"...a Sólyom-tézis konzisztens olvasata a normatív olvasat, ebben az olvasatában pedig a tézis nem a legalista álláspont összefoglalása. Megkívánja, hogy amíg csak lehet, a jogalkotó ragaszkodjon a legalitás vélelméhez, de nem zárja ki, hogy ezt a vélelmet rendkívüli indokok felülírják. Amit kizár, az, hogy a hatályos jogalkotási szabályok feltételeit nem teljesítő eljárásra könnyelműen, a legalitás sérülékenységével nem törődve kerítsenek sort."
"Jogállamot nem lehet a jogállamiság ellenében megvalósítani." Alighanem ez a legtöbbet idézett mondat Sólyom László alkotmánybírói hagyatékából. Miután a visszamenő hatályú igazságtételről szóló határozat előadó bírájaként először leírta,[2] több alkalommal elővette maga is.[3] A továbbiakban Sólyomtézisnek fogom nevezni.
Mit is állít a Sólyom-tézis? Szövegszerű olvasata szerint azt, hogy a demokratikus átmenetnek nem csupán jogállamot kell eredményeznie. A jogállamiság elveihez már az átmenet jogalkotásának is igazodnia kell. A jogállami célt elérni csakis jogállami eszközökkel lehet.
Tanulmányomat a Sólyom-tézis méltatásának szánom. Ám ezt nem szokványos módon teszem. Kritikai kérdéseket fogok feltenni. Ezek fényében vizsgálva tárom fel a tézis rétegeit. Szövegszerű olvasata végtelenül egyszerűnek mutatja. Úgy tűnik, nem ismer megszorítást, kivételeket. Szerintem ez csak a látszat.
A jogállamiság bonyolult követelményrendszer. Ez az írás nem foglalkozik valamennyi összetevőjével. Egyetlen komponensére fogom irányítani a figyelmet, a legalitásra - arra a követelményre, "hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó [eljárási] szabályai feltétlenül érvényesüljenek".[4] Mindjárt kiderül, hogy miért ezt állítom a középpontba.
Képzeljünk el egy nem jogállami rezsimet, melynek törvényi keretein csak minősített többséggel lehet változtatni. Tegyük fel, hogy a jogállamba való átmenet megvalósítására törekvő erőknek megvan a kormányalakításhoz szükséges, "egyszerű" többségük, ám a jogállamba való átmenethez csak szupertöbbséggel megváltoztatható törvényeket is módosítani kell, ennek a feltételnek a teljesítéséhez pedig nincs elegendő mandátumuk. Röviden: nem áll módjukban jogállami eszközökkel - a legalitás kritériumainak eleget téve - megvalósítani a jogállami célt. Kiterjeszthető a tézis erre a helyzetre? Ha igen, itt is kizár minden eltérést a jogállami normáktól? Ha nem, mi következik abból? Ezek lesznek a kérdéseim. Tekintsünk Lengyelországra: van ilyen helyzet. Magyarországon is előállhat, talán a nem is olyan távoli jövőben. Ám az alkotmánybíráskodás magyarországi indulásakor a helyzet nem ilyen volt; nem szembesített e kérdésekkel.
Tanulmányom 2-4. szakasza az 1989-90-es rendszerváltás és az előttünk álló, új rendszerváltás körülményei közti különbségre világít rá. Az 5. szakasz az új helyzetből fakadó dilemmát világítja meg. A 6. szakasz rámutat, hogy a Sólyom-tézis szövegszerű értelmezése hiányos; egy lényeges kérdésre nem ad választ ugyanis. Egyúttal bevezeti a kérdés megválaszolására elvben alkalmas - konceptuális, empirikus és normatív - interpretációkat. A 7. szakasz rámutat, hogy a konceptuális olvasat nem tartható. A 8. szakasz az empirikus olvasatról mutatja ki: nem következik belőle, hogy a legalitás kritériumait nem teljesítő jogalkotási eljárás nem vezethet a jogállam helyreállításához; bár némiképp módosítva lényeges felismeréseket tesz lehetővé, ezek azonban a feltételezést nem bizonyítják. Ráadásul a módosított változat nem áll meg önmagában; normatív kérdéseket vet fel, így tovább mutat a normatív olvasat felé. A 9. szakasz a normatív olvasattal szemben felhozható ellenvetést vizsgálja. A 10. szakasz rávilágít, hogy a normatív olvasatnak van olyan variánsa, amely túléli a kritikát. A 11-12. szakaszok megmutatják, hogy védhető formájában hogyan kezeli a normatív olvasat a legalitás kritériumait nem teljesítő jogalkotás dilemmáját. A 13. szakasz összefoglalja a Sólyom-tézis itt javasolt értelmezését. A 14. szakasz, eltávolodva az értelmezés finom részleteitől, tanulmányom tágabb perspektívájáról beszél: arról, hogy mi a jelentősége a rendszerváltás és a rá következő húsz év hagyatékának mai politikai és jogi problémáink megközelítése számára. A Függelék Sólyom László 2022 márciusában kelt levelét adja közre, melyben Sólyom kifejtette nézeteit a jelen tanulmány elődjével, "A keskeny ösvény" című munkámmal[5] kapcsolatban.
