https://doi.org/10.59851/psz.9.2.4
A kormány parlament előtti felelőssége tekintetében kiemelt jelentőséggel bír a bizalom kérdése. A törvényhozó szerv kormány iránti bizalma egyrészt a parlamentarizmus ismérveként, másrészt a kormányozhatóság megléte szempontjából is kulcsfontosságú kérdés. A németországi kormányválság ismételten felhívja a figyelmet a parlament kormány iránti bizalmának kezelésére hivatott alkotmányjogi intézményekre. A tanulmány az alkotmányjog-tudományi következtetések levonása mellett a politikatudományi összefüggések ismertetésével törekszik igazolni azt a jogalkotói szándékot, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye megfelelő eszköz a kormányválságok gyors lezárására. Ezzel összefüggésben merül fel a kérdés, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány stabilizátorként vagy blokkolóerőként fejti ki hatását. A következtetés levonásához szükségesnek bizonyul a bizalmi szavazás és a bizalmatlansági indítvány lehetséges alkotmányos formáinak elemzése és értékelése. A következtetések levonására alkalmas esetek elsősorban németországi, illetve hazai példák bemutatására fókuszál.
A bizalmatlansági indítvány konstruktív formája elsősorban Kelet-Közép- és Kelet-Európa államai részére szolgált mintaként a kilencvenes évek rendszerváltó időszakában. A térség születőfélben lévő demokráciái számára a jogintézmény stabilizálónak tűnő hatása bizonyulhatott olyan motívumnak, amely vélhetően meggyőzte az alkotmányozási folyamatban részt vevőket a német modell átvételéről.
Bizalmi válság esetén erős párt- és frakciófegyelem szükséges ahhoz, hogy a kormányoldal iránti bizalom megmaradjon. Az interregnumnak nevezett időszak, valamint egy hosszadalmas és költséges választási eljárás hozzájárul a válság eszkalációjához. A konstruktív bizalmatlansági indítvány kétségtelen előnye, hogy azonnali és hatékony megoldást garantál a parlament bizalmát vesztett kormányfő pótlására.
A stabilizáció bizonyos esetekben azonban csak látszólagos. A külföldi példák alapján nem lehet egyértelműen állást foglalni abban a kérdésben, hogy a jogintézmény a kormányzást stabilizáló vagy az ellenzékre blokkoló hatást fejt ki, de a részletesebben tanulmányozott német és magyar példák a blokkoló hatás jelenségét igazolják.
Kulcsszavak: konstruktív bizalmatlansági indítvány, bizalmi szavazás, kormányválság, kormányzati stabilitás, parlamentarizmus
Regarding the government's responsibility to the parliament, the question of confidence is of particular importance. The legislative body's confidence in the government is a key issue both as a measure of parliamentarism and in terms of the existence of governability. The government crisis in Germany repeatedly draws attention to the constitutional institutions designed to manage the parliament's confidence in the government. In addition to drawing conclusions from constitutional law, the study tries to justify the legislator's intention that the institution of the constructive motion of no confidence is a suitable tool for quickly ending government crises by explaining the political-science connections. In this context, the question arises as to whether the constructive no-confidence motion exerts its effect as a stabilizing or blocking force. In order to draw a conclusion, it is necessary to analyze and evaluate the possible constitutional forms of the vote of confidence and the motion of no confidence. The cases suitable for drawing conclusions are primarily focused on the presentation of German and domestic examples.
The constructive form of the motion of no confidence served primarily as a model for the states of Central and Eastern Europe during the regime change period of the nineties. For the nascent democracies of the region, the seemingly stabilizing effect of the legal institution may have proved to be a motive that probably convinced those involved in the constitution-making process to adopt the German model.
In the event of a crisis of confidence, strong party and factional discipline is necessary to maintain confidence in the government. The so-called interregnum period, as well as a lengthy and costly election process, contribute to the escalation of the crisis. The undoubted advantage of a constructive no-confidence motion is that it guarantees an immediate and effective solution to replace the prime minister who has lost the confidence of the parliament.
However, the stabilization is only apparent in some cases. Based on the foreign examples, it is not possible to take a clear position on the issue of whether the legal institution has a stabilizing effect on the government or a blocking effect on the opposition, but the German and Hungarian examples studied in more detail prove the phenomenon of the blocking effect.
Keywords: constructive motion of no confidence, vote of confidence, government crisis, government stability, parliamentarism
A 2024-es év egyik legnagyobb jelentőségű németországi belpolitikai eseménye, hogy Olaf Scholz kancellár az általa vezetett kormánykoalíció felbomlását követően bizalmi szavazást kezdeményezett a Bundestagban.
- 61/62 -
A német kormányválság ismételten felhívja a figyelmet a parlament kormány iránti bizalmának kezelésére hivatott alkotmányjogi intézményekre. Mind a bizalmi szavazás, mind a bizalmatlansági indítvány jogintézménye igen ismert és a szakirodalom által széles körben feldolgozott. Különösen említésre méltó, hogy az általam áttekintett írások a konstruktív bizalmatlansági indítványt nemcsak a parlament mozgásterének szűkítése kapcsán illetik kritikával. Kérdéses, hogy ezen alkotmányjogi eszköz mennyiben alkalmas a kormányzati instabilitás elkerülésére egy olyan helyzetben, amikor a kormány iránti parlamenti bizalom megrendülni látszik, ám a megosztott ellenzéki erők konszenzus híján nem képesek új kormányfőjelöltet állítani és ebből kifolyólag nincs lehetőség az indítvány előterjesztésére.
Jelen írásban az alkotmányjog-tudományi következtetések levonása mellett a politika-tudományi összefüggések ismertetésével törekszem igazolni azt a jogalkotói szándékot, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye megfelelő eszköz a kormányválságok gyors lezárására, a kormányzati destabilizáció megfékezésére. Ezzel összefüggésben merül fel kérdésként, vajon a konstruktív bizalmatlansági indítvány stabilizátorként vagy blokkoló erőként fejti ki hatását.
Kiinduló hipotézisem az, hogy összehasonlítva a parlamentáris és félprezidenciális kormányformájú államok alkotmányaiban foglalt szabályozásokat, a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye stabilizációs hatással bír.
A végső következtetés megfogalmazásához szükségesnek látom a bizalmi szavazás és a bizalmatlansági indítvány lehetséges alkotmányos formáinak elemzését és értékelését. A következtetések levonására érdekében elsősorban németországi, illetve hazai példák bemutatására fókuszálok.
A végrehajtó hatalom feletti parlamenti ellenőrzés gyakran alkalmazott eszközei közé sorolható az interpelláció, a kérdés, a politikai vita, vizsgálóbizottságok. Magyarországon ugyanakkor már 2014 előtt is legitim volt a kérdésre, illetve interpellációra irányuló indítvány házelnök általi visszautasításának lehetősége.[1] A jelenleg hatályos Házszabály[2] még ki is terjesztette ennek körét, ugyanis az "iromány" a házszabályi rendelkezésekben előírt feladat teljesítésére, kötelezettség végrehajtására való alkalmasság kritériuma mellett nem sértheti az Országgyűlés tekintélyét.[3] A kormány és az egyes miniszterek parlament előtti felelőssége tekintetében a bizalom kérdése kiemelt jelentőséggel bír. A bizalom esszenciájaként a kormány politikájának parlamenti támogatása határozható meg, másképpen fogalmazva a törvényhozó szerv kormány iránti bizalma a kormányozhatóság
- 62/63 -
kulcsa.[4] A kormányválság fogalmának vizsgálata során figyelembe vettem a politikatudományi szakirodalmak alapvetéseit. Kiemelendő David Easton elmélete,[5] amelynek lényege, hogy a politikai rendszer két alapvető feladata a társadalom egészére kötelező erejű döntések meghozatala, továbbá ezek elfogadtatása a társadalom egyes tagjaival, leggyakrabban szankciók kilátásba való helyezésével. Amennyiben a rendszer az előbbi feladatot nem tudja ellátni, az irányítási válságot jelent, ha pedig a második funkciót képtelen teljesíteni, bizalmi vagy legitimációs válságról beszélhetünk.
