https://doi.org/10.55194/GI.2025.1-2.8
A kutatás azt mutatja be, miként valósul meg az automatikus döntéshozatal a választási eljárásban. Két olyan terület metszéspontjának ismertetésére törekszik tehát a tanulmány, amely már önmagában is az érdeklődés középpontjába kerülhet. Az automatikus döntéshozatal megjelenése a közigazgatásban az informatikai megoldások előretörését igazolja és mint minden novum esetében, így az automatikus döntéshozatalnál is számos kérdést vet fel annak gyakorlati megvalósulása. A választási eljárást érintően pedig figyelemre méltó, hogy bár a központi és a szavazóköri névjegyzéki ügyek milyen sok választópolgárt érintenek, valamint egy alapjog gyakorlásához kapcsolódóan születnek, mégis, tudományos igénnyel ritkán elemzik ezeket. Ha ehhez a kiindulási alaphoz hozzátesszük, hogy a tisztességes hatósági eljáráshoz való jognak a választásigazgatást jellemző extrém rövid határidők és kirívóan magas ügyszám mellett kell érvényesülnie, megbizonyosodhatunk arról, hogy érdekes kihívások előtt áll az ágazat. A publikáció célja e három terület elemzése és a kihívások ismertetése.
Kulcsszavak: választási eljárás, automatikus döntéshozatali eljárás, tisztességes hatósági eljáráshoz való jog
This research presents how automated decision-making is implemented in the electoral process. The study aims to describe the intersection of two areas that are already of interest in themselves. The emergence of automated decision-making in public administration confirms the advancement of IT solutions, and as with all novelties, the practical implementation of automated decision-making raises numerous questions.
- 143/144 -
Regarding the election procedure, it is noteworthy that although central and polling district electoral register matters affect so many voters and are related to the exercise of a fundamental right, they are rarely analysed with scientific interest. If we add to this starting point that the right to a fair administrative procedure must be enforced under the extremely short deadlines and exceptionally high caseloads characteristic of election administration, we can be sure that the sector faces interesting challenges. The purpose of this publication is to analyse these three areas and describe the challenges.
Keywords: electoral process, automated decision-making process, right to a fair administrative procedure
2023. december 1-je fordulatot hozott a névjegyzéki ügyek intézésében, ettől az időponttól kezdve ugyanis a Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) valamennyi névjegyzéki ügytípust automatikus döntéshozatali eljárásban intéz. Ez az informatikai fejlesztés ugyanakkor nem volt előzmény nélküli.
Klisének hangzik, hogy ma már elképzelhetetlen egy választás vagy népszavazás lebonyolítása informatikai támogatás nélkül, de ez bizony akkor is így van, ha tartottak ilyen eljárásokat olyan időkben is, amikor a feladatok dandárját most bonyolító informatikai eszközök, rendszerek vagy programok még nem is léteztek. A tanulmány első részében éppen ezért röviden ismertetem, hogy az elmúlt évtizedekben miként hódítottak teret az informatikai megoldások a választási igazgatásban.
Elsőként kiemelném, hogy már 1980-ban használtak gépi segítséget a névjegyzék összeállításához, az adatszolgáltatást az Állami Népességnyilvántartó Hivatal nyújtotta. Az informatikai támogatás területei pedig ezt követően fokozatosan bővültek. Voltak digitális megoldások, amelyek főleg a választásban dolgozók munkavégzését könnyítették meg, 1985-ben például kísérleti jelleggel megjelent a számítástechnika a szavazatösszesítésben. Emellett megvalósultak olyan fejlesztések is, amelyek a társadalom szélesebb rétegeinek mutatták meg az elektronikussá váló folyamatok előnyeit. 1994-ben már létezett olyan tájékoztató megoldás, amely segítségével bármilyen választási adatot könnyen megkereshetett az Országos Választási Bizottság és a média egyaránt, tehát jó pár éve már
- 144/145 -
nem a másnapi újságból értesül a választópolgár a választások eredményéről. 1997-ben az internetet is a választások szolgálatába állították, a 2000-es évektől pedig lényegében a választási szakigazgatás legtöbb területe informatikai támogatással működött. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy egy-egy esemény lebonyolítása során 16-20 féle fő funkciót biztosító számítógépes információs rendszer dolgozott. Az informatikai segítség átfogta a költségvetési, logisztikai, névjegyzéki, jelölt nyilvántartásba vételi és szavazólap előállítási feladatokat egyaránt.[1] 2013 ismét változást hozott. Ekkor indult a Nemzeti Választási Rendszer (a továbbiakban: NVR), az NVI elektronikus információs rendszere, amely az előd programoktól eltérően már nemcsak egy-egy választási esemény során működik, hanem funkcióival folyamatosan kiszolgálja a választási feladatok ellátását.[2]
A fentiekben ismertetett választásigazgatási teendők esetében a kidolgozott informatikai rendszerek szerepe támogatói. Egyszerűbbé tesznek bizonyos feladatokat, amelyek számosságuk, nagyságuk miatt gyorsabban intézhetők az erre létrehozott informatikai programokon keresztül. Adatokat tartanak nyilván, adatokat összegeznek, adatokat továbbítanak, szolgáltatnak. Ehhez képest egy újabb igazi, nagy fordulatot jelentett, amikor a döntési kompetencia (illetve annak egy része) is átkerült az informatikai szakrendszerhez 2013-ban, a magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők központi névjegyzéki (ún. regisztrációs) kérelmeit illetően.
