A vízhez való jog és a vizek védelme hatályos Alaptörvényünkben is helyet kapott, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatából is számos elvárás, az államra vonatkozó kötelezettség jelenik meg.
Az Alaptörvény P) cikke adja meg a hátteret a kérdéskörhöz, mely szerint:
(1) A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.
(2) A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg."
A vizek védelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság több határozatot is hozott, ezek közül azonban a legfontosabbak között említhető a 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, ami számos elvárást megfogalmazott a témával kapcsolatban.
Ez az írás ezt az alkotmánybírósági döntést, annak főbb megállapításait törekszik áttekinteni.
Az Országgyűlés 2018. július 20-i rendkívüli ülésnapján fogadta el a T/384. számú törvényjavaslatot (a továbbiakban: Törvényjavaslat), amely a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvénynek a vízkivételekkel összefüggő módosításáról rendelkezett. Mindazonáltal a köztársasági elnök az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, P) cikk (1) bekezdésének és XXI. cikk (1) bekezdésének sérelmére hivatkozással - alaptörvényi jogkörében eljárva[2] - előzetes normakontroll eljárás keretében kérte a Törvényjavaslat 1. és 4. §-ának alapötvény-ellenessé nyilvánítását, illetve megsemmisítését.
A köztársasági elnök indítványában kiemeli, hogy a Törvényjavaslat célja - annak indokolása szerint - vízilétesítmények engedély nélküli létrehozása oly módon, hogy 80 méteres mélységig ne legyen szükséges engedélyezési, illetve bejelentési eljárás lefolytatására. Így ilyen eljárások mellőzésével létesíthető 80 m-nél sekélyebb és házi vízigényt meg nem haladó vízkivitelt biztosító létesítmény. Mindazonáltal "[a]z engedélyezési kötelezettség fenntartása szükséges azonban a) a hideg és termálkarszt készletekbe (víztestekbe) történő beavatkozás mélységtől és vízmennyiségtől függetlenül, valamint b) mélységtől és vízmennyiségtől függetlenül a gazdasági célú vízkivételek esetében. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló kormányrendelet fogja meghatározni."[3] Az indítvány hangsúlyozza, hogy a Törvényjavaslat előterjesztője a módosításhoz hatástanulmányt nem csatolt, további szakmai indokot nem adott meg.
A Törvényjavaslat az előbb mondott jogalkotói cél érdekében akként módosítja a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) 28/A. §-át, hogy "[a]z »jogszabály alapján engedély nélkül [is] végez-
- 521/522 -
hető«-vé váljon az eddig bejelentéshez, vagy engedélyhez kötött vízjogi tevékenységek, ideértve a vízimunka végzését, a vízilétesítmény építését, átalakítását, használatbavételét, üzemeltetését, megszüntetését és a vízhasználatot. A Törvény a 4. §-ába foglalt módosítással pedig a vízjogi engedély és bejelentés nélkül megkezdhető, illetőleg végezhető tevékenységek körének és egyéb eljárási szabályoknak a megállapítására a Kormányt hatalmazza fel."[4]
A köztársasági elnök indítványában azt is kidomborítja, hogy elvi állásfoglalásában a Törvényjavaslat elfogadása ellen érvelt korábban a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettese.[5] A jövő nemzedékek szószólója aggasztónak értékelte azt, hogy "az állam lemond az Alaptörvény P) cikkében védett közös örökség, természeti erőforrás minőségi és mennyiségi védelméről, szabadjára engedi az ellenőrizhetetlen vízkivételeket, ami a szennyezés kockázatával is jár. Mindezt pontos fogalmi definíciók nélkül, kizárólag a törvényjavaslathoz fűzött indokolásban megjelölt célból, ellenőrizhetetlen módon teszi. A köztársasági elnök indítványából kitűnően a jövő nemzedékek szószólója kifogásolta a természetvédelem meglévő védelmi állapotától való visszalépést is, amely szerinte méterekben is mérhetővé válik. A köztársasági elnök arra is utalt, hogy tizenegy szakmai szervezet képviselői 2018. január 31. napján a felszín alatti vizek védelmében aláírt közös nyilatkozatukban a vízkészletekkel való felelős gazdálkodás megszűnése és a felszín alatti vizek védelmének felszámolása ellen tiltakoztak, felvetve egyebek mellett a szakszerűtlen kútkivitelezésből és az illegális vízkivételekből következő veszélyeket."[6]
A köztársasági elnök szilárd álláspontja szerint, a Törvényjavaslat "szakmailag alá nem támasztott, hatástanulmányokkal nem igazolt 1. §-a, amely vízilétesítmény engedély nélküli létrehozását - akár 80 méter mélységig -, valamint mennyiségi korlátozás és egyben ellenőrzés nélkül vízhasználatot enged, nem tesz eleget az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből következő állami kötelezettségnek, különös tekintettel a már elért védettségi szinttől való visszalépés tilalmára és az elővigyázatosság elvéből fakadó követelményekre."[7] Az indítvány kihangsúlyozza, hogy "[m]a Magyarországon 50 méter a talajvízbázis mélységi határa, és legfeljebb 50 méter talpmélységig ellenőrzött módon fúrhatók mezőgazdasági célú vízkivételt biztosító talajvízkutak. Az ivóvíztermelés mintegy 94 %-a felszín alatti vízből, az ún. fő ivóvízadó rétegekből történik. A felszín alatti vízbázisok több mint fele sérülékeny, mivel olyan természeti-földtani környezetben található, ahol a terepfelszín alá kerülő szennyeződés lejuthat a vízellátást biztosító víztérbe. Ezeknek a vízbázisoknak a nyilvántartása, a biztonságának biztosítása és speciális védelme különösen fontos állami kötelezettség."