E tanulmány első részében a magyar adóigazgatás történetét a rendi adózás felszámolására tett első, 1848/1849-es kossuthi adóreform-kísérlettől tekintettük át.[1] A XIX. század második felének jogfejlődését górcső alá véve világosan kirajzolódott, hogy a Habsburgok uralta ország osztrák mintára kialakított adórendszere és a bécsi kamarilla által működtetett adóigazgatása kisebb kiigazításokkal tulajdonképpen a századfordulóig fennmaradt. A vizsgált adótörvények és szervezeti reformok - ugyan idegen elemek recepciójával és azoknak a hazai viszonyokra való megfelelő alkalmazásával, de - megteremtették a polgári adórendszer és adóigazgatás alapjait. Az alábbiakban a modern magyar adóigazgatás kiépítésének, intézményesülésének folyamatába az 1909-es, Wekerle Sándor nevéhez fűződő adóreform-kísérlettel kapcsolódunk be, áttekintjük a magyar adóztatás két világháború közötti történetét, végül pedig az adóigazgatás 1948-ban történt államosításától datálható szocialista jogfejlődést mutatjuk be egészen a hatályos adórendszerünk alapjait megteremtő 1988-as adóreformig.
Az adóügy teljes reformjának szükségességére Wekerle Sándor miniszterelnökként és pénzügyminiszterként már 1892-ben felhívta a figyelmet. Ennek hatására még a századfordulót megelőző években határozott a törvényhozás az előkészületekről, bizottságot állítottak fel, amelynek javaslatait 1896-ban megvitatták. Konszenzusra jutottak abban a kérdésben, hogy a normativitás helyett - párhuzamos figyelemmel az adóalanyok teherviselő képességére és az állam pénzügyi szükségleteire - egyéni alapra kell helyezni a jövedelemadózást. Az egyenes adók reformjának előkészítése érdekében[3] megbízást kapott a pénzügyi tárca az adózási adatok összegyűjtésére, feldolgozására, illetve az adóigazgatás gyakorlati tapasztalatainak felmérésre és összegzésére.[4]
Hosszas kodifikációs munkálatok után Wekerle Sándor miniszterelnök-pénzügyminiszter végül 1909 tavaszán terjesztette az Országgyűlés elé a kiegyezést követő második nagy adóreformot célzó törvénycsomagot.[5] Az általános miniszteri indokolásban a fennálló adórendszer legfőbb hibájaként jelölte meg, hogy az továbbra is az osztrák adórendszer tükörképének tekinthető, így figyelmen kívül hagyja a magyar sajátosságokat, kulturális és gazdasági körülményeket, tradíciókat. A bevezetése óta eltelt négy évtized elavulttá tették az adószabályokat, a változó gazdasági körülmények pedig új rendszert követelnek. A pénzügyminiszter a rendezett államháztartási helyzetre tekintettel elérkezettnek látta az időt az adóreform végrehajtására, álláspontja szerint az ország gazdasági teljesítménye lehetővé teszi, hogy az ne párosuljon adóemeléssel, így tulajdonképpen változatlan adószint mellett lehet elérni a közterhek más módon való felosztását az adóalanyok között, egyúttal csökkentve a legalacsonyabb jövedelmű rétegek adóterheit is.[6] Erről expozéjában a következőket fejtette ki: "az adóreformot nem a kincstár jövedelmének szaporítására kívánjuk felhasználni,
- 104/105 -
hanem az előálló többjövedelmet [...] a nép legszegényebb rétegeit aránytalanul terhelő adóknak leszállítására, illetve teljes megszüntetésére kívánjuk fordítani".[7] Az adóreform két koncepcionális pillére az arányos közteherviselés és a progresszív jövedelemadózás volt. Előbbi érdekében - 800 majd 1000 pengős éves jövedelmet a felső határnak tekintve - létminimumot állapított meg, utóbbit illetően pedig 5%-ig emelkedő progresszív adókulcsot vezetett be.[8]
Témánk szempontjából kiemelendő továbbá az adóztatás adminisztrációjának egyszerűsítésére tett miniszteri ígéret is, de ez - amint azt Juhász István megfogalmazza - "akkor is (és azóta is) üres ígéret maradt, az egyszerűsítést mindig felülírja az adóelkerülési technikák fejlődése, illetve a technikai lehetőségek bővülése."[9]
Az adóreform szükségességére, illetve ezzel szoros összefüggésben az adómorál javításának elkerülhetetlenségére találóan mutat rá az 1909-es adótörvények miniszteri indokolásához csatolt, a képviselőház pénzügyi bizottsága által készített jelentés is: "A különböző államok akkor szokták rendszerint reformálni vagy módosítani adótörvényeiket, a mikor ezt az állami pénzügyek helyzete követeli... Nemcsak a külföldön járnak el így, mi magunk is így jártunk el a multban. Ennek a következménye az, hogy a közönség bizalmatlansággal fogad minden uj adótörvényjavaslatot, s nyugtalanság fogja el az adózókat, mikor ily javaslat tárgyalás alá kerül. Nálunk ezek a jelenségek még pregnánsabban mutatkoznak, mint máshol. Mert nálunk évszázadokon át idegen kormány nevében, s igen gyakran idegen érdekek számára szedték az adót. Nem fejlődött ki s nem is fejlődhetett ki az a tudat, hogy minden befizetett adó olyan áldozat, melyet az egész haza számára hozunk, s olyan kötelesség, melylyel az egyes a nemzet egészének tartozik. S ennek következtében nemcsak ki nem fejlődött az egészséges adómorál, hanem általában véve nem tekintetett lelkiismeretbe vágó dolognak az adóalap eltitkolása, - sőt itt-ott virtus számba ment a 'finánc becsapása'. Az a bizalmatlanság, melylyel közönségünk minden adómódosítást tekint, megnyilatkozott ezen törvényjavaslattal szemben is...".[10] Az 1909-es adóreform anyagi jogi rendelkezéseivel a továbbiakban részletesebben nem foglalkozhatunk, de az mindenképpen kiemelendő, hogy általa - ugyan a történelmi események miatt csak a húszas évek elejére, de - a földkataszter kiigazításokkal megvalósult a modern magyar adórendszer kiépítése. Az ekkor elfogadott rendelkezések nem csupán a magyar, de az európai modern adótörténet alapjait is jelentik.[11]
A hazai adóigazgatás korabeli történetét vizsgálva az adóreformot megvalósító törvények sorából célszerűnek látszik külön is kiemelnünk a közadók kezeléséről szóló 1909. évi XI. törvénycikket. A kis túlzással a hatályos adózás rendjéről szóló törvény[12] ősének is tekinthető, a hazai adóigazgatás történetében korszakos jelentőségű jogszabályt mindenképpen szükséges alaposabban górcső alá vennünk. Az egyenes adók nyilvántartásának, beszedésének és adminisztrációjának szervezeti kereteit megadó törvény elvei és szabályozási mechanizmusa - az 1923. évi VII. törvénycikk által újraszabályozottan[13] - ugyanis csaknem 40 éven keresztül, egészen a pénzügyigazgatás államosításának szocialista időszakáig meghatározóak voltak.
A jogszabály az adóreform során megfogalmazott egyszerű és célszerű adórendszer alapelvével párhuzamosan az igazságos és célszerű adóigazgatás alapelvét kívánta érvényre juttatni. Az egyenes adók kezelését - a kizárólag az állami adóhivatalokra épülő osztrák adóigazgatással ellentétben egyfajta "hibrid", az adóztatási feladatokat az állami és önkormányzati szervek között elosztó megoldásként[14] - továbbra is a királyi pénzügyigazgatóságok (Budapesten a királyi adófelügyelő) hatáskörébe utalta a törvényhatóságok, a községek, illetve városok, a királyi adóhivatalok és az adókivető bizottságok közreműködésével.[15]
Ami magát az adókezelési tevékenységet illeti, a törvény azt négy eljárási fázis mentén szabályozta: adókivetés, adóbeszedés, adóbehajtás és adóellenőrzés. Az adókivetés a községi (városi) közegek (jegyzők, községi és városi adóhivatalok, Budapesten a kerületi adóhivatali osztályok), a királyi pénzügyigazgatóságok és az adókivető bizottságok feladatkörébe tartozott.[16] Utóbbi az adózók soraiból választott független testületként működött, hatáskörébe az általános kereseti adó és a jövedelmi adó kivetése került. A törvény a jogorvoslatok között
- 105/106 -
fellebbezési lehetőséget biztosított az adókivető bizottság döntése ellen az adófelszólamlási bizottsághoz, annak határozatát pedig a közigazgatási bíróság előtt lehetett megtámadni.[17] A pénzügyigazgatóságok döntésével szemben első fokon a közigazgatási bizottságok adóügyi bizottságához, másodfokon pedig itt is a közigazgatási bírósághoz fordulhatott jogorvoslati kérelemmel az adózó.[18]
Az adó beszedése négy egyenlő részletben, minden negyedév első napján történt.[19] Fizetési halasztást csak rendkívüli esetben, maximum fél évre kaphatott az adózó. Adóelengedés pedig csak tételesen meghatározott, elemi csapás okozta károk miatt volt lehetséges.[20]
Az adóbehajtást mindig megintésnek kellett megelőznie. Ezt követte a zálogolási eljárás: ez elsőként az ingóságokra ment, ingatlan csak akkor volt végrehajtás alá vonható, ha az adózó egyéb elzálogosítható vagyonnal nem rendelkezett. Az adóhátralékosnak 15 napot adott a törvény a tartozás rendezésére, ekkor a zárlatot feloldották, ellenkező esetben nyilvános árverésen értékesítették a lefoglalt tárgyakat.[21]
A törvény az adóellenőrzést az adókezelési tevékenységek sorában, mint az adókivetési adatok pontosítása, a kivetett adók könyvelésének, teljesítésének, behajtásának helyszíni, az adórövidítések, hivatali visszaélések felderítése és megakadályozása érdekében lefolytatott vizsgálatát határozta meg.[22]
A Wekerle Sándor által elindított második adóreform a történelmi események miatt jórészt[23] megmaradt tervezetnek,[24] az adótörvények többsége csak az I. világháború alatt (1916-ban), illetve után léphetett hatályba számos módosítással, egy részüket pedig egyszerűen nem hajtották végre.[25] Így az adóigazgatás reformja is váratott magára egyelőre. Ahogy arra Csekő Ernő is utal: "Míg az adórendszerben az 1909. évi adóreform [...] volt egy fontos korszakhatár, addig az adóigazgatás tekintetében az 1920-as évek eleje az az időszak, mikor a dualizmus korszakának első felében kialakult gyakorlatban a legkomolyabb, főleg hatásköri változások történnek."[26]
Amint azt fentebb már említettük, az adóigazgatás tényleges reformjának megvalósulására végül az I. világháború, illetve az azt követő forradalmi események miatt egészen az 1920-as évek elejének gazdasági konszolidációjáig várni kellett.