Ennek a változásnak az alapja az volt, hogy az Alaptörvény XXIII. cikke kiterjesztette a választójogot a Magyarország határain kívül élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező magyar állampolgárokra. Az érintett állampolgárok a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 351. § (2) bekezdése alapján a központi névjegyzékbe való felvételre irányuló kérelmet levélben 2013. augusztus 1-től nyújthattak
- 145/146 -
be, a kérelmek elbírálása 2013. november 1-jével kezdődött. A kérelmek nagy száma és a 2014-es országgyűlési választásokig hátralévő rövid idő tette szükségessé, hogy az NVI a kérelmek feldolgozásához informatikai szakrendszer segítségét vegye igénybe. Néhány hónap leforgása alatt ugyanis 193.793[3] választópolgár került fel kérelem alapján a központi névjegyzékre.
A működési modell lényege az volt, hogy valamennyi papír alapú kérelmet egy erre kifejlesztett programban rögzítettek elektronikusan az NVI munkatársai. Az így berögzített vagy a szakrendszerbe online módon beérkező kérelmeket az NVR Regisztrációs modulja megvizsgálta és a helytadó határozatokat automatikusan le is generálta. Ha a program azt észlelte, hogy a kérelem kapcsán felmerül valamilyen elutasítási ok, akkor az ügy egy ügyintézőhöz került. Ő a szakrendszer segítségével felmérte, hogy valódi hibában szenved-e az adott kérelem vagy sem, és ezután generálta le szintén a program segítségével a jogilag megalapozott határozatot.
Azt mondhatjuk tehát, hogy ez egy vegyes működésű szakrendszer volt, hiszen a helytadó határozat automatikusan megszületett, az elutasító döntések viszont emberi beavatkozás eredményeként - manuális ágon -keletkeztek. Mégsem kétséges, hogy az automatikus döntéshozatal csírái már ekkor megjelentek, két évvel az automatikus döntéshozatal definícióját tartalmazó, az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (a továbbiakban: Eüsztv.) kihirdetése előtt. 2023. december 1-je óta pedig a Ve. 13/F. §-a alapján a névjegyzéki ügyek teljes spektrumát lefedi az automatikus döntéshozatal. A szakrendszer hozza meg a kérelemre induló eljárásokban mind a helytadó, mind az el-, illetve visszautasító döntéseket, valamint a hivatalbóli törlésekről szóló határozatokat is a rendszer generálja.
De mi is pontosan az automatikus döntéshozatal? Fontos megjegyezni, hogy Czékmann Zsolt szerzőtársaival kritikaként fogalmazta meg, hogy az ágazati szabályok és a szakirodalom nem használják konzekvensen az automatizált döntéshozatal, illetve az automatikus döntéshozatali eljárás fogalmát.[4] Ma a Ve.-n kívül például az Eüsztv. utódja, a digitális államról és a digitális szolgáltatások nyújtásának egyes szabályairól szóló 2023. évi CIII. törvény (a továbbiakban: Dáptv.), az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) és az az informá-
- 146/147 -
ciós önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) is foglalkozik ezen eljárástípussal, míg előbbiek automatikus döntéshozatalról rendelkeznek, az Infotv. az automatizált adatkezelésen alapuló döntéshozatalt szabályozza. Ezeket a jogszabályi rendelkezéseket áttekintve meghatározhatjuk azokat a fő sarokpontokat, amelyek az automatikus döntéshozatalt jellemzik.
Ezek alapján az automatikus döntéshozatal a tömeges, de egyszerű megítélésű ügyek (amelyek esetében a döntéshozatalhoz szükséges adatok rendelkezésre állnak, és a döntéshozatal mérlegelést nem igényel) emberi közreműködés nélküli intézését jelenti. Míg az első jellemzők azt mutatják meg, hogy mely ügyekben alkalmazható leginkább ez az eljárásfajta, az utolsó fordulat, az emberi közreműködés nélküliség az, ami rávilágít a munkamódszer lényegére: az érintett ügyeket gépek intézik, nem emberek. Ebből a módszerből következnek az automatikus döntéshozatal előnyei: az eljárás gyors, hatékony, az ügyintézés pedig elfogulatlan és egységes. Az elektronikus ügyintézés fejlettségi szintjeinek legmagasabb fokán álló[5] eljárástípus tekintetében a Balázs - Cseh-Zelina szerzőpáros kiemeli még a tehermentesítő funkciót: az ügyfélnek egyrészt nem kell felkeresnie ügyfélszolgálatot, másrészt gyorsabban kap döntést, és ügyintézői oldalról is hatékonyabb lesz az időgazdálkodás, több idő jut más összetettebb feladatok elvégzésére.[6] Az ügyintézők tehermentesítésén és átcsoportosítási lehetőségén túl Pilz Tamás azt is hangsúlyozza, hogy "abszolút nullára csökkenthető a döntésekben a korrupciós kockázat."[7] A fentiekben ismertetett általános feltételeken túl a Dáptv. 21. § (1) bekezdés a) pontja fogalmi elemmé teszi a kérelem elektronikus úton történő benyújtását is, az Ákr. 40. § a) továbbá bd) pontja pedig az ellenérdekű ügyfél hiányát.
A jogszabályi rendelkezések vizsgálatával az is megállapítható, hogy nem csak egyfajta automatikus döntéshozatali eljárás van, a döntéshozatal bonyolultsági fokára nézve, a döntéshozatal módját tekintve Csatlós Erzsébet négy csoportot különböztet meg: a) közhiteles nyilvántartásokra épülő,
- 147/148 -
adatszolgáltatás jellegű automatizált döntéshozatali eljárást, b) a közhiteles nyilvántartásokban történő egyszerű adatmódosítást, c) az egyszerű megítélésű ügyekben történő automatizált döntéshozatalt, továbbá d) a profilalkotással történő automatikus döntéshozatalt.[8] Mint a későbbiekben látni fogjuk, az NVI eljárásai között az első három pontra van példa.