- 4/5 -
A modern magyar alkotmányosság az 1989-90-es rendszerváltással született meg. A rendszerváltás különleges módon ment végbe. Ahogy Sólyom fogalmaz: "A politikai szempontból forradalmi változásokat bevezető Alkotmány és sarkalatos törvények a régi jogrendjogalkotási szabályainak betartásával, formailag kifogástalanul, és kötelező erejüket ebből származtatva jöttek létre."[6] Ezt rendkívüli körülmények tették lehetővé. A régi rendnek csak törvényen kívüli ellenzéke lehetett; szabályai a legális szerveződésre sem adtak lehetőséget, nemhogy választási részvételre, győzelemre, kormányalakításra. Csakhogy a szovjet birodalom szétesőben volt, a hatalom birtokosainak pedig előbb Lengyelországban, majd Magyarországon is be kellett látniuk: nincs más esélyük a katasztrofális bukás elkerülésére, mint részt venni a demokratikus jogállam megteremtésében. Engedtek hát a szerveződő és mind kevésbé kordában tartható ellenzék nyomásának: tárgyalóasztalhoz ültek ellenfeleikkel, és a megállapodás eredményét saját parlamenti képviselőikkel szavaztatták meg, a hatályos jogalkotási szabályoknak megfelelően. Így történhetett, hogy "[a] rendszerváltás a legalitás alapján ment végbe".[7]
2010 után megint autokrácia épült ki Magyarországon, de más típusú, mint a '89 előtti. A különbségek számosak; most arra a jól ismert tényre összpontosítanék, hogy a kormányzó klikk periodikusan ismétlődő, plurális választásokon termeli újra a hatalmát.[8] Szokás ezért az ilyen rezsimeket hibridnek nevezni: a jog uralmát garantáló intézményeket megszállja, és a saját szolgálatába hajtja a kormányzó klikk, de a törvényhozást - és így közvetve a kormányt - még mindig a demokráciákra jellemző többpárti versenyben választják újra.[9] S valóban: a plurálisnak tekinthető választásokon nem kizárólag csatlóspártok indulhatnak, az ellenzéki politikusokat, független újságírókat nem gyilkolják meg, nem fenyegetik börtönnel őket. Ennyi azonban nem elég ahhoz, hogy demokratikus választásról s következésképp hibrid - részben demokratikus, részben autokratikus - rezsimről beszélhessünk. A demokratikus választás szabályai stabilak, nagy bizonyossággal előre láthatók, kimenetelüket ellenben nagyfokú bizonytalanság jellemzi.[10] A pártok egyenlő jogi feltételekkel indulnak a választásokon, megfelelő időt és figyelmet kapnak a közszolgálati médiában, összemérhető esélyük van a választói preferenciák formálására és a győzelemre; a nagykorú állampolgárok egyenlő szavazati joguk van, egyenlő eséllyel jutnak hozzá a döntéshez szükséges információkhoz, és minden kényszer nélkül, szabadon hozzák meg választói döntésüket.[11] Ez természetesen egy ideál, melyet a létező demokráciák egyike sem valósít meg maradéktalanul. A bennünket foglalkoztató választási rendszerek azonban nem egyszerűen távolabb vannak a demokratikus ideáltól, mint a rossz minőségű demokráciák, hanem szisztematikusan torzítják a választási szabályokat és eljárásokat a kormányzó klikk javára. Ráadásul a szabályokat és eljárásokat ugyanaz az ágens torzítja el, melynek a javára torzítanak: a hatalmat kisajátító párt egyszerre résztvevője, kizárólagos szabályozója és bírája a versenynek. Túl ezen, nyomasztó médiafölényt biztosít a maga számára, közpénzen folytat választási kampányt, miközben a riválisok alig jutnak nyilvánossághoz, és iszonyú anyagi hátránnyal küszködve kampányolnak. Az autokratikus választási szabályok bizonytalanok, a kormányzó klikk mindenkori érdekeinek megfelelően változnak, míg a választások kimenetele nagyfokú bizonyossággal megjósolható. A hatalom birtokosainak bizonyosságközeli esélyük van a folytonosan ismétlődő győzelemre. Mindazonáltal nem zárható ki teljesen, hogy egyszer mégis alulmaradjanak.[12] Így tehát az új típusú autokráciában a kormányváltáshoz nincs szükség a hatalmon lévők megegyezési készségére.
Am a kormányváltással a demokratikus jogállam még nem áll helyre. A vesztes párt nem az ellenzék szokványos helyzetébe kerül: vezére közhatalmi és magánhatalmi pozíciók kiterjedt hálózata fölött rendelkezik. Az elvben független közhatalmi szerveket formális garanciák sorával láncolta magához, s az államon kívüli pozícióit is erős jogi védelem alá helyezte. Az ellenzék választási győzelme kettőshatalmi állapotot eredményez tehát. A két hatalmi tömb nem ugyanazt ismeri el jogszerűnek; a jogra hivatkozó, ám mégis jogon kívüli harcot vívnak egymással, mely vagy az autokratikus tömb felszámolásával, vagy a demokratikus kormány bukásával végződik.[13] A kettőshatalmi állapotot is meg lehet haladni a legalitás sérelme nélkül, ha az új kormánynak minősített mandátumtöbbsége van. Ez nem zárható ki
- 5/6 -
eleve. Mégis azt javaslom, hogy tekintsünk el tőle. Részint azért, mert bár nem lehetetlen, nem is túlzottan valószínű. Az autokratikus hatalmi klikk nem kizárólag a közjogi rendszer átformálása és magánhatalmi hálózatok kiépítése révén tartja kézben a politikai folyamatokat. Van egy meglehetősen széles szavazóréteg, mely ilyen-olyan okokból fogékony a propagandájára. Magyarországon a propaganda párhuzamos valóságában élő választói tábort egymillió-nyolcszázezer-kétmillió főre becsülik. Amíg ez a tábor együtt van, a Fidesz ellenzékben is szilárdan őrizni fogja blokkoló kisebbségét. Egyszer a magszavazói is lemorzsolódhatnak, persze, noha ennek egyelőre nincsenek látható jelei. A tavalyi lengyelországi választások mindenesetre nem ilyen mértékű győzelmet hoztak. Ha a Fidesz-kormányt a belátható jövőben sikerülne leváltani, jó eséllyel mi is a lengyelországihoz hasonló, bár annál is nehezebb helyzetben találnánk magunkat.[14]
De nemcsak ezért javaslom, hogy vizsgálódásaink során ne feltételezzünk elsöprő ellenzéki győzelmet. Hanem elsősorban azért, mert a Sólyom-tézis egy elméleti problémával szembesít, és most ennek a problémának a vizsgálata a célunk. Ha a Fidesz politikai összeomlásából indulnánk ki, azzal nem megoldanánk, hanem eliminálnánk a vizsgálandó problémát. A továbbiakban tehát feltételezem, hogy az autokratikus oldal megőrzi blokkoló parlamenti kisebbségét. Feltételezem továbbá, hogy politikai kinevezettjei nagyobbrészt lojálisak maradnak hozzá.
Egyszóval, a következő feltételezésekkel élek: (1) a demokratikus jogállam helyreállítására törekvő erők választást nyernek, vagyis megszerzik a kormányalakításhoz szükséges "egyszerű" mandátumtöbbséget, azonban (2) a demokratikus jogállam helyreállításához szükséges, minősített többségnek nincsenek birtokában; (3) az autokrata klikk kinevezettjei túlnyomórészt lojálisak maradnak kinevezőjükhöz; így (4) az autokratikus erők kezében marad egy hatalmi tömb, melyet minősített többséggel védett törvények rendszere bástyáz körül, s amely (5) ellenhatalomként működik tovább; vagyis (6) a választás nem normális kormányváltást, hanem kettőshatalmi állapotot eredményez. Feltételezem továbbá, hogy (7) a kettőshatalmi állapot - miként ez lenni szokott - instabil, tehát (8) belátható időn belül vagy a demokratikus oldal számolja fel az autokratikus oldal hatalmi pozícióit, vagy az autokratikus oldal buktatja meg a demokratikus kormányt.