[8] Megkerülhetetlen, hogy törvényhozó "[a] Törvényjavaslatban és annak indokolásában nem adta indokát a hatályos szabályozástól való eltérésnek, nem fogalmazott meg az ivóvízbázis védelme érdekében garanciákat és nem igazolta az engedély nélküli kútfúrás kényszerítő szükségességét és egyben a környezet állapotának megőrzését sem. Az ivóvízbázis védelmének jelenlegi helyzetéhez képest egyértelmű visszalépést, és meg nem engedhető visszalépést jelent az engedély (és bejelentés) nélküli vízjogi tevékenység, amelyet a Törvényjavaslat 1. §-a tenne lehetővé. Az engedély és nyilvántartásba vétel nélküli, esetlegesen akár szakszerűtlen beavatkozás a vízrétegekbe a szennyeződés, és ezáltal az ivóvízbázis csökkenésének kockázatát hordja magában. [...] Hasonló kockázatot jelent a mennyiségi ellenőrzés nélküli vízkivétel is. [...] Mindez együtt az ivóvízbázis jelenlegi állapotát és védelmét illetően egyértelműen visszalépésnek minősül, ezáltal az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésének, valamint a XXI. cikkbe foglalt, az egészséges környezethez való jognak a sérelmét is eredményezi."[9] Az államfő "[u]gyancsak a P) cikk (1) bekezdése, illetőleg XXI. cikk (1) bekezdése sérelme körében értékeli, hogy a Törvényjavaslat a 4. §-ában a majd később megalkotandó kormányrendeletre bízza az engedély és bejelentés nélkül megkezdhető és folytatható tevékenységek körének, a bejelentés tartalmi elemeinek és a hatósági ellenőrzésnek a szabályozását, de nem határozza meg ennek biztosítékait."[10]
Az előbb mondottakon túl a köztársasági elnök álláspontja szerint [a] Törvényjavaslat 4. §-a ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonság elvével is. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a további-
- 522/523 -
akban: Jat.) 5. § (1) bekezdése a jogállamiság követelményére utal, amikor kimondja, hogy a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Törvényjavaslat 4. §-ában a jogalkotó ennek a követelménynek csupán részben tett eleget, mivel kizárólag a felhatalmazás jogosultját és tárgyát határozta meg, de a kereteket és a garanciákat nem. Véleménye szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményét sértette meg a törvényhozó azzal, hogy nem tartotta be a Jat. IV. fejezete szerinti, a jogszabály jogrendszerbe illeszkedésének, az előzetes hatásvizsgálatnak és a jogszabálytervezetek véleményeztetési kötelezettségének előírásait, valamint a szabályozás érdemét tekintve bianco felhatalmazást adott a Kormánynak a szabályozásra."[11]
Az ügy eldöntéshez a testületnek harminc nap állt rendelkezésére. Az előadó alkotmánybíró Szabó Marcel, korábbi (2012 októberétől 2016 novemberéig) jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes volt. Az Alkotmánybíróság döntésének meghozatala előtt az Ügyrendben rögzítettek szerint megkereste a belügyminisztert, az igazságügyi minisztert, az alapvető jogok biztosa jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettesét (a továbbiakban: a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes vagy biztoshelyettes), valamint a Magyar Tudományos Akadémia (a továbbiakban: MTA) elnökét.[12]
a) Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette és összegezte a köztársasági elnök által hivatkozott alaptörvényi rendelkezésekkel összefüggő gyakorlatát.[13] Az Alaptörvény Nemzeti Hitvallása szerint "[v]állaljuk, hogy örökségünket, egyedülálló nyelvünket, a magyar kultúrát, a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját, a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk. Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit." "Ezzel összefüggésben a Nemzeti Hitvallás azt is kimondja, hogy az Alaptörvény »szövetség a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között«. Már a Nemzeti Hitvallás is rámutat tehát arra, hogy a jelen kormányzatok által hozott döntések kihatással vannak a későbbi nemzedékekre is, ezért a jelen kormányzati, illetőleg jogalkotói döntéseknek az eljövendő nemzedékek érdekeire is tekintettel kell lenniük. [...] a Nemzeti Hitvallás idézett rendelkezése az Alaptörvény egésze számára rögzít egy olyan értelmezési keretet, mely általános jelleggel követeli meg a jelen szükségleteinek értékelésével egyidejűleg, azzal azonos súllyal a jövő generációk érdekeinek figyelembe vételét is."[14] A korábbi Alkotmányunkhoz képest az Alaptörvény immár új elemként megjeleníti a fenntarthatóság követelményét, amely az állam és a gazdaság részére irányt szab a környezeti értékekkel való felelős bánásmódhoz. "Külön kiemeli a saját magyar környezeti értékeket és a magyar kultúra értékeit, amelyek oltalmazását mindenki kötelezettségévé teszi a jövő nemzedékek számára való megőrzés érdekében." [...] Az Alaptörvényből fakadó, a jövő nemzedékekkel szemben fennálló felelősség azt kívánja meg a jogalkotótól, hogy intézkedései várható hatását a tudományos ismeretek alapján, az elővigyázatosság és a megelőzés elvének megfelelően értékelje és mérlegelje.[15]
