https://doi.org/10.55194/GI.2025.1-2.7
A tanulmány egy névjegyzékvezetéssel összefüggő automatikus döntéshozatalon alapuló jogesetből kiindulva mutatja be a cím szerinti helyzetet: milyen kérdéseket vet fel, ha a választási eljárásban "összeütközésbe" kerül a jogszerűség követelménye és a jóhiszemű joggyakorló védelme. A jogeset ismertetését követi a releváns alkotmányos követelmények és az azokat közvetítő eljárási alapelvek rövid elemzése. Majd ezek tükrében a következtetések és a jogeset által (és hasonló esetek által) inspirált jogszabály-módosítás értékelése. Mivel a bíróság döntésében annak logikájára emlékeztető módon érvelt, az ügyben egyébként nem alkalmazandó általános közigazgatási rendtartás szabályozására is tekintettel kellett lenni. Megállapítható: a bíróság adott esetben választási eljárásban is juthat olyan következtetésre, hogy egy jogsértő automatikus döntés hatályban maradhat, mert így biztosított a választópolgár jóhiszemű joggyakorlása (szavazhat), míg a választás tisztasága nem sérül. Továbbá: automatikus döntéshozatalnál választási eljárásban is biztosítani kell kifejezett jogszabályi rendelkezésekkel a hivatalból való döntés-visszavonás vagy módosítás lehetőségét, mivel tényállástól függően a bíróság ezek jogalapjaként nem mindig fogadja el a jogszabálysértő alapdöntés létezésének tényét és az ebből következő alapelv-sértést: a választás tisztaságának sérelmét.
Kulcsszavak: automatikus döntéshozatal, automatikus döntéshozatali eljárás, eljárási alapelvek, jóhiszeműség, tisztességes ügyintézéshez való jog, törvényesség, választási eljárás, választás tisztasága, választói névjegyzék
- 125/126 -
The paper uses a legal case based on automatic decision making in the context of the registration of voters to illustrate the issues raised when the requirement of legality and the protection of the bona fide practitioner come into "conflict" in electoral procedures. The case is followed by a brief analysis of the relevant constitutional requirements and the procedural principles that mediate them. In the light of these, the conclusions and the assessment of the legislative amendment inspired by the case (and similar cases) are then presented. Since the court reasoned in its decision in a manner reminiscent of its logic, the rules of the general administrative procedure, which were not otherwise applicable in the case, had to be taken into account. It can be concluded that, in an election procedure, the court may also conclude that an unlawful automatic decision may remain in force because it ensures the bona fide practice of the voter's rights (to vote) while the fairness of the election is not compromised. Furthermore, in the case of automatic decision making, the possibility of withdrawing or amending a decision ex officio must also be provided for in electoral proceedings by means of express legal provisions, since, depending on the facts, the court will not always accept as a legal basis the existence of a basic decision in breach of the law and the resulting breach of a fundamental principle: the fairness of the election.
Keywords: automatic decision-making, automatic decision-making procedure, procedural principles, tight to fair trial, good faith, electoral procedure, fairness of election, registry of voters
A következőkben egy konkrét jogesetből kiindulva teszek kísérletet arra, hogy bemutassam milyen módon érvényesülnek a gyakorlatban bizonyos alapjogok és alkotmányos elvek, amelyek szoroson kapcsolatban állnak a közigazgatás közhatalmi működésével. Olyan követelményekről van szó, amelyeket az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatálya alá tartozó hatósági ügyekben és
- 126/127 -
a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) hatálya alá tartozó választási ügyekben is figyelembe kell venni.
Bár az Ákr. hatálya nem terjed ki a választási eljárásra, mégis érdemes tekintettel lenni az Ákr. szabályozására egyrészt azért, mert az előbb említettek szerint mind az Ákr., mind a Ve. szerinti eljárásokra kiterjedő alkotmányossági kérdésekről van szó, másrészt nagyon hasonló az alaphelyzet is: jogsértő döntés hatóság, illetve választási szerv[1] által hivatalból történő visszavonása és ennek viszonya az ügyfél/választópolgár jóhiszemű joggyakorlásához. Ráadásul az alapul vett esetben a bíróság is az Ákr. szabályozására emlékeztető módon érvelt.
További érdekessége az esetnek, hogy egy automatikus döntéshozatali eljárásban született határozat és annak bírósági felülvizsgálata áll a középpontban, ez egyúttal még egy indok az Ákr. rendelkezéseinek figyelembevételére.
Amint látható lesz majd, számos kapcsolódó témát részletesen és hosszan lehetne tárgyalni, én csak a legalapvetőbbekre fogok összpontosítani.
A Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) automatikus döntéshozatali eljárásban hozott határozatával (a továbbiakban: Alaphatározat) a kérelmezőt felvette a mozgóurnát igénylő választópolgárok névjegyzékébe az európai parlamenti választáson. Mivel a kérelmező által megjelölt mozgóurna cím nem azon szavazókör területén volt található, amelynek névjegyzékében szerepelt, ezért a kérelmet egyben átjelentkezés iránti kérelemnek is tekintette [Ve. 250. § (6) bekezdés].[2]
Az NVI újabb határozatával az Alaphatározatot visszavonta, és a mozgóurna iránti igényt elutasította (nem automatikus döntéshozatal keretében). Indokolása szerint utóbb megállapította, hogy a kérelem nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak, mivel az átjelentkezési kérelem benyújtására nyitva álló határidő lejártát követően érkezett, így annak teljesítésére
- 127/128 -
nem lett volna lehetőség [Ve. 337/A. § (1) bekezdés és Ve. 10. § (1)-(3) bekezdés].
