ki (22 település élt vele), míg Bács-Kiskun megyében az NJT és a MÁK adatai szerint sem volt olyan település, amely települési adót vetett volna ki. Továbbá az ország dunántúli megyéiben (Veszprém, Somogy, Fejér, Győr-Moson-Sopron) sokkal több település élt a lehetőséggel, mely persze térszerkezeti kérdésekre is visszavezethető.

Az új nyílt listás adómegállapítás bevezetésekor kérdésként merült fel, hogy a gyakorlatban pontosan mit is adóztathatnak a települések. Érdemes így megvizsgálni azt is, hogy milyen adótárgyakra állapítottak meg települési adót a képviselő-testületek. A 2021. január 1. napján hatályban lévő helyi települési adó rendeletek alapján a települések túlnyomó része termőföldadót vezetett be (ahol az adó alapja a föld területe vagy az aranykorona értéke). Ezen kívül olyan érdekesebb adótárgyakkal is találkozhatunk egy-egy esetben, mint a mezőgazdasági vontató, lassú jármű, munkagép, a háztartási szennyvíz tárolására szolgáló műtárgy, halastó, magas építmény, vízi jármű vagy épp a félkész építmény. Az adóeljárási szempontokat is vizsgálva az látható, hogy tipikusan kivetéssel állapítja meg az önkormányzat jegyzője a települési adót, s jellemzően éves fizetési időszakról rendelkeznek, s a rendeletek fele valamilyen mentességet is megállapít.

Települési adóból származó összesített bevételek (2015 és 2020 között, millió Ft)

1. ábra

Forrás: A 2015-2019. évi adatok vonatkozásában a KSH, a 2020. év esetében a Pénzügyminisztérium adatai alapján a szerző saját szerkesztése.

Vizsgáljuk meg a települési adóból befolyt összesített adatokat! A települési adóbevétel 2020-ban a költségvetési beszámolók alapján 621 millió Ft volt, amely a helyi önkormányzatok összes önkormányzati költségvetési bevételéhez viszonyítva 0,02%-ot jelentett. Mindenekelőtt megállapítható, hogy a helyi adókhoz képest nem minősül jelentős bevételi forrásnak, s az utóbbi három évben folyamatosan csökkent a nagysága is. 2017-ben érte el a legmagasabb szintet, amikor 1095 millió Ft bevételre tettek szert az érintett önkormányzatok. Ha ezt rávetítjük a nagyjából 100 településre, akkor lényegében éves szinten 10 millió, míg 2020-ban alig 6 millió Ft-ról beszélhetünk. Ez persze egy kisebb településen számos hasznos feladatra elkölthető, de jelentős beruházásra s a pénzügyi autonómia megerősítéséhez aligha elegendő.

A járványhelyzet a helyi adók szabályozására is hatást gyakorolt, különösen a 2020. december 2-án hatályba lépett, a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges helyi adó intézkedésről szóló 535/2020. (XII. 1.) Korm. rendelet. E szerint a 2021-es adóévben a helyi adók és a települési adó mértéke nem emelhető meg. Ezen túl az önkormányzatnak az adórendelete szerinti adómentességet, adókedvezményt továbbra is biztosítania kell, és a települési önkormányzat 2021. évre új helyi adót, új települési adót nem jogosult bevezetni (ez később a 2022-es adóévre is kiterjesztésre került). Ez pedig a bevételek stagnálását, csökkenését hozza minden bizonnyal magával, megpecsételve ezzel a települési adó sorsát is. Már csak azért is, mert pontosan a járvány okozta bevételkiesések miatt, 2021-től 22 település tervezett újonnan települési adót bevezetni az NJT adatai alapján, amit a fenti rendelkezés elfogadása után hatályon kívül kellett helyezni.