Mindazonáltal Szende Pál az Országos Magyar Kereskedelmi Egyesülés Főtitkáraként közzétett, az 1909. évi adóreformot értékelő grandiózus munkájában[27] már 1913-ban felhívta a figyelmet az adóigazgatási szervezet - további, illetve a Wekerle-féle javaslatban foglaltaktól részben eltérő - átalakításának szükségességére. Az adótörvények ugyanis az egyenes adók kivetésére, beszedésére és behajtására szolgáló szervezetet csak kisebb módosítások tekintetében érintették. Figyelmen kívül hagyták azt a fontos tényt, hogy az adóreform végrehajtása, főként az adókivetési tevékenység nagymértékben megnöveli az adóigazgatási szervek munkaterhét. Így pl. a házadó, a társulati adó és a kereseti adó kivetését a korábbi hároméves ciklus helyett évente írták elő. A szerző az általános jövedelmi adó tekintetében kb. 1,2-1,5 millió adóalannyal, s ennek nyomán számos új az adóügyi szerveknél jelentkező többletfeladattal (adóvallomások felülvizsgálata, adókiszámítási javaslatok elkészítése, az adókivetési eljárás irányítása, a jogorvoslatok szerkesztése, az adóalanyok vagyoni és jövedelmi viszonyainak ellenőrzése) számolt, amelyek ellátására a változatlan formában fenntartott rendszer képtelen lett volna. Minimális elvárásként azonnali, nagymértékű személyi állománybővítést sürgetett a pénzügyi kormányzat részéről, de nem zárta ki az adóigazgatás teljes átszervezésének szükségességét sem. A jogorvoslati rendszer reformja kapcsán is számos aggályt fogalmazott meg. Álláspontja szerint a közigazgatási bíróság 1919-1911 között egyre növekvő ügyforgalma még jelentősebb emelkedést fog mutatni a jövőben az adó- és illetékügyek miatt, amelyekkel a szervezet nem fog tudni megbirkózni. Úgy vélte, hogy az említett problémák felvetik akár az alsó fokú közigazgatási bíróságok felállításának szükségességét is.[28]
- 106/107 -
Adóigazgatásunkban így az 1920-as évek eleje tekinthető meghatározó, a dualizmus-kori rendszerhez képest alapvetőbb változásokat hozó időszaknak. Az 1909-re a földkataszter kiigazításokkal létrehozott modern magyar adórendszer is csak az első világháborút követően, 1922-től léphetett életbe.[29]
A húszas évek elején a pénzügyi kormányzatnak legsürgetőbb feladatként a háborús pusztítás, az őszirózsás forradalom és az országterület megcsonkítása következtében destabilizálódott gazdasági helyzettel, a hatalmas inflációval, az adótartozásokkal és a megbomlott államháztartási egyensúllyal kellett megbirkóznia. A közszolgáltatási rendszer reformja, a szigorú takarékossági intézkedések mellett az új alapokra helyezett adórendszernek és az adóigazgatásnak is komoly szerepet szántak a kitűzött pénzügyi-gazdasági célok elérésében.[30] A stabilizációs reformfolyamat megindítása Hegedűs Lóránt pénzügyminiszter[31] nevéhez köthető, aki aranyalapú bankjegyeket kívánt kibocsátani, s új, közvetett adóként forgalmi adó bevezetéséről intézkedett.[32]
A korszak adótörténetét vizsgálva a közpénzügyi reformok egyik legfontosabb pontjaként feltétlenül szót kell ejtenünk a nemzeti vagyonnak a háborús éveket követő redisztribúcióját célzó ún. vagyonváltság intézményéről, amelyet az Országgyűlés által 1920-21-ben elfogadott három törvény[33] iktatott a magyar jogrendbe.[34] A vagyonváltság tulajdonképpen nem volt más, mint egyszeri, valamennyi vagyonnemre kivetett rendkívüli vagyonadó, amelynek legfőbb céljaként az államháztartási egyensúly helyreállítását, az ország újjáépítéséhez szükséges anyagi eszközök biztosítását jelölték meg. Amint azt a 3. vagyonváltság-törvény általános indoklása rögzíti: "[...] midőn a nemzet áldozatkészségének igénybevételével az országon és a magyarságon a háború és annak szerencsétlen következményei ejtette sebeket be kell gyógyítani, az államháztartás egyensúlyát helyre kell állítani, az országot újra kell felépíteni, - ehhez a nemzeti munkához szükséges anyagi eszközöket elsősorban a nemzet összes tagjainak gazdasági erejét jelentő vagyonban kell keresni."[35]
Az elfogadott jogszabályok alapján vagyonváltság alá estek: a betétek, a folyószámla-követelések és a készpénzletétek,[36] a hazai részvénytársaságok és szövetkezetek részvényei, illetve üzletrészei,[37] a külföldi valuták és értékpapírok;[38] a magyar államadóssági címletek;[39] végül meghatározott ingatlanok (így mezőgazdasági földterületek, szőlő- és erdőbirtokok, kereskedelmi áruraktárak, ipari üzemek), valamint egyes értékes ingóságok (így ékszerek, igazgyöngyök, drágakövek, arany- és ezüstneműk, gépjárművek, versenylovak).[40] Az új adónem annak alapjától függően többféle módon is megfizethető volt (pl. készpénzben, földterületben), amelynek rendjét s a vagyonváltsággal összefüggő adóigazgatási eljárásban közreműködő szervek feladatait jogszabályok pontosan meghatározták.