A Ve. maga nem definiálja az automatikus döntéshozatal fogalmát, a Dáptv. rendelkezései e tekintetben az NVI-re is kiterjednek. A Ve. csak kijelenti, hogy mely ügytípusokban kerül sor automatikus döntéshozatalra. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy ezek a névjegyzék vezetésével összefüggő ügyek. Ide tartoznak a központi névjegyzékkel és a szavazóköri névjegyzékkel kapcsolatos kérelemmel, a központi névjegyzékből és a szavazóköri névjegyzékből hivatalból történő törléssel, az általános adatvédelmi rendelet 15. cikke szerinti, a választási informatikai rendszerben nyilvántartott adatokra vonatkozó kérelemmel, továbbá választójog fennállásának igazolására vonatkozó kérelemmel kapcsolatos ügyek. Elöljáróban kiemelném az érintett ügytípusok kapcsán, hogy az azok tárgyát képező névjegyzék kiemelt jelentőséggel bír, "a választójog gyakorlásának alapdokumentuma: aki a névjegyzékben szerepel, az szavazhat, aki a névjegyzékben nem szerepel, az nem szavazhat."[9] Ebből kifolyólag a névjegyzékeket érintő aktusok is garanciális jelentőségűek, történjenek akár kérelemre, akár hivatalból.
Központi névjegyzéket érintően kérelemre induló ügytípus a magyarországi lakcímmel nem rendelkezők névjegyzékbe vétele, illetve a névjegyzékbevételük meghosszabbítása, névjegyzéki adataik módosítása, vagy névjegyzékről történő törlésük. A nemzetiséghez tartozásnak, szavazási segítség iránti igénynek, személyes adatok kiadása megtiltásának bejegyzésére, illetve ezen bejegyzések törlésére vonatkozó kérelem, továbbá az Európai Unió más tagállama állampolgárának névjegyzéket érintő kérelme európai parlamenti választás esetén szintén központi névjegyzékkel kapcsolatos kérelem.[10]
- 148/149 -
Míg a központi névjegyzéken minden választópolgár szerepel, aki bármely választáson választójogosult, addig a szavazóköri névjegyzéken csak azok, akik az adott választáson szavazati joggal rendelkeznek. Szavazóköri névjegyzéket érintő kérelem a mozgóurna igénylés, illetve annak módosítása, visszavonása, az átjelentkezés, illetve annak módosítása, visszavonása, az áttétel, illetve annak módosítása, visszavonása, továbbá a külképviseleti névjegyzékbe való felvétel, illetve annak módosítása, törlése.[11]
A hivatalbóli törlések szintén automatikus döntéshozatallal intéződnek. Így generál törlő határozatot az NVR, ha a névjegyzékbe vétel napjától számított tíz év eltelt a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok esetében és hosszabbítást kiváltó ok nincs, ha a választópolgár a választójogát elvesztette, ha a választópolgár magyarországi lakcímét érvénytelenítették, vagy a választópolgár külföldi lakóhelyet jelentett be. Ezekben az esetekben a törlés a központi névjegyezéket is érinti. Szavazóköri névjegyzékről történik a hivatalbóli törlés, ha az európai parlamenti választás során más tagállam jelzi, hogy adott választópolgárt ott vettek névjegyzékbe, vagy ha időközi választás esetén a választópolgár kiköltözik a szavazókörből.[12]
Az utolsó két automatikus döntéshozatallal érintett ügyfajtában a kérelmezők hatósági bizonyítvány kiállítása érdekében fordulnak az NVI-hez, mert vagy annak igazolását kérik, hogy a választójoggal nem rendelkező polgárok nyilvántartása alapján velük szemben nem áll fenn a választójogból való kizáró ok[13] vagy a választási informatikai rendszerben nyilvántartott adataikra vonatkozóan kérnek igazolást.[14]
Fontos kiemelni, hogy az ismertetett ügyekben a szakrendszer nemcsak a megfelelő döntést hozza meg, hanem ha ahhoz kapcsolódóan szükséges, a bejegyzési, törlési aktusokat is megteszi a nyilvántartásokban.
A Ve. 13/F. §-a előírja az ügyintézés határidejét (főszabály szerint azonnal, de legfeljebb a kérelem benyújtásától, illetve az eljárás megindításától számított huszonnégy órán belül), valamint meghatározza az eljárásban meghozható döntések típusát, amely lehet határozat, végzés, valamint hatósági bizonyítvány.
Ezenkívül a Ve. szabályozza azt az esetkört is, amikor az automatikus döntéshozatali eljárást biztosító informatikai program önmagában nem
- 149/150 -
tud döntést hozni és valamilyen részkérdésben emberi közreműködésre - manuális közrehatásra - van szükség.[15] A Ve. 93. § (2) bekezdése felsorolja azokat az eseteket a központi névjegyzéki kérelmek kapcsán, ahol a választópolgár kérelemben szereplő adatai eltérhetnek a polgárok személyi és lakcímadatait tartalmazó nyilvántartás vagy az útiokmány-nyilvántartás adataitól. Az eltérés fakadhat ékezethibából, írásmódbeli eltérésből, földrajzi név idegen nyelvű megjelöléséből, a név adatban több utónév egyikének elhagyásából, "dr." megjelölés elhagyásából vagy feltüntetéséből, az ifjabb, idősebb, özvegy vagy más előtag, illetve ezen előtagok rövidítésének feltüntetéséből vagy adat más nyelven történő megadásából. Jelenleg a szakrendszer ezekből az ékezethibából, az írásmódbeli eltérésből, valamint a földrajzi név idegen nyelvű megjelöléséből eredő eltéréseket nem tudja kezelni. Ezekben az esetekben vagy a helyi választási iroda vagy az NVI munkatársai működnek közre, három munkanap áll rendelkezésükre.[16] Hangsúlyozni kell, hogy az emberi közreműködés csak az eltérés megengedhetőségének vagy nem megengedhetőségének megítélésére terjed ki. Ennek elbírálása után a program már képes lesz döntést hozni.