III. A települési adó bevezetésének korlátai a Kúria normakontroll eljárása alapján

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban Bszi.) 45. §-a alapján a Kúrián az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjában, valamint a 32. cikk (4) és (5) bekezdésében foglalt ügyek elbírálására Önkormányzati Tanács működik, mely öt bíró tagból áll. A tanács feladata az önkormányzati rendelet - magasabb szintű jogszabályba ütközés szempontjából történő - felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti nemperes eljárás lefolytatása. A vizsgálat alá vont helyi rendeletek között jelentős arányban vannak olyanok, amelyek a klasszikus helyi adókkal (építményadó, telekadó, iparűzési adó, idegenforgalmi adó és a magánszemély kommunális adója) kapcsolatosak. A klasszikus helyi adók esetében a Htv. számos korlátot állít, melyek a települési adóra nem vonatkoznak, így érdemes áttekinteni, hogy a Kúria helyi adókkal kapcsolatos gyakorlata mennyiben volt hatással az újonnan megjelenő települési adóra.

- 450/451 -

A kezdeményezések típusa szerinti megoszlás az összes normakontroll-kezdeményezésen belül (2014-2020)

2. ábra

Forrás: A szerző saját szerkesztése a Kúria elnökének 2020. évi országgyűlési beszámolója alapján.[12]

A 2. ábra a normakontroll eljárást a kezdeményezők szerinti megosztásban mutatja 2014 és 2020 között valamennyi tárgykör vonatkozásában. Általánosságban megállapítható, hogy a bírói kezdeményezések aránya növekedett az évek alatt, s mellette a kormányhivatalok által kezdeményezett eljárások voltak túlsúlyban. 2015-ben és 2016-ban kiemelkedést mutatnak az ombudsmani és a magánszemélyek által kezdeményezett eljárások, melyek a települési adó bevezetésével is összefüggnek. A későbbiekben ezeket is megvilágítom.

Így tehát a települési adó alapvető szabályozásának és költségvetési jelentőségének áttekintése után vizsgáljuk meg, hogy az önkormányzatok milyen szabályozási kihívásokba ütköztek, illetve ütközhetnek, amikor új települési adót vezetnek be! Mivel a települési adó szabályozása a fentebb említettek szerint elég szűkszavú, a joggyakorlat szempontjából a Kúria döntéseinek meghatározó szerepe van, s egyúttal választ kaphatunk arra is, hogy miért nem válhatott rendszerszintűvé a települési adó bevezetése.

Mind a helyi jogalkotónak, mind a Kúriának a Htv. 1/A. §-a által meghatározott viszonylag tág mozgásteret biztosító szabályozásából kell kiindulni a helyi rendelet megalkotása, illetve vizsgálata során. E szabály szerint az önkormányzatok az illetékességi területükön rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethetnek be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt; továbbá adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya; végezetül a települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, valamint - e minőségére tekintettel - vállalkozó.[13] E szabályozási keretek értelmezésére vonatkozóan az Önkormányzati Tanács több elvi jelentőségű megállapítást tett az elmúlt években, ezzel alakítva az önkormányzatok gyakorlatát. 2015 és 2021 között összesen 22 települési adóval kapcsolatos döntése született, melyek közül nyolc érdeminek tekinthető határozat emelhető ki, amelyek jelen tanulmány keretei között elemzésre kerülnek. A következőkben a települési adóval kapcsolatos gyakorlatot foglaljuk össze az egyes esetek tényállásának részletes ismertetésétől eltekintve.

III.1. A nyílt listás települési adó tapasztalatai az első két év alapján

Egy új adó bevezetése mindig kockázattal jár, s a jogalkotó - kellő hatásvizsgálat mellett - sem képes mindig megjósolni, hogy az hogyan tud az adórendszerbe beilleszkedni, s az elérni kívánt célt (költségvetési források gyarapítása) képes lesz-e megvalósítani. Nem volt ez másképp a nyílt listás települési adó esetében sem, az első néhány év meghatározta az adó helyét és sorsát. A Kúria a települési adóval legelőször 2015-ben a Köf.5035/2015. számú határozatában az alapvető jogok biztosának indítványa alapján foglalt állást, melynek tárgya Balmazújváros termőföldre megállapított települési adó rendelete volt. A döntés jelentős abból a szempontból, hogy értelmezte a termőföld adóztatásának egyes korlátait, ugyanis mint fentebb már láthattuk, a települések alapvetően a termőföldet választották a települési adó adótárgyává.