A jogintézmény - bár a hivatkozott törvényi rendelkezések egészen a II. világháborúig hatályban voltak - a fentebb megjelölt törvényi célokat mégsem tölthette be, mert az adóztatási folyamat hatékonyságát nagymértékben rontotta a vagyonváltság alá eső javak bevallásának önkéntes volta.[41] A pénzügyi reform sikertelenségének további okaként jelölhető meg az új adónemmel összefüggésben megállapított mentességi szabályok széles köre: egyrészt maguk a vagyonváltság-törvények is több esetben tették lehetővé az adófizetési kötelezettség alóli mentesülést,[42] másrészt az 1921-ben a stabilizációs pénzügyi reformfolyamat részeként elsősorban a pénzügyminiszter véleményező szerveként felállított Országos Pénzügyi Tanács[43] hatósági jogkörében eljárva úgyszintén adhatott további mentességeket a tárgyalt rendkívüli vagyonadó alól.[44] A húszas évek vagyonváltságának sikertelensége abban a tekintetben mindenképpen fontos tanulságul szolgálhat, hogy amint a pénzügyi kormányzat hatékonyságát általában, úgy az adóreformok, illetve az adókezelés eredményességét is döntően befolyásolja nem csupán az általános közigazgatási szervezetrendszer fejlettségének éppen aktuális szintje, de az adott kor politikus értelmisége is.[45]
Rátérve immár a korabeli adóigazgatási szervezet tárgyalására, rögzíthető, hogy a szabályozás az állami adóhatósági feladatokat továbbra is decentralizált, - az adóztatás folyamatának igazságosabbá és eredményesebbé tétele érdekében - elsősorban önigazgatási, illetve az adózók közreműködésével megvalósuló adókezelési szervezetrendszerre bízta. A
- 107/108 -
közadók kezeléséről az 1923. évi VII. törvénycikk rendelkezett. A pénzügyi szakigazgatási szervezet a tanulmány első részében bemutatott 1889. évi XXVIII. törvénycikk által kialakított rendszerben épült fel továbbra is, de az 1920-as évek elején komoly hatásköri változások történtek az adóigazgatásban. 1921-ben felállították a forgalmi adóhivatalokat, 1924-ben pedig a királyi adóhivatalokat mentesítették a korábbi pénztárkezelési feladataiktól. Ellenben több - megelőzően a pénzügyigazgatóságokhoz tartozó - adókezelési hatáskört kaptak: így az egyenes adók első fokú kivetése, illetve az egyenes adók kezelésével kapcsolatos számos feladat átkerült hozzájuk a pénzügyigazgatóságoktól. Utóbbiaknak így hangsúlyosabbá vált irányító, felügyelő, ellenőrző szerepük.[46] Úgyszintén hatásköri változásként említhető a vizsgált korszakból, hogy az egyes települések (községek, városok) állami egyenes adókkal kapcsolatos adókivetési jogköre szűkült,[47] az adókivető bizottságoktól teljesen el is vonták azt. Ennek nyomán a királyi adóhivatalok vetették ki a jövedelemadót, a vagyonadót, az általános kereseti adót (utóbbit egyénenként, éves lebontásban).[48] A pénzügyigazgatósági székhelyen működő, illetve pénzügyminiszteri felhatalmazással rendelkező királyi adóhivatalok hatáskörébe tartozott a társulati adó és az ún. tantieme-adó.[49] A pénzügyigazgatóságok hatáskörében csupán a földadó sommás kivetése maradt meg. A községek által kivetett földadó, házadó és rokkantellátási adó behajtását is az adóhivatalok végezték. Ezen túlmenően elbírálták a házadó ideiglenes elengedése érdekében benyújtott kérelmeket, ellenőrizték a kereseti adóra, a vagyon- és jövedelemadóra vonatkozó bevallások megtételét, annak elmulasztása, vagy késedelmes benyújtása esetén bírságot szabtak ki.
A helyi szervek adókivetési jogköre látható módon szűkült, azonban továbbra is jelentős maradt a községek, városok szerepe az állami adók kezelésével összefüggő teendők körében. A pénzügyigazgatóságok megbízhatták végül a helyhatóságokat a forgalmi adók kezelésével is.[50] "Hogy mennyire rászorult az állami pénzügyigazgatás a helyi önkormányzati szervek munkájára, azt jelzi, hogy az állandó ellenőrzés mellett az állam az eredményesség fokozása érdekében a községeket (városokat) jutalékkal ösztökélte. A kivetett adó 90%-os behajtásáért a befolyt adó fél, a 100%-ért egy százalékával jutalmazta a helyhatóságokat."[51]
Az adóhivatalok két világháború közötti szervezetét és hatáskörét a II. világháború végéig a közadók kezelésére vonatkozó törvényes rendelkezések 600/1927. PM. számú hivatalos összeállítása (k. k. h. ö.) szabályozta.[52]
Összegzésként megállapíthatjuk, hogy az első világháborút követően európai mércével mérve is meglehetősen korszerűen működő, a polgári viszonyoknak megfelelő - kétszintű (országos és önkormányzati) - adóigazgatás és adórendszer alakult ki hazánkban. Mai adórendszerünk, illetve adóigazgatásunk mind anyagi, mind pedig eljárási alaptételeit és módszertanát illetően sok szempontból mutat rokon vonásokat a vizsgált időszakkal. Kiemelendő továbbá a nagyfokú decentralizáció, amely az adózással kapcsolatos adminisztrációt a településekre, az adók kivetését az adókivető bizottságokra bízta. Korabeli adótörvényeink jóllehet a hatályosnál jelentősen több adónemet határoztak meg, ugyanakkor túlszabályozás nélkül voltak képesek megfelelni az adóztatás szükségleteinek. Megjegyzendő végül, hogy minden egyes adónemnél biztosított volt az adózók számára a kétszintű jogorvoslat lehetősége.
A II. világháború lezárását követően kiépülő szocialista államberendezkedés a közbevételeket elsősorban a központi tervgazdálkodás eszközeire, valamint a nemzeti jövedelem centralizálására építő gazdaságpolitikájának megfelelően az adóknak másodlagos szerepet szánt.[53] Amint a pénzügyi jog egészét, úgy az adórendszert is fokozatosan a politikai célok elérésének szolgálatába állították.[54] Helytálló Szilovics Csaba azon megállapítása, miszerint a "szocialista rendszerben az adóztatás szűk körre terjedt ki, olykor büntetés jellege dominált, és ötven éves szünetet teremtett az adózás társadalmi gyakorlatában."[55]
A korszak szektorális adórendszere a disztribúciós szerepet erősítve az állami szféra terheinek csökkentésével párhuzamosan a
- 108/109 -
magángazdaság lehető legnagyobb fokú visszaszorítását kívánta elérni az adóztatáson keresztül is. Egyben az ágazatok közötti - az agráriumból az ipari termelésbe történő - jövedelem-átcsoportosítás eszköze is lett.[56] Általánosságban kiemelhető a magánvállalkozásokat ellehetetlenítő mértékű közterhek kivetése, illetve a külföldi kézben lévő vállalatok adóztatásának az állami tulajdonba vétel lehetőségét megteremtő felszámolással járó csődhelyzetet előidéző növelése.[57] A közvetlen adók súlya jelentősebbé vált, az adótábla progresszivitása erősödött, a magánszektor felszámolása érdekében a vagyon, az ajándék és az öröklés adóterhei emelkedtek. A munkajövedelmeket ugyanakkor - szintén az uralkodó ideológiai környezetnek megfelelően - jóval kevésbé adóztatták.[58] Az adórendszert nem csupán a gyorsan változó jogszabályi környezet miatt jellemezte kiszámíthatatlanság, hanem azért is, mert az adójogi szabályozás igen gyakran alacsonyabb szintű jogforrásokban, esetleg egyéb iránymutatásokban, belső leiratokban, utasításokban jelent meg.[59] A nullum tributum sine lege elv érvényesüléséről tehát egyáltalán nem, vagy csupán megszorításokkal beszélhetünk.[60] Az említett rendelkezések, amint arra Pfeffer Zsolt is felhívja a figyelmet, "egyfajta árnyékszabályozást jelentettek az adó- és illetékjog területén (is), [...] a pénzügyi irányítás megkerülhetetlen eszközeikét működtek tekintettel arra, hogy sok esetben "kényelmesebb" volt ilyen megoldást választani, mint a hosszadalmasabb és nehézkesebb jogalkotási folyamatot. [...] nemcsak az adó- és illetékjogszabályok esetében volt megfigyelhető a modern jogelvek sérülése, hanem [...] az is kifogásolható volt, hogy az adóalanyok jogai és kötelezettségei nem kizárólag jogszabályi úton kerültek megállapításra, hanem egyéb, nem nyilvános csatornákon is."[61]