A bizalmi szavazás bizalmatlansági indítvánnyal való összevetésének alapja, hogy egyrészt kik jogosultak annak kezdeményezésére, továbbá a kezdeményező személye meghatározza annak célját is, ugyanis míg a bizalmi szavazást a kormányoldal részéről szokták alkalmazni a kormányzati politika támogatottsága, illetve a legitimáció erősítése céljából, a bizalmatlansági indítvány az országgyűlési képviselők lehetőségeként funkcionál a bizalmatlanság kinyilvánítása érdekében, a kormány megbuktatásának szándékával.[6] A bizalmi szavazás tipizálása több szempontból is lehetséges. Különbséget tehetünk annak alapján, hogy az direkt módon a miniszterelnök - vagy egyes kormánytagok - személye iránti bizalom megerősítésére szolgál, vagy a kormány által benyújtott előterjesztés támogatására, illetve olyan nagyobb jelentőségű ügy melletti többség megszerzésére irányul, amelynek hiánya esetén a kormány megbízatása szintén megszűnik.[7] Számos európai alkotmány az újonnan kinevezett kormány programjáról való döntést is bizalmi szavazásként nevesíti, illetve a kormány munkája megkezdését a törvényhozó szerv bizalmának megszerzéséhez köti.[8] Amennyiben a szavazás tárgya kormánytag személye iránti bizalom, az irányulhat
• az egész kormányra a miniszterelnök személyén keresztül;
• vagy egyes miniszterekre;
• és létezik két ezen formát ötvöző megoldás is.[9] Az alkotmányjogi értelemben vett bizalmi szavazás fajtáin túl Csink Lóránt Philip Norton brit jogtudósra hivatkozva megállapít egy további formát, az ún, implicit bizalmi
- 63/64 -
szavazást.[10] Bizonyos esetekben ugyanis bizalmi szavazáshoz nem kötött esetekben is megrendülhet a parlament bizalma, megadva a lehetőséget a kormány megbuktatására, így egyes fontosabb előterjesztések (különösen a költségvetési törvény) parlamenti elutasítása esetén.[11]
Az egyes alkotmányok összehasonlítása eredményeként a bizalmi szavazás tekintetében két markáns modellt lehet megkülönböztetni egymástól. A különbség nemcsak a részletszabályok tekintetében detektálható, hanem azok létrejöttének körülményeiben is, ugyanis míg ezen jogintézmény az Egyesült Királyságban - hasonlóan az angol parlamentarizmus további vívmányaihoz - szerves történeti fejlődés eredményeként alakult ki, a német szabályozást jelenlegi formájában a kontinens többi államához hasonlóan a direkt jogalkotási szándék hozta létre.
A kormány és a miniszterek politikai felelőssége az angol történeti alkotmány egyik alapelve annak ellenére, hogy a jogalkotók sosem foglalták ezt törvénybe. A westminsteri modellben mind a kormányfő, mind a miniszterek iránti egyéni bizalom megvonása lehetséges. A kollegialitás és a szolidaritás elvének megfelelően mind az egyes kormánytagok személye iránti bizalom megrendülése, mind a kormányoldal által benyújtott törvényjavaslatok elutasítása felveti azt a problémát, hogy a kormány nem tud úgy működni, ha nem bírja a parlament többségének támogatását.[12] A westminsteri modell egyik jellegzetes ismérve, hogy a parlamentnek a kormány feletti ellenőrző funkciója igen erős mértékben érvényesül,[13] a kormány felelősségre vonása kiemelt jelentőséggel bír.
Kukorelli István,[14] illetve a rá hivatkozó Halász Iván[15] ismerteti, hogy az összehasonlító alkotmányjog-tudomány a két "W" (Westminster és Washington) képzeletbeli skáláján helyezi el a különböző kormányformákat. Mindez analóg módon alkalmazható a parlament kormány iránti bizalma tekintetében is, ugyanis míg
- 64/65 -
Angliában rendkívül nagy jelentőséggel bír, Washingtonban egyáltalán nincs relevanciája. Álláspontom szerint a 2 "W" modellt Európára vetítve a Westminster ellenpontjaként a bonni megoldás hozható fel.
A bonni Alaptörvény 68. cikk (1) bekezdésében[16] foglaltak alapján a kancellár rendelkezik a bizalmi szavazás indítványozásának jogával. Amennyiben a Szövetségi Gyűlés tagjainak többsége megvonja a bizalmat a kormányfőtől, annak előterjesztésére a szövetségi elnök huszonegy napon belül feloszlathatja a törvényhozó szervet új választás kiírásával, kivéve akkor, ha a képviselők többsége új szövetségi kancellárt választ.
A német modell azt az utat járja, hogy a kancellár személyén túl az egyes miniszterek irányába való bizalom nem lehet tárgya a szavazásnak. Ez a szabály, valamint a kancellár kezdeményezési joga az államfő felé a parlament feloszlatására irányulóan, azt támasztja alá, hogy az alkotmányozói szándék egyértelműen a kormányzati stabilitás erősítése volt, a parlamentarizmus klasszikus alappillérének, a miniszterek országgyűlés előtti egyéni felelősségi elvének sérelme árán.
A második világháború utáni években a kormány parlament általi tényleges felelősségre vonása mellett a kormányzás folyamatosságának fenntartása és a destabilizáció kiküszöbölése is alapvető fontosságú érdekké vált. Tanulva a parlamentarizmus két világháború közti időszakában tapasztalható válságából, az Interparlamentáris Unió XXV. berlini konferenciáján hozott határozat nyomán kerültek be azok a szabályok az európai alkotmányokba, amelyek a bizalom megvonása esetén az államfőt beavatkozásra kényszerítik, az új miniszterelnök mielőbbi kinevezésének, valamint a bizalom többszöri megvonása esetén az országgyűlés feloszlatásának és új választás kiírásának lehetőségét megteremtve.[17] 1989-1990 után így már kész szabályozási modellek álltak rendelkezésre Kelet-Közép-Európa rendszerváltó államai számára.
A bonni Alaptörvény számos jogintézmény esetében volt hatással térségünk államainak alkotmányozási folyamatára. Jelen fejezetben azt vizsgálom meg, hogy ez az állítás mennyiben állja meg a helyét a bizalmi szavazás tekintetében.
Lengyelország jelenlegi alkotmányának[18] 161. cikke alapján a miniszterelnök joga indítványozni a bizalmi szavazást a Minisztertanácsról. A 154. cikk (2) bekezdése értelmében a miniszterelnök által a kinevezését követően benyújtott kormányprogram feletti szavazás bizalmi szavazással párosul, ennek elfogadása elengedhetetlen feltétele a kormány munkája megkezdésének. A szavazás során a képviselők abszolút többségének szavazata szükséges a bizalom kinyilvánításá-
- 65/66 -
hoz. A 162. cikk (2) bekezdés 1) pontja pedig úgy rendelkezik, hogy amennyiben a kormány iránti bizalmat megvonó képviselők kerülnek többségbe, úgy a kormányfő beterjeszti a Minisztertanács lemondását a Képviselőház elé.
A Cseh Köztársaság alkotmánya[19] számos normát tartalmaz a bizalom kinyilvánítását illetően:
• 71. cikk: a kormány bizalmi szavazást kérhet az alsóházként funkcionáló Képviseleti Kamarától.
• 68. cikk (3) bekezdés: a kormánynak a - köztársasági elnök általi - kinevezésétől számított 30 napon belül meg kell jelennie a Kamara előtt, bizalmi szavazást kérve;
• 68. cikk (4) bekezdés: amennyiben az újonnan kinevezett kormány nem élvezi a Kamara bizalmát, meg kell ismételni a fenti eljárást újabb miniszterelnök kinevezésével, ennek sikertelensége esetén pedig végső soron a házelnököt illeti meg a miniszterelnök személyére irányuló javaslattétel joga.
• 35. cikk (1) bekezdés b) pont: a kormány bizonyos törvényjavaslatok megszavazását bizalmi kérdésnek tekintheti és amennyiben nem kapja meg a szükséges támogatást a Kamarától, a köztársasági elnök feloszlathatja az alsóházat.
Szlovákia alkotmánya[20] lehetőséget teremt arra, hogy a kormány vagy egy miniszter interpellációra adott válaszát bizalmi szavazással lehessen összekapcsolni [80. cikk (2) bekezdés]. A 113. cikk a lengyel megoldáshoz hasonló szabályt állapít meg azzal, hogy a kinevezését követően a kormány az egykamarás törvényhozó szervként működő Nemzeti Tanács felé benyújtandó kormányprogramról való szavazást bizalmi szavazással köteles együttesen lebonyolítani. A 114. cikk (2) bekezdése biztosítja a kormány számára a lehetőséget bizalmi szavazás indítványozására a Nemzeti Tanács felé. A 114. cikk (3) bekezdése értelmében törvény elfogadására irányuló, vagy más indítvány ügyében szükséges döntés is párosítható bizalmi szavazással. A bizalom megvonásának egyes fajtái attól függően, hogy a szavazás a kormányt vagy kormánytagot érinti, a következőek:
• a kormány, mint testület iránti bizalom megvonása esetén a köztársasági elnök visszahívja a kormányt - ugyanez a jogkövetkezménye a kormány elleni bizalmatlansági indítvány sikerességének [115. cikk (1) bekezdés];
• amennyiben a Nemzeti Tanács a miniszterelnöktől vonja meg a bizalmat, az államfő a kormányfőt visszahívja és ez az aktus a kormány lemondását vonja maga után [116. cikk (6) bekezdés];
• kormánytagtól egyénileg is megvonható a bizalom [116. cikk (3) bekezdés].