A Kúria első eseti döntésében modellváltásként nevesítette a települési adó bevezetését a helyi adók rendszerében, s úgy fogalmazott, hogy a jogalkotó által bevezetett szabályozási megoldás a helyi adóztatás szabadságát szolgálja. Rögzítette, hogy a Htv.-ben nincsenek olyan anyagi jogi garanciák, amelyek a potenciális adózók számára a települési adókötelezettséggel összefüggésben biztosítanák az Alaptörvény XXX. cikke szerinti, de annál az adózóra nézve nem súlyosabb, illetve nem hátrányosabb kötelezettség teljesítését.

Az érintett önkormányzati rendelettel kapcsolatos probléma abból fakadt, hogy nem tett különbséget az adóalanyok között a törvényi tartalomnak megfelelően. A Kúria ezzel kapcsolatban rögzítette, hogy amennyiben a tulajdonos egyben egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak.

Emellett a döntés a közteher fogalmának értelmezéséhez járult hozzá a kárenyhítési hozzájárulás és a mezőőri járulék jellemzőinek áttekintésével. A Kúria érvelése szerint a közteher fogalmához hozzátartozik a közös szükségletek fedezetének igénye, az, hogy a közteher kötelezettje természetes személy, jogi személy és más jogalany lehet, valamint a fizetési kötelezettség jogszabályon alapuló kiszámíthatósága. Abban az esetben eleme a "közteher" fogalmának az "ellentételezés", ha az az állami vagy önkormányzati közhatalom birtokában nyújtott szolgáltatásnak, eljárásnak minősíthető. Az ilyen jellegű fizetési kötelezettségek beszedéséhez alapvető érdek fűződik, ezért azok mellé állami kényszer társul, azok adók módjára behajthatók. A döntés értelmében esetről esetre történő, tartalmi vizsgálatot igényel annak megállapítása, hogy a fizetési kötelezettség köztehernek minősíthető-e. Ekként a konkrét esetben a termőföldekhez kapcsolódó fizetési kötelezettségek kapcsán arra a következtetésre

- 451/452 -

jutott a Kúria, hogy a kárenyhítési hozzájárulás nem tekinthető köztehernek. Ezzel szemben a mezőőri járulék kapcsán úgy határozott, hogy az a befizetés, amelyet az állam vagy helyi közhatalom által biztosított közszolgáltatásért jogszabály alapján, lényegében az adott közszolgáltatás rendelkezésre állásáért kell megfizetni, köztehernek minősül.[14] Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az önkormányzatok szintjén pontosan az is okozza a települési adó kivetésétől való félelmet, hogy sok esetben hiányzik az a szakmai felkészültség, mely lehetővé tenné olyan kérdések eldöntését, hogy egyes fizetési kötelezettségek köztehernek minősülnek-e vagy sem. Talán segítség lenne az önkormányzatok számára, ha a jogalkotó egyértelműen meghatározná azoknak a fizetési kötelezettségeknek a körét, melyek a települési adó vonatkozásában a többszörös adóztatás korlátját megszabják.

2015-ben további öt esetben hozott nem érdemi döntést a Kúria. Ezek alapja közös volt abból a szempontból, hogy magánszemélyek fordultak az Önkormányzati Tanácshoz sérelmezve a települési adót megállapító önkormányzati rendeletet. A Kúria a Bszi. 48. §-ának rendelkezése alapján arra a következtetésre jutott, hogy a helyi rendeletekkel kapcsolatos absztrakt normakontroll eljárást a kormányhivatalokon, az alapvető jogok biztosán és a peres ügyben ítélkező bírákon kívül magánszemélyek, jogi személyek nem kezdeményezhetnek. Így mind az öt végzésben elvi éllel mondta ki, hogy nincs helye absztrakt normakontroll eljárás lefolytatásának, ezért az eljárást meg kell szüntetni, ha azt nem a jogszabály által erre feljogosított személy, illetve szerv kezdeményezte.[15]

Négy érdemi döntés emelhető ki az Önkormányzati Tanács 2016. évi gyakorlatából.