A P) cikk (1) bekezdése "[á]ltalánosság-ban is azt az elvárást támasztja a jogalkotással szemben, hogy a jogszabályok meghozatalakor nem csak a jelen nemzedék egyéni és közös szükségleteit kell mérlegelni, hanem figyelembe kell venni a jövő nemzedékek életfeltételeinek biztosítását is, az egyes döntések várható hatásainak mérlegelésekor pedig az elővigyázatosság és megelőzés elvének megfelelően, a tudomány mindenkori állásának alapulvételével kell eljárnia. A P) cikk (1) bekezdése ennek megfelelően egyszerre tekinthető a XXI. cikk (1) bekezdésében foglalt alapvető emberi jog garanciájának, illetőleg a nemzet közös öröksége védelmét előíró olyan sui generis kötelezettségnek, mely a XXI. cikk (1) bekezdésén túlmenően, általános jelleggel is érvényesül. A jövő generációk érdekeinek védelme azonban nem csupán a P) cikkből, illetőleg a Nemzeti Hitvallás idézett rendelkezéseiből vezethető le: az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése értelmében »[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek
- 523/524 -
szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.« [...] a felszín alatti vizek az állam kizárólagos tulajdonába tartoznak. A nemzet közös örökségébe tartozó vagyontárgyakkal való felelős gazdálkodás egyik Alaptörvényben nevesített célja, nevezetesen a jövő nemzedékek szükségleteinek meghatározása nem politikai kérdés, azt mindenkor tudományos igénnyel lehet és kell meghatározni, az elővigyázatosság és megelőzés elvének érvényesülésére is figyelemmel."[16]
Az Alkotmánybíróság a visszalépés tilalma (non-derogation) elvének alkotmányjogi jelentőségét szintén áttekintette. Röviden: "[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a visszalépés tilalma immáron közvetlenül az Alaptörvényből fakad, és egyaránt kapcsolódik az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséhez, és a XXI. cikk (1) bekezdéséhez. [...] [így] amikor a környezet védelmére vonatkozó szabályozás átalakításra kerül, a jogalkotónak tekintettel kell lennie az elővigyázatosság és megelőzés elveire is, hiszen »a természet és környezet védelmének elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indíthat meg«[17]. Az elővigyázatosság környezetjogban általánosan elfogadott elvének értelmében ugyanis az államnak kell biztosítania azt, hogy a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés következményeként ne következzen be.[18] Az elővigyázatosság elvéből következően tehát abban az esetben, ha egy szabályozás vagy intézkedés érintheti a környezet állapotát, a jogalkotónak kell azt igazolnia, hogy a szabályozás nem jelent visszalépést és ezáltal nem okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást, illetőleg nem teremti meg egy ilyen károkozás elvi lehetőségét sem. Korábban nem szabályozott esetek szabályozásakor az elővigyázatosság elve nem kizárólag a visszalépés tilalmával összefüggésben, hanem önállóan is érvényesül: azon intézkedések esetében, melyek formálisan nem valósítanak meg visszalépést, ám befolyásolhatják a környezet állapotát, az intézkedés korlátja az elővigyázatosság elve is, amellyel összefüggésben a jogalkotó alkotmányos kötelezettsége, hogy a tudomány álláspontja szerint nagy valószínűséggel vagy bizonyosan bekövetkező kockázatokat megfelelő súllyal figyelembe vegye a döntés meghozatala során. A megelőzés elve ezzel szemben a potenciális szennyezés forrásánál, de még a szennyezés bekövetkezését megelőzően történő fellépés kötelezettségét jelenti: annak biztosítását, hogy a környezetet esetlegesen károsító folyamatok ne következzenek be."[19]
E körben az Alkotmánybíróság még arra is rámutatott, hogy "amennyiben egy szabályozás esetében nem igazolható kétséget kizáróan, hogy az nem valósít meg visszalépést, akkor az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően kell vizsgálni a visszalépés alkotmányosságát, oly módon, hogy az elővigyázatosság elvére is figyelemmel az államnak a szükségesség és arányosság tekintetében más alapvető jog érvényesülésével, azzal érdemben összemérve kell indokolnia az egyszer már elért környezetvédelmi szinttől való visszalépést".[20]
b) Az Alkotmánybíróság miután saját gyakorlatát áttekintette vizsgálta a hatályos szabályozást, valamint annak történeti előzményeit,[21] továbbá a felszín alatti vizek jelentőségét, illetőleg jelenlegi állapotát. E körben a testület arra megállapításra jutott, hogy a fúrt kutak létesítése már 1960-tól kezdődően folyamatosan engedélyhez kötött tevékenységnek minősül [...]. Ez azáltal valósul meg, hogy "[a] kút létesítése engedélyhez kötött, biztosított a felszín alatti vizek mennyiségi védelme, hiszen a hatóság nem csupán azt tudja folyamatosan nyomon követni, hogy még mekkora mértékű vízhasználat engedélyezhető anélkül, hogy az már a felszín alatti vizek mennyiségét veszélyeztetné, hanem indokolt esetben az engedéllyel rendelkező kutak esetében korlátozhatja a vízhasználat mértékét is. Az engedély megadásának feltételeként előírt műszaki és szakmai követelmények pedig a felszín alatti vizek minőségi védelmét garantálják azáltal, hogy kizárólag megfelelő szakmai képesítéssel rendelkező szakemberek, megfelelő anyagok és technológiák alkalmazásával létesíthetnek kutakat." Végezetül a testület kiemeli határozatában, hogy "[a] felszín alatti vízkészletek mennyiségi és minőségi értelemben is végesek és csak korlátozottan képesek a megújulásra, ezért felelős vízkészlet-gazdálkodás nélkül a vízkészletek fenntarthatósága is veszélybe kerül."[22]