Hasonló az eljárásrend, ha a mozgóurna iránti kérelemben megadott mozgóurnacímet nem pontosan úgy adja meg a kérelmező, mint ahogyan az a szavazókörök nyilvántartásában szerepel, továbbá akkor is, ha a szavazatszámláló bizottság (a továbbiakban: SZSZB) tagja vagy a jegyzőkönyvvezető kéri áttételét abba a szavazókörbe, amelynek szavazóhelyiségében a szavazás napján ellátja a feladatait. Előbbi esetben az ügyintéző dönt arról, hogy a megadott mozgóurnacím melyik szavazókör területén található, utóbbinál pedig azt kell megerősíteni emberi közbeavatkozással, hogy az adott választópolgár valóban be van osztva a megjelölt szavazóhelyiségbe.[17]
Tehát ellentétben az Ákr.-rel, amely az automatikus döntéshozatalon túl olyan eljárásfajtákat is szabályoz a sommás és a teljes eljárás képében, amely során továbbra is természetes személy hozza meg a döntést (nyilván a hatóság hatáskörében eljárva) és megteremti az eljárásfajták közti átjárás lehetőségét, a Ve. a névjegyzéki ügyintézés során, az alapeljárást tekintve nem ismer más eljárási módot, csak az automatikus döntéshozatalt. A Dáptv.-hez képest pedig azt kell kiemelni, hogy nemcsak az online, hanem a papíralapon benyújtott kérelmek is így intéződnek, mivel a nem online érkező kérelmeket az ügyintézők berögzítik a szakrendszerbe.
- 150/151 -
Ez azt is jelenti, hogy azon kérelmek esetében, ahol a benyújtási mód online, és sem rögzítésre sem eltérés vizsgálatra nincs szükség, nemhogy a döntéssel, de magával az üggyel sem érintkezik senki a hatóság részéről, és minden esetben az első emberi szem, amely találkozik a döntéssel az ügyfélé lesz, hiszen a döntést vagy online közli az NVI (e-mailen és/vagy a Dáptv. 46. § (5) bekezdése szerinti tárhelyre) vagy papír alapon lesz postázva, de az ANY Biztonsági Nyomda nyomdagépei nyomtatják és hajtogatják borítékba. Mindez azt eredményezi, hogy bármilyen hibában szenved is a döntés, azt a választópolgár észleli először.
Mielőtt rátérnék az ebből fakadó kihívásokra, pár szóban kitérnék arra, hogy miként is tud döntést hozni az automata kérelemre induló eljárások esetén. A kérelem beérkezését követően a szakrendszer formai és tartalmi vizsgálatokat végez. Az online benyújtási módok előnyeként a rendszer biztosítja, hogy például hiányos kérelmet ne adhasson be a választópolgár, de ettől függetlenül a kérelmezőt nem feltétlenül illetik meg a kérelmezett jogok.
A szakrendszer nemcsak a kérelmező személyazonosságát és a kérelem adattartalmát vizsgálja, hanem bekérdezéseket végez más nyilvántartásokba és informatikai szakrendszerekbe is. Így például kér iktatószámot a Poszeidon rendszerből, bekérdez a személyi adat- és lakcímnyilvántartásba (a továbbiakban: SZL), az okmánynyilvántartásokba, a központi névjegyzékbe. Az ügy típusától és bonyolultságától függően van, hogy egy adat tekintetében a rendszernek több időállapotot is vizsgálnia kell. Ez történik helyi önkormányzati választás esetén az átjelentkezési kérelmeket illetően a tartózkodási hely adata tekintetében. A program képes arra is, hogy a kérelmet áttipizálja, ha a kérelmező nem jól jelölte meg a kérelem jogcímét vagy típusát. Regisztrációs kérelmeknél ez előfordulhat felvétel/módosítás/ hosszabbítás esetén, de ilyen eset a mozgóurna kérelem is, ha az egyben a címadatok alapján átjelentkezést is jelent. Bár a Ve. nem ismeri az Ákr. szerinti kapcsolódó eljárás fogalmát, de a rendszer valójában ezt valósítja meg, hiszen az ügyfélnek nem kell külön kérelmet benyújtania, ha a mozgóurna kérelme alapján megállapítható, hogy az átjelentkezés is egyben. Mindkét ügyről egy döntésben határoz a hatóság külön kérelem nélkül is.
