Az alapjogi védelem Európában alapvetően az Európa Tanács keretein belül valósul meg, itt is két fontos nemzetközi dokumentumot kell feltétlenül megemlíteni: az 1950. november 4-én Rómában aláírt, az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Európai Egyezményt, és az 1961-es Torinói Szociális Chartát. Érdemes még említést tenni a legátfogóbb, de egyben legáltalánosabb, legkevésbé kézzel foghatóbb szabályozást nyújtó, az Egyesült Nemzetek Szervezete keretein belül megkötött nemzetközi szerződésekről, ezek közül is kettő érdemel kiemelést: az 1966-os Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya, valamint a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmánya.
Az EGK-t létrehozó Római Szerződés az alapjogok védelmének biztosítására már tartalmazott rendelkezéseket.[2] Az alapjogok védelmének jogi alapjait jelenti az 1977-ben az Európai Parlament a Tanács és a Bizottság által kiadott közös nyilatkozat az alapvető jogoknak a Közösségben való tiszteletben tartásáról, és a rasszizmus, valamint az idegengyűlölet elleni fellépésről.[3] Az alapjogvédelem alapszerződési rangra emelése a Maastrichti Szerződés első címe közös rendelkezéseinek f. cikk második bekezdése beiktatásával történt meg, majd az Amszterdami Szerződés finomította ennek szabályozását. Ennek értelmében az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban.[4] Az Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló 1950. november 4-én Rómában aláírt európai egyezménybiztosítja,[5] továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek.[6]
Hosszú időn keresztül arról folyt polémia a jogi szakirodalomban, hogy - ellentétben az Európa Tanáccsal - az Európai Közösségnek miért nincsen olyan alapjogi katalógusa, amely a védelembe vett jogokról legalább egy egyszerű felsorolást, vagy azon túlmenve tartalmi szabályozást foglalna magában. Ezen az úton nagy előrelépés volt a 2000. december 7-én Nizzában aláírt Alapjogi Charta, ami az első alapjog-katalógus, ezzel az Unió legitimációs bázisának tekinthető. A Charta katalógusa széles körű alapjog felsorolást ad, az a klasszikus szabadságjogokat, az alapvető gazdasági, szociális és kulturális jogokat, és a harmadik generációs alapjogokat is tartalmazza. Ezzel gyakorlatilag összekapcsolja az Uniót az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezménnyel és annak kialakult gyakorlatával, és ugyanezt teszi az Európai Szociális Chartával is,[7] sőt bizonyos értelemben túl is megy a nemzetközi szinten egyezményekkel kodifikált, és jogvédelmi rendszerrel ellátott jogok körén, mert bizonyos jogcsoportok esetén szélesebben húzza meg a jogvédelem határait.[8] Hibája volt ennek a dokumentumnak, hogy jogi kötőereje - annak elfogadásától a Lisszaboni Szerződésig - igen csekély: ünnepélyes nyilatkozat volt, ami jogilag nem kikényszeríthető. Lényeges változást hoztak a Chartával kapcsolatos polémiákban a Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos tárgyalások. Egy nappal a Lisszaboni Szerződés aláírása előtt az Európai Bizottság és az Európai Parlament elnöke, valamint a Tanács és az Európai tanács soros elnökségét adó Portugália miniszterelnöke 2007. december 12-én Strasbourgban ünnepélyes keretek között aláírta az Alapjogi Chartát és a Chartához fűzött magyarázatokat, és a 2007. december 14-i Hivatalos Lapban ki is hirdették annak szövegét.[9] Így a Charta formálisan továbbra is a három intézmény nyilatkozata, a szöveg kihirdetésével azonban az elsődleges jogforrásokhoz hasonló jogi kötőerővel bír.[10] A jogi kötőerő szempontjából a kihirdetésen túl nagyon lényeges még, hogy az EUSz. 6. cikk (1) bekezdésébe illesztett kereszthivatkozással a Charta a Szerződéssel egyenértékű rangra emelkedett. Az EUSz. ugyanis kimondja, hogy az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések.[11] A dokumentum jogi kikényszeríthetősége tehát nagyot emelkedett, és az új Szerződés pontosan meghatározza ennek alkalmazási területét is.[12]
Az Alapjogi Charta univerzálisan ismer el alapvető jogokat és szabadságokat, azonban egyes, speciális státuszhoz kötődő jogok a személyek bizonyos kategóriáit (gyermekek, idősek, fogyatékos személyek) illetik meg, és külön fejezet szól a kifejezetten az uniós polgárokat megillető jogokról. A védett jogokat az alábbi jogcsoportokban tárgyalja:
- 402/403 -
- méltóság,
- szabadságok,
- egyelőség,
- szolidaritás,
- a polgárok jogai,
- igazságszolgáltatás.