Már közvetlenül 1945 után megindult az adóigazgatás fokozatos centralizációja, így egyre erőteljesebbé vált az állami ellenőrzés a községi, illetve városi adóügyi szervek felett.[62] A vizsgált témakör szempontjából a korszak meghatározó jelentőségű jogforrása - az egészen a rendszerváltás időszakáig tulajdonképpen változatlan formában hatályos[63] - 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet volt a pénzügyi közigazgatás államosítása és átszervezése tárgyában. E jogszabállyal ugyanis 1948-ban rendeleti úton államosították a pénzügyigazgatást. Hatálybalépésével a városi és községi adóhivatalok - Budapesten a kerületi adószámviteli osztályok -, valamint a községi elöljáróságok korábbi pénzügyi közigazgatási teendőit a továbbiakban állami szervek vették át a következőképpen: a városi és községi adóhivatalokat - Budapesten a kerületi adószámviteli osztályokat és a kerületi adófelügyelőségeket - állami adóhivatalokká szervezték át, továbbá a pénzügyminiszter által kijelölt nagy- és kisközségekben állami adóhivatalokat állítottak fel. Az addig működő állami (királyi) adóhivatalokat és a forgalmi adóhivatalokat egyesítették, s így adófelügyelőségeket hoztak létre. Az újonnan felállított adóhivatalok és adófelügyelőségek kizárólag a pénzügyminiszter főfelügyelete alá tartoztak, amelyek dolgozói a pénzügyi tárca alkalmazottainak minősülő állami tisztviselőknek minősültek. Jogviszonyukra, illetményeikre, valamint fegyelmi felelősségük tekintetében a pénzügyi alkalmazottakra érvényes jogszabályok voltak irányadók.[64]
A hivatkozott rendelet értelmében a vidéki (Budapesten kívüli) adóhivatalok hatáskörébe tartoztak többek között mindazok a teendők, amelyek ellátását a - korábban már említett - közadók kezeléséről szóló 1927. évi 600/PM számú hivatalos összeállítás (K. K. H. Ö.) vagy valamely közadóról rendelkező jogszabály a községi elöljáróság (városi adóhivatal) hatáskörébe, továbbá amelyeket az együttes kereseti és jövedelemadóra, valamint - a társulati adó alá tartozó vállalatok vagyonadójának kivételével - a vagyonadóra vonatkozó jogszabály a megszűnő állami adóhivatalok hatáskörébe utalt. Ezen túlmenően az adóalanyok, tanúk és szakértők kihallgatása, a helyszíni szemle és becslés, valamint az üzleti könyvek lefoglalása; a személyes megjelenésre kötelezettek bírságolása, ha nem jelentek meg, vagy a kért felvilágosításokat megtagadták; az adóalanyok kötelezése a tanúk és szakértők kihallgatásával, továbbá a helyszíni szemlével, a könyvvizsgálattal és a becsléssel kapcsolatosan felmerült költségek megfizetésére; az általuk kivetett közadók törlése az adótárgy, valamint az adókötelezettség megszűnése esetében; az általuk kivetett közadók megfelelő helyesbítése;
- 109/110 -
a végrehajtási eljárás felfüggesztése: a házadó évközi törlése; bármely célra szolgáló adó- és értékbizonyítvány kiállítása; végül az általuk kivetett közadókra, bírságokra és költségtérítményekre vonatkozó fizetési kedvezmény engedélyezése.[65]
Az adófelügyelőségek hatáskörébe tartoztak mindazok a teendők, amelyek ellátását a K. K. H. Ö. vagy valamely közadóról rendelkező jogszabály a megszűnő állami adóhivatalok hatáskörébe utalt; zárfeloldási kérelmek elbírálása; legfontosabb jogkörként pedig az adóhivatalok irányítása, felügyelete, ellenőrzése és a pénzügyminiszter által meghatározott ügyekben határozataiknak és intézkedéseiknek előzetes felülvizsgálata. Azok az adófelügyelőségek, amelyekbe forgalmi adóhivatalok olvadtak be, ellátták mindazokat a teendőket, amelyeket a fennálló jogszabályok a forgalmi adóhivatalok hatáskörébe utaltak. Azok a teendők pedig, amelyeket addig a pénzügyigazgatóság székhelyén lévő állami adóhivatal látott el, a pénzügyigazgatóság székhelyén szervezett adófelügyelőség hatáskörébe mentek át.[66] Az adóhivatal és az adófelügyelőség határozata ellen általában a pénzügyigazgatósághoz volt helye jogorvoslatnak.[67]
A községi elöljáróságok (polgármesterek) elvben megőrizték a helyhatósági szolgáltatások kivetése, könyvelése, kezelése, nyilvántartása és beszedése vonatkozásában a korábbi jogköreiket. A pénzügyi közigazgatással kapcsolatos kézbesítéseket szintén ők voltak kötelesek továbbra is ellátni.[68] A községeknek (városoknak) azokat a helyiségeket vagy épületeket és berendezési tárgyakat, amelyek eddig adóigazgatás céljaira szolgáltak, ellenszolgáltatás nélkül az államkincstár rendelkezésére kellett bocsátaniuk.[69] A természetben fizetendő földadóról, illetve a terményben lerótt egyéb közterhekről a helyi adóügyi szervek a fentieken felül heti jelentéseket is kötelesek voltak küldeni az állami adóhivatalok részére.[70] Csekő Ernő is rámutat, hogy "az önkormányzati pénz- és adóigazgatás államosítása az önkormányzatok költségvetési gazdálkodásánál is éreztette hatását: a területi önkormányzatok (megye, járás) költségvetése 1950-tól már az állami költségvetés részévé vált."[71]
Ami az ezt követő három évtizedet illeti, általánosságban elmondható, hogy az 50-es, 60-as és 70-es évek "adók nélküli" társadalma csak elvben és elsősorban a munkajövedelmek tekintetében valósult meg. A korszakban a lakosságot terhelő egyes adónemek közül kiemelhető a - minden lakóház, továbbá állandó jellegű, a falazatával a földön nyugvó épület után fizetendő - házadó, a gépjárműadó, gyermektelenségi adó, az egyházi adó, valamint a - településenként eltérő mértékben kivetetett - községfejlesztési, illetve a - kötelező sorkatonai szolgálatot nem teljesítők által megfizetendő - honvédelmi hozzájárulás. A szocialista vállalatokat nyereségadó, vagyonadó, jövedelemadó, kereskedelmi adó, illetve kommunális adó megfizetésére kötelezték.[72] A szántó, kert, rét, kaszáló, szőlő, legelő és nádas után természetben megfizetendő földadó éppúgy terhelte a mezőgazdasági tevékenységet folytató magánszemélyeket, mint a szövetkezetbe lépett gazdákat.[73] A mezőgazdasági termelőszövetkezetek adóját az illetékes települési (községi, illetve városi) tanács adóügyi csoportja vetette ki, külterületi földeknél pedig az adott termelőszövetkezet székhelyéhez legközelebb eső adóügyi szerv.[74] Kiemelésre érdemes, hogy 1957-től eltörölték a kötelező beszolgáltatás rendszerét, s helyette új ár- és adórendszer lépett életbe. A konszolidálódó adóügyi viszonyok jeleként az általános jövedelemadó kulcsa csökkent, a kisiparosok, magánkereskedők és önálló szellemi tevékenységet végzők pedig teljes adómentességet kaptak. 1959-től bevezették ugyanakkor az illetményadót. 1965-től az új gazdasági mechanizmusra való felkészülés jegyében a forgalmi adókulcsok száma csökkent, de új adónemként megjelent a korszerűtlen termékek, gazdaságtalan export után fizetendő forgalmi adó. A kisipari és a magánkereskedelmi tevékenységet végzők jövedelemadója emelkedett.[75] A jelentősen kibővült adókezelési feladatok ellátására a tanácsi adóügyi szervek helyébe lépő, az 1967-ben megalakított Pénzügyminisztérium Bevételi Főigazgatósága alá rendelt megyei (fővárosi) adóhivatalokat hoztak létre.
Az 1968-tól induló új gazdasági mechanizmus bevezetésével - a gazdaságpolitika legfontosabb elemeként - újra előtérbe került a pénzügypolitika, amelynek alapvető feladata a költségvetés bevételeinek és kiadásainak összehangolása lett.[76] A korszak adórendszere
- 110/111 -
és adóigazgatása vonatkozásában az adószervezet újjáéledése mellett a közvetett pénzügyi szabályozást kell megemlítenünk. Tekintettel arra, hogy a termelőszövetkezetek tevékenységében ekkorra már egyre hangsúlyosabb szerepet töltöttek be a különböző mellék-, illetve segédüzemágak, a mindezek keretében előállított termékek értékesítése után is forgalmi adót vetettek ki.[77] Az egyre bővülő adónemek közül a legjellemzőbbek a nyereségadó, az építési adó, a beruházási járulék, a felhalmozási adó, a vagyonadó, a termelési adó, a kereskedelmi adó, a béradó, a kereseti adó, a szövetkezetek jövedelemadója, a társasági adó, az importforgalmi adó, valamint a magánszektorban tevékenykedők forgalmi, illetve általános jövedelemadója voltak.[78] "Politikai értelemben büntető jelleget mutattak az adókulcsok: az 500 ezer forint/éves jövedelem felett 60 %, 900 ezer forintos felett 75 % volt az adókulcs (a teljes jövedelemre vetítve)."[79] 1971-ben a hat adóhivatalt tizenkilenc megyei területi igazgatóságra és egy fővárosi igazgatóságra osztották fel.