A visszavonó határozat ellen a kérelmező fellebbezett, aminek az NVI nem adott helyt, így azt a bírósághoz felterjesztette, ami megsemmisítette a visszavonó határozatot.[3] Ezért az Alaphatározat volt jogerősnek tekintendő, a kérelmező így a mozgóurnát igénylő választópolgárok névjegyzékébe került az általa eredetileg megadott címre.
A bíróság szerint az NVI alappal állapította meg visszavonó határozatában, hogy a kérelmező mozgóurna iránti kérelmét egyben átjelentkezésre irányuló kérelemnek is kellett tekinteni, ezért azt elkésetten nyújtotta be. Azonban az elsődleges kérdés az, hogy az Alaphatározattal már elbírált kérelmet jogszerűen vizsgálta-e meg ismételten az NVI, és jogszerűen hozta-e meg a visszavonó határozatát. A bíróság kiemelte, hogy a Ve. - az ügyben nem alkalmazandó Ákr.-től eltérően - nem tartalmaz kifejezett rendelkezést a jogszabálysértő döntés visszavonására vagy módosítására. Az NVI sem hivatkozott ilyenre, csak a választás tisztaságának megóvására vonatkozó alapelvre [Ve. 2. § (1) bekezdés a) pont] utalt.
A bíróság szerint kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában jogszabálysértő volt az Alaphatározat visszavonása, és ebben az esetben az NVI által hivatkozott alapelvből sem vezethető le a visszavonó határozat jogszerűsége, hiszen - miután az európai parlamenti választáson az ország egész területén ugyanazon szavazólapok felhasználásával, ugyanazokra a listákra lehet szavazni - a választás tisztaságát nem befolyásolhatja az a tény, hogy a kérelmező melyik településen él az őt megillető választójoggal. A bíróság szerint éppen az NVI a visszavonó határozat meghozatalával akadályozta a kérelmező jóhiszemű joggyakorlását, megsértve ezáltal a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét [Ve. 2. § (1) bekezdés e) pont].
A bíróság indokolása tehát az Ákr. logikájára emlékeztető módon a választópolgár jóhiszemű joggyakorlásának védelmét helyezte előtérbe, megállapítva azt is, hogy ezzel a választás tisztasága sem sérül.
Érdemes kitérni arra röviden, hogy a címben kiemelt alapelvi vagy alkotmányossági összeütközés egy automatikus döntéshozatali eljárás keretében született jogsértő döntésen, illetve annak emiatt való NVI általi vissza-
- 128/129 -
vonásán és a visszavonó határozat elleni eredményes fellebbezésen[4] (a bírósági a jogorvoslati nemperes eljárásban megsemmisítette a visszavonó határozatot azt jogellenesnek találva, így a jogsértő Alaphatározat maradt hatályban) nyugvó jogesetben öltött testet.
Az automatikus döntéshozatali eljárásra vonatkozó szabályok összevetéséből általánosságban kiemelhető legfontosabb jellemző, hogy ebben az esetben emberi közbeavatkozás nélkül (ide nem értve a kérelem rögzítését/benyújtását)[5], a rendelkezésre álló, esetlegesen más adatbázisokból (hatósági nyilvántartásokból) elektronikus úton átvett adatok alapján születik meg a közigazgatási döntés. Ténylegesen számítógépes program vagy programok futnak le, amelyeknek programozott algoritmusai alapján áll elő a döntés (és bizonyos esetekben a közlés is automatikusan megtörténik).[6] Természetesen ilyen esetben is érvényes a közigazgatás működésével, a közigazgatási eljárással szemben megfogalmazott alkotmányos követelmények és az azokat közvetítő eljárási alapelvek tiszteletben tartásának előírása, ahogy ez a 4. pontban kifejtettekből következik. Ebből a szempontból indifferens, hogy milyen közigazgatási eljárásban születik meg a döntés, legfeljebb a sajátos eljárás megkövetelte részletekben (részjogosultságok/részkövetelmények) lehet módosulás. Erre egyébként bírósági döntésben is található utalás.[7]
Vegyük sorra a következőkben először a legfontosabb releváns alkotmányjogi, alkotmányossági kérdéseket.
- 129/130 -
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a közigazgatás működésével szemben támasztott alapvető követelmény a jogszerűség elve, azaz, hogy a közhatalommal rendelkező közigazgatási szervek jogszabály által megállapított hatáskörön alapuló eljárása és döntése a jogszabályoknak megfelelő legyen [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés (jogállamiság)]. Részletesebben kifejtve a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási tevékenység törvény alá rendelését tehát a jogállamiság alkotmányos tételéből vezette le, rögzítve, hogy az Alkotmány szabályai az egész jogrendszert áthatják, így a közigazgatási aktusok joghoz kötöttsége is egyrészt az egész jogrendszerhez, másrészt az Alkotmány szabályaihoz, elsősorban az alkotmányos jogokhoz való kötöttséget jelenti. A közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan a jogállamiság elvéből fakadó követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye az Alkotmánybíróság értelmezése szerint azt jelenti, hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket. A jogszerűség követelménye ugyanakkor a tisztességes ügyintézéshez való jogban is testet ölt, mivel ennek minimuma a közigazgatási eljárás jogszerűsége.[8] Megjegyzem, hogy Rácz Attila már 1990-ben felhívta a figyelmet arra, hogy ami a közigazgatási eljárásjogot illeti, a közigazgatási jogalkalmazó eljárás törvényességének állapota túlterjed már azon a minimumon, hogy a közigazgatási szerv hatáskörének megállapítása alapján az eljárás eleve jogszabályon alapul. A kiemelt céllá ugyanis az vált, hogy előre, jogszabállyal rögzítsék azokat az alapvető garanciákat is, amelyek elősegítik, hogy az ügyfelek jogainak és kötelességeinek megállapítására, illetve realizálására
- 130/131 -