c) A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 4. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a felszín alatti vizek az állam kizárólagos
- 524/525 -
tulajdonába tartoznak. Elengedhetetlenül fontos, hogy az állam mint kizárólagos tulajdonos csak oly módon gazdálkodhat a felszín alatti vizekkel (a vízhasználat lehetőségének megteremtését is ideértve), hogy az nem csupán a jelen nemzedékek közös szükségleteire legyen tekintettel, hanem a jövő nemzedékek szükségleteire, illetve magukra a természeti erőforrásokra, mint önmagukban is értékkel rendelkező és megóvandó szabályozási tárgyakra is.[23] A Vgtv. rendelkezései alapján a vízjogi engedély - a felhasználható vízkészlet mennyiségi és minőségi védelmére is tekintettel - arra szolgál, hogy ne veszélyeztesse a felszín alatti vizek mennyiségi megújulását, azaz ne eredményezze azok túlhasználását, a hatóságnak ismernie kell a vízhasználatra vonatkozó pontos adatokat, mely adatok forrásául szinte kizárólagosan a már korábban kiadott vízjogi engedélyek szolgálnak. Az említett vízjogi engedélyezési rendszer másik funkciója a vízilétesítmények műszaki és környezetvédelmi jellemzőinek meghatározása, amely elengedhetetlen a vízkészlet minőségi védelme érdekében.[24]
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá, hogy a felszín alatti vízkészletek mennyiségi és minőségi védelme stratégiai szintű feladatnak tekinthető, ekként vizsgálat tárgyát adó határozatban szereplő valamennyi, a felszín alatti vizekkel kapcsolatos, jelenleg hatályos stratégiai dokumentum az engedélyezési rendszer fenntartását, sőt adott esetben annak szigorítását teszi indokolttá. Ahogyan arra a testület rámutatott, ezen stratégiákat az elővigyázatosság és megelőzés elveiből következően az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése szerinti, a nemzet közös örökségébe tartozó elemek védelme szempontjából különös súllyal kell értékelni.[25]
Az Alkotmánybíróság határozott álláspontja szerint "[a]bban az esetben, ha a felszín alatti vizekből történő, a jelenleg hatályos szabályozás szerint teljes mértékben és kötelezően engedélyköteles tevékenység a Törvényjavaslat hatálybalépését követően részben vagy egészben engedély és bejelentés nélkül végezhetővé válhat, az már önmagában is a szabályozásban történő visszalépésként értékelhető, függetlenül attól, hogy a későbbiekben elfogadásra kerülő kormányrendelet pontosan milyen körben kívánja meghatározni az engedély és bejelentés nélkül is végezhető vízkivételek körét"[26]. Kiemelt jelentőségű, hogy a jogalkotónak az elővigyázatosság elvéből következő módon kell azt igazolnia, hogy valamely tervezett szabályozás nem valósít meg visszalépést kell igazolnia, hogy valamely tervezett szabályozás nem valósít meg visszalépést, és ezáltal nem gerjeszt adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást, illetve nem teremti meg egy ilyen károkozás elvi lehetőségét sem.[27] Ebből folyóan a testület szerint "[a]z a szabályozás, amely lehetővé teszi az előzetes engedélyezési eljárás megszüntetését akár csak a vízkivételek egy szűk körére vonatkozóan is, és ehelyett utólagos hatósági ellenőrzéssel kívánja biztosítani a felszín alatti vizek mennyiségének és minőségének megőrzését, a már elért védelmi szinttől történő visszalépést valósít meg"[28]. Az érem másik oldalához tartozik az, hogy a testület álláspontja szerint a jogalkotó a Törvényjavaslatban nem jelölt meg és az Alkotmánybíróság sem azonosított az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint a konkrét esetben összemérhető és elfogadható más alapvető jogot vagy alkotmányos értéket, amely igazolhatta volna a környezet védelmének már elért szintjéhez képest - új szabályozás által - történő visszalépést.[29]
Mindazonáltal az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy "[a] vízjogi engedélyezési rendszer fenntartása a felszín alatti vízkészletek mennyiségi és minőségi megőrzését szolgálja, ekként egy olyan szabályozásnak, amely a felszín alatti vízkészletek használatára vonatkozó engedélyezési rendszer megváltoztatását célozza, ezen, az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és XXI. cikk (1) bekezdéséből közvetlenül fakadó kötelezettséggel szemben kellene olyan, különösen súlyos érveket igazolnia, amely az engedélyezési rendszer megváltoztatásának szükségességét és arányosságát adott esetben az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően indokolhatja".[30] Tekintettel ugyanis "a felszín alatti vizek jelentőségével, és az engedélyezési eljárás felszín alatti vizek mennyiségi és minőségi védelméhez kötődő szerepével kapcsolatos megállapításokra, nem az engedélyezési rendszer eltörlése, hanem annak teljes körű fenntartása és hatékony érvényesítése tekinthető olyannak, mint amely elengedhetetlen az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében, illetőleg XXI. cikk (1) bekezdé-