A Kúria a Köf.5028/2016/4. számú döntésében Telki község azon települési adórendeletét vizsgálta, amely szerint adóköteles volt a település közigazgatási területéhez tartozó mezőgazdasági művelés alatt álló belterületen fekvő, földterületen ültetett mezőgazdasági haszonnövény, illetve ültetvény.[16] A helyi rendelet az ültetvény mérőszámául a terület nagyságát határozta meg. A Kúria álláspontja szerint ez a szabály és a Htv. 19. § b) pontjában a telekadóval kapcsolatban megállapított mentességi rendelkezés nagyfokú hasonlóságot mutat annak ellenére, hogy a vizsgált rendelet alapján az adókötelezettség a mezőgazdasági haszonnövényre, illetve ültetvényre vonatkozik. Úgy vélte az Önkormányzati Tanács, hogy a földterületen ültetett növényzet négyzetméterben történő megállapítása az adott terület többirányú, hosszanti mértékegysége, nem pedig a mennyiség - tömeg, darabszám, stb. - meghatározására alkalmas mutató. Így az adó mértékének ilyen meghatározása értelmezhetetlenné teszi az adótényállást, mert a tényállási elemek nem egymásra épülnek, nincsenek egymással összhangban. A határozat szerint a helyi önkormányzatok a Htv.-ben szereplő különböző típusú helyi adókat nem szabályozhatják újra települési adó néven. Jelen esetben a telekadó tárgya került települési adókötelezettség alá, mivel a települési adó formájában a növényzet földterületnagysága szerinti adóztatása valójában a telekadó alapja szerinti adóztatást jelentette. A másik Köf.5069/2015/4. számú döntés Vésztő város települési adó rendeletének vizsgálata során született, melynek tárgya szintén a termőföldhöz kapcsolódott. A balmazújvárosi esettel szemben itt mezőőri járulék fizetési kötelezettség nem állt fenn. Az indítványozó azt sérelmezte, hogy a személyi jövedelemadóról szóló törvény alapján[17] az 5 évnél rövidebb időre haszonbérbe adott termőföld után a haszonbérbeadónak adófizetési kötelezettsége keletkezik, ezért ebben az esetben települési adó nem vethető ki. Ezzel kapcsolatban a Kúria arra mutatott rá, hogy amennyiben a települési adó tárgya termőföld, úgy a föld haszonbérbeadásából származó jövedelem után keletkezett személyi jövedelemadó fizetési kötelezettség nem zárja ki, hogy az önkormányzat települési adót vessen ki. Ezt arra alapozta, hogy a települési adó ebben a formájában vagyonadó, míg az Szja tv. általi fizetési kötelezettség egy jövedelem típusú adó, mely nem zárja ki az előbbit. A Köf.5068/2015/4. számú ügyben Mikepércs Község Önkormányzatának települési adó rendelete képezte a normakontroll tárgyát.[18] Az indítvánnyal érintett települési adórendelet a települési adó alanyaként a termőföld tulajdonosát jelölte meg anélkül, hogy mentesítette volna az adófizetési kötelezettség alól azt a tulajdonost, aki egyben egyéni vállalkozóként mezőgazdasági őstermelőként avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldön, továbbá az állami tulajdonban álló termőföldek esetében a települési adó alanyának a földhasználati nyilvántartásban bejegyzett földhasználót jelölte meg. A Kúria döntése kiemelte, hogy a települési adóval összefüggésben nem vehetők figyelembe a Htv. 1/A. § (2) bekezdésében megjelölteken kívüli rendelkezései. Így nem lehet jelentőséget tulajdonítani a települési adókkal kapcsolatban a Htv. garanciális anyagi szabályainak és annak sem, hogy a Htv. milyen rendelkezéseket tartalmaz a termőfölddel összefüggésben. Amennyiben a tulajdonos egyben egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak. Állami tulajdonú föld bejegyzett földhasználója vállalkozási tevékenysége okán pedig nem lehet a települési adó alanya.[19]