Ha ezeket a feltevéseket fogadjuk el, akkor megkerülhetetlenül előttünk tornyosul a kérdés: mit tehet az új többség a demokratikus jogállam helyreállítása érdekében? Megengedhető-e, hogy szupertöbbségi szabállyal védett törvényeket egyszerű többséggel módosítson? A Sólyom-tézis válasza látszólag: egyértelmű nem. Ha ez a válasz, akkor az autokrácia ellenzéke csapdahelyzetben van. A választásokon való részvételét egyedül az igazolhatja, ha győzelem esetén helyreállítja a demokratikus jogállamot. Csakhogy bármit tesz a győzelem után, az eredmény nem a demokrácia és a jogállam restaurálása lesz. Ha kitart a legalitás kritériumainak kielégítése mellett, azért bukik el. Ha nem tesz eleget a legalitás kritériumainak, akkor azért. Úgy tűnik, vagy ragaszkodunk a Sólyom-tézishez, és akkor erre a kétségbeejtő konklúzióra jutunk, vagy elvetjük a konklúziót, de akkor a Sólyom-tézist is el kell vetnünk.
A 2022-es, balul végződött hazai választás előtt heves közjogi vita dúlt Fidesz-kritikus jogászi és tágabb értelmiségi körökben arról, hogy milyen jogi eszközök vehetők igénybe a demokratikus jogállam helyreállítása érdekében. A 2023-as, ellenzéki győzelemmel végződött lengyelországi választás után ez a vita a lengyel nyilvánosságban is megismétlődött, és jelenleg is zajlik. A hazai vita részének szánt, "A keskeny ösvény" című tanulmányomban két fő álláspontot különböztettem meg, az egyik híveit legalistáknak, a másikéit legitimistáknak neveztem. Az előbbieket azért legalistáknak, mert különböző indokokból úgy vélték, hogy a jogállam csakis a hatályos jogalkotási szabályokhoz szigorúan ragaszkodva állítható helyre (indokaikról majd később ejtek szót).[15] Az utóbbiakat pedig azért legitimistáknak, mert szerintük, ha az adott jogrend akár az alkotmány rendelkezéseinek, akár alkotmányfölötti elvek, akár uniós jogszabályokban, akár nemzetközi szerződésekben, akár európai bíróságok ítéleteiben rögzített normák fényében illegitimnek minősül, akkor a megváltoztatására irányuló kísérletekkel szemben a legális eljárási
- 6/7 -
szabályai elveszítik kötelező erejüket.[16] Tanulmányom azt a sajnálatos tényt is megállapította, hogy a rivális álláspontok hívei elbeszélnek egymás mellett: nem reagálnak a másik oldal érveire, csupán a maguk érveit ismételgetik.[17] Erről a holtpontról szerettem volna a vitát kimozdítani. Figyelemre méltó, hogy a lengyelországi vitában ugyanezek az álláspontok jelentek meg;[18] képviselőik a jelek szerint ugyanúgy elbeszélnek egymás mellett, mint korábban a demokratikus érzelmű jogászok és tágabb értelmiségi körök vitájának résztvevői Magyarországon.[19]
Nos, első pillantásra úgy tűnik, hogy a Sólyomtézis nem egyéb a legalista álláspont korai, ugyanakkor karakterisztikus megfogalmazásánál. Ám mielőtt megállapodnánk ennél a vélekedésnél, figyeljünk fel rá, hogy a tézis szövegszerű olvasata hiányos. Azt állítja, hogy nem jogállami eszközökkel lehetetlen jogállamot építeni. De milyen értelemben lehetetlen? Erről a szöveg szoros grammatikai elemzésével semmit nem tudunk mondani. Márpedig amíg ezt nem tisztázzuk, addig a tézis pontos tartalma homályban marad. A kérdésre három válasz kínálkozik: egy konceptuális, egy empirikus és egy normatív. A konceptuális értelmezés szerint fogalmi lehetetlenség nem jogállami eszközökkel jogállamot építeni. Az empirikus értelmezés szerint az összefüggés ok-okozati természetű: jogállami eszközökkel jogállamot építeni empirikus lehetetlenség; a nem jogállami eszközök alkalmatlanok a jogállamépítés céljának megvalósítására. A normatív értelmezés szerint a legalitás formális követelményei mindig megelőzik a törvények tartalmára vonatkozó, erkölcsi és más kívánalmakat: normatív lehetetlenség, hogy tartalmi megfontolások elsőbbséget nyerjenek a legalitás formális követelményeivel szemben. Tanulmányom azt igyekszik megmutatni, hogy ha kritikus szemmel végigelemezzük e három olvasatot, a Sólyom-tézis új értelmezéséhez jutunk, mely segít eligazodnunk a legalisták és legitimisták vitájában, és meghaladnunk az ellentétüket.
Vegyük hát sorjában szemügyre a rivális olvasatokat.
A konceptuális olvasat fogalmi lehetetlenséget állapít meg. Azt vélelmezi, hogy fogalmilag szükségszerű kapcsolat van egy jogszabály érvényessége és a létrehozása során követett eljárás legalitása között. Ahogy - példának okáért - a gyaloglás egy bizonyos távolság két lábon való bejárása, s következésképpen kerékpáron, autóban, valamilyen tömegközlekedési eszközön ülve fogalmi lehetetlenség gyalogolni, ugyanúgy volna elmondható a jogszabályok érvényességéről, hogy az, és csakis az a jogszabály érvényes, melyet a tárgyára vonatkozó jogalkotási szabálynak megfelelően hoztak létre, s következésképpen fogalmi lehetetlenség érvényes törvényt a tárgyára vonatkozó jogalkotási szabály formális feltételeit nem kielégítő eljárásban létrehozni.
