A közigazgatási eljárásjog ugyan nem tekinthet olyan hosszú múltra vissza, mint a rendes bírósági eljárások, de az bizonyosan állítható, hogy a jogállam eszméjének kialakulását követően megindult e szabályok kialakulása, s azóta szakadatlanul fejlődik, hazánkban és külföldön egyaránt. Minden jogrendszerben szükségszerűnek tűnik annak a fejlődési útvonalnak a bejárása, amelyen hazánk is végighaladt: a kazuisztikus, egyes ügyekre vonatkozó szabályozástól egy általános közigazgatási eljárásjogi törvényig a többi fejlett állam közigazgatási joga is bejár(t). Erre ékes példa a közelmúltból a francia általános eljárásjogi törvény megalkotása, amelyről hosszú ideig úgy tartották, hogy nincsen rá szükség, de végül - többek között a ReNEUAL-projekt hatására is[2] - megszületett.[3]
Mi sem természetesebb, hogy az Európai Unióban, amely tömérdek közigazgatási jogi szabályt "állít elő", ugyanez a fejlődés elindult, csak nyilván koncentráltabban és egy rövidebb időspektrumban látjuk megvalósulni ugyanazokat a szakaszokat, amelyeket a magyar közigazgatási eljárásjog fejlődése kapcsán is megfigyelhettünk.[4] Ezt a fejlődést különösen az uniós jog végrehajtásának eredeti modelljében beállt változások hajtják előre. Az uniós jog végrehajtásának vagy közvetlenül az Unió szervei révén, vagy a tagállami közigazgatási szerveken keresztül megvalósuló végrehajtása (a közvetlen és a közvetett végrehajtás) mellett mára ugyanis egyrészt számos olyan módozat is kialakult, ahol a végrehajtásban mind tagállami, mind uniós intézmények részt vesznek.[5] Másrészt szintén jelentős hatást gyakorol az a tény, hogy a közvetett végrehajtással kapcsolatos hiányosságok, nehézségek miatt a közvetlen végrehajtás közvetett végrehajtáshoz képesti aránya, jelentősége egyre nő.[6] Ez napjainkban az ún. agencification (ügynökségesedés) folyamatában érhető leginkább tetten.[7]
Tehát az uniós eljárási jog is bejárja az eljárásjogi kodifikáció lépcsőfokait, amelyeket a nemzeti jogból már jól ismerhetünk: Először egyes jogintézményekre, illetve egyes ügyfajtákra fogadtak el szabályokat (például a Tanács 1182/1971/EGK rendelete az időtartamokra, időpontokra és határidőkre vonatkozó szabályok meghatározásáról, vagy a környezeti hatásvizsgálatról szóló 2011/92/EU irányelv), majd egy-egy átfogóbb, több ügycsoportot érintő, egyes különös eljárásokra nézve (így például a Tanács 1/2003/EK rendelete a versenyszabályok végrehajtásáról vagy a környezeti információkhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv) alakultak ki szabályok. Ezt követően - illetve az egyes területek eltérő fejlettségére tekintettel már ezzel párhuzamosan - megindult egyes részterületek általános jelleggel való szabályozása, ennek eredménye például a vámkódex, vagy a Tanács 659/1999/EK rendelete az állami támogatások eljárásjogi kérdéseiről. Szintén ide kapcsolhatjuk egyrészt az inkább a nemzeti közigazgatási eljárásjogok átalakításának céljával elfogadott jogforrást: a szolgáltatási irányelvet, amely eddig talán a nemzeti eljárásjogok közötti legnagyobb egységesülési folyamatot váltotta ki. Az Európai Parlament és a Tanács belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.), nem csupán egyes ágazatokat, hanem a szolgáltatásnyújtáshoz kapcsolódó engedélyezési eljárásokat általában vette célba. Az általa bevezetett megoldások közé tartozik például az egyablakos ügyintézés, az integrált eljárásoknak és ezzel
- 640/641 -
együtt a közreműködő hatóságok fogalmainak megjelenése, továbbá az engedélyezési eljárások bejelentési kötelezettségekkel való kiváltása.[8]