irányuló közigazgatási hatósági eljárásban a jogszabályoknak megfelelő és megalapozott határozat vagy intézkedés szülessen. Az ügytípusok nagy változatossága miatt ugyanakkor nem lehetséges, az eljárás gyorsasága érdekében pedig nem is célszerű a túlzott alaki jogi kötöttség kialakítása.[9]
Az Alaptörvény XXIV. cikke[10] nevesíti a tisztességes ügyintézéshez való jogot, aminek az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a közhatalommal bíró közigazgatási szervek eljárásában - így az Ákr. hatálya alá tartozó hatósági eljárásokban és a választási eljárásában is - érvényesülnie kell.[11] Megjegyzem, hogy a Kúria precedensértékű határozatában elvi éllel mondta ki, hogy az Ákr. hatálya alól kivett eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes hatósági ügyintézéshez való alapjognak.[12]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatából kitűnik, hogy olyan, a jogállamiság elvéből [Alaptörvény B cikk (1) bekezdés] fakadó követelmények összességéről van szó, amelyeknek minden közigazgatási hatósági eljárásban érvényesülniük kell ugyan, azonban a nagy számú eltérő jellemzőket mutató hatósági ügytípus miatt az egyes szakigazgatási ügytípusok vonatkozásában eltérők lehetnek a követelmények: "[A] tisztességes hatósági eljárás követelménye egyetlen hatósági eljárásban sem sérülhet, jóllehet az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből fakadó követelményrendszer eltérő lehet az egyes szakigazgatási eljárásokban, azok sajátosságaira tekintettel."[13]
Figyelemmel kell lenni azonba arra, hogy ezt az alapjogot az Alaptörvény határozza meg, a hatóság fogalmába tágabb értelemben pedig minden közigazgatási/közhatalmi jogalkalmazó szerv beletartozik, kivéve a bíróságokat, amelyekre az Alaptörvény XXVIII. cikke vonatkozik [lásd lentebb a 25/2020. (XII. 2.) AB határozatban írtakat is]. De nem alkalmazható az Alaptörvény XXIV. cikke a nyomozóhatóságra, a büntetőeljárás nyomozati szakára a 21/2016.
- 131/132 -
(XI. 30.) AB határozat alapján, valamint a közjegyzőkre, akiket nem tekintett hatóságnak a testület a 3176/2017. (VII. 14.) AB végzés szerint. Megjegyzendő, hogy a testület gyakorlata kezdetben nem volt teljesen következetes, fokozatosan alakult ki ez az értelmezés, de bizonyára található bizonyos mértékben ettől eltérő értelmezés egy-egy döntésükben. Az Alaptörvény e cikkében foglalt elveket a fontosabb eljárási törvények eddig is alapelvi szinten deklarálták, ám jelen szabállyal alkotmányos megerősítést nyertek.
Az előzőekben említett megállapításoknak a talaján állva a testület a tisztességes hatósági eljáráshoz (tisztességes ügyintézéshez) való jog általános tanát az adóigazgatási eljárás specialitásainak megfelelően alkalmazta például a 25/2020. (XII. 2.) AB határozatában, amelyben ismételten és átfogó jelleggel tekintette át a már kialakított gyakorlatot és az alapjog részelemeit összhangban korábbi döntéseivel. Ennek lényege, hogy a tisztességes hatósági eljáráshoz (tisztességes ügyintézéshez) való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés] nem azonosítható a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés]. Jogállami keretek között az elvnek érvényesülnie kell minden közhatalom erejével felruházott eljárásban és azokat a jogalanyoknak alapjogként ki is kell tudni kényszeríteni. Ezen jog érvényesíthetősége a hatóság működésének korlátja, jogszerű eljárásának pedig alaptörvényi mércéje, mintegy az ügyintézés alapjoga. Az alapjogi jogvédelem kiterjed mind a hatóságok részrehajlás nélküli, tisztességes módon és észszerű határidőn belüli ügyintézésére, mind a hatósági aktusok törvényben meghatározott indokolására, mind a közigazgatási jogkörben okozott kár törvényben meghatározottak szerinti megtérítésére. Ezek mellett további részjogosítványok a következők: a határozat közlése (6/2017. (III. 10.) AB határozat, Indokolás [37]-[39]); a közlés módja (17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [109], megerősítette: 35/2015. (XII. 16.) AB határozat, Indokolás [27]); a fegyveregyenlőség az olyan hatósági eljárásokban, amelyek ellenérdekű ügyfelek részvételével zajlanak (10/2017. (V. 5.) AB határozat, Indokolás [61]-[63]) és az iratbetekintéshez való jog (3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [36]); továbbá az eljárás megindulásáról való értesítés joga, és a bizonyítékok megismerésének joga és a nyilatkozattételhez és a védekezéshez való jog (3311/2018. (X. 16.) AB határozat, Indokolás [33]). Ugyanakkor nem szerepel a részjogosítványok között a mérlegelt hatósági döntéshez való jog. (8/2020. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [42]).[14]
- 132/133 -
Ugyancsak érvényesülnie kell a közigazgatás kiszámíthatóságához és előreláthatóságához kapcsolódva a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmének.[15] Az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt joga példának okáért általában akadályozza a közigazgatási hatóság jogerős/végleges döntésének hivatalból történő visszavonását, illetve módosítását. A jogszerzés feltétele a jogerős/végleges döntés, ennek hiányában jogszerzés nem következett be. (Erre a későbbiekben még visszatérek.)[16]
Végső soron ez az elv is a jogállamiság elvéből [Alaptörvény B cikk (1) bekezdés] fakadó jogbiztonság követelményével hozható összefüggésbe, ami megköveteli a közigazgatás kiszámítható működését. Beleértve ebbe azt az elvárást is, hogy a létrejött jogviszonyok - akkor is, ha esetleg jogsértő közigazgatási döntésen alapulnak - eljárástípustól függő bizonyos ésszerű időn túl már ne legyenek módosíthatók ügyazonosság esetén a közigazgatás későbbi döntése által se, feltéve, hogy az egyéb feltételek (például az ügyfél jóhiszeműsége) fennállnak.