Hazánkban az Alkotmány 1989. évi VIII. törvénybe foglalt módosítása eredményezte a bizalmi szavazás és a bizalmatlansági indítvány intézményének implementációját. Az Alkotmány 39/A. § (3) bekezdése a miniszterelnököt ruházta fel
- 66/67 -
a Kormány (az 1989. évi VIII. törvényben még Minisztertanács) iránti bizalmi szavazás indítványozásának jogával. A Kormány által benyújtott előterjesztés is lehetett a tárgya bizalmi szavazásnak, szintén a miniszterelnök kezdeményezésére.[21] A 39/A. § (5) bekezdés azt írta elő, hogy amennyiben az Országgyűlés nem szavaz bizalmat a Kormánynak, az kötelessé vált lemondani.
Az Alkotmány még rendelkezett arról, hogy az Országgyűlés dönt a kormány programjáról [19. § (3) bekezdés e) pont] a miniszterelnök megválasztásával együtt [33. § (3) bekezdés]. Az Alkotmány ugyan ebben az esetben expressis verbis nem élt a bizalmi szavazás kifejezésének alkalmazásával, azonban Mezei Péter és Regina Henning értelmezésében ez is bizalmi jellegű döntésnek tekintendő.[22]
Az Alaptörvény 21. cikke a fentiekkel megegyező rendelkezéseket tartalmaz mind a miniszterelnököt megillető kezdeményezés joga, mind annak tekintetében, hogy a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás összekapcsolásra kerülhessen bizalmi szavazással. Amennyiben az előterjesztés nem kap támogatást az Országgyűlésben, az a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság kifejezését is jelenti.
A miniszterelnök megbízatása - többek között - a bizalom megvonásával is megszüntethető [20. cikk (2) bekezdés c) pont]. A miniszteri mandátum megszűnésének taxatíve felsorolt esetei között [20. cikk (3) bekezdés] viszont nem szerepel a bizalom megvonásának lehetősége.
Az Alkotmány és az Alaptörvény közti egyértelmű különbség, hogy utóbbi nem tesz említést a kormányprogram Országgyűlés által történő elfogadásának kötelezettségéről. Továbbá a köztársasági elnök az Alaptörvényben már nincs felruházva azon jogosítvánnyal, amely az Alkotmány 28. § (3) bekezdés a) pontja alapján megillette: "A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha az Országgyűlés - ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején - tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól."
A négy visegrádi állam a bizalmi szavazással kapcsolatosan láthatóan igen eltérő megoldásokat emelt be saját alkotmányába. A legmarkánsabb különbségek a következőkben foglalhatóak össze:
I. Az Alaptörvény és a lengyel alkotmány kifejezetten a miniszterelnököt ruházza fel a kezdeményezés jogával, a cseh és szlovák alkotmányban a kormány mint testület joga ezt megtenni.
II. A másik három országgal ellentétben Szlovákiában nemcsak a kormánytól, hanem minisztertől is megvonható a bizalom.
III. Említésre méltónak tartom azt is, hogy a négy ország alkotmánytörténetét tekintve a legerősebb parlamentáris hagyományokkal rendelkező Csehországban a bizalommegvonás után bizonyos feltételek mellett a
- 67/68 -
népképviseleti szerv elnökének is szerepe van a kormányfő kijelölésére irányuló folyamatban.
IV. A szlovák megoldás arra vonatkozóan, hogy az interpellációra adott válasz a bizalmi szavazással kapcsolható össze, szintén a parlamentarizmus erős miniszteri felelősségi elvéhez köthető.
V. Lengyelországban és Szlovákiában a kormányprogram feletti szavazás egyben bizalmi szavazás is, Csehországban pedig a kormánynak maga mögött kell tudnia a parlament bizalmát ahhoz, hogy megkezdhesse munkáját.
Megállapítható, hogy a német bizalmi szavazás mintázatához való hasonlóság a magyar Alkotmányba, majd az Alaptörvénybe emelt szabályok esetében mutatható ki egyértelműen. Ehhez képest a többi három állam alkotmánya jelentős eltéréseket mutat. Álláspontom alapján mindez összefüggésben van azzal, hogy a vizsgálat alá vont négy állam eltérő kormányforma mentén szervezte újjá alkotmányos rendszerét a kilencvenes években: Csehország és Szlovákia a parlamentarizmus útját választotta, Lengyelország a félelnöki rendszer mellett tette le voksát, míg Magyarország számára az NSZK kancellári demokráciája nyújtotta a mintát.
Németországban eddig öt alkalommal került sor bizalmi szavazás lebonyolítására.
I. A Willy Brandt kancellári időszakára tehető 1972-es eset nemcsak a bizalmi szavazás, hanem a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazására is példaként hozható fel, ezért ennek ismertetését későbbi fejezetben teszem meg.[23]
II. Az 1982-es nyugat-németországi eset a konstruktív bizalmatlansági indítvány mellett a bizalmi szavazás vonatkozásában is történelmi példával szolgált. Helmut Schmidt ugyanis még a számára negatív kimenetelű konstruktív bizalmatlansági eljárás előtt bizalmat kért a Bundestagtól, a szavazás során pedig a képviselők abszolút többsége akkor még támogatásáról biztosította a szociáldemokrata kancellárt.[24] Helmut Kohl viszont, miután a Szövetségi Gyűlés kormányfővé választotta, bizalmi szavazást indítványozva kérte meg a CDU és az FDP frakcióját, vonják meg a bizalmat az újonnan megalakult kormánytól, hogy azután a választásokon - legitimációját erősítendő - maga a német nép biztosítsa támogatásáról a kormánypártokat. Az Alkotmánybíróság ugyan direkt alkotmányellenességet nem állapított meg, ám a testület álláspontja szerint a bizalom megvonásának valósnak kell lennie és ez esetben ez nem állt fenn[25].
- 68/69 -
További két eset már Gerhard Schröder kancellárhoz kötődik. 2001-ben a német csapatok afganisztáni bevetéséről való szavazás került összekapcsolásra egy sikeres kimenetelű bizalmi szavazással. A szociáldemokrata kancellár 2005-ben viszont nem egy előterjesztéssel összefüggésben, hanem bizalmi válságot észlelve élt a bizalmi szavazás indítványozásának lehetőségével. Mindezt az indukálta, hogy az észak-rajna-vesztfáliai tartományi választásokon az SPD sikertelenül szerepelt. A szavazás azonban a kancellár iránti bizalom megvonását eredményezte, aki ennek hatására lemondott, a szövetségi elnök pedig választásokat írt ki, amely az Angela Merkel vezette ellenzék győzelmét hozta.[26] 2006. október 6-án, az őszödi beszéd nyilvánosságra kerülése okán kialakult bizalmi válság hatására Gyurcsány Ferenc kormányfő bizalmi szavazást kezdeményezett, amelynek eredménye a kormány iránti bizalom megerősítése lett 207-165 szavazati aránnyal.[27] A rendszerváltás óta eltelt időszakban ez volt az eddigi egyetlen eset a bizalmi szavazás alkalmazására Magyarországon.
Európa számos állama alkalmaz olyan megoldást, amely a törvényhozó szerv ellenőrző funkcióját erősíti, így a miniszterelnök kinevezése előtti vagy a kormány kinevezése utáni bizalmi szavazás intézménye, annak a kormányprogramról történő döntéssel történő összekapcsolása vagy az interpellációra adott válasz elfogadására irányuló szavazással való párosítása. A bizalmi szavazás ismérve, hogy a kormány kezdeményezi a parlamenti támogatottsága fenntartása, a legitimációja erősítése érdekében, vállalva akár a bizalom megvonásának kockázatát. A kinevezés utáni vagy a kormányprogramról való döntéssel összekapcsolt bizalmi szavazás abban mutat eltérést a kormány által kezdeményezett bizalmi indítványhoz képest, hogy nem a parlamenti támogatás megerősítésének lehetőségét, hanem egy kötelezettséget jelent a végrehajtó hatalom csúcsszerve számára.
Az alkotmányjogi biztosítékokon túl a kormányzati stabilitásra ható további tényezők között említendő az adott ország politikai rendszere, különösképpen a pártrendszer. A politika-tudomány egyik alapvető állítása, hogy a parlamentarizmus további jellemzője a pártpolitika és a kormánypolitika közti erős összefüggés.[28] A Maurice Duverger és Giovanni Sartori által kidolgozott rendszertanok alapján különböztetjük meg a két- és sokpártrendszert,[29] utóbbin belül pedig a mérsékelt és polarizált pluralizmust.[30] Európát tekintve a kétpártrendszer klasszi-
- 69/70 -
kus modelljét Anglia nyújtja. Mérsékelt pluralizmus, azaz ideológiailag kevésbé markánsan szembenálló pártok megléte jellemzi az NSZK-t,[31] míg a polarizált pluralizmusra az első világháború utáni weimari Németország,[32] továbbá a francia Harmadik és Negyedik Köztársaság hozható fel példának. Enyedi Zsolt és Körösényi András[33] ugyanakkor óva int azon konzekvencia levonásától, hogy a kormányzati instabilitás szükségszerű következménye a politikai rendszer egészének instabilitása.[34] Bizonyossággal kijelenthető, hogy a bizalmi válság esetén a kormánnyal szembeni parlamenti támogatottság hiányára nagyobb lehet az esély a sokpárti demokráciákban, ahol a konszenzus megbomlása könnyen destabilizáló tényező lehet. Minderre alkotmányjogi megoldásként a bonni Alaptörvény megalkotói igen erős jogosítvánnyal ruházták fel a kancellárt a bizalmi szavazás intézményének vonatkozásában, lehetőséget adva arra, hogy a bizalom megvonása esetén is erősíthesse legitimációs bázisát.
