Az önkormányzati feladatellátás, szolgáltatásszervezés módjai országonként eltérő karakterekkel rendelkeznek.[1] Erre hatással lehetnek nemzetközi közigazgatásszervezési irányzatok és teóriák. 1990-ben, a rendszerváltozást követő önkormányzati rendszer létrejöttekor igyekeztek a törvényalkotók alapul venni a New Public Management elveit. Ennek következményeként a szolgáltatásszervezés során a helyhatóságok számára nem került meghatározásra effektíve, hogy milyen módon lássák el a közfeladataikat, vagyis ebben a tekintetben szabadságot élveztek az önkormányzatok.
Ennek megfelelően számos megoldása létezik a magyar gyakorlatban a közfeladatok ellátásának:
- költségvetési szerv, vagy polgármesteri hivatal, önkormányzati társulás útján,
- állami vagy önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság útján,
- valamint közszolgáltatási szerződés útján államháztartáson kívüli szervezet részvételével.
2011-ben az önkormányzati feladatok és hatáskörök újraszabályozásra kerültek, így a helyhatóságok teljesítőképességéhez igazodó feladatellátási kötelezettséget alakított ki. Ezt összefoglalóan új állampénzügyi menedzsment eszköztár alkalmazásával valósította meg a jogalkotó, hiszen a szabályozási környezet nagymértékben megváltozott, mindezek új jogszabályok és végrehajtási rendeletek képében öltöttek testet.
Az állammenedzsment, különösen az állampénzügyi menedzsment egységbe foglalja azokat az általános menedzsment eszközöket, amelyek átfogják a tervezés, szervezés, vezetés és ellenőrzés módozatait, és együttes céljuk a közfeladatok ellátásához igazodó intézményrendszer kialakítása.[2]
A tanulmányban bemutatjuk az önkormányzati feladatellátás értelmezéséhez szükséges jogforrásokat, valamint a hazai kutatási eredményeket az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokról. Ezt követően a költségvetésen kívüli feladatellátók az önkormányzati feladatellátásban betöltött szerepét mutatjuk be, egy empirikus kutatás keretében.
A fejezet célja, hogy bemutassa az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok működését meghatározó jogforrásokat, valamint a releváns, témában megjelent szakirodalmat, amelyek az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokkal foglalkoznak kronológiai sorrendben.
A törvény egyik fontos funkciója volt, hogy a keretét adja az önkormányzati és feladatellátási reformnak, illetve újra szabályozza a finanszírozási rendszert. Mivel a rendszerváltozást követő önkormányzati rendszer számos olyan feladatot bízott a helyhatóságokra, amelyek
- 357/358 -
pénzügyi forrásait nem, vagy nem megfelelően biztosította a központi költségvetés, e mellett a feladatellátásban számos párhuzamosság alakult ki, így volt biztosított a méretgazdaságos feladatellátás sem. Ezen túlmenően 2005-től kezdődően felépült a decentralizált hiány[3], amely abból keletkezett, hogy a központi költségvetés a feladatok tényleges költségeinek a töredékét finanszírozta, ezáltal működési hiányt idézve elő a lokális alrendszer gazdálkodásban.
Az önkormányzati alrendszerre vonatkozó alkotmányos garanciák biztosítottak az Alaptörvény 32-36-os cikkei által, ennek sarkalatos törvénye közé tartozik az Mötv., ezen túlmenően ebben a szabályozás biztosítja az önkormányzati feladatok jogszerű gyakorlásának alkotmánybírósági védelmét. A jogszabály szavatolja, hogy az önkormányzat a kötelező feladatainak ellátása során támogassa a helyi közösségeket, erősítse a település önfenntartó képességét és biztosítsa a saját erőforrások optimális felhasználását. Azonban a közszolgáltatások igénybevételét rendeletileg feltételeihez kötheti a képviselőtestület. A jogszabály meghatározza a kötelező feladatokat, valamint a lehetőségét annak, hogy önként vállalt feladatokat lásson el a helyhatóság, ennek során olyan módon kell eljárni, hogy az alapfeladatait ne veszélyeztesse.[4] A törvény településkategóriánként eltérő feladat- és hatásköröket rendel, amelyeket a törvény deklarál is a főváros és kerületei, a megyei önkormányzatok esetében.
A finanszírozási rendszer úgy került kialakításra, hogy az biztosítsa a saját bevétel megszerzésének érdekeltségét a gazdasági teljesítőképesség figyelembevételével, valamint alapul véve a lakosságszámot, illetve a közigazgatási terület nagyságát.[5] Az idézett jogszabály 13. § (1) beiktatta a helyhatóságok kötelező feladatait. Itt azonban fontos megállapítani, hogy a korábbi jogszabály nem írja elő a feladatellátás megvalósításának módját, ezt csak az ágazati törvények teszik meg[6]. Ez alól kivétel a 16/A. § meghatározott parkolási közszolgáltatás, amely deklarált módon önkormányzat szerv, 100%-os tulajdonú önkormányzati társaság, illetve társulás, valamint közterület-felügyelet láthatja el.
