Demokratikusan működő palamentben biztosítani kell mind a törvényhozó testület hatékony működését, mind pedig a képviselők egyenlő jogait, azaz összhangba kell hozni a választók által megbízott többség politikai szándékának érvényesítését az ellenzéki jogok védelmével. A képviselőknek jogukban áll, hogy indítványokat tegyenek: interpellációt, kérdést intézzenek meghatározott címzettekhez, vagy törvényjavaslatokat terjesszenek az Országgyűlés elé, amely politikai döntést hoz azok elfogadásáról vagy elutasításáról. Az ilyen indítványok benyújtásának jogalapját részben házszabályi rendelkezések (módosító indítvány), részben maga az Alaptörvény (törvényjavaslat, kérdés, interpelláció) adja. Az országgyűlési munka nyilvánosságából fakadóan ezek az indítványok nyilvánosak, a törvényjavaslat a benyújtásától fogva bárki számára megismerhető, az interpelláció, kérdés pedig nyilvánosan hangzik el, és szövege az országgyűlési naplóból is megismerhető. A vonatkozó képviselői jogok korlátozásánál - a legfontosabb parlamenti funkciókról lévén szó - nagy körültekintéssel kell eljárni, a szükségesség és arányosság szem előtt tartásával. E tanulmányban azt vizsgáljuk, hogy milyen legitim indokkal történhet egyes képviselői indítványok visszautasítása házelnöki döntés alapján még a tárgyalásuk előtt. A visszautasítás eredményeképpen az indítványok sem bizottsági, sem plenáris tárgyalásra nem kerülnek. Írásunk második részében példákat is közreadunk a visszautasítások történetéből.
Elsőként rövid, esetleges kiválasztáson alapuló nemzetközi összehasonlítást végzünk, amelyből látható, hogy a képviselői törvényjavaslatok visszautasítása külföldön sem ismeretlen, ám házszabályban alig szabályozott, és többnyire ultima ratióként használt intézmény. Franciaországban a félprezidenciális rendszerből, a kormány erős pozíciójából következően a törvényjavaslat visszautasítására okot adhat, ha az a kormány rendeletalkotási hatáskörébe tartozó ügyet érint, valamint az is, ha a javaslat az állami kiadások növekedését vonja maga után, anélkül, hogy ennek pénzügyi fedezetét megteremtené. Ezek törvényi szintű, a parlament jogállásából következő visszautasítási okok, maguk a parlamenti házszabályok a visszautasítás lehetőségét nem tartalmazzák. A gyakorlatban még az ilyen, és az esetleges humoros, provokatív törvényjavaslatokat is regisztrálják, csupán nem kerülnek napirendre.1 Előfordul az is, hogy az ironikus céllal benyújtott törvényjavaslatot, miután az a benyújtás utáni figyelemfelhívással a feladatát betöltötte, maga az előterjesztő vonja vissza.
Belgiumban a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokra külön szabály vonatkozik a házszabályban (75. §): benyújtás után a házelnök dönt arról, hogy a javaslat regisztrálható-e, és kiosztható-e a képviselőknek. Az elnök döntését a jogalkotási titkárság segíti, amely megvizsgálja a törvényjavaslatot, és ha aggályosnak tartja (pl. alkotmányellenesség, sértő, bántó tartalom), egyeztet az előterjesztővel, akit megpróbál meggyőzni a módosításról, esetleg a visszavonásról. Ha ez nem sikerül, a titkárság véleményét eljuttatja a házelnöknek.
- 37/38 -
A házelnök e vélemény birtokában dönt, nemleges döntése esetén a törvényjavaslatot további vizsgálatra a frakcióvezetőkből álló Elnökök Konferenciájának adja ki. Ez utóbbi lépés a gyakorlatban azonban igen ritkán fordul elő, arra pedig eddig egyáltalán nem volt példa, hogy ez a testület visszautasított volna egy indítványt - általában az előterjesztő visszavonta azt a döntés előtt, vagy a javaslat egyszerűen sohasem került napirendre.