A bizalmatlansági indítvány intézményét számos szempont alapján lehetséges tipizálni. A legismertebb a bizalmatlansági indítvány destruktív (vagy egyszerű) és konstruktív formájának megkülönböztetése. Az elhatárolás alapja, hogy az előbbi esetében az indítvány csak a kormánnyal (miniszterelnökkel) szembeni bizalmatlanság kinyilvánítására terjed. Európa legtöbb államában a destruktív formát alkalmazzák. A második típus konstruktív jellegét az adja, hogy az indítványt tevők egyben javaslatot tesznek az új miniszterelnök személyére is, vagyis egy szavazás keretében két kérdésben szükséges dönteni, a bizalmatlanság kinyilvánításáról és azzal együtt az indítványban megnevezett jelölt kormányfővé választásáról.[35]
A destruktív-konstruktív tengely mentén történő megkülönböztetésen túl, legfőképpen Csink Lóránt tipológiájára támaszkodva,[36] eltérő szabályozási megoldásokat láthatunk Európa alkotmányaiban a következő szempontok mentén.
I. Jelentős motívum, hogy - hasonlóan a bizalmi szavazáshoz - a bizalmatlanság kinyilvánítására csak a kormány - illetve a kormány működésének egészéért felelősséget vállaló miniszterelnök -, vagy egyes miniszterek ellenében is van-e lehetőség. Utóbbi megoldás hatályos Dániában, Észtországban, Görögországban, Horvátországban, Lengyelországban, Svédországban és Szlovákiában.
- 70/71 -
II. Minimálisan hány képviselő aláírása szükséges ahhoz, hogy az indítvány megvitatásra alkalmas és szavazásra bocsátható legyen? Az esetek többségében az adott népképviseleti szerv összes tagjának adott hányadában - általában egynegyedében vagy egyötödében - kerül meghatározásra, de van példa a képviselők számának egzakt megadására is [cseh alkotmány 72. cikk (2) bekezdés].
III. Milyen eljárási szabályok léteznek az indítvány benyújtása és a szavazás lebonyolítása közti idő limitálása szempontjából? A legrövidebb idő szabályozása azért releváns kérdés, mert egy azonnali szavazás esetén fennállhat a veszélye az alkalom szülte elégedetlenség kihasználásának. A leghosszabb idő meghatározása mögött húzódó jogalkotói szándék pedig az, hogy az indítvány megvitatása ne húzódhasson el sokáig.[37] Az olasz alkotmány[38] alapján az a beadványtól számított három hónapig nem bocsátható vitára [94. cikk (5) bekezdés], ez egyedülállóan hosszú időnek tekinthető a többi európai alkotmány eljárási szabályainak ismeretében.
IV. Az indítvány sikertelensége esetén létezik-e korlát arra vonatkozóan, hogy mennyi idő teljen el újabb indítvány megtételéig, vagy egy adott időszakon belül benyújtható indítványok száma mennyiben van maximalizálva? Ez a szigorítás az obstrukció kiküszöbölése érdekében szükséges, ugyanis előfordulhat, hogy bár a kormány maga mögött tudhatja a parlament bizalmát, ám az ellenzék az indítvány feletti vitával lassíthatja egyes kormányzati előterjesztések megszavazását.[39] Eltérő szabályok fordulnak elő a bizalmatlanság kifejezésre juttatása esetén hatályosuló jogkövetkezményeket vizsgálva abból a szempontból, hogy a kormány oldalán keletkezik a kötelezettség a lemondásra, vagy pedig a köztársasági elnök vet véget a mandátumának felmentéssel.
V. További szempontként lehetséges azt meghatározni, hogy azon államokban, ahol a törvényhozó szerv két házból áll, a kormánynak melyik kamara bizalmát szükséges bírnia. Rendszerint a népképviseleti alapon szerveződő alsóházak tekintetében van jelentősége a bizalmi kérdésnek.[40] Olaszország és Románia a kivétel, ugyanis ezen államokban fennáll a kormány azon kötelezettsége, hogy maga mellett tudja mindkét kamara bizalmát. A román alkotmány[41] 113. szakaszához képest Olaszország annyiban tér el, hogy a szavazás nem a két ház együttes ülésén, hanem külön kerül lebonyolításra [olasz alkotmány 94. cikk (5) bekezdés].
- 71/72 -
A destruktív bizalmatlansági indítvány a parlament bizalmát elvesztő kormány mandátumának megszűnését eredményezi. Számos alkotmány korlátozza a bizalmatlansági indítvány rövid időn belüli ismételt előterjesztésének lehetőségét, valamint az indítvány támogatását abszolút többséghez köti, ám mivel az előterjesztéshez elég a képviselők meghatározott hányada, ezért maga az indítvány megtételének aktusa alkalmas lehet a parlamenti munka obstruálására.
Ráadásul ennél nagyobb problémát indukálhat az indítvány megszavazása, a kormány lemondásának vagy a köztársasági elnök által történő felmentésének kötelezettségével. Bizonyos alkotmányok alapján az államfő adott feltételek teljesülése esetén feloszlathatja a parlamentet. A hosszadalmas és költséges választási procedúra lebonyolításán túl még nagyobb gondot okozhat, hogy a bizalmatlansági indítvány tekintetében kevesebb korláttal, megszorítással élő alkotmányok megalapozhatják a gyakori kormányváltásokat, a bizalmi válságon túl akár irányítási válságot, továbbá kormányzati instabilitást generálva.
A fentebb vázolt problémák különösképpen meghatározták Németország politikai rendszerét az 1920-as évektől kezdődően Hitler hatalomra jutásáig. A Weimari Köztársaság sokpárti rendszere erősen megosztottá tette a törvényhozó szerv működését, továbbá a gyakori bizalmatlansági indítványok miatt többször került sor kancellári és miniszteri cserére.[42] Ezen megosztottság és politikai instabilitás okán, továbbá amiatt, hogy a weimari alkotmányba nem kerültek olyan biztosítékok, amelyek képesek lettek volna a hegemón törekvések ellensúlyozására, az NSDAP a felhatalmazási törvény elfogadtatásával hamar képessé vált a jogállamiság lebontására és a totális diktatúra kiépítésére.[43] Mindezekből okulva a második világháború után megalakuló nyugatnémet állam alkotmányozási folyamatában részt vevő jogalkotók számára az intézményi biztosítékok, továbbá a kormányzati stabilitást szolgáló szabályok beépítése bizonyult a vezérlő elvnek. Ennek alapján került a bonni Alaptörvénybe számos új megoldással[44] együtt a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye.[45] A bonni Alaptörvény 67. cikk (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "A Szövetségi Gyűlés a szövetségi kancellárral szemben bizalmatlanságát csak abban az esetben fejezheti ki, ha tagjai többségével megválasztja utódját és megkeresi a szövetségi elnököt, hogy mentse fel a szövetségi kancellárt. A szövetségi elnök köteles a megkeresésnek
- 72/73 -
eleget tenni és a megválasztott személyt kinevezni."[46] A (2) bekezdés pedig azt határozza meg, hogy az indítvány és a választás között el kell telnie negyvennyolc órának - hasonlóképpen a bizalmi szavazáshoz [68. cikk (2) bekezdés]. A 67. cikk alapján az alábbi következtések vonhatóak le:
• a Szövetségi Gyűlés racionálisabb működésre kényszerül azzal, hogy elejét lehet venni az obstrukciós célzatú bizalmatlansági indítványok előterjesztésének;[47] a kancellári pozíció folyamatos betöltése biztosított, nincsen "interregnum";
• a kormányváltás kormányprogramról való döntés nélkül valósul meg;
• a döntést kizárólagosan a törvényhozó szerv hozza meg, az államfő nincs mérlegelési helyzetben.