Egyébként a közigazgatás működése kiszámíthatóságához és előreláthatóságához kötődnek más jellegű elvek is, például a jogos elvárások elve. Rozsnyai Krisztina még az Ákr. hatálybalépése előtt egyik tanulmányában felvetette, hogy a jogos elvárás védelmének elvét alapul véve jogdogmatikai szempontból szükséges lenne rendezni a hatósági döntések visszavonására, illetve visszavételére vonatkozó kodifikált, illetve egységesen írásba nem foglalt szabályokat. A szerző a magyar jogrendszerben a német közigazgatási jogdogmatikát alapul véve bevezetné és élesen elhatárolná egymástól a visszavétel és a visszavonás közigazgatási jogi fogalmait. Mint ahogy írja "[V]isszavételről akkor beszélünk, amikor az eredetileg jogszerű döntésekben megadott jogot vonja el a hatóság valamilyen - általában a határozatban előre jelzett - okból vagy jogszabályváltozásból kifolyólag. Az eljárásjogi
- 133/134 -
visszavonás, amelyet a Ket. szabályoz a hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások keretei között, az eleve jogszerűtlen aktusok visszavonását, megsemmisítését (vagy módosítását, megváltoztatását) jelenti."[17]
Anélkül, hogy a közigazgatás eljárásával és a különböző típusú közigazgatási eljárásokkal kapcsolatos elméleti kérdések tárgyalásába bocsátkoznék, röviden utalok arra, hogy a választási eljárás egy különös - alapjog érvényesítésére irányuló - eljárás. Ennek megfelelően az Ákr. 8. § (1) bekezdés b) pontjában külön rendelkezik arról, hogy az Ákr. hatálya nem terjed ki a választási eljárásra (ahogy a népszavazás kezdeményezésére és a népszavazási eljárásra sem).
Az Ákr. 8. § (1) bekezdése a kivett eljárásokat sorolja fel, amelyek szerepeltetésének dogmatikai alapja az Ákr. általános eljárásjogi törvény jellege. Az Ákr. kiindulópontja, hogy ezek az eljárások - e rendelkezés hiányában - az Ákr. 7. § (2) bekezdése szerinti hatósági ügyek lennének, vagyis az Ákr. szerint kellene ezeket lefolytatni. A kivett eljárások megítélésénél azt kell figyelembe venni, hogy egyébként ezek az eljárások - tárgyuk, az eljáró szerv és az eljárás alanyai tekintetében - megfelelnének-e az Ákr. hatósági dogmatikai fogalmának. A kivett eljárások között határeseteket is találunk, amelyeknél - a jogalkalmazási bizonytalanságok elkerülése érdekében - az Ákr. maga látta indokoltnak a vonatkozó eljárási rend megállapítását saját hatályának kizárásával. Idetartozik a már a Ket.-ben[18] is kivett eljárásként nevesített szabálysértési és a választási eljárás, a népszavazás kezdeményezésére vonatkozó és a népszavazási eljárás, és az állampolgársági eljárás (az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével).[19]
Az előző bekezdésben idézett Ákr. kommentár egy 2010-es legfelsőbb bírósági döntésre hivatkozva a következőket írja: "A választási, valamint a népszavazás kezdeményezésére irányuló és a népszavazási eljárásban elsősorban az indokolja a kizárást, hogy alapvetően közigazgatási ügyek intézésére felhatalmazott szervek járnak el, azaz közigazgatási ügyekben,
- 134/135 -
eljárásukban nem volna eleve kizárt az Ákr. alkalmazása. A Ket. ezeket az eljárásokat szintén kivett eljárásként kezelte. A joggyakorlat ezeket az eljárásokat nem egyszerű közigazgatási, hanem sajátos közjogi eljárásnak tekintette, kimondva, hogy mivel nem tartoznak a Ket. hatálya alá, nem hatósági ügyek, így mulasztás esetén eljárásra sem lehet kötelezni ezeket a szerveket (Legfelsőbb Bíróság Kvk.V.37.117/2010/2.). Ettől független, hogy a Ve. 242. §-a biztosít jogorvoslatot a választási szerv hallgatása ellen."[20]
Azonban közelebbről megvizsgálva a hivatkozott bírósági döntést, kiderül, hogy a végzés nem tartalmaz elvi jellegű megállapítást, amely kimondaná, hogy a választási eljárás sajátos közjogi eljárás, nem hatósági eljárás. Csupán annyit állapít meg a Legfelsőbb Bíróság, hogy a konkrét ügyben nincs hatásköre eljárni, mivel a Ve. alapján, de a Ket. rendelkezéseire hivatkozva fordultak hozzá a kérelmezők, a Ket. hatálya viszont a választási eljárásra nem terjed ki. Az indoklás szerint: "A Ket. 13. §-ának (1) bekezdés a) pontja értelmében e törvény hatálya nem terjed ki a választási eljárásra. A kérelmezők az általuk kifogásnak nevezett beadványukat a választási eljárásról szóló törvény rendelkezéseire alapítottan terjesztették elő. A Legfelsőbb Bíróság megállapította, mivel a Knp.tv. 2. §-ának (1) bekezdése alapján bíróság a közigazgatási hatóságot az eljárás lefolytatására a Ket.-ben meghatározott esetben kötelezi, a Ket. 13. §-ának (1) bekezdése szerint azonban a Ket. hatálya nem terjed ki a választási eljárásra, a Knp.tv. és a Ket. alapján az OVB-t bíróság eljárás lefolytatására nem kötelezheti. A Legfelsőbb Bíróság ezért a kérelemnek más bírósághoz való áttételét is mellőzte. Mindezek folytán a Legfelsőbb Bíróság a Knp.tv. 4. §-a értelmében alkalmazandó Pp. 324. §-ának (1) bekezdése, a Pp. 130. §-ának (1) bekezdés b) pontja alapján az I.r. és II.r. kérelmezők kérelmét hivatalból elutasította."[21]