Az 1. sz. táblázatban foglaltuk össze, hogy az Mötv-ben meghatározott közfeladatot jellemző módon milyen formában láttak el a helyhatóságok.
Az önkormányzati feladatok közül jellemző módon a településfejlesztési feladatokat a kisebb települések esetében költségvetési szerv formájában - a polgármesteri hivatal részeként - beruházási vagy projekt iroda néven látják el. A nagyobb önkormányzatok a 2007-2013 közötti programozási időszakban támogatott módon városfejlesztő társaságokat hoztak létre, amelyeket az akkori integrált városfejlesztési stratégiák támogató dokumentumai kifejezetten presszionáltak, támogattak. A településüzemeltetési feladatok ellátása általában a polgármesteri hivatal szervezeti egységeként történik a kisebb lélekszámú településeken, míg a nagyobb városok esetében városüzemeltetési vállalkozások valósítják meg ezt a feladatot. A köztemetők ellátása általánosságban kiszervezésre kerül társaságoknak, illetve a kéményseprőipari tevékenységet már a Katasztrófavédelem látja el, ugyanakkor korábban sem volt jellemző, hogy ezt a feladatot cégek valósítsák meg, néhány kivételtől eltekintve.
A közterületek, önkormányzati intézmények elnevezését egyértelműen a polgármesteri hivatalok égisze alatt szokták ellátni, korlátozásokkal, itt értelemszerűen a cégek szerepe minimális. Az egészségügyi alapellátás, mint feladatellátási kötelezettség a körzeti orvosok igénybevételével, azoktól történő szolgáltatás megrendelésével valósul meg, valamint jellemző a nagyobb településeknél, megyei jogú városoknál és a fővárosi kerületeknél a céges formában történő működtetés. A környezet egészségügyi szolgáltatásokat a városüzemeltetési, városgondnokság látja el, vagy pedig az önkormányzat oldja meg a feladat ellátását, esetleg megrendeli szolgáltatásként. Az óvodai ellátások klasszikusan költségvetési szervként látják el a helyhatóságok, azonban az utóbbi időben megfigyelhető tendencia, hogy az óvodák összevonásra kerültek és egy költségvetési szerv működteti a település óvodáit, különösen a városi jogállású településeken. A kulturális feladatok zömében (például a könyvtárak, művelődési központok) költségvetési szerv formájában működnek, azonban 2007-től megfigyelhető tendencia, hogy a korábbi művelő-
- 358/359 -
1. sz. táblázat: Az Mötv. által meghatározott közfeladat, és annak ellátási módja
| Önkormányzati feladat | Költségvetési szerv | Költségvetésen kívüli feladatellátó |
| 1. településfejlesztés, településrendezés; | X | X |
| 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntar- tása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); | X | |
| 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; | X | |
| 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; | X | |
| 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tiszta- ságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); | X | X |
| 6. óvodai ellátás; | X | |
| 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékeny- ség támogatása; | X | x |
| 8.3 gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; | X | |
| 8a.4 szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében telepü- lési támogatás állapítható meg; | X | |
| 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; | X | |
| 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitá- ciójának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; | X | |
| 11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárel- hárítás; | X | |
| 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfog- lalkoztatás; | X | |
| 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; | X | |
| 14. a kistermelők, őstermelők számára - jogszabályban meghatáro- zott termékeik - értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; | X | x |
| 15. sport, ifjúsági ügyek; | X | |
| 16. nemzetiségi ügyek; | X | |
| 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; | X | X |
| 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása; | X | |
| 19. hulladékgazdálkodás; | X | |
| 20. távhőszolgáltatás; | X | |
| 21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. | X |
Forrás: Mötv alapján saját kutatás
- 359/360 -
dési központokat non-profit gazdasági társaságokká alakították át a pályázati lehetőségek, valamint az akkori kedvezőbb bérviszonyok kiaknázására, így ez a feladat is vegyes módon kerül megvalósításra a helyhatóságok részéről.
A szociális ellátások tipikusan költségvetési szervként, vagy az önkormányzati hivatal feladatkörében működnek, ebben a kötelező feladatban egyáltalán nem jellemző a gazdasági társaságok igénybevétele.
Az önkormányzati vagyongazdálkodás klasszikus tevékenység, a nemzetközi szakirodalom elméletei is erre a tevékenységre hegyeződtek ki, mint szervezési mód. Az önkormányzatok egyik fontos feladata a vagyonukban lévő lakásállomány kezelése, amelynek egy részét szociális céllal, másik részét hagyományos értelemben véve bérbeadással hasznosítja a gazdasági társaság. Az utóbbi idők ingatlanboomjával számos önkormányzati vállalkozás, mint piaci szereplő, aktív résztvevőként jelent meg a lakáspiacon, főként a fővárosi kerületekre és a megyei jogú városokra jellemző e tendencia.