Az 1980-as években egyre inkább teret nyerő "második gazdaság" új típusú ügyfelei[80] miatt megnövekedett adókezelési feladatok a teljes szemléletváltást jelentő és gazdasági stabilizációt célzó adóreform mellett az adóigazgatás átszervezését is előre vetítették.[81] A nyugati demokráciák piacgazdaságához való közelítéshez ugyanis nem csupán az adórendszer szerkezetváltást megvalósító reformjára, hanem az adóigazgatási eljárás újraszabályozására is szükség volt. Amint azt Lakatos Mária is kiemeli, még a 80-as években is súlyos problémát jelentett az a fentebb már jelzett szabályozási deficit, amelynek nyomán az adókötelezettség megállapításához továbbra sem szükségeltetett az országgyűlési törvényalkotás, "elvileg minisztertanácsi rendelettel is elő lehetett írni ezt a fajta kötelezettséget [...] miközben az állampolgárok, vállalatok jogilag rendezett, törvénybe iktatott, szabályozott módon nem vitathatták az adóhatóság megállapításait. A magánszektor résztvevői bíróság előtt kizárólag a kivetés jogcímét támadhatták meg, az összeg megállapításának módja, annak nagysága miatt nem volt fórum, ahol fellebbezhettek volna."[82]
A szervezeti változások során 1982-ben a Pénzügyminisztérium Bevételi Főigazgatóságát átalakították, ezzel megszületett a Pénzügyminisztérium Ellenőrzési Főigazgatósága,[83] az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 14/1987. (V. 13.) MT rendelet pedig országos hatáskörű, központi államigazgatási szervként 1987. július 1-jével létrehozta az ekkor háromszintű szervezetként működő APEH-et.[84] E háromszintű struktúrában feladatát a Hivatali Központ irányításával a tizenkilenc megyei és az egy fővárosi igazgatóságon, valamint az alájuk rendelt adófelügyelőségek útján látta el.[85] Az APEH hatáskörébe az adóztatási tevékenységen[86] túl számos egyéb pénzügyi ellenőrzési, nyilvántartás vezetési, adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettség tartozott.[87]
Az új állami adóigazgatási szervezetre várt tehát a feladat, hogy a korábbi, elsősorban szankciócentrikus adókezelési metódussal szakítva egy a piaci viszonyokhoz is alkalmazkodni képes apparátust építsen ki. A pénzügyi kormányzat számára a következő fontos kihívást a 1988-as adóreform, majd a költségvetési reform előkészítése jelentette.[88] A szükséges politikai döntéseket követően végrehajtott 1988-as adóreformmal végleg lezárult a - lakossági és vállalati szektorból álló - dichotóm adó- és támogatási rendszer 40 éves időszaka a hazai adótörténetben.[89] A többnyire egyfázisú forgalmi, illetve a vállalatok (szövetkezetek) közvetlen adózására épülő korábbi rendszert megszüntették, s polgárok milliói váltak direkt adófizetőkké.[90] A reform nyomán átalakították az árrendszert, kiszűrték a támogatásokat és bevezették a hozzáadott érték adózást (ÁFA). A vállalkozások jövedelem-felhasználásnak adó jellegű korlátozása helyébe a - mai társasági adó előképeként - a vállalkozási nyereségadó lépett.[91] Az eltörölt vállalati elvonásokból pedig "felbruttósították" a béreket. Az immár törvényi szinten szabályozott, mai adórendszerünk és adóigazgatásunk alapjait megteremtő, a jövedelmeket a keletkezésük helyén megadóztató, s így társadalmilag igazságosabb közteherviselést megvalósító, a közpénzek redisztribúciójába nagyobb beavatkozást engedő[92] 1988-as adóreformmal és az adóigazgatásnak a rendszerváltást követő átszervezésével ugyanakkor a kutatás temporális határaira is figyelemmel már nem foglalkozhatunk. Annak vizsgálata ugyanis már sokkal inkább tartozik a jelenkori adóügy kérdéséhez, mintsem adó-
- 111/112 -
történeti elemzés tárgya legyen. Azt azonban ehelyütt is ki kell emelnünk, hogy a rendszerváltáshoz vezető gazdasági-társadalmi átalakulás folyamatában a jelzett adóügyi változások is nagyon komoly szerepet játszottak.[93]
A magyar adóztatásnak a XIX. század közepétől a rendszerváltásig tartó másfél évszázados történetét áttekintve világosan kirajzolódott, hogy az 1849-et követően osztrák mintára kialakított adóigazgatásunk rendszere javarészt a XIX-XX. század fordulójáig változatlan formában maradt fenn. Annak gyakorlatát az említett időszakban mindvégig meghatározta a korábbi nemesi kiváltságok továbbéléséből, illetve az idegen minták sokszor kényszerű adaptálásából származó, a nemzeti függetlenség védelmével is összekapcsolódó egyfajta "ellenálló" adófizetői attitűd. Különösen az 1848-as szabadságharc bukása utáni évtizedekben vált szinte erénnyé az adómegtagadás, illetve adóeltitkolás. Az abszolutizmus a korszerű adóigazgatási szervezetrendszer kiépítésével ugyan nagymértékben hozzájárult a modern adózás alapjainak megteremtéséhez, az önkényuralmi rendszerből fakadóan az adóztatás folyamatában megmutatkozó visszásságok azonban megakadályozták a szerves fejlődést. Még akkor is így van ez, ha a kiegyezés után - a magyar pénzügyi kormányzat által is elismerve - végső soron változatlan formában élt tovább ez az adórendszer és az igazgatási szervezet. Mindezt tetézte, hogy tulajdonképpen a teljes vizsgált adótörténeti időszakra érvényes az a tétel, miszerint nem sikerült folyamatosan, huzamosabb időn keresztül érvényben lévő és kiszámíthatóan működő adóigazgatási, illetve szankciórendszert létrehozni. A gyakori adóreformok, adórendszer-váltások megakadályozták a szerves fejlődést, a tisztességes adózói morál kialakulását, s így nagymértékben gátolták az adóztatás hatékonyságát. Mindamellett jól látszik az is, hogy az adóügyekben a XIX. század második felétől kialakuló többszintű pénzügyigazgatási szervezetrendszer keretei között a helyi szerveknek is mindvégig meghatározó szerep jutott egészen az adóigazgatás II. világháborút követő államosításáig. Központi irányításról természetesen már a kezdetektől beszélhetünk, de az adóigazgatási rendszert a nagyfokú decentralizáltság jellemezte a polgári korszakban. A II. világháborút követő szocializmus "adómentes társadalma" után csak a rendszerváltást közvetlenül megelőző években kezdett - a politikai meghatározottság háttérbe szorulásával párhuzamosan - előtérbe kerülni és hangsúlyosabbá válni az adózás és adóztatás hatékonyságának gazdasági jelentősége és szerepe. ■
JEGYZETEK
* A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében működtetett Államtudományi Kutatóműhely keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére készült.
[1] Jusztinger János: A magyar adóigazgatás története a XIX-XX. században I. Jura 2018. 2. sz.
[2] Az 1848-ban születetett Wekerle Sándor a dualizmus korának kiemelkedő pénzügyi szakembere volt. Az első polgári származású miniszterelnökként (háromszor is kormányfővé választották) és pénzügyminiszterként (két ciklusban vezette a pénzügyi tárcát) egyebek mellett nevéhez fűződik az államháztartás konszolidációja, a pénzügyigazgatás újjászervezése, a dualista államberendezkedés adó-, illetve valutareformja. Az említett, az állami kiadások és bevételek komplex, gondos mérlegelésén alapuló intézkedései nyomán hosszú idő után sikerült a költségvetési hiányt megszüntetni, növekedtek a külföldi tőkebefektetések, látványos fejlődésnek indult a városi infrastruktúrafejlesztés és felgyorsultak a középítkezések és általában a millenniumi előkészületek. Gazdaság- és pénzügypolitikájával nemcsak hazai, de nemzetközi tekintélyre is szert tett. Wekerle Sándor pénzügyigazgatási reformjaihoz ld. Juhász István: A dualizmus korának pénzügyminiszterei értettek a pénzügyekhez is. Adó Online 2016. 8-10. o. https://ado.hu/rovatok/ado/a-dualizmus-koranak-penzugyminiszterei-ertettek-a-penzugyekhez-is [Hozzáférés: 2018.03.11.]; Ilonka Mária: Adónyilvántartás és adóbehajtás a dualizmus korában. BDO Magyarország, Budapest 2013. 27-36. o.; Földi Józsefné - Hetényi István - Gondos Judit: Pénzügyminisztérium 1848-1998. Pénzügyminisztérium, Budapest 1998. 28-30. o. Áttekintően ld. Zsugyel Sándor: Wekerle Sándor életművéről. Polgári Szemle 2009. 4. sz. https://polgariszemle.hu/archivum/48-2009-augusztus-5-ev-folyam-4-szam/338-wekerle-sandor-eletmuverol [Hozzáférés: 2018. 03.11.].
[3] Szende Pál 1913-ban írt munkájában kritikaként rója fel a pénzügyi kormányzatnak, hogy az adóreform csak az egyenes adókat érintette. Ld. Szende Pál: Adóreform és osztálytagozódás. Különnyomat a Huszadik Századból. Politzer Zsigmond és Fia kiadása, Budapest 1913. 8. o.: "Az adóreform csak az egyenes adókra terjedt ki, s a fogyasztási adórendszerünket teljesen érintetlenül hagyta, sőt 1907 óta a törvényhozás és a kormányzat - egy kivételtől eltekintve - a fogyasztási adóterhet még jobban fokozta, s az államháztartás súlypontja az egyenes adókról egyre jobban a közvetett adókra tolódott át.".
[4] Környei Attila: Adózás Anno... adók, adóigazgatás, adózás a XX. század első felében Magyarországon. Adóvilág 2000. 7. sz. 27. o.
[5] Az adóreformot megvalósító törvények a következők voltak: 1909. évi V. törvénycikk a földadókataszter kiigazitásáról és a földadó százalékának megállapitásáról; 1909. évi VI. törvénycikk a házadóról; 1909. évi VII. törvénycikk a tőkekamat- és járadékadóról; 1909. évi VIII. törvénycikk a nyilvános számadásra
- 112/113 -
kötelezett vállalatok kereseti adójáról; 1909. évi IX. törvénycikk az általános kereseti adóról; 1909. évi X. törvénycikk a jövedelemadóról; 1909. évi XI. törvénycikk a közadók kezeléséről; 1909. évi XII. törvénycikk a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről.