Nyilvánvaló, hogy az előző pontokban röviden ismertetett alkotmányos követelményeknek (alkotmányos alapjog és alkotmányos elvek) megfelelő módon érvényesülniük kell a közigazgatás működése során, minden közhatalom gyakorlásán alapuló közigazgatási eljárásban, bár az érvényesülés mikéntjét az Alkotmánybíróság gyakorlata alakítja, amint ez szintén olvasható volt korábban. Mindennek értelmében ezek a követelmények a választási eljárásra is kiterjednek, amely egy, az Ákr. hatálya alól kifejezetten kivett sui generis szabályokkal bíró eljárás. Ez igaz attól függetlenül, hogy sajátos közjogi eljárásnak tekintjük-e a választási eljárást vagy az Ákr. hatálya alól kivett hatósági eljárásnak. Véleményem szerint a választási
- 135/136 -
eljárás jellemzői, ott, ahol nem szervezési, koordinációs és hasonló cselekményekről van szó, hanem a választási szerv döntésére irányuló kérelemre vagy hivatalból indult eljárás lefolytatásáról, teljes mértékben megfelelnek a hatósági eljárás dogmatikai fogalmának. Ennek megfelelően a választási szerv fogalmilag választási hatóságként is meghatározható lenne. A kérdés részletes kifejtését itt mellőzöm, mivel nem ez a tárgya tanulmányomnak, de ez a fogalmi-elméleti kérdés abból a szempontból mellékes is, hogy a lényeges következtetés ismételten: az ismertetett alkotmányos követelményeknek érvényesülniük kell a választási eljárásban.
Mind az Ákr., mind a Ve. tartalmaz generálklauzula szerkezetű eljárási alapelveket, amelyek a tárgyalt alkotmányos követelményeket is közvetítik.
Általános jogi fogalomként tekintve az alapelv (jogelv) általános tétel, iránymutatás vagy előírás, amely kiindulópontul szolgál a jogi érvelés és döntéshozatal számára olyan esetekben, amikor a konkrét jogi szabályozás hiányzik, hézagos vagy többértelmű. Ilyenkor joganalógia alkalmazásával a joghézag kitöltésének eszköze lehet, vagy segítséget nyújthat a szabály helyes értelmének a feltárásában. A jogirodalom egy része az alapelveket a természetjogból származtatja, a pozitivista felfogás viszont eredetüket a tételes jogra vagy a bírói gyakorlatra vezeti vissza. Az alapelvek így egyrészt örökérvényűnek tekintett értékek (például igazságosság, jogbiztonság) kifejezői, másrészt a pozitív jogrendszer egészét vagy annak egyes jogágait jellemző iránymutatók. Mindkettő esetben az általánosságnak a jogszabálynál magasabb szintjét képviselik, ezért belőlük számos konkrét szabály vagy jogi döntés vezethető le. Közülük a legfontosabbakat gyakran alkotmányos elvként is megfogalmazzák, melyek a jogrend alapjait is rögzítik.[22]
Az Ákr. a hatálya alá tartozó hatósági ügyek vonatkozásában nevesíti például a jogszerűség elvét (Ákr. 2. §) és a jóhiszeműség elvét (Ákr. 6. §).
- 136/137 -
A jogszerűség elve az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből következik. Az Ákr. 2. §-a az elvet annak egyes, de nem kizárólagos részelemei felsorolásával bontja ki.[23] Látható a kapcsolat a 4.1. pontban tárgyalt törvényesség (jogszerűség) alkotmányos követelményével, ezt közvetíti tulajdonképpen ez az alapelv.[24]
Az Ákr. 6. §-ából következő jóhiszemű eljárás kötelezettsége objektivizált elvárhatósági mércét jelent, amely tilalmazza a hatóság, illetve az eljárás kijátszására irányuló magatartást, a visszaélésszerű joggyakorlást, amely akár a hatóság megtévesztésére, akár az eljárás indokolatlan késleltetésére vezet.[25] A bírói gyakorlat alapján a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme körében is vélelmezni kell az Ákr. 6. § (2) bekezdése alapján a jóhiszeműséget, azaz ez nem csupán az eljáráson belüli jogok gyakorlására vonatkozó szabály.[26]
Másrészt az Ákr. jogorvoslati rendszerének következetes szabályozása szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog a döntés hivatalbóli visszavonásának vagy módosításának általános korlátja, amit csak a jogerőre/véglegességre nem alkalmas semmis aktus esetében tör át a törvény azzal, hogy három éven túl itt is érvényesül a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme [Ákr. 123. § (2) bekezdés a) pont]. Ez utóbbi szabály abból a német joggyakorlatból ismert elvből következik, hogy a semmis határozatot is létezőnek kell tekinteni, ha az abban foglaltak ténylegesen
- 137/138 -
megvalósultak, márpedig három vagy azt meghaladó év elteltével ez vélelmezhető (megdönthetetlen vélelem).[27]
A Ve. 2. §-a a választási eljárás sajátosságainak és céljának megfelelően határozza meg a választási eljárás alapelveit [az anyagi jogi elveket maga az Alaptörvény tartalmazza a 2. cikk (1) bekezdésében és a 35. cikk (1) bekezdésében, amelyeket az Alaptörvény felhatalmazása alapján kiegészíthetnek az egyes választásokról szóló külön sarkalatos törvények]. Önálló eljárási alapelv a választás tisztaságának megóvása, amibe beleértendő a jogszerű eljárás és döntés követelménye (azaz a jogszerűség elve) és a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás[28] követelménye [Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pont].