Ha a konceptuális olvasat megállná a helyét, akkor érvényes jogi norma soha, semmilyen körülmények között nem volna alkotható olyan eljárásban, mely nem tesz eleget a tárgyára vonatkozó, hatályos eljárási szabályoknak. Érvénytelen procedúrából nem keletkezhetne érvényes jog. Az a jogszabály, melyet nem a jogalkotási szabályokkal összhangban alkottak meg, nem volna érvényes - valójában nem is volna jogszabály. Ha valamely adott tárgyra vonatkozó jogalkotási szabály szupertöbbséget ír elő, akkor arra a tárgyra vonatkozóan fogalmi lehetetlenség volna egyszerű többséggel érvényes jogi normát alkotni. A konceptuális olvasat a legerősebb a Sólyom-tézis legalista értelmezései közül.[20]
Véleményem szerint a konceptuális olvasat ingatag lábakon áll. Ahhoz, hogy egy jogi normát a tárgyára vonatkozó jogalkotási szabály érvényességgel ruházzon fel, magának a szabálynak is érvényesnek kell lennie. Hiszen honnan meríti az érvényességét egy jogi norma? Nyilván a rá vonatkozó jogalkotási szabályból. Hát az a jogalkotási szabály honnan meríti az érvényességét? Egy további, rá vonatkozó szabályból, és így tovább. Belátható, hogy ez a gondolatmenet végtelen regresszushoz vezet. Ha pedig a regresszus vég nélkül folytatódik, akkor nem lehetségesek érvényes eljárási szabályok, tehát nem lehetséges működő jogrendszer sem. Működő jogrendszerek azonban vannak; a kérdés az: hogyan lehetségesek? Minek kell még igaznak lennie egy jogrendszerről, ha az már igaz, hogy létezik és működőképes? Nyilván annak, hogy a regresszust megállítja valami. Jogi úton keletkeztetett norma azonban, mint láttuk, nem állíthatja meg. Akkor pedig csak egy szociológiai tényen akadhat fenn. De miben áll ez a tény? Abban, hogy a rendszer jogalkotási szabályai széles körű elismerésnek örvendenek, hogy a jogalkalmazók ennek megfelelően járnak el, s hogy a jognak alávetett személyek ennek megfelelően viselkednek. Egyszóval, a kollektív elismerés szociológiai ténye teszi lehetővé, hogy a jogalkotási
- 7/8 -
szabályok érvényesek legyenek, alkalmazásuk érvényes jogi normákat eredményezzen. Ez a tény nem jogi eljárásban keletkezik, létrejötte nem feltételez semmiféle magasabb szabályt; így lehet alkalmas a regresszus megállítására.[21]
Alapesetben a de facto elismerés a jogszabályok érvényességének szükséges, ám nem elégséges feltétele: az elismerés a jogalkotási szabályokra vonatkozik, a jogalkotás eredményének elismertségéhez arra a további feltételre is szükség van, hogy a hatályos jogalkotási szabálynak megfelelő eljárásban keletkezzen. Rendkívüli esetben azonban az elismerés egyben elégséges feltétele is lehet a jogszabály érvényességének. Olyan helyzetekre gondolok, amikor a jogalkotás nem tesz eleget a rá vonatkozó szabályoknak, eredménye mégis kellően széles körű elismerést szerez. Az elismerés szociológiai ténye ilyen körülmények között érvényessé változtathatja a formális érvényességet nélkülöző jogalkotási eljárást, így akár a minősített többség követelményének megkerülését is. Ha pedig ez megtörténhet, akkor nem igaz, hogy érvényes jogi normát csakis a tárgyára vonatkozó, formai érvényességgel bíró jogalkotási szabállyal összhangban lehet alkotni. Az eljárás formai érvényessége az ilyen esetekben nem tartozik a jogszabály érvényességének szükséges feltételei közé.
Kétségtelen, ezek speciális esetek. Alapesetben a jogalkotás az érvényes szabályokat követi, az elismerés elsődlegesen ezeket a szabályokat illeti meg, többé-kevésbé magától értetődő módon; az érvényes jogalkotás eredményének elismertsége másodlagos: azon az alapon minősül érvényesnek, hogy érvényes eljárásban keletkezett. Az itt tárgyalt esetekben azonban a hatályos jogalkotási szabályok elismertsége - legalábbis az adott jogalkotási tárgy vonatkozásában - bizonytalanná válik, érvényességük vita tárgyává lesz, a bennük foglalt formális feltételeket nem teljesítő eljárásban keletkezett jogszabály kellően széles körű elismerést nyerhet. A rutinesettől eltérően az elismerés itt közvetlenül a létrehozott jogszabályra irányul, ugyanakkor nem magától értetődő: a bizonytalanság körülményei között, politikai küzdelemben áll elő. Csak utólag válik egyértelművé, hogy az elismerés megvan-e vagy nincs meg - akkor, amikor a küzdelem már eldőlt. A bizonytalanság azonban nem lehetetlenség: nem kizárt, hogy az adott esetben a jogalkotási szabály formális feltételeit nem kielégítő eljárás eredményét a jogrend működtetői érvényesnek ismerjék el.
Gondoljunk bele, milyen abszurd konklúziókra jutnánk, ha a konceptuális olvasat jegyében ki akarnánk zárni ezt a lehetőséget. Az Egyesült Államok alkotmányát olyan eljárásban fogadták el, mely nem tett eleget a Konföderáció Cikkelyeiben foglalt módosítási szabály előírásainak.[22] Ha a konceptuális olvasat helytálló, az 1787-es alkotmány érvénytelen; a mai napig a Konföderáció Cikkelyei vannak hatályban, az USA nevű entitás pedig jogi értelemben államként nem létezik. Ezt azonban csak futóbolondok hiszik. Bár a déli államokban ma is eleven a konföderáció szelleme, ez inkább a rasszizmus fedőideológiája, mint bármi más, nem társul hozzá az 1787-es alkotmány elutasítása.
Ami igaz az államok belső jogáról, elmondható a nemzetközi jogról is. Egy állam nemzetközi jogi elismerésének nem feltétele, hogy érvényes jogi eljárásban jöjjön létre. Elegendő, hogy de facto létezik, azaz van egy terület, amely fölött kizárólagosan rendelkezik, és van egy többé-kevésbé állandó népesség, melyet törvényekkel és más jogszabályokkal igazgat, továbbá területén többé-kevésbé hatékonyan birtokolja és gyakorolja az erőszak monopóliumát. Képzeljük csak el, mi lenne, ha a nemzetközi jog kizárólag a kifogástalan jogi eljárásban létrehozott, érvényes alkotmánnyal rendelkező államok nemzetközi státusát ismerné el, és csak ezeknek tulajdonítana képességet államközi szerződések kötésére. Nemzetközi jogi elismerés hiányában egy entitás nem lehet államokat tömörítő nemzetközi szervezet tagja, következésképpen nem is járhat el ilyen szervezet tagjaként. Például nem szavazhat a szóban forgó szervezet döntéshozó testületeiben. Tehát az ENSZ Biztonsági Tanácsának mindazon határozatai, melyeket az USA egyedül vétózott meg, valójában átmentek a szavazáson. Es megfordítva, a Nemzetközi Valutaalap kormányzótanácsának azon határozatait, melyeknek az elfogadása az USA támogató szavazatán múlott, valójában nem fogadták el, és folytathatnám a bizarr példák sorát. Az Egyesült Államok nemzetközi elismertsége azonban egyöntetű; harsány kacaj tárgyává válna az az állam, mely azon erősködne, hogy a BT amerikai vétóval megakasztott határozattervezetei érvényesek, és az államok közössége köteles alkalmazni őket, vagy kétségbe vonná, hogy az IMF kormányzótanácsának azon határozatai, melyek az USA támogató szavazatának köszönhetően nyerték el a megkívánt többséget, hatályosak és végrehajtandók.