[6] Ld. az 1909. évi V-XII. törvénycikkekbe iktatott adótörvények (közös) általános miniszteri indokolását: "Az abszolut korszakból ránk maradt egyenes adók az 1875. évig jóformán változatlanul fenntartattak, mivel az 1868. évben alkotott egyenes adótörvények inkább az addig érvényben volt szabályok törvényesitésére szoritkoztak. Sőt még az 1875. évben alkotott adóreform is főleg csak formai tekintetekben létesitett korszerübb változtatásokat, tökéletesebben megvalósitotta az önadóztatás elvét, tágabb tért nyitott egyes adónemeknél annak, hogy azok az adófizető személyes jövedelméhez simulhassanak, de mivel főleg a magyar államháztartás fokozódó szükségleteinek fedezésére keresett alapokat, az adóztatás elveit érintetlenül kellett hagynia. Innét van, hogy habár Ausztria már teljesen átreformálta azt az elavult adórendszert, melyet a mult század közepén Magyarországre is kiterjesztett, a mi egyenes adóink még mai napig is, túlnyomólag a régi osztrák adórendszer ittfelejtett maradványai. Az idők folyamán a törvényhozás több izben változtatott ugyan az egyes törvényeken, de az állandó dificzit kényszeritő hatása alatt inkább, sőt csaknem kizárólag nagyobb állami bevételek elérésére, mint az adóteher igazságosabb és arányosabb elosztására törekedett. Ma azonban, midőn a nemzet áldozatkészségének igénybevételével az államháztartás egyensulya immár közel két évtized óta helyreállott, elérkezett az arányositás munkájának ideje is. Az 1848. évi VIII. tc. szellemében igyekszem tehát tovább müködni akkor, midőn a törvénybe iktatott másik elvnek: az arányos adóztatásnak megvalósitására törekszem oly módon, hogy az egyenes adók mai bevételi főösszege, a maga lehető változatlanságában, az adózók között igazságosabban és arányosabban szétosztassék, hogy levétessék a teher azok vállairól, a kiknél az ma aránytalanul súlyos s a kikre az ma igazságtalanul nehezedik és átvitessék oda, a hova azt nemcsak az igazság követelményeként átvinni kell, hanem, a hol azt az illető, nagyobb teherviselő képességénél fogva, könnyebben el is birja." https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=90900010.TVI [Hozzáférés: 2018. 03.11.].
[7] Juhász István: Adóreform 1909-ben: jött a progresszív jövedelemadózás. Adó Online 2016. 5-6. o. https://ado.hu/rova-tok/ado/adoreform-1909-ben-jott-a-progressziv-jovedelemadozas [Hozzáférés: 2018. 03.11.].
[8] Környei: Adózás Anno... adók, adóigazgatás, adózás a XX. század első felében Magyarországon... i.m. 27. o.
[9] Juhász: Adóreform 1909-ben. i.m. 10. o.
[10] A jelentés szövegét ld. Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 29. o.
[11] Bencsik Mária - Szentkirályi Andrea: Adózás alapjai. Óbudai Egyetem Keleti Károly Gazdasági Kar, Budapest 2011. 19. o.
[12] 2017. évi CL. törvény az adózás rendjéről (Art.).
[13] 1923. évi VII. törvénycikk a közadók kezeléséről. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92300007.TV [Hozzáférés: 2018. 03.11.].
[14] Környei: Adózás Anno. adók, adóigazgatás, adózás a XX. század első felében Magyarországon... i.m. 31. o.: "A 'hibrid' megoldás fenntartásával egyidejűleg az önkormányzatokra testált többletfeladatok ellátáshoz állami forrásokat is rendeltek és az eljárási rendet (adófőkönyvek évenkénti egyeztetése, minden adózónak egyetlen folyószámla vezetése stb. terén) egyszerűsítették, az önkormányzatok terheit csökkentették."
[15] 1909. évi XI. törvénycikk 1. §.
[16] 1909. évi XI. törvénycikk 3. §.
[17] 1909. évi XI. törvénycikk 9. §.
[18] 1909. évi XI. törvénycikk 11. §.
[19] 1909. évi XI. törvénycikk 26. §.
[20] 1909. évi XI. törvénycikk 34; 36-39. §.
[21] 1909. évi XI. törvénycikk 40-79. §.
[22] A kiszabható rendbírságokról ld. 1909. évi XI. törvénycikk 102-104. §. Vö. Környei: Adózás Anno... adók, adóigazgatás, adózás a XX. század első felében Magyarországon. i.m. 32. o.
[23] Az V. törvénycikk a kihirdetésével (1909. április 1.) lépett hatályba, a VI. törvénycikk a következő év (1910) január 1-jén. A jogbiztonság, a felkészülési idő szükségességét is figyelembe vették, így a VII-XII. törvénycikkek, köztük a közadók kezeléséről szóló törvény hatályba lépésének időpontjaként 1911. január 1-jét jelölték meg eredetileg. A második Wekerle-kormány távozását követően az egymást gyorsan váltó utódkormányok (Khuen-Héderváry Károly, Lukács László, illetve Tisza István miniszterelnökségével) az 1909-es adótörvényeket nem tartották feltétlenül elvetendőnek, de mindannyian egyetértettek abban, hogy azokat el kell halasztani. Elsőként csak határozott időre (1913. január 1-ig), majd az 1913. évi VI. törvénycikkel határozatlan időre tették ezt meg.
[24] Erről ld. bővebben Juhász István: Megtorpant az 1909-es adóreform. Adó Online 2016. 1-7. o. https://ado.hu/rovatok/ado/megakadt-az-1909-es-adoreform [Hozzáférés: 2018. 03.11.].
[25] Vö. Pfeffer Zsolt: Pénzügyi jog és pénzügytan. Menedzser Praxis Szakkiadó és Gazdasági Tanácsadó Kft., Budapest 2016. 46. o. Áttekintően ld. még Sarlós Béla: Az 1909. évi adóreform és a világháborús adótörvények. Történelmi Szemle 1974. 1-2. sz. 92-99. o.
[26] Csekő Ernő: Községek, városok helye és szerepe a polgári kori adóigazgatásban. Levéltári Szemle 2003. 2. sz. 35. o.
[27] Szende Pál: Az adóreform. Az adó és illetékügy reformjára irányuló javaslatokkal bővített különlenyomat az Adó- és illetékügyi Szemle 1913. évfolyamából. Pallas Részvénytársaság Nyomdája, Budapest 1914
[28] Szende: Az adóreform. i.m. 51-2. o.
[29] Így 1922-ben született új törvényi rendelkezés a földadóra, az általános kereseti adóra, a társulati adóra, valamint a házadóra és a fényűzési adóra. Ld. Pfeffer: i.m. 46. o.
[30] A Tanácsköztársaság pénzügyi népbiztosai az adóztatás helyett - elméleti szinten a teljesen pénznélküli gazdaságot is megcélozva - még természetbeni újraelosztásban gondolkodtak, ám csakhamar belátták, hogy ez az elképzelés megvalósíthatatlan. Vö. Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 33. o.; Pfeffer: i.m. 48. o.; Varga István: Az újabb magyar pénztörténet és egyes elméleti tanulságai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1964. 37-38. o.
[31] Hegedűs Lóránt 1920 decembere és 1921 szeptembere között állt előbb az első Teleki-kormány, majd a Bethlen-kormány idején a pénzügyi tárca élén.
[32] Ld. az 1921. évi XXXIX. törvénycikket.
[33] E jogszabályok a következők voltak: 1921. évi XV. törvénycikk a betétek, a folyószámlakövetelések és a természetben elkülönítve őrzött készpénzletétek, továbbá a belföldi részvények és szövetkezeti üzletrészek, a külföldi pénznemek és a külföldi értékpapírok vagyonváltságáról; 1921. évi XXVI. törvénycikk a magyar államadósságokról és az azokat terhelő vagyonváltságról; 1921. évi XLV. törvénycikk az ingatlanok, a felszerelési tárgyak, az árúraktárak, az ipari üzemek és egyéb jószágok vagyonváltságáról.
[34] Juhász István: Vagyonváltság és önkéntes adózás. Adó Online 2014. 1. o.: "A hatalom új birtokosai a nemzeti vagyon
- 113/114 -
újraelosztását kezdeményezték, amelynek révén a korábbi haszonélvezőket kívánták megadóztatni." https://ado.hu/rova-tok/ado/vagyonvaltsag-es-onkentes-adozas [Hozzáférés 2018. 03. 11.].