A helyi hajléktalanok ügyeinek intézését az önkormányzat szociális irodája, egysége biztosítja, ezért ez tisztán költségvetésen belüli feladatnak számít, ahogyan a helyi honvédelem, katasztrófavédelmi feladatok, amelyek az önkormányzat közreműködése mellett a dekoncentrált állami szervek bevonásával valósul meg.
A helyi adók, a helyi gazdaságfejlesztés tipikusan költségvetésen belüli feladatnak minősül, mivel az önkormányzat bevételi bázisát jelentik, másrészt a jövőbeli fejlődés, a vagyontömeg és a közszolgáltatások megújításának alapját adja. A kistermelők piachoz jutásának feltételeit általában két módon valósítják meg az önkormányzatok, az egyik metodika, amennyiben rendelkezik a helyhatóság piacüzemeltető vállalkozással, ekkor a vállalat feladata a termelői piac megvalósítása, egyéb esetekben a polgármesteri hivatal jár el az ügyben. A nemzetiségi ügyek felelőse az önkormányzatok vonatkozásában a nemzetiségi önkormányzat, amely létrehozását a helyben élő nemzetiség kezdeményezhetik, a nemzetiség megőrzésének, kultúrájának, oktatási feladatainak támogatása érdekében.
A sportügyeket általánosságában egy vállalkozás formájában működő vagyonkezelő cég látja el, különösen, amióta lehetőség van a társaságiadó-kedvezmények igénybevételére, mint címzett. A másik megvalósítási mód nonprofit szervezet formájában, sportegyesületként történő működtetés, amely a civil törvény hatálya alatt áll.
Klasszikus értelemében a helyi közlekedés biztosítása a 2015-ben létrehozott Közlekedési Központok feladata, amelyek a korábbi Volán társaságok integrációjával jöttek lére. A társaságok létrehozásának célja volt, hogy a társaságok beszerzéseit, feladatellátását racionalizálják, valamint a jövedelmezőséget fokozzák. Ebből fakadóan ők üzemeltetik a helyi és helyközi járatokat.
A víziközmű, hulladékgazdálkodással foglalkozó társaságok 2013-tól kezdve kizárólag önkormányzati vagy állami tulajdonú társaság igénybevételével működhetnek. Korábban jellemző volt önkormányzati-piaci vegyesvállalatok jelenléte, illetve néhány esetben tisztán piaci társaságok látták el a közfeladatot. A hulladékgazdálkodási szektorban centralizálásra került a feladatellátás, a hulladékgazdálkodási NHKV Nemzeti Hulladékgazdálkodási Koordináló és Vagyonkezelő Zrt. jött létre.[7] A távhőszolgáltatás tipikusan önkormányzati cégek látják el, szerepük szerint elsődlegesen a nagyobb településeken, lakótelepekkel rendelkező településeken működnek, ellátva a közösségi hőszolgáltatást. E négy ágazatba tartozó cégeknél tehát állami, vagy önkormányzati társaságok látják le a kötelező feladatot, vagyis biztosított a lakosság hazai forrásból való ellátása[8].
2007. évi CVI. törvény az állami vagyonról határozza meg a privatizáció folyamata lezárultával az állami vagyongazdálkodás szervezet-rendszerét.[9] Ennek érdekében meghatározta az Országgyűlés a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-t. feladatait, jogállását, valamint szervezeti jellemzőit. A jogszabály meghatározza, hogy vagyonhasznosításra irányuló szerződés milyen partnerrel köthető, és ebből kizárja azon helyhatóságokat, amelyek adósságrende-
- 360/361 -
zési eljárás alatt állnak. Amennyiben az MNV Zrt. értékesíteni kívánja az egyes vagyonelemeket, úgy nem kell versenytárgyalást hirdetni, amennyiben egy önkormányzat a vevő. Ezen túlmenően a jogszabály biztosítja, hogy ingyenesen átruházható az állami vagyon, amennyiben a helyi önkormányzat törvényi feladatának ellátását az elősegíti.
A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény definiálja a nemzeti vagyon fogalmát, annak típusait, és felsorolja elemeit. Fontos szabályozás, hogy az önkormányzati vagyont a jogszabály a nemzeti vagyon körébe sorolja.[10] Egyik fontos vívmány a törvénynek, hogy meghatározza a törvény értelmező rendelkezései között az átlátható szervezet fogalmát, amelynek egyik feltétele, hogy az állam, a költségvetési szerv, a köztestület, a helyi önkormányzat, a nemzetiségi önkormányzat, a társulás, az egyházi jogi személy, olyan gazdálkodó szervezete legyen, amelyben az állam vagy a helyi önkormányzat külön-külön vagy együtt 100%-os részesedéssel rendelkezzen. A jogszabály meghatározza az önkormányzati vagyontípusokat (forgalomképes, korlátozottan forgalomképes, valamint üzleti vagyon elnevezéssel), használati jogcímeit (mint például vagyonkezelő), valamint a tulajdonosi joggyakorlókat.[11] A jogszabály korlátozza az önkormányzati részvételt az alakítható gazdasági társaságokban abban az esetben, ha annak tagja nem átlátható.