Ami a jogászok számára még érdekesebb kérdés, hogy a program miként önti szavakba magát a döntést. Az NVI Word dokumentumban készített alapsablonokat, a fejlesztők ezek alapján paraméterezik a rendszert. A sablonoknak vannak állandó és változó tartalmi elemei. Az állandó tartalomra példa a döntés fejrésze vagy a jogorvoslati tájékoztatás. A változó tartalmak helyén mező jelölések vannak, a mezőket pedig egy táblázat alapján tölti
- 151/152 -
meg tartalommal a rendszer az eset egyedi tulajdonságainak megfelelően. A helyt adó határozatok generálása egyszerűbb, az elutasító határozatoknál viszont kiemelt jelentősége van, hogy a megfelelő hibaok, illetve hibaokok legyenek megnevezve, illetve az azoknak megfelelő jogszabályhelyek legyenek feltüntetve az indokolásban. Jelenleg 10 darab alapsablon van 15 ügytípushoz és több mint 600 féle döntésvariáció. Jogos a kérdés, hogy fel lehet-e mérni előre ennyiféle döntésvariációt? Minden beadható kérelemnek megvan-e a megfelelő válasz párja? A válasz az, hogy olyan hiba még nem tárult fel, hogy adott kérelemhez ne lenne döntés, de olyan nyilvánvalóan előfordult már (a megszületett döntések számához képest elenyésző mennyiségben), hogy a párosított döntés valamilyen tartalmi hibában szenvedett, például nem volt helytálló az indokolása vagy a jogszabályi hivatkozások összekeveredtek. Ahogy a korábbiakban említettem, ezzel az a legnagyobb probléma, hogy az ilyen hibákat még úgy is, hogy a rendszer átesett tesztelésen, minőségbiztosításon, továbbá a megszületett döntéseket az NVI folyamatosan monitoringozza, a hatóság már csak akkor ismeri fel, amikor a döntés az ügyfél kezében van. Ráadásul a javításához sem elegendő az NVI, hiszen magát a programot kell átírni. Ez egy szövegpontosító módosításnál, amikor az a cél, hogy egyértelműbb legyen az indokolás, könnyebb, de van, hogy magába a program működésébe kell belenyúlni. Ezt történt akkor, amikor a 2024-es önkormányzati választáson egy bírósági ítélet rávilágított a Ve. 307/A. §-ával összefüggésben, hogy az átjelentkezés kapcsán azt a követelményt, hogy a választópolgárnak ugyanazon választókerületben kell tartózkodási hellyel rendelkeznie a választás kitűzését megelőző harmincadik napon és az átjelentkezésre irányuló kérelme elbírálásakor, teljesíti az is, aki a választás kitűzését megelőző harmincadik napon lakóhellyel és az átjelentkezésre irányuló kérelme elbírálásakor tartózkodási hellyel rendelkezik. Az ellenkező értelmezés ugyanis indokolatlanul lenne szűkítő és ellentétben lenne a jogintézmény céljával.[18] Ebben az esetben a programot úgy kellett módosítani, hogy ne csak a tartózkodási hely, hanem a lakóhely adatot is vizsgálja a választás kitűzését megelőző harmincadik napi időállapot szerint.
A hivatalból meghozott döntések ügymenete lényegében csak a kezdő impulzust tekintve különbözik a fentiekben ismertetettektől. Hiszen nem választópolgári kérelem keletkezteti az eljárást. Van, hogy a hivatalbóli törlés külső szakrendszer által továbbított adat alapján indul, például egy SZL frissítés eredményeként kiderül, hogy a választópolgárnak magyarországi lakcímét
- 152/153 -
érvénytelenítették[19], de magától a központi névjegyzéktől is érkezhet az impulzus, például amikor a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező polgár esetében a névjegyzékbe vétele napjától számított tíz év eltelt.[20]
Bő egy év tapasztalatait összefoglalva megállapítható, hogy a névjegyzéki ügyek nagy száma (az automatikus döntéshozatal első évében közel 110.000 döntést hozott az automata[21]), standardizálhatósága a rövid eljárási határidőkkel párosítva lehetővé teszi és meg is követeli azok teljeskörű elektronikus ügyintézését.
Jogosan merül fel a kérdés, ha ennyi előnye van az automatikus döntéshozatalnak, ha ilyen szinten megkönnyíti a hatóság munkáját, mégis mi benne a kihívás. A hatékonyság kollízióba kerülhet a tisztességes eljáráshoz való joggal?
Röviden felelve; az automatikus döntéshozatali eljárás során olyan új szakmai kérdések merülnek fel, amelyek a papír alapú, természetes személyek által végzett ügyintézéskor nem is léteztek vagy a régi időkben is megvoltak, de voltak ezekre kiforrott válaszok is, amik a megújult környezetben nem alkalmazhatók.
Az Alaptörvény - az Európai Unió Alapjogi Chartájának megfelelően - a XXIV. cikkben külön rendelkezik "a megfelelő ügyintézéshez való jog keretein belül a hatóságok tisztességes eljárásáról és a jogellenesen okozott kár megtérítésének kötelezettségéről"[22]. A XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.
Tekintettel arra, hogy a hatóság tágabb fogalmába minden jogalkalmazó szerv beletartozik[23], a tisztességes hatósági eljárás követelményének az Alaptörvény rendelkezései alapján a névjegyzéki ügyintézés során is érvényesülnie kell. Tehát az ügyintézés technológiai megújításával felmerülő kihívások mellé megfelelő garanciákat is találni kell.