[35] 1921. évi XLV. törvénycikk indokolása az ingatlanok, a felszerelési tárgyak, az árúraktárak, az ipari üzemek és egyéb jószágok vagyonváltságáról. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100045.TVI [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[36] Az adó mértékét differenciáltan állapították meg: 1000 magyar koronaértéken felül 5-20% volt a vagyonváltság, míg a külföldi pénzértékről szóló betétek, folyószámla-követelések és letétek értékükre való tekintet nélkül 20%-os kulccsal adóztak. 1921. évi XV. törvénycikk 3. § A magyar koronaértékről szóló betétek, folyószámlakövetelések és letétek után a vagyonváltság a következő: 1000 K-n felül bezárólag 10,000 K-ig az érték 5%-át, 10,000 K-n felül bezárólag 50,000 K-ig az érték 10%-át, 50,000 K-n felül bezárólag 100,000 K-ig az érték 15%-át, 100,000 K-n felül az érték 20%-át kitevő összeg. A vagyonváltság kulcsának alkalmazásánál a betéteket egyenként kell számbavenni, a folyószámlakövetelések és letétek összegét azonban - amennyiben ugyanannál az intézetnél vannak elhelyezve és ugyanazt a felet illetik meg - össze kell számítani. [...] A magyar koronaértékről szóló 1000 K-át meg nem haladó betétek, folyószámlakövetelések és letétek vagyonváltság alól mentesek. A külföldi pénzértékről szóló betétek, folyószámlakövetelések és letétek után a vagyonváltság értékükre való tekintet nélkül az érték 20%-át kitevő összeg. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100015.TV [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[37] 1921. évi XV. törvénycikk 16. § Vagyonváltság alá esnek jelen fejezet értelmében azok a belföldi részvénytársaságok, amelynek a cége 1921. március 1-jéig bezárólag a kereskedelmi cégjegyzékbe bejegyeztetett. A belföldi részvénytársaságok vagyonváltságukat készpénzben vagy pedig váltságrészvényükkel róják le. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100015.TV [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[38] 1921. évi XV. törvénycikk 31. § I. Vagyonváltságot fizetnek a magyar állampolgárok a tulajdonukban levő: 1. külföldi pénznemek után, így idegen pénzértékről szóló készpénzek, bankjegyek, államjegyek, pénztári utalványok, csekkek, devizák, külföldi valutára szóló követelések után, tekintet nélkül arra, hogy ezek az értékek a magyar állam területén vannak-e vagy nem; 2. mindennemű külföldi részvények, szövetkezeti üzletrészek, élvezeti jegyek, kötvények, záloglevelek, sorsjegyek, állampapírok, bányarészjegyek és más értékpapirok után, tekintet nélkül arra, hogy ezek az értékek a magyar állam területén vannak-e vagy nem. Mentesek a vagyonváltság alól azok a külföldön állandóan lakó magyar állampolgárok, akik 1918 november 1-jét megelőzőleg is már a külföldön laktak, a Magyarország területén kívül levő az 1. és 2. pontban megjelölt értékeik után. II. Vagyonváltságot fizetnek a külföldi állampolgárok a tulajdonukban levő és a jelen § I. 1. és 2. pontjában megjelölt értékek után, tekintet nélkül arra, hogy ezek az értékek a magyar állam területén vannak-e vagy nem, abban az esetben, ha Magyarországon laknak, vagy legalább egy évig egyfolytában vagy jövedelemszerzés céljából huzamosan tartózkodnak itt. III. Vagyonváltságot fizetnek a Magyarország területén székhellyel bíró (Magyarországról igazgatott) jogi személyek és vagyonösszességek a tulajdonukban levő és a jelen § I. 1. és 2. pontjában megjelölt értékek után, tekintet nélkül arra, hogy ezek az értékek a magyar állam területén vannak-e vagy nem. IV. Vagyonváltságot fizetnek a külföldön székhellyel bíró (külföldről igazgatott) jogi személyek és vagyonösszeségek a tulajdonukban levő és a jelen § I. 1. és 2. pontjában megjelölt értékek után, amennyiben ezek az értékek Magyarország területén vannak, abban az esetben, ha a külföldön székhellyel bíró jogi személyek és vagyonösszességnek belföldön is van székhelye, üzlettelepe vagy fiókja. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100015.TV [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[39] 1921. évi XXVI. törvénycikk 1. § Természetes és jogi személyek, valamint jogi személyiséggel fel nem ruházott vagyonközösségek a tulajdonukban lévő magyar államadóssági címletek névértéke után általában 20%, az 1914. évi július hó 28. napja után kibocsátott 50 és 100 korona névértékű címletek után pedig 15% vagyonváltságot tartoznak leróni. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100026.TV [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[40] Az 1921. évi XLV. törvénycikk az említett ingatlanok és ingóságok után fizetendő adómértékeket rendkívül differenciáltan állapította meg. Így a vagyonváltság tétele mezőgazdasági ingatlanoknál a vagyonváltság-köteles földterület nagyságához és átlag kataszteri tiszta jövedelméhez arányosított, külön táblázatban meghatározott búzamennyiséget, városi és községi üres beltelkeknél azok forgalmi értékének meghatározott százalékát (4. § 1-2. pont); szőlőbirtokoknál a területnagyság alapulvételével megállapított összeget (20-23. §); erdőbirtokoknál koronaértékhez igazítottan megjelölt százalékos mértéket (42. §); kereskedelmi áruraktárnál az összérték 2/3-ának meghatározott százalékát (98. §); ipari vállalatoknál a váltságköteles vagyon 10%-át (121. §); egyéb jószágok esetén pedig az összes ingó vagyontárgy értékének meghatározott százalékát (141. §) jelentette.
[41] Juhász István: Vagyonváltság és önkéntes adózás. i.m. 3. o.: "A bevallás önkéntessége már az 'úri' világban is aláásta a siker lehetőségét.".
[42] Így pl. nem estek a vagyonváltság alá azok a betétek, folyószámla-követelések és letétek, amelyek abból származtak, hogy egyes felek vagy községek záloglevélkölcsönt, illetőleg községi kölcsönt vettek igénybe és a kölcsönnek még fel nem vett részét javukra írták; úgyszintén azok sem, amelyeket a közszolgálati alkalmazottak szükségleti cikkek beszerzése céljából adtak össze; az állam, a törvényhatóságok, a községek betétjei; a pénzintézeteknek egymásnál, vagy az Osztrák-Magyar Banknál, vagy a m. kir. postatakarékpénztárnál elhelyezett betétjei és folyószámla-követelései stb. (ld. 1921. évi XV. törvénycikk 2. §); a közalapok és közalapítványok, gyámpénztárak és gyámpénztári tartalékalapok, közművelődési és közjótékonysági intézmények, egyházi és kegyes alapok, kényszertársulatok, valamint a nyugdíjintézetek tulajdonát alkotó, meghatározott, az I. világháború előtt kibocsátott magyar államadóssági címletek (1921. évi XXVI. törvénycikk 3. §); az állam, a törvényhatóságok, illetve a községek, egyházi kegyes alapítványok, szerzetesrendek tulajdonában levő földterületek, szőlő- és erdőbirtokok, ezek gazdasági felszerelései, állami, egyes szövetkezeti áruraktárak, és ipari vállalatok a vitézi telkek; az ingók vagyonváltsága alól teljes személyi mentességet élvezett pl. az államfő, idegen államok diplomatái és konzuljai (1921. év XLV. törvénycikk 2. §, 18. §, 38. §, 75. §, 96. §., 119. §; 138. §).
[43] 1921. évi V. törvénycikk az Országos Pénzügyi Tanácsról 1. § A magyar állam pénzügyeinek rendezésére irányuló tervezetnek s ennek keretében különösen a vagyonváltságról, továbbá az állami adósságok rendezéséről szóló törvényeknek a végrehajtásánál való közreműködésre, a végrehajtás tartamára, Budapest székhellyel Országos Pénzügyi Tanács alakíttatik. https://net.jogtar.hu/ezer-ev-torveny?docid=92100005.TV [Hozzáférés: 2018. 03. 11.].
[44] Az állami pénzügyek rendezésére, a vagyonváltságról és az államadósságról szóló tárgyalt törvények végrehajtására felállított országos hatáskörű szerv 1921-től 1928-ig működött. Vö.
- 114/115 -
Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 33. o.
[45] Hegedűs Lóránt pénzügyminiszter még az 1921-es év őszén benyújtotta lemondását Bethlen István miniszterelnöknek. Juhász: Vagyonváltság és önkéntes adózás. i.m. 3. o.: "Hegedűs Lóránt nagyszabású terve végül is megbukott. [...] Nem annyira a terv hibái miatt, sokkal inkább azért, mert a politikai változások nélkül önmagukban a pénzügyi változások nem segíthetnek.".
[46] Csekő: i.m. 35. o.
[47] A községi adóhatóságoknál csak a földadó, a házadó és a rokkantellátási adó kezelése maradt.
[48] A két világháború közötti magyarországi jövedelemadózásról áttekintően ld. Környei Attila: Adózás Anno. II. jövedelemadózás a két világháború között Magyarországon. Adóvilág 2000. 8. sz. 32-38. o
[49] Ez az adónem a részvénytársaság igazgatóságának és felügyelő-bizottságának tagjai, továbbá a választmányi tagok és a napibiztosok részére jutatott javadalmazás után volt fizetendő.
[50] Ld. pl. az 1921. évi XXXIX. törvénycikket az őrlési és forgalmi adóról.
[51] Csekő: i.m. 35. o.
[52] Ld. Pénzügyi Közlöny 1927. 12. sz. 188-231. o.
[53] A szocialista jellegű újraelosztási rendszerről, mint a modern adórendszer kialakulásának egyik történeti előképéről ld. Szilovics Csaba: Adójogi ismeretek. Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs 2016. 57. o.
[54] A "szocialista" magyar pénzügyi jogról részletesen, további irodalommal ld. Pfeffer: i.m. 51-62. o.
[55] Szilovics Csaba: Az adómegtagadás, mint magyar tradíció, avagy töredékek a magyar adóztatás múltjából. In: (Sükösd Ferenc szerk.): Emlékkönyv Markos György egyetemi adjunktus tiszteletére. Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs 2009. 266. o.