Az utóbbi alapelv rokonvonásokat mutat az Ákr. 6. §-ában meghatározott jóhiszeműség alapelvével, a jóhiszeműség és rendeltetésszerűség fogalmainak értelmezése a választási eljárás sajátosságaiból fakadó értelemszerű eltérésekkel hasonló. "Jóhiszeműen gyakorolja a jogát az, aki - az elvárható gondosság tanúsítása mellett - a látszattól eltérő valós tényekről nem tud. Megsérti viszont ezen alapelvet az, aki a látszattól eltérő valós tényekről tud, vagy kellő gondosság hiányában nem tud róluk." - írja például a Ve. kommentár.[29]
Bár a választás tisztasága megóvásának követelménye átfogó jelentéssel bír, a jogsértő magatartás, jogsértő cselekmények lényegüknél fogva főszabályként ennek az alapelvnek a sérelmét is jelentik. De megsérti a választás tisztaságának alapelvét például az is, aki úgy gyakorolja jogát, teljesíti kötelezettségét, hogy annak eredményeképpen közvetlenül vagy közvetve a választópolgári akarat szabad kifejezését korlátozza, különösen, ha a választókat megtéveszti és ezáltal politikai ellenfelei választási esélyeit csökkenti.[30]
- 138/139 -
Összességében kiemelhető: a választási eljárás alapelvei vonatkozásában különösen igaz az a megállapítás, hogy a jogalkalmazói gyakorlatból tárul fel igazi tartalmuk.[31]
Az alapelvek normativitásáról mind az Ákr., mind a Ve. hatálya alá tartozó ügyekben hasonlóan rendelkezett a bíróság, illetve az Alkotmánybíróság több ügyben. Ha van az adott ügy tényállása szerint konkrét jogszabályhely, amit alkalmazni kell, akkor az alapelv csak értelmező, kisegítő funkciót tölt be. Ugyanakkor alapelv önálló sérelmére is alapozható döntés.[32] (Az Ákr. 1. § ugyanakkor kifejezetten utal a törvény alapelveinek normativitására, de a Ve. 208. § alapján erre következtethetünk a Ve. tekintetében is.)
Látható, hogy adott esetben a jogszerűség elve (úgy is mint a tisztességes ügyintézéshez való jog minimuma) összeütközésbe kerülhet a jóhiszemű joggyakorló védelmével választási eljárásban. A konkrét esetében ez azt jelentette, hogy a választás tisztaságának megóvását (a jogszerű eljárást és döntést) előíró követelmény összeütközésbe került a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével (vagy inkább e joggyakorlás védelmével) a döntés hivatalbóli visszavonása miatt.
A bíróság a konkrét esetben kiemelte, hogy a Ve. nem tartalmaz rendelkezést a jogszabálysértő döntés visszavonására vagy módosítására, a felhívott alapelv pedig az adott esetben nem támasztotta alá a visszavonó határozat jogszerűségét. Ebből az is következik, hogy más tényállás mellett erre lehetőség lett volna, tekintettel az alapelvek önálló normatív tartalmára. Azaz a visszavonás önálló jogalapjaként szolgálhatott volna az alapelv sérelme. Mint ahogy más hasonló, névjegyzékvezetési eljárás keretében
- 139/140 -
lezajlott automatikus döntéshozatallal kapcsolatos ügyekben a bíróság el is fogadta a választás tisztaságának megóvására vonatkozó alapelvre [Ve. 2. § (1) bekezdés a) pont] hivatkozást vagy pusztán a jogszabály-sértésre és a jogvesztő határidő be nem tartására vonatkozó indokolást a döntés hivatalból történő visszavonásánál.[33]
A jogalkotó pedig levonta a tanulságot a további hasonló ügyekre is figyelemmel tett jogalkalmazói jelzés alapján és a névjegyzékvezetésnél alkalmazott automatikus döntéshozatalra előírta ezt a szabályt: "Ha az automatikus döntéshozatal során jogszabálysértő döntés születik, azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke annak közlésétől számított tizenöt napon belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja." A Ve. 95. § (6) bekezdésébe foglalt szabály 2025. február hó 1. napjától hatályos és a Ve. 114. § (1) bekezdése alapján a központi névjegyzék automatikus döntéshozatali eljárásaiban hozott döntéseken kívül a szavazóköri névjegyzékkel kapcsolatos automatikus döntéshozatal során is alkalmazandó.[34]
A Ve. fenti új rendelkezése kielégíti az alkotmányossági követelményeket, mivel megfelelő egyensúlyt biztosít a jogszerűség követelménye és a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás védelme között. Ez a számítógépes program által automatikusan történő döntéshozatal korrekciós mechanizmusát teremti meg arra az esetre nézve, ha jogszabálysértő döntés születik, bármi legyen ennek a tényleges oka (pl. programozási hiba, a felhasznált közhiteles nyilvántartásokban szereplő téves adat, a választópolgár kérelmében szereplő téves vagy önellentmondó információ stb.).[35] Ilyen döntéshozatalnál a korrekció lehetőségét biztosítani kell.
Ha e szabály alapján az NVI a tudomására jutott automatikus döntéshozatali eljárásban született jogsértő döntést hivatalból módosítja vagy visszavonja szabályszerűen, az ezt a döntést támadó jogorvoslati kérelem pusztán azon az alapon nem foghat helyt, hogy érvényesülnie kell a
- 140/141 -
jóhiszemű joggyakorlásnak. Egyrészt a Ve.-ben nincs az Ákr.-hez hasonló részletes szabályozás a jóhiszemű joggyakorló védelmére, önmagában a 15 napos határidő korlátja jelenti itt a védelmet. Másrészt éppen a választás tisztasága (jogszerűsége) követeli meg, hogy a lehető legkisebb mértékben kerüljön sor jogsértő döntésre alapított joggyakorlásra, még akkor is, ha az jóhiszemű.