A méltóság cím alatt az emberi méltóság (1. cikk), az élethez való jog (2. cikk), a személyi sérthetetlenség való jog (3. cikk), a kínzás és az embertelen, vagy megalázó bánásmód és büntetés tilalma (4. cikk), a rabszolgaság és a kényszermunka tilalma (5. cikk) kerülnek szabályozásra.
A szabadságok a klasszikus szabadságjogokat foglalják össze. Itt kerül szabályozásra a szabadsághoz és biztonsághoz való jog (6. cikk), a magán- és a családi élet tiszteletben tartása (7. cikk), a személyes adatok védelme (8. cikk), a házasságkötéshez és a családalapításhoz való jog (9. cikk), a gondolat-, a lelkiismeret- és vallásszabadság (10. cikk), a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága (11. cikk), a gyülekezés és az egyesülés szabadsága (12. cikk), a művészet és a tudomány szabadsága (13. cikk), az oktatáshoz való jog (14. cikk), a foglalkozás megválasztásának szabadsága és a munkavállaláshoz való jog (15. cikk), a vállalkozás szabadsága (16 cikk), a tulajdonhoz való jog (17. cikk), a menedékjog (18. cikk), védelem a kitoloncolással, a kiutasítással és a kiadatással szemben (19. cikk).
Az egyenlőség jogcsoportja magában foglalja a törvény előtti egyenlőséget (20. cikk), a megkülönböztetés tilalmát (21. cikk), a kulturális vallási és nyelvi sokféleség tiszteletben tartását (22. cikk), a nők és férfiak közötti egyenlőséget (23. cikk), a gyermekek jogait (24. cikk), az idősek jogait (25. cikk), valamint a fogyatékkal élő személyek beilleszkedésének tiszteletben tartását (26. cikk).
Szolidaritás cím alatt a munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és konzultációhoz (27. cikk), a kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog (28. cikk), a munkaközvetítői szolgáltatások igénybevételéhez való jog (29. cikk), az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem (30. cikk), a tisztességes és igazságos munkafeltételek (31. cikk), a gyermekmunka tilalma és a fiatalok munkahelyi védelme (32. cikk), a család és a munka (33. cikk), a szociális biztonság és a szociális segítségnyújtás (34. cikk), az egészségvédelem (35. cikk), az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés (36. cikk), környezetvédelem (37. cikk), valamint a fogyasztók védelme (38. cikk) kerül szabályozásra.
A polgárok jogai az aktív és passzív választójogot az Európai Parlamenti választásokon (39. cikk), aktív és passzív választójogot a helyhatósági választásokon (40. cikk), a megfelelő ügyintézéshez való jogot (41. cikk), a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát (42. cikk), az Európai ombudsmanhoz fordulás jogát (43. cikk), a petíciós jogot (44. cikk), a mozgás és a tartózkodás szabadságát (45. cikk), a diplomáciai és konzuli védelmet (46. cikk) foglalja magában.
Az igazságszolgáltatás cím alatt szerepel a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog (47. cikk), az ártatlanság vélelme és a védelemhez való jog (48. cikk), a bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elvei (49. cikk), a kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres büntetés tilalma (50. cikk).
Az Alapjogi Charta 7. cím alatt olyan általános rendelkezéseket tárgyal, amelyek alkalmazására vonatkozó szabályokat határoznak meg. Az alkalmazási kör vonatkozásában kimondja, hogy a Charta rendelkezéseinek címzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatali, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Az átruházott hatáskörök korlátain belül tiszteletben tartják a Chartában foglalt jogokat, betartják az abban foglalt elveket, és előmozdítják azok alkalmazását (51. cikk). Az 52. cikk szerint a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Korlátozás esetén az arányosság elvére figyelemmel kell lenni.