- 153/154 -
Azt, hogy a tisztességes hatósági ügyintézéshez való jog mi mindent foglal magában, többek között az Alapjogi Chartát, vagy a hazai alkotmánybírósági gyakorlatot elemezve lehet feltárni. Az Alapjogi Charta 41. cikk (2) bekezdése alapján az ügyek részrehajlás nélküli, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül történő intézése magában foglalja
a) mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák,
b) mindenkinek a jogát arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen,
c) az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata is támaszkodik a fentiekben megfogalmazottakra, amikor a testület úgy foglal állást, hogy a "[...] tisztességes hatósági eljáráshoz való jog magában foglalja mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, az iratokat megismerje és az igazgatási szervek a döntéseiket indokolják. Az elvek összefüggésben állnak a jó közigazgatás fogalmával, valamint a közigazgatási eljárásjog közös európai elveivel. Elvként érvényesül a pártatlan, részrehajlás nélküli ügyintézés, a jogegyenlőség, a diszkrimináció tilalma, valamint a tisztességes ügyintézés követelménye. A tisztességes hatósági eljárás alapvető követelménye, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályi rendelkezéseket. A tisztességes hatósági eljárás azonban nem pusztán a jogszabályok megtartásával azonos, bár az mindenképpen szükséges feltétele annak."[24]
A következőkben bemutatok pár példát, amely jelzi, hogy az automatikus döntéshozatali eljárás működtetése során kellő körültekintéssel kell eljárni.
Az eljárástípus egyik legnagyobb vívmánya a gyorsaság, de előfordulnak olyan esetek, amikor ez egyben hátrányos is. Például, ha a választópolgár bemegy a kormányablakba lakcímrendezés céljából, és az ügyintézés végeztével rögtön benyújtja online névjegyzéki kérelmét. Az SZL-hez kapcsolódó adatfrissítés[25] általában 24 óránkénti, így egy rögtön beadott kérelemnél a bekérdezés során az automatikus döntéshozatalt biztosító program még a korábbi lakcímadattal tud dolgozni. Ennek következtében egy átjelentkezési kérelemnél, ahol a lakcímadatoknak jelentősége van, nem a remélt eredményről szóló döntést fogja megkapni a választópolgár.
- 154/155 -
Kézenfekvő megoldásnak tűnik ilyenkor az adatátvétel gyakoriságának emelése, de annak is megvannak a maga technikai (erőforrásigénnyel kapcsolatos) és igazgatási szempontú (bizonyos SZL bejegyzések több lépésben történnek, ha egy frissítés két lépés közé esik az szintén téves határozatok generálásához vezethet) korlátjai. A cél tehát ezekben az esetekben egy olyan megoldás kidolgozása az adatátvételi technológiára, amellyel elkerülhető az archív adatokon alapuló döntések meghozatala.
A fenti példa egyből ráirányítja a figyelmet egy másfajta kiszolgáltatottságra is a névjegyzéki ügyek automatikus döntéshozatallal történő ügyintézése kapcsán. Arra, hogy több adat más szakrendszerekből érkezik automatikus adatátvétellel.[26] Ha az adatot biztosító szakrendszer leáll, akkor az automatikus döntéshozatal sem tud működni.
Az alapjogi jogvédelem mind az Alapjogi Charta, mind pedig a hazai alkotmánybírósági gyakorlat alapján magába foglalja a hatósági aktusok törvényben meghatározott indokolását is.[27] Az indokolásnak különösen elutasító döntések esetében van jelentősége, hiszen a választópolgár az abban foglaltak alapján értesülhet arról, hogy a kérelmezett jog miért nem illeti meg. Az automatikus döntéshozatali eljárás során megszülető döntések rendelkeznek indokolási résszel, amely arra is kiterjed, hogy tájékoztatást adjon az elutasítást megalapozó hiba kiküszöbölési lehetőségeiről, ha a kérelem ismételt benyújtásának helye lehet. Ugyanakkor nem vitatható, hogy az automatikus döntéshozatal során hozott döntések indokolását sosem lehet úgy egyediesíteni, mintha kézi ágon születnének a döntések.
Ugyancsak rejt kihívást a döntés közlése. A tárhelyre kézbesítés óriási erőforrás igényű és a letöltési igazolások visszakereshetősége nem egyszerű, amikor tömegesen (többszázasával) mennek ki döntések a hivatali kapun keresztül. De megfelelően automatizált folyamatok hiányában az e-tértivevények párosítása is nehéz az e-ügyiratokhoz. Ugyanakkor a közlés megtörténtét, szabályszerűségét, idejét másképpen nem lehet igazolni. Mindennek pedig különleges jelentősége van, hiszen ahogy Árva Zsuzsanna felhívja rá a figyelmet, az Alkotmánybíróság a "[...] határozat közlését és annak módját ugyancsak olyan elemként értékelte, amelynek alapjogi relevanciája van."[28]
- 155/156 -
Ahogy korábban említettem, az eljárás jellegéből fakadóan nehézséget jelent az is, hogy mivel a döntések rögtön közlésre kerülnek és perceken belül kézbesítettek lesznek, a hatóság bármilyen a döntést érintő hibával csak utólag szembesül. Orvosolni ezeket csak visszavonó döntés meghozatalával lehet.
Mindezeken túl a tisztességes hatósági eljárás elvének megvalósulását vizsgálhatjuk egy másik szempontból is. Bár folyamatos a választópolgárok edukációja, és a legtöbb esetben a kérelem nemcsak online módon benyújtható, illetve nemcsak online módon közli az NVI a döntéseit, mégsem tagadható az informatikai megoldások térhódítása. Ugyanakkor van a társadalomnak egy része, amely nehezen boldogul online környezetben. Ők hátrányként, eseténként jogaik csorbulásaként élik meg ezeket a változásokat.
Tovább vizsgálva az eljárások ügyféli oldalát, azt is el kell ismerni, hogy a választási eljárásban jellemző rövid határidők nemcsak a választási szerveket állítják kihívás elé, hanem a választópolgároknak is nehézséget okoznak, ez pedig kihathat jogaik érvényesítésére is. Főként azért, mert a választási eljárások szabályozása szerteágazó, választástípusonként eltérő is lehet, így nem egyszerű a választópolgárok számára rövid idő alatt felmérni a jogi lehetőségeiket.