Érdemes utalni arra, hogy a Ve. egész szabályozásának célja az aktív és passzív választójog jóhiszemű és rendeltetésszerű gyakorlásának biztosítása. Erre irányulnak a jogorvoslatok részletszabályai is, például a rövid határidők, amelyek képesek ezt és egyúttal a választás tisztaságát (jogszerűségét) is biztosítani.
A választási eljárás célja az aktív választójog gyakorlása szempontjából tehát az, hogy a választópolgár a választójog anyagi jogi alapelveit is kielégítő módon élhessen alapjogával: leadhassa szavazatát. Ennek biztosítására irányul minden garanciális elv és szabály. Itt tehát nem egy olyan jogszerzésről van szó, amely egy jog huzamosabb időn át tartó gyakorlását eredményezi a későbbiekben (mint például tulajdonjog vagy egyéb ingatlanhoz kapcsolódó jogok megszerzése esetében). Ezért az a jogalkotói és jogalkalmazói cél, hogy a választópolgár jóhiszeműen és rendeltetésszerű módon gyakorolhassa jogait, miközben a választás tisztaságának megóvása érdekében biztosított a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő eljárás a választási szervek és a választópolgárok részéről is.
Így a jóhiszemű joggyakorlás megítélésének középpontjában is az előbbiek szerint a választójog gyakorlása áll, hiszen minden egyéb jogosultság, illetve erről szóló döntés is ennek előmozdítására irányul (például mozgóurna igény kedvező elbírálása), amint ezt éppen az alapul vett jogeset részletei és az ott megismert bírói indokolás mutatja. Tehát itt a kapcsolódó döntések jogerejének a jóhiszemű joggyakorlás megítélése szempontjából nincs olyan jelentősége, mint például az Ákr. esetében. A Ve. nem is szól a jóhiszemű jogszerzésről (bár ahogy erre már utaltam lábjegyzetben a megfelelő helyen, nem túl életszerű, hogy a jóhiszeműen gyakorolt jogot a jogalany rosszhiszeműen szerezte volna), hanem a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét írja elő eljárási alapelvként a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában. Tekintettel kell lenni arra is, hogy a választás, a szavazat(ok) leadása egyetlen aktus, a választási időszak pedig egy meghatározott rövidebb időintervallum. Mindennek fényében a választási eljárás során a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét elsősorban a választójog gyakorlása (gyakorolhatósága) szempontjából kell értelmezni,
- 141/142 -
a kapcsolódó jogosultságok elbírálására vonatkozó döntések értékelése során is, különösen olyan esetben, ahol az aktív választójogát gyakorolni kívánó választópolgár az érintett vagy a kérelmező.[36]
Megjegyzendő, hogy ha a legnagyobb gondosság ellenére egy hivatalból nem észlelt és jogorvoslati kérelemmel sem támadott jogsértő döntés hatályban marad, az adott esetben - mint az ismertetett bírósági döntés is mutatja - a gyakorlatban akár előmozdíthatja a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlást, amíg a választás tisztasága nem sérül.
Számos kapcsolódó kérdést lehetne még említeni, például azt, hogy milyen módon érintik a választás eredményét az esetlegesen hatályban maradó jogsértő döntések, de ez egy külön tanulmányt érdemlő téma, ezért itt csak a BH 2024. 247. számon közzé tett kúriai döntésre hívom fel a figyelmet, amely a korábbi gyakorlathoz képest a végeredmény jogszerűsége tekintetében távolabbi összefüggések figyelembevételének a lehetőségét mutatja. ■
JEGYZETEK
[1] A Ve. 3. § (1) bekezdés 15. pontja szerint választási szerv: a választási bizottság és a választási iroda. Ebben az esetben a Nemzeti Választási Iroda eljárásai és döntései állnak a középpontban.
[2] A kérelmező választópolgár a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán való átjelentkezésre vonatkozó szabályoknak eleve nem felelt meg, így ebben a részében a kérelme elutasításra került nem vitatottan. Ve. 307/A. § - 307/B. §, Ve. 337/A. §.
[3] A Fővárosi Törvényszék 13.Kpk.750.289/2024/2. számú végzése. https://birosag.hu/sites/default/files/2024-06/13_kpk_750_289_2024_anonim.pdf (2025. 03. 06.)
[4] Ve. 235. § - 238. §.
[5] Választási eljárásban szűk körben előfordulhat emberi közreműködés, ami azonban technikai, és főleg az elírások miatt felmerülő problémák kezelését szolgálja. Maga a döntés végül automatikusan áll elő. Ve. 93. § (5) bekezdés, Ve. 112. § (2)-(3) bekezdés.
[6] A digitális államról és a digitális szolgáltatások nyújtásának egyes szabályairól szóló 2023. évi CIII. törvény 21. §, Ákr. 40. § és Ve. 13/F. §. Csatlós Erzsébet: Az ügyfél és a hatósági döntéshozatal a digitalizáció korában. Pro Futoro, 2023/1, 74-101.; Czékmann Zsolt - Cseh-Zelina Gergely - Ritó Evelin: Az automatikus döntéshozatal helye és szerepe a hatósági eljárásban. KözigazgatásTudomány, 2022/2, 35-47. A jelen tanulmányban tárgyalt döntés a Ve. 13/F. § szerinti automatikus döntéshozatal keretében született, ehhez ld. Péter-Delbó Márta: Automatikus döntéshozatal a választási eljárásban. Glossa luridica, 2025/1-2, megjelenés alatt.
[7] Kúria KGD2014. 188.