Monostorpályi Község Önkormányzatának települési adó rendelete kapcsán[20] a Köf.5025/2016/4. számú ügyben rögzítette a Kúria, hogy túllépi a törvényi kereteket az a települési adó rendelet, amelynek alanya általánosságban a természetes személy, továbbá minden

- 452/453 -

olyan személy, aki nem felel meg a Htv. 52. § 26. pontjában foglaltaknak.

A fentieken túl hat nem érdemi döntés született 2016-ban. Ezek közül három az eljárás megszüntetéséről rendelkezett az indítványban foglalt felülvizsgálat tárgyát képező önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezése okán.[21] Még további három esetben nem a jogszabály által erre feljogosított személy, illetve szerv kezdeményezte az eljárást.[22]

III.2. Kreatívabb települési adó szabályozások

Az első két év tapasztalata lényegében meghatározta a települési adó helyét. Így 2017-et követően kevesebb számban került ilyen típusú ügy az Önkormányzati Tanács elé, ugyanakkor egy új jellegű tartalmi kérdés merült fel, mely jól mutatja az önkormányzatok útkeresését, vagyis azt, hogy mire használható a települési adó adta jogalkotási felhatalmazás. Néhány önkormányzat kreatív módon, az adóztatáshoz képest más célokra is használni kívánta e lehetőséget.

Az egyik esetben Alsónémedi Nagyközség Önkormányzatának települési adó rendeletét semmisítette meg a Kúria.[23] Az érintett szabályozás szerint a települési adó fizetési kötelezettség csak egy vagyonnal és vagyoni joggal nem rendelkező, azt hozzátartozói kapcsolat révén sem élvező, de a településen lakó, társadalmi csoportot terhelte (jellemzően a településen élő vendégmunkásokat) a településen eltöltött napok száma után. A Kúria ezen -lényegében közrendészeti célú - rendelet kapcsán megállapította, hogy figyelembe véve az adófizetés alóli mentesülés eseteit, illetve az erre vonatkozó igazolások meghatározásának rendszerét, az adóalanyi kör meghatározása rendkívül célzott volt. Ezzel pedig az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) által tiltott, önkényes különbségtételt valósít meg az önkormányzat, ha az adójogi szabályozás a jogalanyok között teherviselő képességük ellenében - a vizsgált szabályozásban azzal épp fordítottan - határozza meg kötelezettségeik mértékét, igazolható legitim cél nélkül.

Másodsorban kiemelhető a Köf.5027/2017/4. számú határozat, melyben Veresegyház Város Önkormányzat infrastruktúrafejlesztési települési adóról szóló rendeletét semmisítette meg a Kúria. A szabályozás értelmében az újonnan létrehozott lakások után egyszeri félmillió forint összegű települési adót kellett megfizetni.[24] A Kúria felidézte, hogy a lakások adóztatására a Htv. az építményadót rendelte biztosítani, így olyan adótárgy, amely a Htv.-ben meghatározott bármely helyi adó hatálya alá tartozik, települési adózás alá nem vonható. S bár a helyi jogalkotó figyelt arra, hogy az új építésű lakásokat ne terhelje építményadó és magánszemély kommunális adója, a Kúria leszögezte, hogy az adómentesség biztosítása nem használható fel arra, hogy az önkormányzat valamely adótárgyat kivonja a Htv. hatálya alól, majd települési adó néven vonja azt adózás alá, és tetszőleges mértékű adófizetési kötelezettséget állapítson meg. Kiemelhető tehát, hogy a részletszabályok vonatkozásában biztosított nagyfokú szabadság nem eredményezheti a generális korlátok kiterjesztő értelmezését.