A 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról a korábbi megengedő önkormányzati szabályozáshoz képest engedélykötelessé tette a helyhatóságok adósságot keletkeztető ügyleteinek egyes instrumentumait, illeszkedve ezzel a jellemző nemzetközi gyakorlatba. Megjegyzendő, hogy ugyan a korábbi szabályozási szisztémában is volt adósságkorlát, azonban ezt nem megfelelően szankcionálták az ellenőrző szervek.
A törvény egyik fontos feladata, hogy az Alaptörvény által meghatározott adósságképletet, és annak biztosítását szavatolja. A jogszabály 2015-ös módosításával, az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok kötelezettségvállalását az önkormányzatok engedélyköteles kötelezettségvállalásával megegyező módon kell kezelni, ez azt jelenti, hogy a 100%-os önkormányzati tulajdonban működő cégek adósságot keletkeztető ügyletei is engedélykötelesek. A szabályt nem kell alkalmazni, amennyiben az adósság megújítása a meglévő szerződéssel azonos vagy annál kedvezőbb feltételekkel köttetik meg, amely 2018-ban lépett hatályba.
Az erre vonatkozó engedélyt a kormány kormányhatározatban adja meg a társaság számára.[12] A szabályozás talán egyetlen gyenge pontja, hogy nem terjed ki 100%-nál kisebb részesedésű önkormányzati cégekre.
Szintén nagyfokú újdonsága a jogi szabályozásnak, hogy a 2011-ben megalkotott, hatályos Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvényben az önkormányzatok mellett az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok ellenőrzésére is jogkört kapott az Országgyűlés külső ellenőrzési szerve. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége során ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását, illetve ellenőrizheti önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyongazdálkodását.
Az ÁSZ törvény mellett nem hagyható figyelmen kívül a 2009. évi CXXII. törvény, amely a köztulajdonban lévő társaságok gazdálkodását szabályozza. A jogszabály rendelkezik a felügyelőbizottságok kötelező felállításáról, illetve az igazgatóság és felügyelőbizottság legkisebb és legnagyobb létszámáról, javadalmazásuk felső határáról, és a vonatkozó információk kötelező közzétételéről.[13] A felsorolt joganyagok mellett az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos adatokat. A számviteli törvény, a 2000. évi C. törvény, amely a
- 361/362 -
vállalkozások valós és megbízható megítélésen alapuló, elemezhető adatok prezentálását írja elő a beszámolóikban a cégeknek. Releváns a 370/2011-es kormányrendelet, mely a megfelelő kontrollkörnyezet biztosítását írja elő az költségvetésen kívüli feladatellátók részére is.
Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok feladataival Hegedűs - Tönkő (2007)[14] vizsgálódott, részletezve a gazdálkodásuk neuralgikus pontjait, valamint a működési szabályaikat, jellemző feladatellátási módjaikat. Szabó (2012)[15] vizsgálta az önkormányzati tulajdonú feladatellátó társaságok szerepét, a szektor méretét összehasonlítva a tulajdonos önkormányzatokkal, valamint számviteli konszolidálásuk lehetőségét értekezésében. Gál (2012)[16] tanulmányában javasolta az önkormányzati adósságszámítás során az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok részére nyújtott garanciák beszámítását, mint mérlegen kívüli tételt. Lentner (2014)[17] kiemelte a vállalkozás folytatásának elvének fontosságát, meghatározó voltát emelte ki, hangsúlyozva a politikai döntések egyes szerepét a vállalkozások megszűnésében. Zéman - Tóth (2015)[18] összehasonlította az önkormányzatok és költségvetésen kívüli feladatellátók, köztük az önkormányzati cégek tevékenységének elemzési módjait, és metodikáit. Németh E. (2016)[19] az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok ellenőrzési tapasztalatainak eredményét publikálta, amely fókuszában a hulladékgazdálkodással, valamint távhőszolgáltatással foglalkozó cégek voltak. Horváth (2016)[20] az állami árszabályozás hatásait értékelte az önkormányzati cégek példáján keresztül. Hegedűs (2016)[21] vizsgálta az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok eladósodási folyamatát, és annak hatásait a megyei jogú városok és a főváros cégei vonatkozásában. Horváth (2017)[22]-es szerkesztésű tanulmányában összegezte az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokkal szemben tapasztalt jellemzőket, és kockázati tényezőket. Zéman (2017)[23] az önkormányzati tulajdonú társaságoknál jellemző üzleti környezetet, és menedzsment kontroll eszköztárat mutatta be empirikus kutatása során.
A tanulmányban bemutatjuk az önkormányzati törvény által meghatározott főbb feladatokat, valamint az általános feladatellátás módját az 1. sz táblázatban. Ezt követően a költségvetésen kívüli feladatellátó szektor kerül részletes bemutatásra és elemzésre, amely során a mintegy 1700, önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaság kerül bemutatásra, ennek szempontrendszere a vállalati forma, méret, területi elhelyezkedés, valamint iparági besorolás. A vállalati kör bemutatását követően a vállalati szektor főbb aggregált beszámolóinak adatait értékeljük. Vizsgálatunkban 2013-tól 2016-ig elemeztük a beszámolóból nyerhető főbb adatokat. Az adatokat az Amadeus adatbázisból nyertünk, és Microsoft Office és SPSS programcsomaggal dolgoztunk fel.