Tekintettel a kormányfő személyéről való döntésre, a konstruktív bizalmatlansági indítvány egyik szükségszerű jellemzője, hogy az egyes miniszterekkel szembeni bizalmatlanság megszavazása, az egyéni felelősségre vonás kizárt.[48] A bizalmatlansági indítvány konstruktív jellegéből adódóan a jogkövetkezmény szempontjából is egységesek az egyes államok alkotmányos szabályai. Ugyanakkor - a destruktív formához hasonlóan - eltérő rendelkezéseket láthatunk arra vonatkozóan, hogy
• minimálisan hány képviselőnek szükséges aláírnia az indítványt;
• milyen megoldások fordulnak elő az indítvány benyújtása és a szavazás lebonyolítása közti idő limitálását illetően;
• továbbá mennyiben van korlátok közé szorítva az indítvány újbóli előterjesztése.
A bizalmatlansági indítvány konstruktív formája Belgium és Spanyolország után Kelet-Közép- és Kelet-Európa államai részére szolgált mintaként a kilencvenes évek rendszerváltó időszakában. A térség születőfélben lévő demokráciái számára a jogintézmény stabilizálónak tűnő hatása bizonyulhatott olyan motívumnak, amely vélhetően meggyőzte az alkotmányozási folyamatban részt vevőket a német modell átvételéről.
Belgiumban a bizalmatlansági indítvány destruktív és konstruktív formájának együttes alkalmazására láthatunk példát. A belga alkotmány[49] 46. és 96. cikke értelmében amennyiben a Képviselői Kamara tagjainak abszolút többsége támogatja a bizalmatlansági indítványt és egyidejűleg nem tesz javaslatot a királynak új miniszterelnök személyére, úgy a királyt - mutatis mutandis a bizalmi indít-
- 73/74 -
vány alsóház által való elutasításához hasonlóan - megilleti a Kamara, továbbá a felsőházként működő Szenátus feloszlatásának joga. A 46. cikk alapján bizalmi és bizalmatlansági indítvány esetében is azok benyújtását követő negyvennyolc órán belül szükséges szavazást tartani.
A lengyel alkotmány részletesen kidolgozott szabályokat tartalmaz a bizalmatlansági indítvány mindkét formáját illetően:
I. Konstruktív bizalmatlansági indítvány - kollektív felelősségre vonás: legalább 46 képviselő indítványa alapján a bizalmatlanság kinyilvánítása új miniszterelnök megválasztásával együtt lehetséges, ebben az esetben az államfő tudomásul veszi a Minisztertanács lemondását és kinevezi az új miniszterelnököt, valamint az általa jelölt minisztereket [158. cikk (1) bekezdés]. Az indítványról legkorábban az előterjesztéstől számított hét napon belül kell dönteni. Hasonló tartalmú indítványt benyújtására fő szabály szerint az előző indítvány előterjesztésének napjától számított három hónap elteltével van lehetőség, azonban ha azt 115 képviselő írja alá, akkor azt három hónapon belül is lehet kezdeményezni [158. cikk (2) bekezdés].
II. Destruktív bizalmatlansági indítvány - egyéni felelősségre vonás: miniszter ellenében is lehetséges a bizalom megvonása, minimálisan 69 képviselő előterjesztése alapján [159. cikk (1) bekezdés]. Amennyiben az indítványt a képviselők többsége megszavazza, a köztársasági elnök visszahívja a minisztert [159. cikk (2) bekezdés].
A spanyol alkotmány[50] a Francisco Franco halála utáni demokratizálódási folyamat eredményeképp, népszavazás által megerősítve lépett hatályba 1978. december 29-én.[51] Az alkotmányozók a bizalmatlansági indítvány tekintetében a német modellt vették át. A részletszabályok számos kérdésre kitérnek, így az indítvány előterjesztésének két konjunktív feltétele, hogy azt a képviselők legalább egytizede aláírja, továbbá új miniszterelnökre szükséges javaslatot tenni [113. cikk (2) bekezdés]. A bizalmatlansági indítvány megszavazásához az szükséges, hogy azt a Képviselőház abszolút többséggel támogassa [113. cikk (1) bekezdés] és ebben az esetben az eljárásban érintett, regnáló kormány köteles lemondani [114. cikk (2) bekezdés]. Amennyiben viszont az indítvány nem kap támogatást, az indítványt benyújtó képviselőházi tagok ugyanazon ülésszak alatt nem terjeszthetnek elő újabbat [113. cikk (3) bekezdés]. A miniszterelnök, amennyiben bizalmatlansági indítvány van folyamatban, nem tehet javaslatot a király felé a Parlament bármely kamarájának feloszlatására [115. cikk (2) bekezdés].
Egyértelműen a bizalmatlansági indítvány konstruktív jellegére utal a szlovén alkotmány[52] 116. cikk (1) bekezdése, amely minimálisan tíz képviselőhöz köti
- 74/75 -
az arra irányuló előterjesztést, hogy a Nemzetgyűlés tagjainak többsége a bizalom megvonásával együtt új kormányfő személyéről határozhasson.
A konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét az Európai Unió tagállamain kívül még az alábbi országokban vették át:
I. Albániában az alkotmány 104. cikke alapján a képviselők egyötöde kezdeményezheti a bizalmatlanság kinyilvánításával egyidejű kormányfőváltást.[53]
II. Georgiában magasabb arány, a parlamenti tagok egyharmadának aláírása kell az indítvány megtételéhez. A szavazást az előterjesztéstől számított 7. és 14. nap között kell megtartani, az indítvány elfogadásához a képviselők abszolút többsége szükséges, Amennyiben az eljárás nem vezet eredményre, legalább hat hónapnak szükséges eltelnie ahhoz, hogy ugyanazon képviselők újra élhessenek a bizalmatlanság kérdését felvető indítványozás jogával.[54]
III. Örményországban szintén az összes képviselő egyharmada nyújthatja be az indítványt. További feltétel, hogy legalább egy éve hivatalban kell lennie annak a kormánynak, amelynek leváltására az indítványozó képviselők javaslatot tesznek. A szavazást az előterjesztéstől számított legkorábban negyvennyolc, legkésőbb hetvenkét órán belül kell megtartani. Amennyiben a képviselők abszolút többsége nem támogatja az indítványt, úgy azt újból benyújtani legkorábban fél évvel később lehetséges.[55]
Izrael hosszú időn keresztül a destruktív és konstruktív forma párhuzamos alkalmazására nyújtott példát. 2001 óta viszont a konstruktív bizalmatlansági indítvány sajátos alkalmazását láthatjuk azzal, hogy az előterjesztésben megnevezett kormányfőjelöltnek még egy soron következő sikeres bizalmi szavazást is maga mögött kell tudnia ahhoz, hogy hivatalba léphessen.[56] Európán kívül még a Lesothói Királyság is alkalmazza a konstruktív bizalmatlansági indítványt. Az ország alkotmányának[57] 87. § (8) bekezdése írja elő, hogy az indítvány benyújtásának feltétele egy nemzetgyűlési tag miniszterelnök-jelöltként való megnevezése.
A bizalmi szavazáshoz hasonlóan a bizalmatlansági indítvány intézménye is az 1989. évi VIII. törvény révén került az Alkotmányba. A 39/A. § (1) bekezdése a képviselők legalább egyötödéhez kötötte az indítvány írásbeli benyújtását, lehetőséget teremtve mind a Minisztertanács, mind annak tagjaival szembeni bizalmatlanság felvetésére. A miniszterelnök ellenében előterjesztett indítványt kollektív
- 75/76 -
felelősségre vonásként, vagyis a Minisztertanács egészére vonatkozóan volt szükséges értelmezni. Eljárási szempontból az a szabály hatályosult, hogy a "vitát és szavazást az Országgyűlés soron következő ülésszakán, de legkorábban a beterjesztéstől számított öt nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számított tizenöt napon belül kell megtartani".[58] A bizalom megvonása esetén az új kormány tagjainak személyére az Elnöki Tanács tehetett javaslatot a bizalmatlanság kinyilvánításától számítva igen hosszú időn, hatvan napon belül.[59] A konstruktív bizalmatlansági indítvány hazánkban a rendszerváltási folyamat lezárásával vált ismertté, tekintettel annak a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény alapján történő bevezetésére.[60] Mindezt egy olyan időszakban, amikor még a kelet-közép- és kelet-európai rendszerváltozási folyamat nem zárult le véglegesen, így az NSZK-n kívül csak Belgium és Spanyolország alkalmazta Európában a bizalmatlansági indítvány ezen formáját.
Az Alkotmány 39/A. § (1) bekezdése annyiban egészült ki, hogy a Kormány helyett a miniszterelnök ellenében lehetséges az indítványt előterjeszteni az új kormányfő személyére irányuló javaslattétellel együtt. Az eljárási határidők rövidültek, a vita és a szavazás az előterjesztéstől számítva legkorábban három, legkésőbb nyolc napon belüli megtartásának kötelezettségét előírva [39/A. § (2) bekezdés].
Az Alaptörvény megfelelő rendelkezései[61] érdemben nem változtattak a szabályokon, hazánkban jelenleg is a konstruktív bizalmatlansági indítvány van hatályban.