2017 után nemcsak a települési adóból befolyó bevételek csökkentek - mint láthattuk -, hanem az új települési adók bevezetése és az Önkormányzati Tanács által vizsgált rendeletek száma is. Ez részben annak is az eredménye, hogy a szabályozás és a joggyakorlat kiforrottá vált, ugyanakkor úgy is értelmezhető, hogy nem vált kifejezetten népszerűvé a települési adó kivetése az önkormányzatok körében.

2018-ban már mindössze egy érdemi döntést hozott a Kúria települési adó témakörében. A Köf.5037/2017. számú ügy alapja az volt, hogy Balatonfüred képviselőtestülete termőföldadót állapított meg, mellyel az elhanyagolt ingatlanok tulajdonosait akarták más magatartásra bírni.[25] A szabályozás sajátossága az volt, hogy települési adó fizetési kötelezettség csupán a városon belül meghatározott utcák által határolt területen fekvő külterületrészre terjedt ki. Továbbá az adó alól csak akkor volt mentes a termőföld, ha az adóévben annak teljes területe tényleges mezőgazdasági művelés alatt állt, valamint amennyiben tulajdonosának tulajdoni illetősége az egész ingatlanra vetítve nem érte el az 1000 négyzetmétert. A tényleges mezőgazdasági művelés fogalma körében pedig olyan módosításokat vezetett be a rendelet a már egyébként is lehatárolt területrészen belül, hogy szinte névre szólóan körülírta a kötelezettek körét.

A Kúria ebben az esetben is arra mutatott rá, hogy egy jól körülhatárolható alanyi körre irányult a szabályozás, mely a közteherviseléssel csak úgy hozható összefüggésbe, ha a szűkítés célja legitim. Az Önkormányzati Tanács úgy ítélte meg, hogy az elérni kívánt településrendészeti cél adóztatás útján történő megvalósítása nem egyeztethető össze az adó mint általános fizetési kötelezettség természetével, mivel az nem szankció típusú fizetési kötelezettség. A rendészeti célok megvalósítására egy felelősségalapú bírság szolgálhat. Ezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy sérül az Alaptörvény XXX. cikke, ha közteherviselés címén valójában szankció alkalmazására kerül sor anélkül, hogy a megállapítás tekintetében fair eljárásra kerülne sor, illetve jogorvoslatra lenne lehetőség. Mindez az említett szempontok alapján diszkriminatív helyzetet is eredményezhet.

Ezt követően 2019-ben nem került normakontroll vizsgálat alá települési adórendelet. Majd 2020-ban is csupán egy, Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzatának települési adóról szóló rendelete, de ebben az ügyben sem született érdemi döntés, mivel a bíróság azt állapította meg, hogy a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt az Önkormányzati Tanácsnak nincs hatásköre vizsgálni.[26]

- 453/454 -

2021 elején ugyan több települési adóval kapcsolatos rendeletet is vizsgált a Kúria, ám csupán abból a szempontból, hogy azok megfelelnek-e a koronavírusjárvány kapcsán született és a már említett 535/2020. Korm. rendelet szabályainak, miszerint az adó mértéke nem emelkedhetett az előző évhez képest.[27] Így az utóbbiak lényeges megállapításokat nem tartalmaztak a bevezetésre vonatkozóan, azok elemzésére nem került sor.