Ugyanebbe a fejlődési vonalba illeszkedik az EuB gyakorlatában kikristályosodott szabályok általános elvekké sűrítése. A közösségi jog alkalmazása során kiolvasztott számos általános alapelvnek van ugyanis közigazgatási eljárásjogi vetülete. Ezeknek az elveknek a tagállamok közös közigazgatási hagyományaiból való levezetése és eljárásjogi tartalmuk kibontása az EuB gyakorlatában kezdetben a hiányzó eljárásjogi rendelkezéseket pótolta, tartalmukat a bíróság lépésről lépésre formálta. Mára nagyon fontos orientáló szerepük van a tagállamok eljárásaiban. Jelentős részük a jogállamiság elvéhez köthető, mint például a közigazgatás joghoz kötöttsége, a jogbiztonság elve, a bizalomvédelem, azaz a jogos várakozások védelme, a törvény előtti egyenlőség. Idesorolhatók még, kifejezetten eljárásjogi elvekként, a fair eljárás követelménye, a hatóság részéről megkövetelt pártatlanság, tényállás-tisztázási kötelezettség, az indokolási kötelezettség, továbbá az ügyfeleknek biztosított nyilatkozattételhez, iratbetekintéshez, jogorvoslathoz, illetve a képviselethez való jogosultsága.[9]
A kodifikációs folyamatok - akárcsak a nemzeti eljárásjogban - már felvetették tehát az általános eljárási szabályok szükségességének a kérdését. Az egyes uniós szervek a hiányzó általános eljárási szabályokat a tisztviselőkre vonatkozó magatartásszabályok révén próbálják pótolni. Ilyen dokumentum az Európai Ombudsman Helyes Hivatali Magatartás Európai Kódexe[10], amelyet az Európai Parlament kötelezőnek ismert el.[11] A Bizottság is adott ki kódexet a jó közigazgatási gyakorlatról, ez azonban az ombudsman kódexénél alacsonyabb szintű garanciákat tartalmaz.[12] Az általános eljárásjogi szabályoknak egyfajta első inverz megjelenési formáját jelentik tehát ezek a köztisztviselői etikai kódexek, magatartási szabályok. Ezen dokumentumok gondolatának megjelenésével nagyjából egy időben indult meg az Európai Alapjogi Charta kidolgozása is.
A Charta kapcsán szükséges szót ejtenünk az ET Miniszteri Bizottsága által kiadott, a jó közigazgatásról szóló ajánlásról, amely a Charta sorsa körüli bizonytalanságok miatt került elfogadásra. Ez ugyan nem uniós jogforrás, hanem az Európatanács keretében elfogadott ajánlás, de tulajdonképpen - ugyanúgy, mint a Charta - az Európai Unió Bírósága (EuB), illetve az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) gyakorlatát foglalta igazból össze, részben általános elvek, részben az egyedi döntéshozatalra vonatkozó szabályokon keresztül.
Az Európai Alapjogi Charta 41. cikke a "megfelelő ügyintézéshez való jog"-ot (angolul: the right to good administration, vagyis a jó közigazgatáshoz való jogot) intézményesíti. Ez a jogosultság egyszerre alapelv és alapjog[13], a közigazgatási eljárásjogi jogosultságok anyajogának is tekinthető.[14] E rendelkezés szerint: "(1) Minden személynek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei és testületei részrehajlás nélkül, korrekt módon és ésszerű időn belül intézzék." A (2) bekezdés ad eligazítást arról, hogy mi tartozik ebbe a jogosultságba. Így elismerik egyfelől minden személy jogát ahhoz, hogy az őt negatívan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák; hogy betekintsen a személyére vonatkozó nyilvántartásba, a bizalmas kezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett; továbbá az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket megindokolják. Kimondja továbbá a Charta 41. cikke a közigazgatási jogkörben okozott károk megtérítésére való kötelezettséget, illetve az anyanyelvhasználat jogát. A 42. cikk pedig az iratok megismeréséhez való jogot fejti ki részletesen.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