- 525/526 -
sében foglalt jogok és értékek védelméhez. Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy az állam a felszín alatti vizekkel, mint a nemzet közös örökségének részét képező természeti erőforrással csak oly módon gazdálkodhat, hogy nem csupán a jelenben, hanem a jövőben felmerülő vízhasználati igények fenntartható kielégítése is biztosítható legyen. A most rendelkezésre álló vízkészlet pedig akkor marad a jövőre nézve is felhasználható, ha az mennyiségi és minőségi védelemben részesül. Az a szabály, mely a felszín alatti vizek felhasználásának egy egyértelműen meg nem határozott köre esetében lehetővé teszi, hogy a felhasználás a hatóságok hivatalos tudomása és ellenőrzése nélkül történhessen, nem felel meg ennek a követelménynek, az alábbiak szerint."[31]
A felszín alatti vizek - mivel korlátozottan megújuló erőforrásnak tekinthetők - használata során nem lehet eltekinteni a megújulási képességük mértékétől. Ellenben, ha engedély és bejelentés nélkül létesíthetőek a felszín alatti vízkészleteket használó vízilétesítmények, a hatóságok nem lesznek abban a helyzetben, hogy megítéljék a még le nem kötött vízkészlet mennyiségét és ezáltal az egyes további engedélyek teljesíthetőségét. Mindez szélsőséges esetben odáig vezethet, hogy a vízkészlet túlhasználatára tekintettel az engedéllyel rendelkező vízhasználók tevékenységét kell korlátozni a be nem jelentett vízhasználatok miatt, melyre különösen a Vgtv. 15. § (5) és (6) bekezdései adnak lehetőséget.[32]
Le kell szögezni, hogy az egyes kutakra vonatkozó - előzetesen kötelezően beszerzendő - vízjogi engedélyek nem csupán a felhasználható vizek mennyiségére vonatkozóan nyújtanak információt a hatóságok számára, hanem adott esetben takarékos vízhasználatra is ösztönözhetnek (pl. a vízkészletjárulék fizetésének kötelezettsége miatt). Az engedély ily módon "az egyes vízhasználók vízhasználatának racionális korlátok közé szorításában is képes szerepet játszani, így alkalmas arra is, hogy az állam érvényesítse az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből »mindenki« számára fakadó, a nemzet közös örökségét képező elemek jövő nemzedékek számára történő megőrzésére vonatkozó kötelezettségét. A hatóságok engedélye, illetőleg bejelentés nélkül létesített kutak esetében az államnak arra sem nyílik lehetősége, hogy a vízhasználat észszerűsítését ösztönözze, például a vízkészletjárulék formájában. Márpedig az a szabályozás, amely nem ösztönöz a természeti erőforrásokkal való takarékos gazdálkodásra, sérti az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből fakadó azon követelményt is, miszerint a jelen nemzedékei csak annyiban használhatják szabadon a rendelkezésre álló erőforrásokat, amennyiben tiszteletben tartják a jövő generációk méltányos érdekeit is".[33]
Az Alkotmánybíróság kihangsúlyozza: "[a]z engedély nélkül, ezáltal szakmai és minőségi előírások következmények nélküli figyelmen kívül hagyásának lehetőségével létesíthető kutak okozta minőségi állapotromlás jelentős kockázata ugyanakkor már a jelen generációk életfeltételeit is közvetlenül befolyásolhatja [...]. A felszín alatti vízbázisok több mint fele sérülékeny, mert olyan természeti-földtani környezetben található, ahol a terepfelszín alá kerülő szennyező anyagok lejuthatnak a vízellátást biztosító víztérbe. A hatóságok az előzetesen kiadásra kerülő vízjogi engedélyek révén meghatározhatják, hogy mely földrajzi területen milyen technológia alkalmazásával, milyen mélységben lehetséges biztonságosan új kutak létesítése, mely kutak működésének folyamatos ellenőrzése is biztosított azáltal, hogy mind a létesítés pontos helyszíne, mind az előírt szakmai követelmények pontosan ismertek a hatóság számára. Abban az esetben azonban, ha a hatóságoknak nincs hivatalos tudomásuk az egyes kutak helyéről, már önmagában is megnövekedhet annak kockázata, hogy egyes kutak működése teljes mértékben a hatóságok tudomásán kívülre kerül, ezáltal sem a kutak létesítésére vonatkozó előzetes szakmai előírások érvényesítése, sem pedig a működés utólagos ellenőrzésének hatékonysága nem biztosítható. A nem szakszerűen kialakított kutak pedig összeköthetik a már egyébként is szennyezett talajvizet a vízadó rétegekkel, illetőleg az ezekből a kutakból kinyert víz akár az ivóvízrendszerbe is bekerülhet, ami akár már rövid távon is közegészségügyi problémákat okozhat. Tekintettel a felszín alatti vizek regenerálódási képességének korlátozottságára, a felszín alatti vizek jelenben történő elszennyezése lehetőségének megteremtése ellentétes a P) cikk (1) bekezdéséből fakadó azon kö-
- 526/527 -
telezettséggel is, miszerint törekedni kell arra, hogy a természeti környezetet legalább olyan állapotban adjuk át a jövő nemzedékek számára, mint ahogyan azt az elmúlt nemzedékektől kaptuk. [...] Az előzetes hatósági engedélyezésben megtestesülő megelőzés elvének kell elsőbbséget élveznie az utólagos szankcionálás lehetőségét biztosító, és csupán a további károkozások elkerülésére alkalmazható szennyező fizet elvével szemben."[34]
A vizsgálat tárgyává tett határozathoz Czine Ágnes, Schanda Balázs és Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolást fűztek.