A vállalati méret meghatározását alapvetően a magántulajdonban lévő társaságokra találták ki, azonban érdekes információkat kaphatunk
2. sz. táblázat: Vállalati méretkategóriák szerinti besorolás
| Megoszlás, db | Százalék | Elérhető százalék | Összegzett százalék | ||
| Elérhető | Nagy | 111 | 6,5 | 6,5 | 6,5 |
| Közepes | 589 | 34,5 | 34,5 | 41,0 | |
| Kis | 998 | 58,5 | 58,5 | 99,5 | |
| Nagyon nagy | 9 | ,5 | ,5 | 100,0 | |
| Total | 1707 | 100,0 | 100,0 | ||
Forrás: Amadeus alapján saját kutatás
- 362/363 -
3. sz. táblázat: Regionális megoszlás
| Megoszlás, db | Százalék | Elérhető százalék | Összegzett százalék | ||
| Valid | Közép-Magyarország | 334 | 19,6 | 19,6 | 19,6 |
| Közép-Dunántúl | 182 | 10,7 | 10,7 | 30,2 | |
| Nyugat-Dunántúl | 194 | 11,4 | 11,4 | 41,6 | |
| Dél-Dunántúl | 208 | 12,2 | 12,2 | 53,8 | |
| Észak-Magyarország | 248 | 14,5 | 14,5 | 68,3 | |
| Észak-Alföld | 263 | 15,4 | 15,4 | 83,7 | |
| Dél-Alföld | 278 | 16,3 | 16,3 | 100,0 | |
| Total | 1707 | 100,0 | 100,0 | ||
Forrás: Amadeus alapján saját kutatás
a vállalati méretek megoszlásáról, amely esetén az Amadeus besorolási rendszerét vettük alapul. Ahogyan a 2. számú táblázatban látszik, a hazai magánkézben lévő, profitorientált vállalkozásoktól némiképp eltér a szerkezet, hiszen a hazai cégek 99,8%-a KSH adatai szerint a kis és középvállalati méretkategóriába esik. Az önkormányzati cégek ellenben nagyobb mértékben vannak jelen a nagyvállalati kategóriába eső cégek, hiszen 7%-os a nagyméretű cégek aránya. A legnagyobb cégek a közlekedési szektorban tevékenykednek, és ezek közül a BKV és BKK Zrt. tekinthető a legnagyobbnak, ezen kívül a budapesti, debreceni és a miskolci vagyonkezelő cégek tartoznak a legnagyobb vállalati szegmensbe. Ennek oka, hogy a cégek a vagyonkezelési tevékenységgel foglalkoznak, mint anyavállalat, a profitorientált cégek működését bonyolítják, mint konszernközpont. A nagy méretkategóriába eső cégek közül a legtöbb a víziközmű ágazatban, a közlekedésben, valamint az ingatlanvagyongazdálkodásban tevékenykedtek a vizsgált periódusban. (3. sz. táblázat)
Ha az önkormányzati cégek területi elhelyezkedését vizsgáljuk, megállapítható az a helyzet, hogy a regionális megoszlás közel egyenletesnek tekinthető. Kismértékben az átlag alatt vannak a Dunántúli térség önkormányzati cégei, kismértékben elmaradnak a keleti országrész számaitól, szignfikáns különbség azonban nem bizonyítható. Nem meglepő módon a legnagyobb részarányt a Pest megyét és Budapestet tartalmazó központi régió önkormányzati cégei képviselik, hisz a teljes céges kör közel ötöde működik ebben a régióban, így ezen egység felülreprezentált a többi régióhoz képest. Mindez összefüggésben lehet azzal, hogy a főváros birtokolja a legnagyobb méretű vállalatokat, illetve a kerületekben nagyszámú vállalati kör működik. Emellett jelentős szereppel bír az is, hogy a régióban magasabb a városok aránya az országos átlagnál. (4. sz. táblázat)
Ha a céges formákat vizsgáljuk, megállapítható, hogy legnagyobb hányadban kft. formát választják az önkormányzatok a vállalataik megalapításánál, amely összefüggésben van a nemzeti vagyonról szóló törvénnyel. Elterjedt forma ezen kívül a részvénytársasági forma, amelyek zárt formában működnek. 2006-2013 között nagymértékben növekedett az önkormányzati céges szám, különösen a non-profit
4. sz. táblázat: Vállalati forma szerint megoszlás
| Megoszlás, db | Százalék | Elérhető száza- lék | Összegzett százalék | ||
| Valid | Kft | 1592 | 93,3 | 93,3 | 93,3 |
| Bt | 3 | ,2 | ,2 | 93,4 | |
| Rt | 111 | 6,5 | 6,5 | 99,9 | |
| Egyesület, alapítvány | 1 | ,1 | ,1 | 100,0 | |
| Total | 1707 | 100,0 | 100,0 | ||
Forrás: Amadeus alapján saját kutatás
- 363/364 -
gazdasági társaságok száma emelkedett meg. A folyamatra két magyarázó tényező létezik:
- a korábbi költségvetési szervként működő egységekből non-profit kft-k alakultak, különösen a művészeti, híradástechnikai területen,
- nagy számban jöttek létre városfejlesztő társaságok. (5. sz. táblázat)
Ha a vállalatok vizsgáljuk ágazati jellemzők tekintetében megállapítható, hogy igen szerteágazó tevékenységet végeznek az önkormányzatok által birtokolt gazdasági társaságok. Ebben megjelennek hagyományos értelemben vett költségvetésen kívüli feladatellátó vállalatok, amelyek a kötelező önkormányzati feladatokhoz kapcsolódnak, valamint az önkormányzatok önálló tevékenységét gazdagító, illetve helyi gazdaságban betöltött szerepét támogató cégek.