- 8/9 -
Vagy tekintsük a belső jog gyakorlatának azt a jelenségét, melyet a jogászok desuetudo néven emlegetnek. A desuetudo a de facto elismerés tükörképe: akkor beszélünk róla, ha egy jogszabályt az érintettek hosszabb időn át nem követnek, nem teljesítik a belőle fakadó kötelezettségeiket, nem érvényesítik a benne foglalt jogaikat, miáltal a jogszabály hatályát veszti, méghozzá anélkül, hogy formális eljárásban hatályon kívül helyeznék. Miközben komoly jogászok és jogtudósok kétségbe vonják, hogy a jogalkotási szabály előírásait nem teljesítő jogalkotás eredményét az elismerés szociológiai ténye érvényes joggá tehetné, azt senki nem vitatja, hogy a szociológiai elismerés elvesztése megfoszthatja az érvényes eljárásban keletkezett jogszabályt az érvényességtől. Ám egyáltalán nem világos, hogy ha szociológiai elismerés elvesztése egymagában véget vethet az érvényes eljárásban keletkezett jogszabály érvényességének, akkor miért ne ruházhatná fel a szociológiai elismerés megszerzése egymagában érvényességgel az érvénytelen eljárásban keletkezett jogszabályt.
Igaz, van egy figyelemre méltó különbség a nem szabályszerű eljárásban létrehozott jogszabály de facto elismerése és az érvényes eljárásban létrehozott jogszabály de facto hatályvesztése között. Az utóbbi általában szinte észrevétlenül megy végbe, nem dúlnak körülötte jogi és politikai viták, egyszerűen új szokás keletkezik, ami az írott szabályokat elavulttá teszi. Az előbbi csak akkor nem jár jogvitákkal, ha a szabálytól való eltérés nem szándékos: ha sem a jogalkotók, sem a jogalkalmazók, sem a jognak alávetett polgárok csoportjai nem ismerik fel az eljárás formai érvénytelenségét. Elgondolhatók ilyen esetek, de keveset mondok, ha azt állítom, hogy olyan esetek is elgondolhatók, amikor a jogalkotási szabálytól való eltérés tudatos, és jogvitákat kavar. Ilyenkor a szociológiai elismerés nem zajtalanul kerekedik felül, hanem konfliktusok közepette: egymást kizáró jogfelfogások csapnak össze, és amíg a vihar el nem ül, bizonytalan lesz, hogy melyik az érvényes jogszabály, a régi vagy az új.
Ám ez a különbség nem a konceptuális olvasat mellett, hanem inkább ellene szól. Valami vagy fogalmilag kizárt, vagy nem az, tertium non datur. Ha tehát a biztosan érvényes és a biztosan érvénytelen között lehetséges a vitatott érvényesség szürkezónája, ahol az érvényesség bizonytalan, és bizonytalanságának fokozatai lehetnek, akkor a konceptuális olvasat tarthatatlan; mindenestül el kell vetni.
Lépjünk hát tovább: lássuk az empirikus olvasatot.
Az empirikus, ok-okozati olvasat szerint, ha a törvényhozás nem tesz eleget a hatályos jogalkotási szabályban foglalt formális feltételeknek, akkor az eredmény semmiképp nem lehet a jogállam megvalósítása. Nem azért, mintha ez a fejlemény fogalmilag kizárt volna; elvben nem elgondolhatatlan. Ám a legalitás kritériumait nem teljesítő eljárás empirikus szükségszerűséggel jogi káoszba torkollik. A jogalkalmazók és a jognak alávetett polgárok nem fogják tudni, hogy mi a törvény: némelyek a hatályos jogalkotási szabály formális feltételeit nem teljesítő eljárásban született törvényhez igazodnak, mások a törvény megalkotása előtti jogi normákhoz.[23]
Ám ezek tapasztalati tényeken alapuló jóslatok, és nem világos, hogy vélelmezett empirikus szükségszerűségük min alapul. Talán valószínű, de semmiképpen nem szükségszerű, hogy beteljesüljenek. Márpedig az állítás úgy szól, hogy ha a jogalkotási procedúra nem tesz eleget a tárgyára vonatkozó szabályoknak, akkor lehetetlen a jogállam helyreállítását előmozdítania. Lehetetlen, vagyis nem adódhat ellenpélda, amikor a legalitás kritériumait nem kielégítő eljárás egy jogállamisági feltétel helyreállításához vezet. Ha egyetlen ellenpéldát sikerül felmutatni, az empirikus lehetetlenségként értelmezett tézis tarthatatlannak bizonyul.
Az is elég, ha ez a példa csupán hipotetikus. Ha - miként az előző szakasz végén jeleztem - elgondolható ilyen példa, akkor nem lehet kizárt, hogy a legalitás feltételeit nem teljesítő eljárás sikerrel állítsa helyre a jogállami viszonyokat. De nagyobb a példa meggyőző ereje, ha a valóságból merítik. Van ilyen példa.
Lengyelországban a közrádió, köztévé és a távirati iroda vezetőinek kinevezéséről a médiatanácsról szóló törvény rendelkezik. A törvény szerint a három elnököt csak a médiatanács válthatná le, a tanács összetétele pedig hosszú évekre be van betonozva. A törvénymódosítás minden bizonnyal elnöki vétóba ütközne, s az elnöki vétót a Szejm csak háromötödös többséggel írhatná felül. Ám a közmédia szervezetei ugyanakkor egyszemélyes részvénytársaságok; tulajdonosuk az államkincstár, a tulajdonosi jogokat a kincstár nevében a kulturális miniszter gyakorolja. Bartolomej Sienkewicz miniszter a kereskedelmi társaságokról szóló törvényre hivatkozva 2023. decemberében felmentette a hivatalban lévő vezetőket, és újakat nevezett ki a helyükbe. Az alkotmánybíróság ezt az eljárást 2024. január 18-i határozatában alkot-
- 9/10 -
mányellenesnek minősítette.[24] A határozatot a kormány közzétette a hivatalos közlönyben, azzal a megjegyzéssel, hogy a bíróság tagjait az Emberi Jogok Európai Bíróságának két határozata szerint törvényellenes eljárásban nevezték ki. A megjegyzés nem állítja explicit módon, de érzékelteti, hogy a jogszerűtlen összetételű testület döntése nem lehet kötelező erejű.[25] Ugyanakkor a Tusk-kormány támogatói közt is vita folyt arról, hogy a kulturális miniszter által választott jogi kerülőút szabályos volt-e.[26] Két, egymásnak ellentmondó jogértelmezés ütközött össze, és nem volt kompetens autoritás, mely a vitát kötelező erővel eldöntötte volna. Ez az autoritás csak az alkotmánybíróság lehetett volna, ám a vita részben épp a testület legitimitása körül robbant ki. Ez pontosan megfelel annak, amit korábban kettőshatalmi helyzetnek neveztem. A konfliktus kimenete így azon múlott, hogy a cégbíróság melyik álláspontot követi, amikor arról határoz, hogy törli-e a cégjegyzékből a miniszter által leváltott médiavezéreket, és bejegyzi-e kinevezett utódaikat. Akár ilyen, akár olyan döntés született volna, a döntési aktus nem lehetett volna tisztán jogi természetű, hiszen a cégbíróság nem illetékes alkotmányossági vitákban kimondani a végső szót.[27] A döntés mindenesetre a kormánynak kedvezett.[28] Az új vezetők menesztették a pártpropagandistákat; a közmédia a propaganda és gyűlöletkeltés eszközéből a pártatlan és kiegyensúlyozott tájékoztatás fórumává változott, a közvélemény pedig megnyugvással vette tudomásul a változást.[29] Nem keletkezett jogi káosz. Nem igaz tehát, hogy jogalkotási szabályban foglalt formális feltételeket nem teljesítő eljárás útján közelíteni a jogállamhoz empirikus, ok-okozati értelemben volna lehetetlen.