[56] Herich György: Adótan. Penta Unió Oktatási Centrum, Budapest 2017. 25. o.
[57] Az állami tulajdonú vállalatok vonatkozásában - megfelelő gazdasági és jogi önállóságot előfeltételül szabva - a vállalati jövedelemelvonás adójellegét emelte ki a korabeli szakirodalom. Turján Sándor: Adózás és jövedelemszabályozás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1985. 16-17. o.: "Vállalati önállóság esetén az adóztatásnál az állam nem mint tulajdonos, hanem mint a közhatalom képviselője kerül kapcsolatba a vállalatokkal. . A szocialista gazdaságban - állami tulajdon esetén - az adóztatás elégséges, de egyben szükséges tartalmi feltétele is a gazdasági és jogi önállóság. A jövedelemelvonás adójellegének megítélésénél pedig a vállalati elkülönülés és az önállóság mértéke a meghatározó.".
[58] Áttekintően ld. Herich: i.m. 25. o.
[59] A magyar költségvetési jog történeti fejlődését vizsgálva a korszakkal kapcsolatban találóan állapítja meg Szilovics Csaba, hogy "a tényleges döntési jogosítványok informális módon érvényesültek, a hatalom igazi központja nem az Országgyűlés, hanem a szocialista párt központja lett." Ld. Szilovics Csaba: Az államháztartás pénzügyi jogi rendszere. Janus Pannonius Tudományegyetem Továbbképző Központ Jogi Szekció, Pécs 1997. 8. o.
[60] A jogállami keretek között érvényesülő nullum tributum sine lege elvről vö. Pfeffer Zsolt: A nullum tributum sine lege elv. Jogtudományi Közlöny 2015. 11. sz. 531-540. o.; Földes Gábor: Adójog. Osiris Kiadó, Budapest 20042. 120. o. Hazánkban a II. világháborút követően csak több mint négy évtized elteltével, az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény módosításáról szóló 1987. évi IX. törvény deklarálta az elvet. Ld. 1987. évi IX. törvény 2. § (4): Adót bevezetni, mértékét vagy az adóalanyok körét megváltoztatni csak törvényben lehet.
[61] Pfeffer: i.m. 54. o. Vö. még Horváth Imre - Kiss Lászlóné - Kiss László: Az állampénzügyi viszonyok szabályozásának néhány időszerű kérdése a gyakorlat tükrében. Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből 1988. 19. sz. 144-145. o.
[62] Csekő: i.m. 36. o.
[63] Csak a 39/1990. (III. 4.) MT rendelettel helyezték hatályon kívül.
[64] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 1-2. §.
[65] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 3. §.
[66] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 5. §.
[67] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 7. §.
[68] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 6. §.
[69] 13200/1948. (XII. 29.) Korm. rendelet 9. §.
[70] Vörös Károly (szerk.): A magyar állam szervei I. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1985. 15. o.
[71] Csekő: i.m. 36. o. Az önkormányzati pénzügyigazgatás államosításáról részletesebben ld. Farkas Gábor: A megye, a város és a község közigazgatása Magyarországon 1945-1950. Akadémiai Kiadó, Budapest 1992. 237-243. o.
[72] Vö. Bencsik - Szentkirályi: i.m. 20. o. és Ilonka Mária: Az adózás története az őskortól napjainkig. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 2005. 129. o.
[73] Utóbbiakat még a mellék-, illetve kiegészítő tevékenységük után fizetendő forgalmi adóval is sújtva. Vö. Bencsik - Szentkirályi: i.m. 20. o.
[74] Ilonka: Az adózás története az őskortól napjainkig. i.m. 129. o.
[75] Áttekintően ld. Herich: i.m. 25. o.
[76] Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 49-50. o.: "A pénzügypolitikai koncepciók kidolgozása, a pénzügyi szabályozórendszer, a hitelpolitikai irányelvek kidolgozása a Költségvetési főosztály feladata lett, természetesen az állami költségvetés kidolgozása mellett. Nőtt a számvitel szerepe és változott a tanácsok szabályozása is.".
[77] Ilonka: Az adózás története az őskortól napjainkig. i.m. 129. o.: "Ez különösen akkor fordult elő, ha mezőgazdasági jellegű vagy ipari tevékenységet végeztek ipari műhelyeikben: a kovács, bognár, kádár, asztalos, lakatos, szíjgyártó által előállított termékek értékesítése, egyes ipari szolgáltatások, bérfűrészelés, szekérfuvarozás, pálinkafőzés, darálás, szerelés, javítás, a mezőgazdasági termények közül a káposzta, uborka, paprika tartósított állapotban való értékesítése, mesterségesen termesztett gomba, valamint nyílt vagy zárt vizekből kihalászott halak, közfogyasztás céljára levágott sertéshús, töltöttáru értékesítése után.".
[78] Ld. Herich: i.m. 26. o.
[79] Bencsik - Szentkirályi: i.m. 21. o.
[80] Ld. pl. a hazánkban 1982. január 1-től létesíthető gazdasági munkaközösségekben (gmk) és vállalati gazdasági munkaközösségekben (vgmk) dolgozókat.
[81] Bencsik - Szentkirályi: i.m. 21. o.: "1987-ben több mint 9 ezer hagyományos gazdálkodó szervezet mellett közel 40 ezer új, különböző gazdálkodó társaság vagy magánszemély adóztatási feladatait kellett kezelni.".
[82] Lakatos Mária: A gazdaságpolitika hatása a magyar adórendszerre. Doktori értekezés. Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar, Budapest 2007. 48. o.
[83] Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 50. o.
[84] 14/1987. (V. 13.) MT rendelet 1. § (1) Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) országos hatáskörű, központi államigazgatási szerv. Felügyeletét a Minisz-
- 115/116 -
tertanács a pénzügyminiszter útján látja el.
[85] 14/1987. (V. 13.) MT rendelet 3. § A Hivatal a feladatát a fővárosi, megyei adó- és ellenőrzési igazgatóságok (a továbbiakban: igazgatóság), illetve a fővárosi, megyei adófelügyelőségek (a továbbiakban: adófelügyelőség), valamint az Adóelszámolási Iroda útján látja el. 4. § (1) Az igazgatóságot a Hivatal irányítja.
[86] 14/1987. (V. 13.) MT rendelet 2. § (1) A Hivatal feladata: a) a hatáskörébe utalt adók tekintetében a jogi és magánszemélyek adóinak megállapítása, beszedése, ellenőrzése, kezelése és az azokkal kapcsolatos nyilvántartások vezetése. [...] (2) A Hivatal hatáskörébe tartoznak a jogi és magánszemélyek által fizetett adók és egyéb, az állami költségvetésnek megfizetendő pénzügyi kötelezettségek, valamint az állami költségvetésből kiutalt juttatások (továbbiakban: adók), kivéve az illetékeket, továbbá a külön jogszabályokban meghatározott egyes adókat, adójellegű kötelezettségeket és igazgatási szolgáltatások díjait.
[87] 14/1987. (V. 13.) MT rendelet 2. § (1) A Hivatal feladata: b) a hatáskörébe utalt pénzügyi ellenőrzések végrehajtása, c) a vállalati gazdálkodó szervezetek mérlegbeszámolóinak, az adóval kapcsolatos adatszolgáltatásoknak, pénzforgalmi adatoknak, az ellenőrzések megállapításainak, egyéb információknak az összegezése, elemzése, ezek alapján a pénzügyi-gazdasági folyamatok, különösen a szabályozók működésének, hatásának értékelése és erről az érintett állami szervek tájékoztatása, d) a vállalati törzskönyvi nyilvántartás vezetése.
[88] Földi - Hetényi - Gondos: i.m. 50. o.
[89] Az adóreform által felölelt három fő területről (személyi jövedelemadózás, forgalmi adózás és vállalati jövedelemadózás) ld. Lakatos: i.m. 48-49. o.
[90] Kurtán Lajos - Kurtánné Vadászlaki Ilona: Az 1988. évi adóreform. Élet és Tudomány 2000. 3. sz. 20. o
[91] Molnár Valéria: Adókikerülés az ÁFA hazai gyakorlatában. Publicationes Universitatis Miskolcinensis. Sectio Juridica et Politica. 2006. 24. sz. 263-264. o.
[92] Az új rendszerben az összes jövedelem összevontan adózott, a magasabb jövedelemmel rendelkezők nagyobb arányban járultak hozzá a közös kiadásokhoz, amelynek révén a személyi jövedelemadó a nemzeti jövedelem újraelosztásának fontos eszköze lett.
[93] Kurtán - Kurtánné: i.m. 20. o.: "Az 1988. évi adóreform - a rendszerváltó országok közül egyedülálló módon - megelőzte a politikai rendszerváltozást. [...] Feltárta a gazdasági szerkezet, a jövedelemszerzés- és felhasználás, illetőleg az elosztáspolitika ellentmondásait, a teherviselés egyenlőtlenségeit, és eltörölte a 'kiváltságokat'. Mindezzel nagymértékben hozzájárult az előző rendszer lebontásához.".
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, tanszékvezető PTE ÁJK Római Jogi Tanszék.
Visszaugrás