Czine Ágnes álláspontja szerint az elővigyázatosság elvére figyelemmel az testületnek fel kellett tárnia az indítvánnyal támadott szabályozásban rejlő környezeti kockázatokat. Annak megítélése során pedig, hogy ezen kockázatok milyen valós veszélyt jelentenek, nem lehetett megkerülni a probléma tudományos hátterének vizsgálatát.[35] Párhuzamos indokolásában felhívta a figyelmet arra is, hogy "[H]azánkban a becslések szerint jelenleg is több tízezer sekély (10-100 m) talajvízkút van, amelyek jelentős része engedély nélküli és szakszerűtlenül kivitelezett."[36]
Schanda Balázs véleménye szerint "[a]z Alkotmánybíróság határozata helyesen állapítja meg, hogy azzal, hogy eddig minden vízilétesítmény engedélyköteles volt, ezután pedig lehetnek kivételek, a vízvagyon védelmi szintje anélkül csökken, hogy a változás szükségességét más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesülése igazolná. A védelmi szint csökkentése alkotmányellenes, ha azt más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítése nem teszi szükségessé. A visszalépés tilalma ugyanakkor nem önmagában, hanem a szabályozási kontextus egésze szempontjából értékelendő. Így az, hogy a vizsgált törvénymódosítás a visszalépés tilalmába ütközik, nem jelenti azt, hogy az állam a felszín alatti vizek védelmének garanciarendszerét ne alakíthatná át, azonban egyértelművé kell tennie azt, hogy a változások nem vezetnek a védelmi szint csökkenéséhez, illetve az állami tulajdon védelmét megfelelően biztosítják"[37].
Stumpf István felhívja a figyelmet, hogy "[v]ízkészletünk az egyik legértékesebb természeti erőforrásunk. Felbecsülhetetlen, elhanyagolhatatlan alkotóeleme közös örökségünknek. Ekként részesíti védelemben Magyarország Alaptörvénye a Nemzeti Hitvallásban és a P) cikk (1) bekezdésében. Kincs, amit e honban már az első pillanattól kezdve nagyra értékeltek, jelentősnek és fontosnak tartottak."[38] Párhuzamos indokolásában kifejtette álláspontját, mely szerint "[a]z állami szerepvállalás különös hangsúlyt kap ezért a »víz századának« is nevezhető 21. században a természetes környezet védelmét érintően, ahol bármilyen kontroll nélküli változás visszafordíthatatlan következményekkel jár(hat). [...] Figyelemmel azonban arra, hogy a Törvényjavaslat vízilétesítmények esetében általánosságban és parttalanul a kormányrendeletre bízza a szabályozást, ez a vízkivételt biztosító vízilétesítmények (kutak) vonatkozásában is nemcsak az engedélyezési, hanem a bejelentési kötelezettség eltörlésére is lehetőséget ad."[39]
A testület határozatához Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Pokol Béla, Szívós Mária és Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményt fűztek.
Dienes-Oehm Egon nem értett a többségi döntéssel, mivel - álláspontja szerint - "jelen ügyben a testületi döntés az eleve vitatható és vitatott védelmi szint csökkentésének tilalmát újabb jogilag aggályos indokkal kívánja alátámasztani. Az ún. elővigyázatossági elvet kísérli meg az Alaptörvényből kifejleszteni és azt alkotmányossági szintre emelni a P) cikk (1) bekezdése megsértése fennállása céljából, olyan körülmények között, amikor a támadott törvényi módosítás, a határozat szerint alaptörvény-ellenesnek tekintett Vgtv. 1. és 4. §-a még lex imperfecta, azaz egy a törvényi felhatalmazás alapján később kormányrendelettel kiegészülő, a vízkivételekkel kapcsolatos teljes körű szabályozás kétségtelenül meghatározó és kockázatokat is magában hordozó eleme. Az engedélyezési rendszer formális törvényi megszüntetése azonban önmagában még nem eredményezheti a védelmi szint csökkentését. [...] A vízkivételekre vonatkozó teljes körű szabályozás alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróság természetesen rendelkezik hatáskörrel, erre azonban csak a végrehaj-
- 527/528 -
tási jogszabály megalkotása után kerülhet sor. Összességében időelőttinek tartom ilyen körülmények között a határozatban foglalt alaptörvény-ellenesség megállapítását."[40]
Juhász Imre álláspontja szerint "a határozat erodálja a hatalmi ágak elválasztásának elvét, lényegében elvonja a végrehajtó hatalom hatáskörét akkor, amikor megállapítja a törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét. A törvények végrehajtása a Kormány feladata (is), a törvény e helyütt nem tesz mást, mint felhatalmazza a Kormányt, hogy a Vgtv. egyes rendelkezéseinek részletszabályait rendeletben állapítsa meg. Mielőtt azonban a Kormány megalkothatta volna e rendeletet, a többségi határozat megfosztotta őt a törvény végrehajtásának lehetőségétől. A határozat így egyrészt belenyúlt a hatalmi ágak közötti hatáskörmegosztásba, másrészt az előtt állapította meg egy törvény alaptörvény-ellenességét, hogy a szabályozást összességében vizsgálta volna. [...] Összefoglalva: más határozatok során is következetesen képviselt álláspontom, hogy a bírói hatalmi ág a jogalkotói hatáskört nem vonhatja el, még jó szándékú feltételezésekre alapítva sem. Bár az Alkotmánybíróság nem a bírói hatalmi ág része, de ezzel ellentétes eljárás még az Alkotmánybíróság esetében sem összeegyeztethető az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésében deklarált hatalommegosztás követelményével".[41]