Ám ennek a konklúziónak nem kell az empirikus olvasat maradéktalan elvetéséhez vezetnie; úgy, ahogy a konceptuális olvasat kritikája annak maradéktalan elvetéséhez vezetett. Empirikus összefüggésekről nem állítható, hogy vagy hiánytalanul fennállnak, vagy teljesen hiányoznak. Az ok-okozati kapcsolatok valószínűségekkel jellemezhetők, fokozataik vannak. Még ha igaz is, hogy a legalitástól elhajló jogalkotási lépések nem vezetnek szükségszerűen, tehát minden esetben a legalitás megbillenéséhez, ez a veszély még abban az esetben is fennáll, beteljesüléséhez különböző valószínűségek társíthatók. Ez egy fontos megállapítás, mely akkor is velünk marad, ha az empirikus szükségszerűség vélekedését elvetjük. Később még vissza kell térnünk hozzá.
Mielőtt azonban vizsgálat alá vennénk, szögezzük le: a probléma, melynek szempontjából fontosnak tartjuk, nem empirikus természetű. Az empirikus összefüggések leíró jellegűek, amikor viszont a legalitás megbillenését veszélynek minősítjük, normatív megállapítást teszünk. Hogy ezt milyen alapon indokolt veszélynek tekintenünk, normatív kérdés. Ezért az empirikus olvasat még módosított változatában sem áll meg önmagában: továbbirányít bennünket a normatív olvasathoz.
Ebben az olvasatában a tézis két normatív elv konfliktusáról beszél: az egyik a legalitás formális elve, a másik valamilyen tartalmi elv. Az állítás úgy hangzik, hogy a formális elvet feltétlen elsőbbség illeti meg a tartalmi elvvel szemben: a tartalmi elv soha nem utasíthatja maga mögé a fomális elvet, de még csak nem is konkurálhat vele.[30] Ahogy Sólyom - bár nem a legalitásra szűkítve - fogalmazott: "A mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbre való."[31] Sólyom szerint a formális legalitás előírásai azért élveznek feltétlen elsőbbséget a tartalmi elvekkel, így az igazságosság elveivel szemben, mert objektívek, míg a tartalmiak mindig részlegesek és szubjektívek.[32]
A legalitás feltétlen normatív primátusának értelmezésével szemben is tehetők ellenvetések. A jogalkotási szabályok tőlük különböző célok megvalósításának eszközei. A legalitás nem önmagáért értékes, hanem más értékek eszközeként. Az instrumentális értékek azonban mindig feltételesek: a segítségükkel megvalósítható célnak is értékesnek kell lennie. Ha ez általában igaz az instrumentális értékekre, akkor igaz a legalitás értékére, s következésképpen a minősített többség garanciális előírásainak értékére vonatkozóan is. A minősített többség megkövetelésének az ad célt és értelmet, hogy akadályt gördít a kormányoldal egyoldalú döntései útjába, amikor azok alapvető jogokat vagy különlegesen fontos közérdeket érintenek. De mi van akkor, ha a minősített többség előírásai nem annyira a jogot és közérdeket védik, mint inkább a jogot és közérdeket sértő hatalmi és más kiváltságokat?
Hasonlítsunk össze két választási törvényt. Az egyik elfogadható szinten garantálja a választások tisztaságát, a választók akaratának szabad kinyilvánítását, a választott tisztségekért versenybe szállók
- 10/11 -
esélyegyenlőségét. Ha ez elmondható róla, akkor legitim. Persze a legitim választási törvény módosítása is kívánatos lehet. Persze a nagyjában-egészében alkotmányos választási törvény módosítása is kívánatos lehet. Például azért, mert a maga idején még elfogadhatónak vélt, ám időközben elavult választójogi korhatárt helyes volna leszállítani. A módosításhoz fűződő érdek azonban - legyen bármennyire méltánylandó - nem verseng a törvényt védő jogalkotási szabállyal. Ha a választási törvény csak minősített többséggel módosítható, és a módosítás parlamenti támogatottsága elmarad az előírt többségtől, akkor nem lehet mérlegelni, hogy a módosításhoz fűződő érdek nem erősebb-e a formális szabály követéséhez fűződő érdeknél. Nincs más lehetőség: tovább kell folytatni a politikai küzdelmet a hiányzó szavazatok megszerzéséért. Más a helyzet, ha a törvény úgy van megszerkesztve, hogy a periodikus választások egy örökös kormányzó párt hatalmát reprodukálják. Ebben az esetben illegitimnek minősül, a szupertöbbség előírása pedig illegitim állapotok fenntartását biztosítja. Ilyen körülmények között helye lehet a mérlegelésnek a formális garanciák és a tartalmi megfontolások között.
Ám ez még nem a normatív olvasat végkövetkeztetése. A legalitás nem egy-egy elszigetelt jogi aktus ismérve ugyanis, hanem mindenekelőtt egy időben és térben kiterjedt gyakorlaté. Értéke elsődlegesen a teljes gyakorlathoz kötődik. Az, hogy a teljes gyakorlat megfeleljen a legalitás kritériumainak, akkor is fontos, ha vannak konkrét jogi rendelkezések, melyek nem érdemlik meg e normák védelmét. Miért van ez így?