Spanyolországban 1978 óta négy alkalommal került sor az indítvány benyújtására, azonban csak a Mariano Rahoy kormányfő elleni 2018-as bizalmatlansági szavazás lett sikeres. Szlovéniában eddig kétszer született ilyen típusú indítvány, mindkét alkalommal Janez Jansa kormányfő leváltása céljából, ezek közül az elsőt koronázta siker.[62] Németország történetében szintén két esetben volt példa a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazására. 1972 áprilisában a kihívóként fellépő kereszténydemokrata Rainer Barzel két szavazat híján nem tudott többséget szerezni, így a szociáldemokrata Willy Brandt maradt kancellári tisztségében.[63] Az előterjesztésének indoka a szocialista blokk államai irányában meglehetősen megengedő új külpolitikai irány volt, amelynek hatására a kormány amúgy is szűk többsége még tovább olvadt a parlamentben, néhány képviselőnek az
- 76/77 -
ellenzék padsoraiba való átülésével.[64] A Brandt szemszögéből szerencsés kimenetelű bizalmatlansági szavazást követően a kancellár még abban az évben bizalmi szavazást kezdeményezett. Ez viszont már nem hozott számára sikert, a szövetségi elnök ennek nyomán feloszlatta Bundestagot, a választások viszont jelentős győzelmet hoztak az SPD számára.[65] A második németországi eset viszont már a konstruktív bizalmatlansági indítvány első sikerét hozta. Mindennek közvetlen előzménye, hogy a szociáldemokrata Helmut Schmidt vezette koalíció felbomlott a szabad demokraták kormányból való kilépésével. A válság lehetőséget teremtett a parlamenti ellenzék számára a kormányfő leváltására. A CDU és az FDP szövetségre lépett, így került sor Helmut Kohl megválasztására.[66] Magyarországon a bizalmatlansági indítvány alkalmazása először 2004-ben, Medgyessy Péter miniszterelnöki megbízatásának megszűnésével összefüggésben merült fel. A szocialista kormányfő válaszút elé került a kisebbik kormánypárttal való összetűzés okán, hogy vagy lemond, vagy hagyja, hogy a kormánykoalíció a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazásával váltsa le őt. A miniszterelnök végül az előbbi mellett döntött.[67] Az Alkotmánybíróság négy indítvány alapján hozott határozatot[68] a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 7. § alkotmányellenességének utólagos megállapítása tárgyában. Az 55/2004. (XII. 13.) AB határozat egyértelmű iránymutatást adott arra, hogy a megbízatás megszűnésének két esete, a lemondás és a konstruktív bizalmatlansági indítvány az Alkotmány rendelkezéseiből következően külön kezelendő egymástól. Vagyis a lemondása okán ügyvezető miniszterelnök ellenében fogalmilag kizárt konstruktív bizalmatlansági indítványt előterjeszteni, továbbá nem lehetséges a kormányfő lemondása abban az esetben, ha már a személye ellen előterjesztett indítvány van folyamatban. A konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazásának felmerülése ennélfogva egy alkotmányjogilag jelentős kérdés tisztázását eredményezte 2004-ben, az egyetlen magyarországi indítvány előterjesztésére pedig öt évvel később került sor.
A Gyurcsány Ferenc miniszterelnök személyével szembeni bizalmi válság 2008-ban kapott újra erőre, a márciusi népszavazás eredménye ugyanis erőteljesen szembesítette őt a gazdasági és szociális reformok nem megfelelő szintű támogatottságával. A kormányfő ennek nyomán a kisebbik koalíciós partner által preferált liberális gazdaságpolitika háttérbe szorítását szorgalmazta, amelyre válaszként az SZDSZ kilépett a kormányból, kisebbségi kormányzásra kényszerítve a miniszterelnököt.[69] A liberális párt ugyan számos alkalommal továbbra is a kor-
- 77/78 -
mánypárt mellett szavazott,[70] ám a miniszterelnök támogatottsága már saját pártján belül is megingott. Az MSZP vezetői végül azért döntöttek a konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtása mellett,[71] mert Sólyom László államfő többször is hangoztatta az előrehozott választások szükségességét.[72] Az Alkotmány 28. § (3) bekezdés két esetben enged lehetőséget a köztársasági elnök számára a parlament feloszlatására és új választás kiírására,[73] kormánypárti oldalon pedig nem kívánták azt a forgatókönyvet realizálni, hogy Gyurcsány Ferenc lemondásával az államfő tehessen javaslatot az Országgyűlés felé új miniszterelnök személyére. Ami tehát még működött 2004-ben, az járhatatlan út lett 2009-ben. A kormánypárti képviselők indítványa alapján a bizalmatlansági szavazás 2009. április 14-én eredményesen lezajlott, mivel az országgyűlési képviselők abszolút többsége - 386-ból 204 fő - támogatta az indítványt, az abban megjelölt Bajnai Gordont megválasztva miniszterelnöknek.[74] Felmerül a kérdés, ez az eljárás mennyiben tekinthető a konstruktív bizalmatlansági indítvány visszaélésszerű alkalmazásának. Az Alkotmány 39/A. § (1) bekezdése a képviselők egyötödéhez kötötte az indítvány benyújtását, azzal a megkötéssel, hogy új kormányfőjelöltet szükséges megnevezni. Az 55/2004. (XII. 13.) AB határozat alapján azon feltétel is érvényesült, hogy hivatalban lévő kormányfő ellenében lehetséges élni az indítvány benyújtásának lehetőségével. Mindezen kritériumok alapján alkotmányossági szempontból legitim volt az eljárás. Petrétei József[75] mindehhez hozzáteszi az Alkotmányban előírt időintervallumon belüli vita és szavazás lebonyolítására irányuló alkotmányos követelménynek való megfelelést is.
Az Alkotmány rendelkezéseinek való megfelelésen túl a 2009-es példa mégis a joggal való visszaélés kérdését vetheti fel. Az indítvány előterjesztése mögött ugyanis feltehetően a kormánypárti képviselők azon szándéka húzódott meg, hogy megkerüljék az előrehozott választásokat sürgető és Gyurcsány Ferenc személyével nyíltan szembehelyezkedő Sólyom Lászlónak a kormányfő személyére történő javaslattételi jogát. Ezt az álláspontot képviseli többek között Szabó Zsolt[76] és Tóth Károly.[77] Ugyanakkor a bizalmi válság lezárult, Stumpf István[78] pedig 2009-et a válságkormányzáson túl a kormányzati stabilitás évének minősítette.
- 78/79 -
A kormányváltással kapcsolatban az Alkotmánybíróság részére előterjesztett indítvány a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság kifejezéséről és az új miniszterelnök megválasztásáról szóló 27/2009. (IV. 14.) OGY határozat (a továbbiakban: OGY határozat) alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére irányult. Az indítványt tevő arra alapozta érvelését, hogy - hivatkozva az 55/2004. (XII. 13.) AB határozatban foglaltakra - Gyurcsány Ferenc "miniszterelnök szóban már 2009. április 14-e előtt lemondott, így már nem lehetett volna vele szemben konstruktív bizalmatlansági indítványt elfogadni".[79] A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 18. § (1) bekezdése értelmében a miniszterelnök lemondásának feltétele, hogy azt a köztársasági elnöknek címzett írásbeli nyilatkozatával tegye meg. A 18. § (3) bekezdése pedig azt írja elő az államfő részére, hogy a lemondásról haladéktalanul értesítse az Országgyűlést. Az indítványozó ezen normára alapozva vélte úgy, hogy amennyiben a miniszterelnök az Országgyűlés előtt teszi a lemondására irányuló nyilatkozatot, az közvetlenül a címzettnek szól és emiatt a lemondás érvényes. Az Alkotmánybíróság végül a kérdés érdemi vizsgálata nélkül, végzés formájában utasította el az indítványt, tekintettel arra, hogy az OGY határozat egyedi döntés, nem normatív aktus, így annak felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincsen hatásköre.[80]
A konstruktív bizalmatlansági indítványt kevés ország alkalmazza: az EU 27 tagállama közül hat, egész Európát tekintve pedig összesen kilenc állam. Ennek a szűk körűnek mondható érvényesülésnek az okát leginkább a bizalmatlansági indítvány ezen formájával szemben megfogalmazott bírálatok alapján lehetséges feltárni.
Az alkotmányjog- és politikatudományi szakirodalomban fellelhető kritikák két szempont mentén különíthetőek el, ugyanis a jogintézményt bizonyos szerzők a parlamentarizmust korlátozó eszközként értékelik, míg mások a kormányzati stabilizáló hatást kérdőjelezik meg. Előbbiekhez sorolható Pokol Béla és Schmidt Péter álláspontja.