[8] Ld. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, 2/2000. (II. 25.) AB határozat, 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, 25/2018. (XII. 28.) AB határozat; továbbá Patyi András - Varga Zs. András: A közigazgatási eljárásjog alapjai és alapelvei. Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2019, 21-25.
[9] Rácz Attila: A törvényesség és a közigazgatás. Budapest, Akadémiai Kiadó, 1990, 20.
[10] Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni."
[11] Ld. összefoglalva pl. 25/2020. (XII. 2.) AB határozat, továbbá Kecső Gábor: A tiszteséges hatósági eljáráshoz való jog. In: Csink Lóránt (szerk.): Alapjogi kommentár az alkotmánybírósági gyakorlat alapján. Budapest, Novissima Kiadó, 2021, 288-303.
[12] Kúria Kfv.38.186/2021/10., megerősítette: Kúria a Kfv.38.192/2021/9.
[13] 3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [34].
[14] Árva Zsuzsanna: Nagykommentár Magyarország Alaptörvényéhez. Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft., 2025, A XXIV. cikkhez fűzött magyarázat.
[15] Az Alkotmánybíróság szerint az előreláthatóság és a kiszámíthatóság a jogalkalmazók irányában is alkotmányos elvárás a jogi normák értelmezése során [30/2014. (IX. 30.) AB határozat]. Az alapelvi rendelkezésekből következő kiszámítható működés a törvényes működés melletti, azzal egyenértékű kötelezettség a közigazgatási szerv számára (Kúria Kfv.IV.35.038/2014/5.).
[16] Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Fazekas Marianna (szerk.): Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez. Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft., 2025, A 2. §-hoz fűzött magyarázat.
[18] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény.
[19] Barabás - Baranyi - Fazekas i. m. A 8. §-hoz fűzött magyarázat.
[20] Barabás - Baranyi - Fazekas uo.
[21] Legfelsőbb Bíróság Kvk.V.37.117/2010/2.
[22] Lamm Vanda (szerk.): Jogi Lexikon. Elektronikus dokumentum, Budapest, Complex, 2009, "Jogelv" szócikk, https://mek.oszk.hu/12200/12241/ (2025. 03. 06.)
[23] Ákr. 2. § [A jogszerűség elve]
(1) A közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) jogszabály felhatalmazása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el.
(2) A hatóság a hatásköre gyakorlása során
a) a szakszerűség, az egyszerűség, az ügyféllel való együttműködés és a jóhiszeműség követelményeinek megfelelően,
b) a törvény előtti egyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményét megtartva, indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül,
c) a jogszabályban meghatározott határidőn belül, észszerű időben jár el.
[24] Barabás - Baranyi - Fazekas i. m. A 2. §-hoz fűzött magyarázat.
[25] Ákr. 6. § [A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv]
(1) Az eljárás valamennyi résztvevője köteles jóhiszeműen eljárni és a többi résztvevővel együttműködni.
(2) Senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére.
(3) Az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője jóhiszeműségét az eljárásban vélelmezni kell. A rosszhiszeműség bizonyítása a hatóságot terheli.
[26] Barabás - Baranyi - Fazekas i. m. A 6. §-hoz fűzött magyarázat.
[27] Barabás - Baranyi - Fazekas i. m. A 23. §-hoz fűzött magyarázat.
[28] A jóhiszemű joggyakorlás kizárja a jogszerzés rosszhiszeműségét. Elvileg nem teljesen kizárt, de nem életszerű az, hogy valaki úgy gyakorolja jóhiszeműen valamilyen jogát, hogy azt rosszhiszeműen szerezte.
[29] Cserny Ákos - Péteri Attila: Nagykommentár a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényhez. Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft., 2025, A 2. §-hoz fűzött magyarázat.
[30] Cserny - Péteri uo.
[31] Cserny - Péteri uo.
[32] Az Ákr.-hez ld. pl. 3020/2017. (II. 17.) AB határozat, BH 2021. 221., Kúria Kfv.II.37.983/2019/10, Kúria Kfv.IV.35.165/2014/5., továbbá Juhász Zoltán: A közigazgatási hatósági eljárás alapelvei gyakorlati érvényesülésének vizsgálata a közigazgatási perekben hozott bírósági határozatok elemzése alapján. In: Juhász Zoltán - Varga Éva - Szabolcsi László (szerk.): Elemzések a kodifikáció szolgálatában. A bírói gyakorlat elemzése. Budapest, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, 2017, 109140. A Ve.-hez ld. pl. Kvk.IV.37.468/2009/2. LB végzés, Kúria Kvk.III.37.799/2020/3., továbbá Cserny - Péteri i. m. A 2. §-hoz fűzött magyarázat.
[33] Pl. Fővárosi Törvényszék 48.Kpk.750.290/2024/2. https://birosag.hu/sites/default/files/2024-06/48_kpk_750_290_2024_anonim.pdf, Fővárosi Törvényszék 48.Kpk.750.291/2024/2. https://birosag.hu/sites/default/files/2024-06/48_kpk_750_291_2024_anonim.pdf (2025. 03. 06.)
[34] Módosította az egyes választási tárgyú törvények módosításáról szóló 2024. évi LXXIX. törvény 27. §.
[35] Az automatikus jogi döntések során előforduló hibákra és programozási nehézségekre általánosságban és elméleti szinten kitér Ződi Zsolt tanulmányában. Ződi Zsolt: Gépek a jogban. Jogelméleti gondolatok a számítógépek jogalkalmazásáról. Jogelméleti Szemle, 2013/2, 196-210. https://epa.hu/05200/05288/00054/pdf/EPA05288_jogelmeleti_szemle_2013_2.pdf (2025. 03. 06.)
[36] Ve. 13/E. § (1) bekezdés.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogi szakreferens (NVI), megbízott oktató (ELTE ÁJK).
Visszaugrás