Amennyiben a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval,[13] ugyanakkor az Unió joga kiterjedtebb védelem nyújtására is eszköz lehet. Amennyiben a Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni.[14]
A Charta azon cikkei, melyeknek mind tartalma, mind alkalmazási köre megegyezik az Emberi Jogok Európai Egyezménye megfelelő cikkeivel, a következők:
- a 2. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 2. cikkének
- a 4. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 3. cikkének
- az 5. cikk (1) és (2) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 4. cikkének
- a 6. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 5. cikkének
- a 7. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 8. cikkének
- a 10. cikk (1) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 9. cikkének
- a 11. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 10. cikkének, nem érintve azokat a korlátozásokat, amelyeknek az uniós jog alávetheti a tagállamoknak az engedélyezési szabályok bevezetésére vonatkozó, az Emberi Jogok Európai Egyezménye 10. cikk (1) bekezdésének harmadik mondatában említett jogát
- a 17. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye Kiegészítő Jegyzőkönyve 1. cikkének
- a 19. cikk (1) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyve 4. cikkének
- a 19. cikk (2) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 3. cikkének, az Emberi Jogok Európai Bíróságának értelmezése szerint
- a 48. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikke (2) és (3) bekezdésének
- a 49. cikk (1) bekezdése (az utolsó mondat kivételével) és (2) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 7. cikkének
Azok a cikkek, amelyek tartalma azonos az Emberi Jogok Európai Egyezménye megfelelő cikkeinek tartalmával, de
- 403/404 -
amelyeknek alkalmazási köre szélesebb azokénál, a követezők:
- a 9. cikk az Emberi Jogok Európai Egyezménye 12. cikkével azonos területre vonatkozik, de alkalmazási körét a házasság más formáira is ki lehet terjeszteni, amennyiben azokat a nemzeti jog hozta létre;
- a 12. cikk (1) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkének, de alkalmazási köre európai uniós szintre is kiterjed;
- a 14. cikk (1) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikkének, de alkalmazási köre a szakképzésre és a továbbképzésre is kiterjed;
- a 14. cikk (3) bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikkének a szülők jogainak vonatkozásában;
- a 47. cikk második és harmadik bekezdése megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikke (1) bekezdésének, de a polgári jogi jogokra és kötelezettségekre vagy büntetőjogi vádakra vonatkozó korlátozás az uniós jog és annak alkalmazása tekintetében nem alkalmazható;
- az 50. cikk megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezménye hetedik Kiegészítő Jegyzőkönyve 4. cikkének, de alkalmazási köre kiterjed az Európai Unió szintjére a tagállamok bíróságai között;
- végül, az Európai Unió polgárai - az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés tilalma miatt - nem tekinthetők külföldinek az uniós jog alkalmazási körében. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 16. cikkének a külföldiek jogaira vonatkozó korlátozásai tehát ebben az összefüggésben rájuk nem vonatkoznak.
Az Unió és a tagállamok bíróságainak kellően figyelembe kell venniük a Charta értelmezésére vonatkozó iránymutatásként készült magyarázatokat[15] (52. cikk a jogok és elvek hatályáról és értelmezéséről). A védelem szintje vonatkozásában kifejti, hogy a Charta rendelkezéseit nem lehet úgy értelmezni, mint amely szűkíti vagy hátrányosan érinti azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, amelyeket az Unió joga, a nemzetközi jog, a tagállamok alkotmányai, illetve az Unió vagy a tagállamok mindegyikének részességével kötött nemzetközi megállapodások, így különösen az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény elismernek (53. cikk). Az 54. cikk fontos jogelvet, a joggal való visszaélés tilalmát fogalmazza meg.