Pokol Béla[81] egy skála mentén vázolta fel a kormány parlament előtti felelősségének egyes fokozatait. Ennek egyik végpontján helyezkedik el a konstruktív bizalmatlansági indítvány, mint olyan intézmény, amely a legkevésbé ad lehetőséget a kormány felelősségre vonására. Tekintettel arra, hogy ezen megoldás által a
- 79/80 -
legnagyobb a kormány autonómiája a parlament ellenében, Pokol az intézményt negatív kontextusban értékeli.
Hasonló véleményen van Schmidt Péter,[82] aki szintén a politikai felelősség szemszögéből veszi górcső alá a bizalmatlansági indítvány konstruktív formáját. Véleménye szerint a parlamentarizmus fundamentuma a kormánynak a népképviseleti szerv iránti valós politikai felelőssége. A magyar parlamentarizmus kritikáját hozza fel annyiban,[83] hogy hiába állapítja meg az Alkotmány 39. § (1) bekezdése a Kormány Országgyűlés felé való felelősségét és ennek alapján a kormánytagok beszámolási kötelezettségét, eme alárendelt szereppel ellentmondásban van, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány szinte teljesen kizárja a valós felelősségre vonást. A szerző azzal a következtetéssel él,[84] hogy bár átmeneti időszakban, a kormányzati stabilitás megőrzése érdekében lehetséges korlátozni a kormány politikai felelősségét, de hosszú távon ez a parlamentarizmus elveibe ütközik.
A fentebbi kritikák élét tompítja Kukorelli István,[85] aki a stabilizátor-demokráciadeficit tengely mentén, többek között a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményével is összefüggésben egyrészt üdvözítőnek tartja, hogy Magyarországon "[......] alkotmányjogilag erős, cselekvőképes, a parlamentet is domináló miniszterelnöki kormány létezik [......]".[86] Másrészt kiemeli, hogy ebben a rendszerben jóval kevesebb az alkotmányjogilag biztosított fék és ellensúly.
Cservák Csaba[87] a kormányzati stabilitás megőrzésének tekintetében hatékonynak véli a német megoldást. Ugyanakkor a konstruktív bizalmatlansági indítvány velejárójaként veti fel, amikor egy ingatag parlamenti többséget maga mögött tudó kormánynak jobb- és baloldali ellenzéke is van, és ezek a parlamenti frakciók nem képesek megegyezni egy kompromisszumos jelölt személyében. Ez pedig felszínre hozza annak problematikáját, hogy bár a kormányzat nem képes átvinni számos törvényjavaslatot, de a konstruktív bizalmatlansági indítvány miatt a parlament nem tudja eltávolítani az irányítási és bizalmi válság spiráljába kerülő kormányt. Ezáltal pedig, amennyiben a kormányfő nem képes a konzekvenciát levonni egy bizalmi szavazás indítványozásával, vagy akár a lemondással, az a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét megalkotók szándékával ellentétes eredményhez, vagyis a kormányozhatatlanság konzerválásához vezet.[88] Mindazonáltal a szerző összességében a konstruktív bizalmatlansági indítványt üdvös intézménynek ítéli meg, amely egy tartósabb bizalmi és akár irányítási válság esetén lehetőséget ad a gyors kormányváltásra.[89] Csink Lóránt[90]
- 80/81 -
is kiemeli, hogy egy megosztott ellenzék ellenében hiába veszti el a kormány a képviselők többségének bizalmát, ha az indítvány konstruktivitása okán a bizalmatlanság kinyilvánítására kész képviselők nem képesek megegyezni egy új miniszterelnökről.
Térey Vilmos[91] a fenti gondolamenetekhez kapcsolódva a konstruktív bizalmatlansági indítvány mellett azt az érvet hozza fel, hogy a kormány leváltásának megnehezítése a kormányzati stabilitást eredményezheti, ám ez csupán látszólagos előnyként jelentkezik. Ugyanis az, hogy az ellenzék nem tud egy, a képviselők többségének támogatását megnyerni képes jelöltet állítani, még nem megoldás az eredendő problémára, a kormány parlamenti többségének elolvadására. Ezt a jogintézmény kritikájaként is hozza fel amiatt, hogy a parlamenti többség akarata ellenében is lehetőséget biztosít a kormány további működésére. Arra a megállapításra jut,[92] hogy a parlament bizalmát vesztett kormány megbízatásának megszűnését elsődlegesen nem a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményének megléte gátolja, hanem a szigorú pártfegyelem.
Csatlakozva Térey Vilmos megállapításához, a korábbi fejezetben a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazására felhozott példák mind azt igazolják, hogy a párt- és frakciófegyelemnek megkerülhetetlen a jelentősége az adott indítvány eredményességében. Az intézmény alkalmazásának két németországi példája azt mutatta, hogy az ellenzék a kormányoldalon lévő képviselők "átállásával" volt képes miniszterelnököt váltani. Az ellenzék megosztottsága kapcsán többek által megfogalmazott kritikához kapcsolódva pedig meglátásom szerint egy ilyen helyzet további kockázatos kimenetelekhez is vezethet. Egyrészt amennyiben az ellenzéki erők konszenzusra is tudnak jutni a kormányfőjelölt személyét illetően, annak megválasztása esetén az új kormánytöbbséget adó frakciók kényszerkoalíciója könnyen széteshet elvi-ideológiai különbözőségek esetén. Másrészt, amennyiben pedig nem tudnak új miniszterelnököt választani, a hivatalában maradó, ám támogatottságát tekintve ingatag kormányoldal a továbbiakban csak igen súlyos kompromisszumok árán szerezhet többséget az előterjesztéseihez.
Jelen tanulmányban arra vállalkoztam, hogy a döntően alkotmányjogi megközelítés mellett a politikatudomány eszköz- és fogalomtárát is alkalmazva kerítsek sort a témakör bemutatására, továbbá a hipotézis igazolására. Meggyőződésem szerint a bizalom kérdésével foglalkozó alkotmányjogi és politikatudományi szakirodalom együttes feldolgozásával lehetséges a választ komplex módon feltárni. Ennek alapján a hipotézis értékelését három szempont mentén teszem meg.
- 81/82 -
I. Az interregnumnak nevezett időszak, valamint egy hosszadalmas és költséges választási eljárás hozzájárul a bizalmi válság eszkalációjához. A szövetségi szinten a bonni Alaptörvényben elsőként megjelenő konstruktív bizalmatlansági indítvány kétségtelen előnye, hogy azonnali és hatékony megoldást garantál a parlament bizalmát vesztett kormányfő pótlására, továbbá egy olyan kormány mielőbbi kinevezésére, amelynek támogatottsága tekintetében konszenzus áll fenn a parlamenti képviselők abszolút többsége körében.
Ugyanakkor a kormányzati stabilitásra ható további tényező lehet
• az adott ország pártrendszere;
• választási rendszer;
• a parlamenti frakcióval rendelkező pártokon belüli erős fegyelem megléte;
• adott állam kormányformájának jellegzetességei, fékek és ellensúlyok megléte (lásd bonni kancellári demokrácia, lengyel félelnöki rendszer, spanyol parlamentáris monarchia).
Mindezen tényezők együttes megléte erősítheti egy ország kormányozhatóságát, vagyis a konstruktív bizalmatlansági indítvány ezen hatásrendszer egyik összetevőjeként, de nem kizárólagos komponenseként fejti ki hatását.
II. A konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazásának példái alapján különösképp kiemelendő, hogy az arról döntő szavazás sikerének kulcsa az erős frakciófegyelem. Mind a két német, mind a magyar eset azt mutatja, hogy a bizalmatlansági eljárásból győztesen kijövő kormányfő stabilizálni tudta parlamenti támogatottságát. Annyiban azonban differenciálni szükséges a három esetet, hogy a két németországi kancellár képes volt rendkívüli választások során erősíteni legitimációját, viszont Magyarországon nem került sor az Országgyűlés feloszlására.
III. A külföldi példák alapján nem lehet egyértelműen állást foglalni abban a kérdésben, hogy a jogintézmény a kormányzást stabilizáló vagy az ellenzékre blokkoló hatást fejt ki. A bonni Alaptörvény hatálybalépése óta eltelt időszakban ez ideig öt alkalommal került sor bizalmi szavazásra, ugyanakkor csak kétszer volt példa bizalmatlansági indítvány benyújtására. Ennek alapján kijelenthető, hogy az NSZK-ban a konstruktív bizalmatlansági indítvány blokkoló erőként hat. Ugyanakkor a németországinál fiatalabb demokráciában, Spanyolországban bátrabban, négyszer éltek ezzel a lehetőséggel, ezért ott meglátásom szerint nem beszélhetünk blokkoló hatásról. A spanyolországihoz hasonló megállapítás tehető azon Szlovénia kapcsán is, ahol kétszer került sor bizalmatlansági szavazásra, ám sokkal rövidebb idő alatt, mint az azonos esetszámú NSZK-ban. Magyarországon azonban ellenzéki képviselők egyszer sem kezdeményezték a kormány(fő)váltás ezen módját, hazánkban tehát nyilvánvaló a jogintézmény a blokkoló jellege.