A modern társadalmakat tartalmi kérdésekben nézetkülönbségek sokasága osztja meg, mély világnézeti és morális vitáktól az olyan vitákig, hogy melyik közlekedési szabálykatalógus szolgálja hatékonyabban a gyors és ugyanakkor balesetmentes forgalmat. Ha a válaszok tartalma alapján kívánnánk megbecsülni, hogy mit szabad tennünk, mit várhatunk másoktól, mitől kell tartanunk, és miben bízhatunk, nagyfokú bizonytalanságban élnénk. Nem tudnánk hosszabb-rövidebb távra szóló terveket készíteni, másokkal szerződéses viszonyra lépni, és így tovább. Nem volna lehetséges sem verseny, sem kooperáció. Csak úgy tervezhetjük az életünket, csak úgy élhetünk biztonságos, kiszámítható társadalmi környezetben, ha megegyezünk bizonyos formális kritériumokban, melyek alapján a mindenkire nézve kötelező törvényt megkülönböztethetjük attól, amiről legfeljebb szeretnénk, hogy törvény legyen. E formális kritériumok sorában kitüntetett szerep jut a jogalkotási szabályoknak. Hogy egy bizonyos norma tényleg jogszabály, ezt elsősorban onnan tudjuk, hogy az arra felhatalmazott szerv bocsátotta ki, a megfelelő eljárásban. Ebben minden nézetkülönbségünk közepette egyet tudunk érteni.
Mint az imént említettem, a legalitás formális kritériumait kielégítő vagy nem kielégítő eljárás nem elszigetelt aktus, hanem egy időben és térben egyaránt messzire terjedő, összefüggő gyakorlat része. A teljes joggyakorlat legalitása az, ami nélkülözhetetlen feltétele nemcsak a hatalmi önkény korlátozásának és az egyéni jogok garantálásának, hanem már az élet tervezésének, az egyének és csoportjaik közti kooperációnak - egyáltalán, a puszta társadalmi együttélésnek - is.[33]
Az egyedi aktusok túlnyomó többsége a polgárok között, illetve a polgárok és a velük közvetlenül érintkező közhivatalnokok között zajlik; egy-egy ilyen aktus súlya a teljes gyakorlathoz képest elenyésző. Csak a temérdek hasonló aktus tömeges egymásra halmozódása tesz hatást arra, hogy a teljes gyakorlat mennyire felel meg a legalitás előírásainak, és így mennyire kiszámítható - igaz, ez a hatás masszív, és csak lassan, fokozatosan módosul.[34] Ám ahogy az intézményi hierarchia egyre magasabb szintjeire vetjük a tekintetünket, egyre nő a valószínűsége, hogy már a legalitás kritériumainak eseti nem teljesülése is érzékelhető következményekkel jár a teljes gyakorlatra nézve. Ha az országgyűlés vagy a kormány eljárása tér el a szabályostól, az heves politikai vitákat vált ki. Az összes fél a saját jogfelfogását deklarálja érvényesnek, ami elbizonytalaníthatja a jogalkalmazókat, és precedenst teremthet újabb szabálytalan eljárásokhoz.
Így tehát a szupertöbbséggel védett illegitim állapot egyszerű többséggel való megszüntetése nem egy, hanem két - egy azonnali és egy hosszabb távra szóló - hatást von maga után. Egyfelől helyreállítja a legi-
- 11/12 -
tim viszonyokat, másfelől megzavarja a teljes joggyakorlat legalitását. Nem születhet felelős döntés anélkül, hogy ezt a két hatást ne mérnék össze, hogy ne vetnék egybe várható előnyeiket, illetve kockázataikat. Versengő szempontokat kell rangsorolni; a mérlegelés elkerülhetetlen.
Tegyük fel, hogy az illegitim rendelkezések kiiktatásához olyan súlyos érdek fűződik, mely a mérlegelés során maga mögé utasítja a legalitás sértetlenségéhez fűződő érdeket. Ha ilyen körülmények közt az új többség nem vállalja a legalitás normáinak felfüggesztését, felelős lesz azért, ha a kettőshatalmi küzdelem netán az autokrácia javára dől el. Ha vállalja, akkor a legalitás elbizonytalanodásáért lesz felelős. Ez az a dilemma, melyről az 5. szakaszban említést tettem. Most már többet is mondhatunk róla. Képzeljük el, hogy a döntéshozó az autokratikus hatalmi blokk lebontása érdekében vállalja a legalitás normáinak felfüggesztését, s hogy ezt az összes körülményt figyelembe véve helyesen teszi. Bár helyesen cselekszik, a legalitás megbillentéséért viselt felelősségtől lehetetlen szabadulnia. Nem az lehetetlen, hogy a legitimitáshoz fűződő tartalmi érdekek maguk mögé utasítsák a legalitás formális rendjének fenntartásához fűződő érdeket, hanem az, hogy felmentést adjanak a legalitás megbillentéséért viselt felelősség alól. A döntés egyszerre lesz mindent egybevetve jogi szempontból (is) helyes, és ugyanakkor jogi szempontból aggályos is. Nevezzük azokat a döntési helyzeteket, amelyekben a helyes jogi döntés nem lehet aggálymentes, jogi dilemmáknak.[35] A jogi dilemmák sajátos kötelezettséggel járnak. Ha igaz is, hogy a helyes döntés mindent egybevetve a legalitás gyakorlatának megszakításával jár, a döntéshozatalt és a cselekvést akkor is a legalitás iránti tiszteletnek kell vezérelnie.
De nem üres szólam-e a legalitás iránti tisztelet, ha egyszer el kell térni az előírásaitól? Nem, mert követelmények származnak belőle. Mindig szem előtt kell tartani, hogyan hat a döntés a joggyakorlat egészére. Mind a legalitás normáinak szigorú követése, mind átmeneti felfüggesztésük jogi, erkölcsi és politikai költségekkel jár. A jogalkotási eljárás legalitása független az eredmény tartalmi értékétől. Nem garantálható, hogy minden megfelelő eljárásban létrehozott törvény érdemben is jó és igazságos lesz. Ha a legalitás alapesetben tiszteletben tartandó, akkor óhatatlanul lesznek érvényes törvények, melyek ugyanakkor nem jók vagy nem igazságosak.[36] Ha a jogrend a maga egészében legitim, és az illegitim törvény nem a végsőkig rossz vagy igazságtalan, akkor valószínűleg az a helyes, ha kitartanak a legalitás elsőbbsége mellett. A legalitás nem volna fenntartható, ha minden rossz vagy igazságtalan törvényt nem létezőnek lehetne tekinteni, vagy a hatályos jogalkotási szabályok feltételeit nem kielégítő művelettel ki lehetne iktatni. Ezért minden többé-kevésbé igazságos rendszerben vannak rossz vagy igazságtalan törvények, melyek rossz vagy igazságtalan voltuk ellenére érvényesek és jogilag kötelező erejűek.