Az Ákr. 42. §-a alapján az automatikus döntéshozatali eljárásban és a sommás eljárásban hozott döntéssel szemben vagy fellebbezésnek van helye, vagy ennek hiányában a döntés közlését követő öt napon belül az ügyfél kérheti, hogy a hatóság a kérelmét ismételten, teljes eljárásban bírálja el. A Ve. ezzel szemben valamennyi döntés esetében biztosítja a fellebbezést, így azokkal az eljárási kérdésekkel, amelyek az Ákr. szerinti teljes eljárásra történő áttéréssel kapcsolatban felmerülnek (például a véglegességet vagy a halasztó hatályt érintően)[29] nem kell számolni.
A Ve. 236. §-a alapján a névjegyzékkel kapcsolatos fellebbezést a megtámadott döntést hozó választási irodához kell benyújtani. A választási
- 156/157 -
iroda vezetője a fellebbezésről legkésőbb a beérkezését követő tizenötödik napon, a választás kitűzését követően meghozott döntés elleni fellebbezés esetén legkésőbb a beérkezését követő munkanapon, de nem később, mint a szavazást megelőző második napon 15 óráig dönt. A választási iroda vezetőjének két lehetősége van. Ha a fellebbezésnek helyt ad, a döntést módosítja, ellenkező esetben a fellebbezést legkésőbb az elbírálására rendelkezésre álló határidő utolsó napján fel kell terjesztenie a Fővárosi Törvényszékhez. A bíróság a fellebbezésről legkésőbb a beérkezését követő tizenötödik napon, a választás kitűzését követően meghozott döntés esetén a beérkezését követő három napon belül, de legkésőbb a szavazást megelőző napon dönt. Ha a bíróság a fellebbezést alaposnak tartja, a döntést módosítja, ellenkező esetben a fellebbezést elutasítja.
A fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezésekből kitűnik, hogy kitűzött választás esetén rendkívül rövidek a jogorvoslati eljárási határidők, ráadásul a legtöbb kérelmet a választást megelőző utolsó két hétben kell elbírálni. A 2024-es választások idején például a jogorvoslati kérelmek közel fele, majdnem 250 fellebbezés erre az időszakra esett.[30] Ez mindenképpen megnehezíti egy ügy teljeskörű felülvizsgálatát.
2025. február 1-jéig a hivatalbóli döntésfelülvizsgálatra vonatkozóan nem tartalmazott jogszabályi rendelkezést a Ve., ugyanakkor az NVI több esetben maga is észlelte, hogy az automatikus döntéshozatali eljárás során nem jogilag megalapozott döntés született. Ezeket az NVI elnöke a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti, a választás tisztaságának megóvása alapelvre hivatkozva vonta vissza. A bíróság azonban ezt az érvet nem minden esetben találta megalapozottnak.[31]
A Ve. módosítása ugyanakkor beiktatta a 95. § (6) bekezdést, amely szerint ha az automatikus döntéshozatal során jogszabálysértő döntés születik, azt a NVI elnöke annak közlésétől számított tizenöt napon belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja és ezzel már vitathatatlanná vált a hivatalbóli döntésfelülvizsgálat jogalapja.
- 157/158 -
A választásigazgatási eljárásban közel másfél éve vezették be az automatikus döntéshozatalt. A központi és szavazóköri névjegyzékkel kapcsolatos kérelmek és a hivatalból törlések is döntő részben emberi közbeavatkozás nélkül intéződnek. Az ügyek között akad példa a közhiteles nyilvántartásokra épülő, adatszolgáltatás jellegű automatizált döntéshozatali eljárásra (például hatósági bizonyítványok kiállítása arról, hogy a választójoggal nem rendelkező polgárok nyilvántartása alapján a választópolgárral szemben nem áll fenn a választójogból való kizáró ok), a közhiteles nyilvántartásokban történő egyszerű adatmódosításra (például hivatalbóli törlés választójog elvesztése esetén), továbbá az egyszerű megítélésű ügyekben történő automatizált döntéshozatalra (például egy átjelentkezési kérelem elbírálása) is.
A választásigazgatás sajátossága, hogy rövid idő alatt kell nagyon sok ügyet elbírálni, ilyesfajta koncentráltság kevés ágazatra jellemző. Ezt jól szemlélteti, hogy a szavazóköri névjegyzékkel kapcsolatos kérelmet a szavazást megelőző hatvanhatodik naptól lehet benyújtani,[32] és egy általános választás során megközelítőleg 8 millió potenciális kérelmező van.[33] A 2024-es általános választás során több mint 78.000 szavazóköri névjegyzéki kérelmet bírált el az NVI,[34] és emellett természetesen születtek döntések kérelemre központi névjegyzéki ügyekben és sor került hivatalból törlésekre, valamit hatósági bizonyítványok kiállítására is. Egyértelmű, hogy ezt a fajta ügymennyiséget humán munkaerővel nem lehet központosított formában intézni.
Miközben ezeknél az ügyeknél a döntés meghozatala mérlegelést valóban nem igényel, valamint az ahhoz szükséges adatok rendelkezésre állnak, azt hangsúlyozni kell, hogy az egyszerű jelzővel nem feltétlenül illethetőek. Elbírálásuk sok adat egyidejű kiértékelését igényli, és van, hogy egy adat több időállapotát is vizsgálni kell. Éppen ezért az automatikus döntéshozatalt biztosító program tervezésében sokan vesznek részt, jogászok és IT szakemberek egyaránt. Ráadásul egészen másfajta szakmai kihívást jelent egy jogász számára az ebben való közreműködés, mint egy döntés meghozatala, beleértve az azt megelőző eljárási cselekmények
- 158/159 -
lefolytatását is. Az automatikus döntéshozatal kapcsán rengeteg esetet, kimenetelt, kockázatot kell előre felmérni.