Pokol Béla különvéleményében arra az álláspontra helyezkedett, hogy "[a]z elvileg engedélyessé tett, de az összes kút 90%-át kitevő engedély- és bejelentés nélküli kutak százezreit kistulajdonosok használják a telkük öntözésére házi igényre - az általunk is megkapott vízügyi felmérések szerint is -, és csak kisebbséget teszik ki a valóban problematikus mezőgazdasági célú, engedély nélküli kútfurások. Ennek ellenére a differenciálás e téren fel sem merült a környezetvédelmi anyagokban - mint ahogy az alkotmánybírósági döntésekben sem -, és alkotmányos értékként és alapjogként csak a környezetvédelem került felmutatásra. Pedig, ha megtesszük most utólag e differenciálást, és a kistulajdonosok alkotmányos tulajdonjogának szempontjait is beemeljük az elemzésbe - korrigálva alkotmánybíró elődeink egyoldalúságát e téren -, akkor azt láthatjuk, hogy épp a mostani szabályozás teremti meg a telektulajdonosok alapjogának beemelését, és tulajdonhasználatuk eddigi korlátozását a telkük alatti talajvíz használatára megszünteti. Persze ezen alapjog és az egészséges vízkészletek megőrzésének érdeke közötti egyensúlyt a tervezett jövőbeli kormányrendeletnek kell biztosítani, és a jelzett alkotmányos követelmény beiktatását az indokolásba a 80 méteres mélységig történő engedély-nélküliség esetleges Alaptörvénybe ütközésének figyelmeztetéséről kell itt ismét kiemelni. Az alkotmányos tulajdonjog eddigi kihagyása az itt tárgyalt kérdésekből veti fel a környezetvédők között elterjedt és a többségi határozat által is többször hangoztatott, "a visszalépés tilalma" érv problémáját [...]. Mivel az Alaptörvény az I. cikk (3) bekezdésének utolsó mondatában tartalmazza az összes alapvető jog vonatkozásában a korlátozhatóságot más alapjog vagy alkotmányos értékre tekintettel, így disszonáns volt hallani az elmúlt években is az egészséges környezethez való jog esetében ennek a visszalépés tilalmaként megfogalmazott korlátozhatatlanságot. Miért lenne ez más, mint a többi szintén nagyon fontos alapjog és alkotmányos érték?"[42]
Szívós Mária szerint "[a] problémakört tüzetesen megvizsgálva egyértelművé válik, hogy a szakmai szervezetek által régóta hangoztatott vélemények szerint a gondot éppen az okozza, hogy az említett kutak mintegy 90 %-át jó ideje illegálisan alakítják ki, azaz létesítésüket nem előzi meg semmilyen engedélyezési eljárás, és az ellenőrzésre jogosult hatóságoknak nincs tudomásuk ezekről a létesítményekről. Ennek oka, hogy az állam (a hatáskörrel rendelkező szervei útján) régóta nem szerez érvényt a jogszabályok alapján - elméletileg - biztosított védelmi szintnek. Fontos hangsúlyozni, hogy itt nem arról van szó, hogy bizonyos, elszigeteltnek tekinthető hatósági mulasztások merülnek fel, hanem a hatóságok (és az állampolgárok) részéről a teljes országra kiterjedő, tendenciózus mulasztásról, a jogszabályok nyílt figyelmen kívül hagyásáról van szó. Megállapítható tehát, hogy a jelenleg (ténylegesen) érvényesülő védelmi szint igen alacsonyan van." Álláspontja szerint "mindezek alapján - figyelemmel az említett kormányrendeletben megalkotandó részletszabályok hiányára is - a támadott rendelkezésekkel kapcsolatban alkotmányos megalapozottsággal nem jelenthető ki, hogy azok csökkentik az elért védelmi szintet".[43]
- 528/529 -
Varga Zs. András részletes különvéleményéből néhány gondolatot kiemelve: "Részletkérdésnek tűnik, de valójában a döntés érdeméhez vezet az elővigyázatosság elvének »kiolvasztása« az Alaptörvény szövegéből. A technika hasonló a »védelmi szint csökkentésének« tilalma esetén alkalmazotthoz. Elvi álláspontom az, hogy az ilyen technikától az Alkotmánybíróságnak tartózkodnia kell. Ez ugyanis az Alaptörvény szövege értelmezésének álcája alatt valójában hozzáír az Alaptörvényhez. Ez pedig olyan társ-alkotmányozói szerep, amelyre az Alkotmánybíróságnak nincs felhatalmazása. [...] Jelen ügyben szükséges lett volna az egészséges környezethez való absztrakt jog és a ma is élő emberek élethez való jogának részét képező ivóvízhez való jogának összevetése. Az ivóvízhez hozzájutás alapjogi jellegét ugyan az Alkotmánybíróság eddig nem mondta ki, de nem képzelhető el élet ivóvíz nélkül. Márpedig nem mindenki számára áll rendelkezésre vezetékes ivóvíz, annak hiányában pedig a saját kút lehet az egyetlen vízforrás. Ilyen esetben pedig az ivóvízhez jutás engedélyhez kötése nyilvánvalóan nem alkotmányos megoldás."[44]
Az Alkotmánybíróság ebben a döntésében a vízhez való joggal kapcsolatosan is több érdemi megállítást tett. Az államfő előzetes normakontroll-indítványának köszönhetően e jog védelme tovább erősödött, ami kisszámú, erre a jogra vonatkozó AB határozat miatt (ami az Alkotmánybíróság indítványhoz kötöttségéből eredő sajátosság) különösen nagy jelentőséget ad ennek a döntésnek. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a 20765-3/2018/FEKUTSTRAT számú "Felsőoktatási Intézményi Kiválósági Program" című projekt keretében, 3/1. számú, "Innovációval a fenntartható, egészséges életért és környezetért" tématerület keretében jelent meg.