IV. Összegző gondolatok

Az elmúlt néhány év tapasztalata alapján megállapítható, hogy a települési adó sem a kivető önkormányzatok számában, sem az abból származó bevételek volumenében nem hozott jelentős változást az önkormányzati adórendszerben s nem lett a forráskiegészítés és a forráskiegyenlítés eszköze. Bár a Htv. viszonylag széles mozgásteret biztosít a bevezetéséhez, ugyanakkor a települési adó szűkszavú szabályozása kreativitást is igényel a testület részéről, hogy mit adóztassanak, miközben a vállalkozások adó alóli mentesítése miatt az önkormányzatok mozgástere szűk. Másrészt sok esetben hiányzik a helyi adóerőképesség, az adóztatható adótárgyak köre. Harmadrészt az Önkormányzati Tanács gyakorlata is rámutatott, hogy az egyébként is szűk keretek között számos további szempontra szükséges figyelemmel lenni a szabályozás során, többek között az alanyi kör meghatározása és a kettős adóztatás elkerülése körében, mely bizonytalanság szintén nem erősíti a bevezetési kedvet. Ahogyan a központi szinten már szabályozott közterhek széles köre is tovább szűkíti a nyílt listás adómegállapítás lehetőségét. Így lényegében a már említett termőföld adóztatása vált a "legsikeresebbnek" mondható megoldásnak az ismertetett korlátok között. A koronavírus-járvány miatt 2020-ban és 2021-ben hozott intézkedések pedig végképp megszakították a települési adó lehetőségének esetleges kiaknázását.

Úgy gondolom, hogy az elkövetkező időszakban továbbra sem várható a települési adó tömeges bevezetése, hiszen az ismertetett bizonytalansági faktorok s korlátozó szabályok között jelentős forrást nem jelenthet az önkormányzatok számára.

Felhasznált irodalom

[1] A helyi önkormányzatok adóztatási gyakorlata (szerk: Németh Ilona-Halkóné Berkó Katalin), Állami Számvevőszék, Budapest, 2021.

[2] Bordás Péter: A települési adó rendszertani és gyakorlati kérdései, Pro Publico Bono, 2015/3,4-12.

[3] Bordás Péter: Kincs, ami nincs? A települési adó a helyi adók között, Jogtudományi Közlöny, 2021/10, 469-178.

[4] Gregóczki Etelka: A helyi adók és a gépjárműadó -a helyi adók tervezése, beszedése, gazdasági szerepe, In: Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás - Közpénzügyek és államháztartástan II. (szerk: Lentner Csaba), Nemzeti Közszolgálati Tankönyvkiadó, Budapest, 2015.

[5] Kecső Gábor-Tombor Csaba: A helyi adók szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel az iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára, DHKFA, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatási Továbbképzési Intézet, Budapest, 2020.

[6] Kecső Gábor: A Kúria kibontakozó gyakorlata a települési adóval kapcsolatban, Új Magyar Közigazgatás, 2016. Különszám, 19-25.

[7] A koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges helyi adó intézkedésről szóló 535/2020. (XII. 1.) Korm. rendelet.

[8] A Kúria elnökének országgyűlési beszámolója a Kúria 2020. évi tevékenységéről a jogegység biztosítása és az önkormányzati normakontroll körében. www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/elnokbeszam/akuriaelnokenekorszaggyulesibeszamoloja_a_kuria_2020._evi_tevekenysegerol.pdf (2022. január 26-i letöltés).

[9] Balatonfüred Város Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adókról szóló 30/2014. (XI. 28.) számú önkormányzati rendelete.

[10] Mikepércs Község Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adóról szóló 15/2014. (XII. 28.) önkormányzati rendelete.

[11] Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselőtestületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII. 1.) önkormányzati rendelete.

[12] Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról, Budapest, 2014. október, indokolás.

[13] Veresegyház Város Önkormányzat Képviselőtestületének a városi infrastruktúrafejlesztési települési adóról szóló 1/2017. (III.3.) önkormányzati rendelete.

A Kúria Önkormányzati Tanácsának döntései

[1] Köf.5031/2015/2.

[2] Köf.5029/2015/2.

[3] Köf.5030/2015/2.

[4] Köf.5032/2015/2.

[5] Köf.5051/2015/2.

[6] Köf.5068/2015/4.

[7] Köf.5.070/2015/4.

[8] Köf.5.066/2015/4.

[9] Köf.5067/2015/4.

[10] Köf.5062/2015/2.