- 82/83 -
A három szempont alapján arra következtetek, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye stabilizációs hatással bír, ám önmagában kevéssé, további tényezők együtthatása által képes igazán stabilizálni a kormányzást.
Ezen megállapításhoz még két megjegyzés kívánkozik. Egyrészt a viszonylagos stabilitás ára a parlamenti demokrácia csorbítása. Másrészt a stabilizáció bizonyos esetekben látszólagos, a regnáló kormány hivatalban maradása valójában az ellenzéki oldalt blokkoló hatás eredménye.
Cserny (2019) Cserny Ákos: A miniszteri felelősség. Wolters Kluwer Hungary Kft., online megjelenés éve: 2019.
(Letöltés dátuma: 2023.08.15.) https://doi.org/10.55413/9789632958682
Cservák (2019) Cservák Csaba: Összehasonlító alkotmányjogi tanulmányok. Patrocinium Kiadó, Budapest, 2019.
Csink (2010) Csink Lóránt: Bizalmatlansági indítvány összehasonlító perspektívában. in: Szécsi Gábor (szerk.): Studia in honorem Endre Tanka. Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2010. 85-96.
Enyedi-Körösényi (2004) Enyedi Zsolt - Körösényi András: Pártok és pártrendszerek. Osiris Kiadó, Budapest, 2004.
Halász (2016) Halász Iván: Összehasonlító kormányzástan. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2016.
https://nkerepo.uni-nke.hu/xmlui/bitstream/handle/123456789/4954/%D6sszehasonl%EDt%F3%20korm%E1nyz%E1stan.pdf;jsessionid=285F459B624037A85984F46498539E6B?sequence=3 (Letöltés dátuma: 2023.09.08.)
Halász-Szabó (2021) Halász Iván - Szabó Zsolt: Alkotmány és kormányzás Kelet-Európában. Gondolat Kiadó - Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézete, Budapest, 2021.
https://www.uni-nke.hu/document/uni-nke-hu/SzaboHalasz_nyomdai_pdf.pdf (Letöltés dátuma: 2023.09.02.)
Kukorelli (2016) Kukorelli István: A magyar állam- és kormányforma stabilizátorai és demokráciadeficitje. in: Magyar Tudomány 2016/8. 908-912.
Mezei-Henning (2008) Mezei Péter - Regina Henning: A bizalmi kérdés a magyar és a német alkotmányjogban. in: De iurisprudentia et iure publico 2008/1. 1-20.
Németh (2002) Németh István: Németország története. Aula Kiadó, Budapest, 2002.
Petrétei (2010) Petrétei József: A konstruktív bizalmatlansági eljárásról. in: Sándor Péter - Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről.
- 83/84 -
Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2010. 135-138.
Pokol (1994) Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi, Budapest, 1994.
Schmidt (1992) Schmidt Péter: A magyar parlamentarizmus ma. in: Politikatudományi Szemle 1992/1. 167-173.
Stumpf (2010) Stumpf István: Válságkormányzás és kormányzati stabilitás - Gyurcsány bukása és a Bajnai-kormány stabilitása. in: Sándor Péter - Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2010. 139-143.
Sulyok-Trócsányi (2021) Sulyok Márton - Trócsányi László: Kormányzás és végrehajtó hatalom. in: Trócsányi László - Schanda Balázs - Csink Lóránt (szerk): Bevezetés az alkotmányjogba. ORAC Kiadó Kft., 8. átdolgozott kiadás, Budapest, 2021. 275-297.
Szalay (2010) Szalay Péter: Alkotmányos érdekességek egy kormányváltozás folyamatában. in: Sándor Péter - Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2009-ről. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2010. 131-134.
Tóth-Török (2003) Tóth Csaba - Török Gábor: Elméletek a politikatudományban. in: Gallai Sándor - Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Aula Kiadó, Budapest, 2003. 30-55.
Tóth (2016) Tóth Károly: A rendszerváltás és a konstruktív bizalmatlansági "önindítvány". in: Nagymihály Zoltán (szerk.) A történelem útján: Ünnepi tanulmányok Bíró Zoltán 75. születésnapjára. Antológia Kiadó, Lakitelek, 2016. 217-230.
https://library.hungaricana.hu/hu/view/RetorkiKonyvek_SK_0008/?pg=218&layout=s (Letöltés dátuma: 2023.08.15.)
Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. Wolters Kluwer Hungary Kft., Budapest, 2016.
A Lesothói Királyság Alkotmánya
1949. évi XX. törvény - a Magyar Köztársaság Alkotmánya
- 84/85 -
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi VIII. törvény
A Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény
A miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság kifejezéséről és az új miniszterelnök megválasztásáról szóló 27/2009. (IV. 14.) OGY határozat
Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat
55/2004. (XII. 13.) AB határozat
JEGYZETEK
[2] Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat.
[4] Szalay (2010) 131.
[5] Tóth-Török (2003) 42.
[6] Csink (2010) 94.
[7] Sulyok-Trócsányi (2021) 284.
[8] Mezei-Henning (2008) 3.
[9] Cservák (2019) 32.
[10] Csink (2010) 95.
[11] Pokol (1994) 13-14.
[12] Cserny (2019) 21.
[13] Halász (2016) 25.
[14] Kukorelli (2016) 908.
[15] Halász (2016) 25.
[16] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 681.
[17] Cserny (2019) 14.
[18] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 477-510.
[19] Uo. 205-227.
[20] Uo. 943-976.
[21] Alkotmány 39/A. § (4) bekezdés.
[22] Mezei-Henning (2008) 8.
[23] Mezei-Henning (2008) 11.
[24] Uo.
[25] Csink (2010) 95.
[26] Mezei-Henning (2008) 11-12.
[27] Uo. 1.
[28] Enyedi-Körösényi (2004) 51.
[29] Uo. 145-149.
[30] Uo. 151-162.
[31] Uo.
[32] Uo. 162-165.
[33] Uo. 146.
[34] Lásd olaszországi kormányválságok a második világháború utáni évtizedekben.
[35] Mezei-Henning (2008) 6-7.
[36] Csink (2010) 86-94.
[37] Uo. 93-94.
[38] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 723-745.
[39] Csink (2010) 92.
[40] Halász (2016) 43.
[41] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 839-876.
[42] Mezei-Henning (2008) 6-7.
[43] Szabó (2021) 51.
[44] Egyes tartományok már alkalmazták a jogintézményt, a bonni Alaptörvény újítása ennek szövetségi szintre való emelése.
[45] Szabó (2021). 51-52.
[46] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 681.
[47] Cserny (2019) 24.
[48] Mezei-Henning (2008) 7.
[49] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 93-130.
[50] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 879-912.
[51] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 877.
[52] Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (2016) 979-997.
[53] Halász-Szabó (2021) 50.
[54] Uo. 356-357.
[55] Uo. 376.
[56] Szabó (2021) 52.
[57] https://constituteproject.org/constitution/Lesotho_2018.
[58] Alkotmány 39/A. § (2) bekezdés.
[59] Mezei-Henning (2008) 14.
[60] Az 1990. évi XL. törvény 30. § (1) bekezdése rendelkezett az Alkotmány 39/A. § (1) bekezdésének módosításáról.
[61] 21. cikk (1), (2) és (5) bekezdés.
[62] Szabó (2021) 51.
[63] Mezei-Henning (2008) 10.
[64] Németh (2002) 425.
[65] Mezei-Henning (2008) 10.
[66] Uo.
[67] Uo. 16.
[68] 55/2004. (XII. 13.) AB határozat a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 7. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában.
[69] Stumpf (2010) 141.
[70] Uo. 140.
[71] Tóth (2016) 226.
[72] Szalay (2010) 133.
[73] "A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a) az Országgyűlés - ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején - tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy b) a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg."
[74] Petrétei (2010) 135.
[75] Uo.
[76] Szabó (2021) 51.
[77] Tóth (2016) 229-230.
[78] Stumpf (2010) 139-143.
[79] 485/B/2009. AB végzés a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság kifejezéséről és az új miniszterelnök megválasztásáról szóló 27/2009. (IV. 14.) OGY határozat alkotmányossági vizsgálata tárgyában.
[80] "Jelen ügyben megállapítható, hogy az indítványozó által vizsgálni kért OGY hat. olyan egyedi döntést tartalmaz, amelynek felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak sem az Alkotmány sem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény, sem más törvény alapján nincs hatásköre."
[81] Pokol (1994) 13.
[82] Schmidt (1992) 167-173.
[83] Uo 169-170.
[84] Uo. 173.
[85] Kukorelli (2016) 911.
[86] Uo.
[87] Cservák (2019) 28.
[88] Cservák (2019) 29-30.
[89] Uo. 30.
[90] Csink (2010) 89.
[91] Térey (2020) 33.
[92] Uo. 34.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, herrszab@gmail.com.
Visszaugrás