Portugáliában a házszabály 120. szakasza több okot is tartalmaz indítványok visszautasítására: nem befogadható az alkotmányellenes, az alkotmányos elvekbe ütköző, valamint az olyan törvényjavaslat és módosító indítvány, amely nem tartalmaz konkrét, kodifikált változtatást a jogrendszerre vonatkozóan. Visszautasítható az az indítvány is, amely nem a kormánytól származik, és az adott költségvetési évre vonatkozóan csökkentené az állami bevételeket vagy növelné a kiadásokat. A házszabály arról is rendelkezik, hogy a visszautasított indítványokat ugyanabban a törvényhozási ciklusban nem lehet újra benyújtani. Bár a gyakorlat a mindenkori házelnökök szerepfelfogásától függően ingadozó, általánosságban elmondható, hogy a visszautasítások száma igen alacsony.2
Magyarországon 1994 óta létezik a házszabályban az indítványok házelnök általi visszautasításának lehetősége, és a parlamenti jognak az elmúlt években történt szinte teljes körű újraszabályozása sem kerülte el ezt a területet. A korábbi Házszabály3 (HSZ) 1994-ben elfogadott, és 2014-ig változatlan vonatkozó szövege alapján az indítványnak "tárgyalásra és határozathozatalra alkalmasnak" kellett lennie,4 ezt az általános jellegű előírást azonban semmilyen részletszabály nem töltötte ki. Formai előírásként emellett az indokolási kötelezettség élt (törvényjavaslat és módosító javaslat esetén), amelyet szinte bármilyen tartalmú, bármilyen terjedelmű szöveges indokolás esetén teljesítettnek tekintettek. Az indokolás tartalmára nézve mindössze az az előírás élt, hogy "az elfogadása esetén várható társadalmi és (lehetőség szerint számszerűsített) becsült gazdasági hatásokat" fel kell tüntetni, de ezt a gyakorlatban sohasem vizsgálták. A házelnök elrendelhette a hozzá benyújtandó iratok esetén formanyomtatvány alkalmazását. A házelnöknek mindezek alapján diszkrecionális joga volt ("visszautasíthatja") arra, hogy a nem szabályszerű formában benyújtott indítványt visszautasítsa.5
Interpelláció, kérdés és azonnali kérdés esetén a HSZ más rendelkezése adott kifejezett hatáskört a házelnöknek a visszautasításra.6 Erre akkor kerülhetett sor, ha a képviselő megsértette az interpellációra, kérdésre vonatkozó valamely házszabályi előírást. Vagyis az általa felvetett kérdés nem a kérdezett feladatkörébe tartozott, nem jelölte meg az interpelláció tárgyát, a címzettet, vagy azt, hogy miért a címzett illetékes a válaszadásra. Ez alapján számos interpelláció elutasítására került sor már az 1998-2002-es ciklusban, és utána folyamatosan. A legtöbb ilyen eset (50) a 2002-2006-os ciklusban történt. A házelnökök döntéseikben többnyire arra hivatkoztak, hogy a kérdés nem tartozik a kérdezett feladatkörébe.7 E döntések ellen semmilyen jogorvoslat nem volt igénybe vehető, és a miniszteri feladatkör értelmezésétől függően lehetőséget adott a kérdezetteknek, hogy kibújjanak a válaszadás kötelezettsége alól, hiszen a házelnök a visszautasítást általában a kérdezett miniszter álláspontjára alapozta.
Ez az eljárás azonban csak interpelláció és kérdés esetén volt lehetséges, törvényjavaslat esetén nem. A 2010-2014-es ciklusban azonban öt esetben törvényjavaslat házelnök általi visszautasítására is sor került a HSZ 97. §-a alapján, a "nem szabályszerű formában" történő benyújtásra hivatkozva.8 Erre korábban nem volt példa, a "nemkívánatos" törvényjavaslatokat többnyire a tárgysorozatba-vételről hozott döntéssel szűrték ki, bizottsági döntés alapján. Az első ilyen visszautasítás során a házelnök 2012. október 5-én kelt döntéseiben arra hivatkozott, hogy az indítványok "tárgyalásra és határozathozatalra alkalmatlanok, megtárgyalásuk összeegyeztethetetlen az Országgyűlés tekintélyével",9 amelynek védelme a házelnök Ogytv. 2. § (1) bekezdésében foglalt kötelessége ("gondoskodik az Országgyűlés tekintélyének megóvásáról"). A döntésben a házelnök hivatkozott az Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottság négy nappal korábban született általános érvényű állásfoglalására, amely szerint "a nyilvánvalóan komolytalan és sértő tartalmú indítvány megtárgyalása összeegyeztethetetlen az Országgyűlés tekintélyével".10 A ciklusban négy alkalommal ugyanilyen indokkal került sor törvényjavaslat visszautasítására.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