Klasszikus önkormányzati tevékenységnek tekinthető az ingatlangazdálkodás, távhőelőállítás, közlekedés. Az ezekben működő cégek száma teljes önkormányzatok körben működő cégek 42%-át teszik ki. Ahogyan látszik, a legnagyobb számban a vízi közmű és hulladék ágazatba működnek, de nagy számban vannak jelen számban a művészet, szórakozás területén tevékenykedő cégek, melyek száma is kétszázat meghaladó. Az építőipari tevékenységek nagy számára a városfejlesztő tevékenység utal. Szintén jelentősek az ingatlanokkal foglalkozó vállalkozások, amelyek a települések önkormányzati tulajdonú ingatlanjait, valamint sportlétesítményeit üzemeltetik. Az oktatási tevékenység viszonylagosan alacsony száma azzal indokolható, hogy a korábbi integrált szakképző központok 2013-ban megszűntek, így csak néhány önkormányzati oktatási cég maradt meg. A másik érdekessége az 5. szá-
5. sz. táblázat: Nemzetgazdasági ág szerinti megoszlás
| Megoszlás, db | Százalék | Elérhető százalék | Összegzett százalék | ||
| Mezőgazdaság | 51 | 3,0 | 3,0 | 3,0 | |
| Bányászat | 2 | ,1 | ,1 | 3,1 | |
| Gyártás | 41 | 2,4 | 2,4 | 5,5 | |
| Villamos energia, gáz, gőz és légkondicionálás | 76 | 4,5 | 4,5 | 10,0 | |
| Vízellátás; csatornázás, hulladékgazdálkodás | 261 | 15,3 | 15,3 | 25,2 | |
| Építőipar | 104 | 6,1 | 6,1 | 31,3 | |
| Kereskedelem | 32 | 1,9 | 1,9 | 33,2 | |
| Közlekedés | 91 | 5,3 | 5,3 | 38,5 | |
| Információ és kommunikáció | 88 | 5,2 | 5,2 | 43,7 | |
| Pénzügy és biztosítás | 24 | 1,4 | 1,4 | 45,1 | |
| Ingatlan | 183 | 10,7 | 10,7 | 55,8 | |
| Munkaügyi, tudományos tevékenység | 142 | 8,3 | 8,3 | 64,1 | |
| Adminisztratív és támogató szolgáltatási tevékenységek | 176 | 10,3 | 10,3 | 74,5 | |
| Közigazgatás és védelem; társadalombiztosítás | 20 | 1,2 | 1,2 | 75,6 | |
| Oktatás | 24 | 1,4 | 1,4 | 77,0 | |
| Egészségügy és szociális munka | 78 | 4,6 | 4,6 | 81,6 | |
| Művészet, szórakozás és kikapcsolódás | 215 | 12,6 | 12,6 | 94,2 | |
| Egyéb szolgáltatás | 99 | 5,8 | 5,8 | 100,0 | |
| Total | 1707 | 100,0 | 100,0 | ||
Forrás: Amadeus alapján saját kutatás
- 364/365 -
6. sz. táblázat: Nemzetgazdasági ág szerinti megoszlás
| mrd Ft-ban | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
| Saját tőke | 716,00 | 731,00 | 817,19 | 845,79 |
| Mérlegfőösszeg | 2 070,75 | 2 364,01 | 2 499,76 | 2 582,38 |
| Nettó árbevétel | 1 118,58 | 1 345,78 | 1 437,66 | 1 484,97 |
| Üzemi eredmény | 15,41 | 8,75 | 18,16 | 30,56 |
| Adózás előtti eredmény | -77,75 | 1,13 | 72,25 | 27,71 |
| Adózott eredmény | -74,52 | 0,83 | 64,49 | 21,48 |
| Foglalkoztatotti létszám | 79 488 | 87 419 | 85 465 | 86 589 |
Forrás: Amadeus alapján saját kutatás
mú táblázatnak a pénzügyi területen működő cégek száma, amelyek elsődlegesen vagyonkezelési tevékenységet végeznek, ők a már korábban bemutatott vagyonkezelő holdingok. (6. sz. táblázat)
Az önkormányzatok gazdálkodását a főbb számviteli jellemzők segítségével mutatjuk be. Az önkormányzati cégek saját tőkéje az utóbbi 4 évben erőteljesen emelkedett, 130 milliárd Ft-os értékben, amelynek egy része a nyereség visszaforgatásából, míg a másik része a tőkepótlás igénybevételével valósult meg. Némiképp nagyobb értékben nő az önkormányzati cégek vagyonának könyv szerinti értéke, a mérlegfőösszeg, mint a saját tőke értéke, amely viszonyszámok útján is igazolható. Azonban kedvezőtlen folyamat, hogy az önkormányzati cégek saját tőkéjének részaránya egyre inkább csökkenő tendenciát követ a forrásokon belül. Az önkormányzati cégek bevétele folyamatosan emelkedik, a vizsgált időszakban 2013-2015 