[2] Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés i) pont
[3] KEH/03347-2/2018. 3. o. Forrás: https://www.keh.hu/pic/upload/files/20180730_ab_inditvany_t384_vizkivetelek.pdf (A letöltés dátuma: 2020. 11. 10.)
[4] KEH/03347-2/2018. 3. o.
[5] A jövő nemzedékek szószólójának elvi állásfoglalása a felszín alatti vizek védelmében, 2017. május 24., Forrás: http://www.ajbh.hu/documents/10180/2762244/Elvi+%C3%A1ll%C3%A1sfoglal%C3%A1s+a+felsz%C3%ADn+alatti+vizek+v%C3%A9delm%C3%A9ben.pdf/ff6d9fac-8b2eb8e6-a05f-923cac46bfc7 (A letöltés dátuma: 2020. 11. 10.)
[6] KEH/03347-2/2018. 3-4. o.; Részletesen lásd A jövő nemzedékek szószólójának elvi állásfoglalása a felszín alatti vizek
védelmében...; 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [3]
[7] KEH/03347-2/2018. 5. o.
[8] KEH/03347-2/2018. 5. o.
[9] KEH/03347-2/2018. 5. o.
[10] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [4]
[11] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [5]
[12] Az Alkotmánybíróság 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozata az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről 36. § (3) bekezdés
[13] Az Alkotmánybíróság XXI. cikk (1) bekezdésével, illetőleg P) cikk (1) bekezdésével kapcsolatos eddigi gyakorlatát részletesen lásd 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [10]-[21].
[14] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [12]. Kiemelések tőlem.
[15] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [13]. Kiemelések tőlem.
[16] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [14]-[15]. Lásd még ezzel összefüggésben Szilágyi János Ede: Az elővigyázatosság elve és a magyar alkotmánybírósági gyakorlat - Szellem a palackból, avagy alkotmánybírósági magas labda az alkotmányrevízióhoz. Miskolci Jogi Szemle 2018/2, 76-91. o.
[17] Lásd például 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [27]
[18] Lásd 27/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [49]
[19] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [20]
[20] Vö. 3114/2016. (VI. 10.) AB határozat, Indokolás [45];
13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [21]. Kiemelések tőlem.
[21] Ezzel összefüggésben lásd például: Kőhalmi László: A víz büntetőjogi védelmének egyes kérdései. Jura 2019/1, 128-137. o.; Tóth Dávid: A vízjog történelmi szemelvényei és a vízjog kodifikációjának újragondolása. Jura 2019/1, 520-526. o.
[22] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [31], [36]
[23] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [54]
[24] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [57]-[58]
[25] "Hasonló jelentőséggel bír a Magyar Tudományos Akadémia valamely, egy adott indítvány elbírálásához szükséges tudományos kérdésben adott állásfoglalása is. Ezen stratégiákkal, valamint az MTA állásfoglalásával egyező indokokat fogalmazott meg továbbá az alapvető jogok biztosának helyettese és több, a felszín alatti vizekkel kapcsolatos tevékenységet folytató szakmai szervezet is." 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [59]
[26] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [61]. Kiemelések tőlem.
[27] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [62]
[28] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [63]
[29] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [67]
[30] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [68]
[31] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [69]
[32] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [70]
[33] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [70]; 28/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [33]
[34] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [72]. Kiemelések tőlem.
[35] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [84]
[36] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [89]
[37] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [99]. Kiemelések tőlem.
[38] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [100]
[39] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [103]-[105]
[40] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [109]-[111]
[41] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [115]-[116]
[42] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [120]-[121]. Kiemelések tőlem.
- 529/530 -
[43] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [127]-[128]. Kiemelések tőlem.
[44] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, Indokolás [133]-[136]. Kiemelések tőlem.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék, tudományos főmunkatárs, PTE Szentágothai János Kutatóközpont.
Visszaugrás