A Chartában deklarált jogok - amelyek érvényesülését az uniós jogalkotás során biztosítani kell - értelmezése az uniós és a tagállami bíróságok feladata.[16] A Charta azonban nem teremt jogalapot uniós jogi aktusok elfogadására, és nem hoz létre új hatáskört vagy feladatot az Unió számára.[17] A Charta elsősorban a már meglévő emberi jogi normák listájának kodifikálását szolgálja, amelyek az Unió alapját biztosító értékek részét képezik, és amelyek megjelennek az egyes politikákra vonatkozó alapelveknél. A Charta egyértelművé és láthatóvá teszi az alapvető jogok listáját. A Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket a Charta VII. címében foglalt, az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, kellően figyelembe véve a Chartában említett azon magyarázatokat, melyek meghatározzák az egyes rendelkezések eredetét.[18] Ez azt jelenti, hogy Charta rendelkezéseit értelmező bíróságoknak a magyarázatokra[19] figyelemmel kell értelmezniük a Charta rendelkezéseit. Fontos kiemelni, hogy a Charta rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok (a központi, regionális és helyi hatóságok is), az Unió jogának végrehajtása körében. A tagállamok nemzeti hatáskörbe tartozó területeken folytatott tevékenységére viszont nem terjed ki a Charta. A Charta tehát csak az uniós jog alkalmazása, illetve az uniós jog tagállami végrehajtása vonatkozásában nyerhet alkalmazást.■
JEGYZETEK
[1] A 2012. október 5-6. között Debrecenben, az Európai Jogi Szaktanácsadó Bírák Egyesületének tudományos szakmai konferenciáján elhangzott előadás rövidített változata.
[2] Az alapító szerződés preambulumában, valamint eredeti 2., 7., 48., 51., 52-62., 118/A., 119. §-aiban.
[3] A Parlament a Tanács és a Bizottság 1977. április 5-i közös nyilatkozata az alapjogokról OJ1977 C 103.
[4] Amszterdami Szerződés 6. cikk első bekezdés.
[5] Nem feltétlenül azonos célú azonban a nemzetközi jogi és közösségi jogi jogvédelem. Lásd erről: Szalayné Sándor Erzsébet: Interferencia az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában In: Acta humana: emberi jogi közlemények 2005. (16. évf.) 2. sz. 13-29. o., Sulyok Gábor: Az emberi jogok nemzetközi jogi és európai uniós védelmének összehasonlítása In: Acta humana: emberi jogi közlemények 2005. (16. évf.) 2. sz. 30-56. o.
[6] Amszterdami Szerződés 6. cikk második bekezdés.
[7] Lásd erről részletesen: Lenaerts, K.-de Smijter, E.: A Bill of Rights for the European Union In: Common Market Law Review 2001 273-274. o.; idézi: Szalayné Sándor Erzsébet: Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról In: Európai Jog (harmadik évfolyam) 2003/2 szám 11. o.
[8] Az Alapjogi Chartábanfeltüntetett védett jogokról lásd: Weller Mónika: Az Európai Unió Alapjogi Kartája In: Acta humana: emberi jogi közlemények 2001. 43. sz. 39-42. o.
[9] OJ 2007 50. C/303/01.
[10] Horváth Zoltán-Ódor Bálint: Az Európai Unió szerződéses reformja - Az Unió Lisszabon után. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2008. 105. o.
[11] EUSz. 6. cikk (1) bekezdés.
[12] Az Egyesült Királyság és Lengyelország a Lisszaboni Szerződéshez fűzött nyilatkozat, míg Csehország a ratifikációs eljárása során kötött alku értelmében, a gyakorlatban kimaradási lehetőséget kapott a Charta rendelkezéseinek alkalmazásától.
[13] Itt kell megemlíteni, hogy ha a nemzeti bírónak kell alkalmazni az Alapjogi Charta rendelkezéseit, úgy mind az Emberi Jogok Európai Egyezménye megfelelő cikkeire, mind pedig annak Emberi Jogok Európai Bírósága általi értelmezésére, azaz a strasbourgi bíróság esetjogára is figyelemmel kell lennie.
[14] Lásd e körben például az alábbi eseteket: 44/79., Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz. [1979.] ECR 03727.; 155/79., AM & S Europe Limited v az Európai Közösségek Bizottsága. [1982] ECR 01575.
[15] OJ 50. 2007/C/303/02; Az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatokról lásd részletesebben: Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban - Lisszabon után. CompLex Kiadó, Budapest 2011. 87-112. o.
[16] Az Alapjogi Charta megváltozott kötőereje miatt nyilvánvalóan nagyobb hatást fog gyakorolni nem csupán az uniós, hanem a tagállamok bíróságai gyakorlatában is. A témáról lásd: Harmathy Attila: Az Európai Unió Alapjogi Chartája és a nemzeti jogalkalmazás. In: Állam és jogtudomány. 2009. (50. évf.) 3. sz. 273-291. o.
[17] EUSz. 6. cikk (1) bekezdés.
[18] EUSz. 6. cikk (1) bekezdés.
[19] 2007/C 303/02.
Visszaugrás