Azt is ki kell emelni, hogy a program élesben történő elindítása előtt átesett tesztelésen, minőségbiztosításon és a működése folyamatosan monitoringozva van. A döntéseket tehát az informatikai szakrendszer humán interakció nélkül hozza, de magát a rendszerműködést emberek fejlesztik és felügyelik. A bemutatott példákból az is kitűnik, hogy bár az automatikus döntéshozatal a névjegyzéki ügyek esetében gördülékenyen és jól működik, mindig lehet egy rendszert, ügymenetet fejleszteni. Tehát az automatikus döntéshozatali eljárást illetően messze még az az állapot, amikor elmondhatjuk, hogy a "gép forog és az alkotó pihen"[35]. ■
JEGYZETEK
[1] Farkas Lajos: A választások informatikai támogatása. In: Szoboszlai György (szerk.): A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet, 2004, 307-311.
[2] A folyamatos működés indikátora az volt, hogy a Velencei Bizottság Code of Good Practice in Electoral Matters [https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf (2025. 04. 12.)] című kiadványának I.1.2.i. pontjában megfogalmazott elvárásoknak megfelelően egy olyan új névjegyzékvezetési rendszer került kiépítésre, amely egy állandóan vezetett és folyamatosan aktualizálódó elektronikus nyilvántartás.
[3] https://static.valasztas.hu/dyn/pv14/szavossz/hu/levjkv.html (2025. 04. 12.)
[4] Czékmann Zsolt - Cseh-Zelina Gergely - Ritó Evelin: Az automatikus döntéshozatal helye és szerepe a hatósági eljárásban. KözigazgatásTudomány, 2022/2, 37.
[5] Csatlós Erzsébet: Az ügyfél és a hatósági döntéshozatal a digitalizáció korában. Pro Futuro, 2023/1, 12.
[6] Balázs Anita - Cseh-Zelina Gergely: Az automatikus döntéshozatali eljárásban kiállított vezetői engedély szabályozása és gyakorlata. Miskolci Jogi Szemle, 2023/2, 181.
[7] Pilz Tamás: Fenntarthatóság és alkalmazkodóképesség - avagy mi várhat a magyar közigazgatásra a következő években? Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás, 2022/1, 20.
[8] Csatlós i.m. 15-21.
[9] Cserny Ákos - Péteri Attila: Nagykommentár a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényhez. Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft., 2025, a 82. §-hoz fűzött magyarázat.
[11] Ve. 102. § (4) bekezdés, 103. §, 250. §, 259. §.
[12] Ve. 336. §.
[13] Ve. 100. § (2) bekezdés.
[14] Ve. 13/F. § (1) bekezdés d) pont.
[15] Ve. 93. § (5) bekezdés.
[16] Ve. 94. § (2) bekezdés.
[17] Cserny Ákos - Péteri Attila i.m. Ve. 13/F. §.
[18] Fővárosi Törvényszék 42.Kpk.750.181/2024/3.
[19] Ve. 96. § és 97. § (3) bekezdés.
[20] Ve. 97. § (1) bekezdés.
[21] Forrás: NVI.
[22] Árva Zsuzsanna: Nagykommentár Magyarország Alaptörvényéhez. 2025. március 1. időállapotú, 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft, magyarázat az Alaptörvény XXIV. cikkéhez.
[23] Uo.
[24] 3311/2018. (X. 16.) AB határozat [26]
[25] Ve. 13/F. § (2) bekezdés.
[26] Az SZL-en kívül még a Ve. 98. § (2) bekezdés alapján a gondnokoltak nyilvántartásából és a bűnügyi nyilvántartási rendszerből is érkeznek adatok az NVI-hez automatikus adattovábbítás útján.
[27] d. 6/2017. (III. 10.) AB határozat, Indokolás [37]-[39] és 17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [109]; 35/2015. (XII. 16.) AB határozat, Indokolás [27]
[28] Árva i.m. Alaptörvény XXIV. cikk ld. 6/2017. (III. 10.) AB határozat, Indokolás [37]-[39] és 17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [109]; 35/2015. (XII. 16.) AB határozat, Indokolás [27]
[29] Ld. Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Fazekas Marianna (szerk.): Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez. 2024. július 1. időállapotú, 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás, Budapest, Wolters Kluwer Hungary Kft., magyarázat a 39-42. §-hoz.
[30] Forrás: NVI.
[31] Fővárosi Törvényszék 13.Kpk.750.289/2024/2. Ld. ezzel kapcsolatban: Juhász Zoltán: Jogszerűség vs. jóhiszemű joggyakorlás a választási eljárásban egy automatikus döntéshozatali eljáráshoz kapcsolódó jogeset alapján. Glossa luridica, 2025/1-2. -megjelenés alatt.
[32] Ve. 110. § (2) bekezdés.
[33] https://www.valasztas.hu/valasztopolgarok-szama-valasztastipusonkent (2025. 04. 12.)
[34] Forrás: NVI.
[35] Madách Imre: Az ember tragédiája. https://mek.oszk.hu/00800/00875/html/html/index1.htm (2025. 04. 12.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető (Nemzeti Választási Iroda).
Visszaugrás