között nagyobb mértékben, 2015-ről 2016-ra a növekedés visszaesett, ugyanakkor inflációt meghaladó mértékű. Az azonban igen pozitív tényezőként értékelhető, hogy az alaptevékenység, vagyis az üzemi tevékenység eredménye nyereséget mutat minden vizsgált évben. Ha az adózás előtti és adózott eredményt vizsgáljuk, érdekes folyamatokat figyelhetünk meg. Ez különösen az első vizsgált év vonatkozásában szembetűnő. A nagymértékű 2013-as szektorszintű veszteség magyarázata, hogy az önkormányzati cégek közül a vízi közmű vállalatoknak kötelező volt az általuk üzemeltetett vagyont visszaszármaztatni a tulajdonos önkormányzatoknak, ami jelentős rendkívüli ráfordításként került elszámolására, komoly veszteséget idézve elő. Ez a folyamat tehát nem az alaptevékenységből fakadt, hanem a törvényi változások eredményezték a kedvezőtlen folyamatokat. 2015-től kezdve azonban leszűrhető a következtetés, hogy nyereségesek a cégek, különösen a 2015-ös év volt ebben a tekintetben kiemelkedő eredményességű. 2016-ban csökkent a költségvetésen kívüli feladatellátó szektor jövedelemtermelő képessége. Ha az önkormányzati cégek foglalkoztatásban betöltött szerepet vizsgáljuk, megállapítható, hogy egyre több alkalmazottat foglalkoztat a költségvetésen kívüli feladatellátó szektor. A csúcsév 2014-es volt, azóta kismértékben megtorpant a foglalkoztatotti létszám, azonban 2016-ra újabb munkaerőfelvételek történtek. Makrogazdasági szempontból az önkormányzati cégek 2016-ban az aktív foglalkoztatottak közel 2%-át alkalmazták.
Az önkormányzati cégek, az elemzésből leszűrhető tapasztalatok révén komoly szerepet játszanak az önkormányzati feladatellátásban, hiszen az állampolgárok interakcióiban gyakorta velük találkoznak először. Ebből az okfejtésből kiindulva tehát erős szerepük van a helyi versenyképességben, valamint a lakosság életminőség alakításában. A magyar szabályozás irányukban erősen változott, hiszen a korábbi jogi szabályozás gyakorlatilag figyelmen kívül hagyta a bennük rejlő potenciális erőforrásokat, és kockázatokat, azokra csak a közpénzügyi irodalom hívta fel a figyelmet.
Lényeges tehát, hogy a működésük átlátható, transzparens legyen, ezen kívül a vállalati működés normatív szabályai mellett eleget kell tenniük a közszféra gazdálkodási célfüggvényének, vagyis a hatékony, eredményes és gazdaságos feladatellátásnak, illetve az államház-
- 365/366 -
tartás gazdálkodásra és a vagyon megőrzésére vonatkozó passzusaira.
A magyar szabályozás, ahogyan az irodalmi elemzés, valamint a jogdinamikai vizsgálat is bemutatta, igyekszik adaptálódni a változó környezethez, mindez a jogi szabályozás változásában is egyaránt testet ölt. Örömteli, hogy a tudományos eredmények is a szabályozásba iktatásra kerülnek.
Azonban a szektorszintű vizsgálatok által fel nem tárt jelenségek, az adósság növekedése, veszteséges, inszolvens működés komoly kockázatot jelent a tulajdonos önkormányzat számára, így a helyhatóságoknak fokozott figyelmet kell fordítani a társaságaik működéséből adódó kockázatok nyomon követésére, a felelős társaságirányítás elveinek érvényesítésére[24] és a szükséges lépések meghozatalára. ■
JEGYZETEK
[1] Az önkormányzati hagyományairól híres Svájcban olyan kérdéseket is népszavazás útján döntenek el, amelyeket alapvetően a parlamentek szoktak. Ilyenre példa a 2015-ben tartott népszavazás a vezető tisztségviselők javadalmazásának maximálásáról. Bővebben lásd: Cseh Balázs - Kecskés András: Elsöpörte-e az alpesi főn a vállalati vezetők javadalmazásának korábbi kereteit Svájcban? Jura 2015. 1. sz. 224-235. o.