[11] Köf.5061/2015/2.

[12] Köf.5063/2015/2.

[13] Köf.5028/2017/4.

[14] Köf.5.029/2020/6.

[15] Köf.5005/2021/6.

[16] Köf.5009/2021/5. ■

JEGYZETEK

[1] Jelen vizsgált téma hosszabb, költségvetési szempontú elemzése a Jogtudományi Közlöny 2021/10. számában jelent meg (469-478.).

[2] Gregóczki Etelka: A helyi adók és a gépjárműadó - a helyi adók tervezése, beszedése, gazdasági szerepe, In: Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás -Közpénzügyek és államháztartástan II. (szerk: Lentner Csaba), Nemzeti Közszolgálati Tankönyvkiadó, Budapest, 2015, 703-730.

[3] Kecső Gábor: A Kúria kibontakozó gyakorlata a települési adóval kapcsolatban, Új Magyar Közigazgatás, 2016. Különszám, 19-25.

[4] Kecső Gábor-Tombor Csaba: A helyi adók szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel az iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára, DHKFA, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatási Továbbképzési Intézet, Budapest, 2020, 22-35.

[5] Bordás Péter: A települési adó rendszertani és gyakorlati kérdései, Pro Publico Bono, 2015/3, 4-12.

[6] A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1/A. §-a alapján.

[7] A Htv. 1/A. § (5) bekezdése értelmében.

[8] A helyi önkormányzatok adóztatási gyakorlata (szerk: Németh Ilona-Halkóné Berkó Katalin), Állami Számvevőszék, Budapest, 2021, 19-20.

[9] T/1705. számú törvényjavaslat az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról, Budapest, 2014. október, indokolás.

[10] Németh-Halkóné i.m. 15.

[11] A koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges helyi adó intézkedésről szóló 535/2020. (XII. 1.) Korm. rendelet alapján.

[12] A Kúria elnökének országgyűlési beszámolója a Kúria 2020. évi tevékenységéről a jogegység biztosítása és az önkormányzati normakontroll körében. www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/elnok_beszam/a_kuria_elnokenek_orszaggyulesi_beszamoloja_a_kuria_2020._evi_tevekenysegerol.pdf (2022. január 26-i letöltés).

[13] A Htv. 1/A. §-a alapján.

[14] Köf.5035/2015. számú határozat.

[15] Köf.5031/2015/2., Köf.5029/2015/2., Köf.5030/2015/2., Köf.5032/2015/2., Köf.5051/2015/2. számú döntések.

[16] Telki község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 6/2016. (V.17.) önkormányzati rendelete.

[17] 1995. évi CXVII. törvény 1. számú mellékletének 9.4.1. alpontja.

[18] Mikepércs Község Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adóról szóló 15/2014. (XII. 28.) önkormányzati rendelete.

[19] Köf.5068/2015/4. [19]-[20] pontok.

[20] Monostorpályi Község Önkormányzat Képviselőtestületének a települési adóról szóló 24/2016. (XII. 1.) önkormányzati rendelete, 7. § (3) bekezdés.

[21] Köf.5.070/2015/4., Köf5.066/2015/4, Köf.5067/2015/4.

[22] Köf.5062/2015/2., Köf.5061/2015/2., Köf.5063/2015/2.

[23] Köf.5028/2017/4.

[24] Veresegyház Város Önkormányzat Képviselőtestületének a városi infrastruktúrafejlesztési települési adóról szóló 1/2017. (III. 3.) önkormányzati rendelete.

[25] Balatonfüred Város Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adókról szóló 30/2014. (XI. 28.) számú önkormányzati rendelete.

[26] Köf.5.029/2020/6. végzés.

[27] A Köf.5005/2021/6. számú ügyben Velence Város Önkormányzatának, még a Köf.5009/2021/5. számú ügyben Csanádpalota Város Önkormányzat Képviselőtestületének települési adó rendeletével kapcsolatban merült fel a kérdés.