[2] Domokos László - Várpalotai Viktor - Jakovác Katalin - Németh Erzsébet - Makkai Mária - Horváth Margit: Szempontok az állammenedzsment megújításához. Pénzügyi Szemle. 2016. 2. sz. 185-204. o.
[3] Lentner Csaba terminusa, Lentner Csaba: Rendszerváltás és pénzügypolitika - tények és tévhitek. Akadémiai Kiadó, Budapest 2016
[4] Az önként vállalt feladatról megállapodást köt a helyhatóság a központi költségvetéssel, és ebben megállapodik a finanszírozás módjáról.
[5] A mindenkori költségvetési törvény határozza meg a finanszírozási szerkezetet, ebben a beszámítás és a szolidaritási hozzájárulás mértékét, amely 2017-ben került bevezetésre.
[6] Vö. a 2005. évi XVIII. törvény, 2011. évi CCIX. törvény és a 2012. évi CLXXXV. törvény
[7] A hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (továbbiakban: Ht.) 32/A. § alapján, az állami hulladékgazdálkodási közfeladat ellátására, az állam koordináló szervezetet (a továbbiakban: Koordináló szerv) hozott létre.
[8] Korábban néhány esetben komoly problémát jelentett a szakmai befektető megjelenése az önkormányzati feladatellátásban, erre volt precedens Pécs esete, ahol komoly problémával járt a szakmai befektető jelenléte a víziközmű ágazatban.
[9] A nemzeti vagyonra vonatkozó szabályozási környezet fejlődéséről bővebben lásd: Kecskés András: A szuverén alapok jogi háttere és nemzetgazdasági szerepvállalása. Pro Futuro 2016. 2. sz. 165-167. o.
[10] Ezt leképezi a 4/2013-as kormányrendelet az államháztartási számvitelről, amely a főbb eszköz és forráscsoportokat a nemzeti vagyonba tartozó előtaggal látja el.
[11] 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról 3. § (1) 17. pont
[12] Lásd például a 1608/2017, 1844/2017, 1877/2017, 1949/2017, 2059/2017 valamint 1334/2018-as Kormányhatározatokat.
[13] Domokos - Várpalotai - Jakovác - Németh - Makkai - Horváth: i.m.
[14] Hegedüs József. - Tönkő Andrea: Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásának- A feltételes kötelezettségvállalás problémája. In: Vigvári András: Családi Ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből. Timp Kft., Budapest 2017. 67-95. o.
[15] Szabó István: Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok szerepvállalása a költségvetési szektoron kívüli feladatellátásban a megyei jogú városok önkormányzatainál. Doktori értékezés, Széchenyi István Egyetem, Győr 2012
[16] Gál Erzsébet: AZ önkormányzatok adós-és követelésminősítésének elméleti és gyakorlati problémái. PhD értekezés, Miskolci Egyetem, Miskolc 2012
[17] Lentner Csaba: A vállalkozás folytatása számviteli alapelvéről. Gazdaság és Jog 2014. 3. sz. 3-8. o.
[18] Zéman Zoltán - Tóth Antal: Az önkormányzatok és közüzemi vállalatok teljesítményértékelése In: Lentner Csaba (szerk.) Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás: Közpénzügyek és Államháztartástan II. 858 p. NKE Szolgáltató Kft., Budapest 2015. 829-853. o.
[19] Németh Erzsébet. (szerk.): Fókuszban a közszolgáltatás- A hulladékgazdálkodó és távhőszolgáltató önkormányzati többségi tulajdonú társaságok ellenőrzési tapasztalatai. Állami Számvevőszék, Budapest 2016
[20] Horváth. Margit (szerk): Önkormányzatok többségi tulajdonú távhőszolgáltató gazdasági társasága gazdálkodásának egyes elemei a rezsicsökkentés tükrében. Állami Számvevőszék, Budapest 2016
[21] Hegedűs Szilárd: Önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok eladósodási folyamatainak és tőkeszerkezetének vizsgálata Magyarországon. Doktori értekezés, Szent István Egyetem, Gödöllő 2016
[22] Horváth Margit (szerk): Elemzés az önkormányzatok tulajdonában álló gazdasági társaságok működésének tapasztalatairól. Állami Számvevőszék, Budapest 2016
[23] Zéman Zoltán: The Risk-mitigating Role of Financial Controlling at Local Government Entities: A pénzügyi controlling kockázatcsökkentő szerepe önkormányzati szervezeteknél Pénzügyi Szemle 2017. 3. sz. 294-310. o.
[24] Lásd Kecskés András: A felelős társaságirányítás európai rendszere Európai Jog 2016. 3. sz. 28-38. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, intézetvezető, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Közpénzügyi Kutatóintézet.
[2] A szerző kutató, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Közpénzügyi Kutatóintézet adjunktus, Budapesti Gazdasági Egyetem, Pénzügyi és Számviteli Kar.
Visszaugrás