Két esetben billenhet el a mérleg a tartalmi érdekek elsőbbsége felé. Az egyik, ha az egyedi jogintézmény igazságtalansága extrém, a törvény - Gustav Radbruch kifejezésével élve - gonosz: egyének és csoportjaik jogfosztásáról, tulajdonuk konfiskálásáról, deportálásukról rendelkezik, kiirtásukra teremt lehetőséget.[37] Radbruch szerint a gonosz törvény nem törvény: akkor sem érvényes, ha formai szempontból kifogástalan eljárásban alkották meg. Ebből az következik, hogy a legalitás nem szenved sérelmet, ha az ilyen törvényt nem alkalmazzák. A gonosz törvényt figyelmen kívül hagyó eljárás nem sérti a legalitás kritériumait; nem jár jogi vagy egyéb költségekkel. Nem biztos azonban, hogy Radbruchnak igaza van.[38] Nekünk azonban nem a szélsőségesen igazságtalan törvényekkel van dolgunk, ezért a gonosz törvények problémájával itt nem foglalkozom.
A másik esetben a törvények egy csoportja rendszerré áll össze, egy hatalmi klikk önkényes uralkodásának ágyaz meg, s bár az önkényuralom nem okvetlenül jár mindennapi erőszakkal, az állam nem szükségképpen terrorizálja a polgárait, de attól még a hatalom önkényes gyakorlása erkölcsileg védhetetlen. A mi problémánk ezzel a második típusú esettel kapcsolatos.[39] Ha igaz, hogy a hatályos jogalkotási eljárás felfüggesztése költségekkel jár, akkor ebben a második esetben is a legnagyobb óvatossággal kell eljárni. Először, minősített többséget kívánó törvénymódosításokat egyszerű többséggel csak akkor szabad végrehajtani, ha a szabálytól való eltérésnek legitim célja van. Esetünkben a legitim cél kizárólag az államszervezet demokratikus és jogállami működésének helyreállítása lehet. Másodszor, a módosítás elkerülhetetlenül szükséges kell, hogy legyen. Így például nem tartozik az elkerülhetetlenül szükséges módosítások közé az Alaptörvény preambulumának, a Nemzeti Hitvallásnak a törlése, miként annak a cikkelynek a módosítása sem, mely szerint a család egy férfi és egy nő házasságán alapul.[40] Ezeket a célokat politikai küzdelmek eredményeként kell majd a jövőben elérni; a demokratikus jogállam helyreállításának fázisá-
- 12/13 -
ban a helyreállítást akadályozó, illetve eleve ellehetetlenítő rendelkezéseket kell módosítani. A szóban forgó rendelkezések egy hatalmi klikk kizárólagos és önkényes uralkodását bástyázzák körül. Ezek közé tartozik például az Alaptörvény azon előírása, mely szerint a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja 9 évre, a képviselők kétharmadának szavazatával;[41] valamint a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról szóló törvényben szereplő kitétel arról, hogy megbízatásának letelte után a főügyész tovább gyakorolja jogköreit egészen addig, amíg az Országgyűlés nem választja meg az utódját.[42] Ha egy új országgyűlés, melyben a Fidesznek blokkoló kisebbsége van, le akarja cserélni Polt Pétert, akkor vagy egyszerű többséggel módosítania kell e rendelkezést, vagy figyelmen kívül kell hagynia azt az elmozdítási procedúra során. Harmadszor, a módosításcsomag keresztülvitele nem járhat a legalitás megroggyanásának aránytalan kockázatával: a remélt közhaszon arányos kell, hogy legyen a jogalkotási szabálytól való eltérésben lappangó veszélyekkel. Negyedszer, előre be kell jelenteni, hogy mely törvényekre fognak kiterjedni a jogalkotási szabály formális feltételeit nem kielégítő változtatások. Ha lehetséges, ugyancsak előre meg kell határozni az időintervallumot, melyen belül a változtatásokat végrehajtják. Sem a változtatások körére, sem a végrehajtás időbeli intervallumára vonatkozó ígéretet nem szabad megszegni. Amikor a jogalkotási szabályokban foglalt formális feltételeket nem teljesítő törvényhozás ilyen előírásokhoz tartja magát, magatartása expresszív értéket hordoz: a legalitás gyakorlatát megszakító eljárás során is a legalitás elveihez való hűségének ad kifejezést.
A legalitás elveihez való hűség kifejezése önmagáért is fontos. De fontos a következményei miatt is. A Sólyom-tézis empirikus, ok-okozati olvasatának kritikája során rámutattam, hogy bár a szabályban foglalt feltételeket nem teljesítő procedúra érvényes jogot eredményezhet, a szabálytól való eltérésnek vannak kockázatai. Különböző konkrét helyzetekben a legitim állapot helyreállításának céljával végrehajtott, nem szabályos jogalkotásnak különböző esélye van a sikerre. Sikeresnek tekinthető, ha közelebb visz a demokratikus jogállam helyreállításához, és - amit ez feltételez - nem vezet jogi káoszhoz. Sikertelennek számít, ha a próbálkozás kudarcot vall, és/vagy az eredménye jogi káosz lesz. Az, hogy lehetségesek helyzetek, amikor a legalitás szabályai illegitim állapotokat rögzítenek, s amikor ezek az állapotok nem számolhatók fel a hatályos szabályokban foglalt formális feltételek szigorú teljesítésével, csupán szükséges, ám egymagában még nem elégséges feltétele annak, hogy a jogalkotási szabály formális feltételeit nem teljesítő procedúra igazolt legyen.
A siker valószínűsége nem lehet bizonyosságközeli, hisz a kettőshatalmi helyzetbe be van építve a bizonytalanság. De reális esélynek kell lennie rá. Hogy mi számít reális esélynek, azt nem könnyű számszerűsíteni, már csak azért sem, mert különböző résztvevők és megfigyelők becslései különbözőek lehetnek. Azt azonban számszerűsítés nélkül is be tudjuk látni, hogy milyen esetekben biztosan nincs reális esély a sikerre. Képzeljünk el egy esetet, amikor a legitimitás tartalmi szempontjai kioltják a hatályos jogalkotási szabály betartásának kötelezettségét, csakhogy a szabályban foglalt feltételeket nem teljesítő eljárás eredményességének esélye zéró. Igaz ugyan, hogy ha a demokratikus jogállam nem szabályszerű jogi aktusok útján való helyreállítása sikeres volna, akkor a jogalkotási szabály formális feltételeit nem teljesítő procedúra eredménye igazolt lenne - ám mivel az adott esetben nincs kilátás a sikerre, a próbálkozás nem igazolt. Úgy idézi fel ugyanis a legalitás szétesésének veszélyét, hogy esélyt sem kínál a jogállam helyreállítására. Egyszóval, a formális legalitás felfüggesztése két feltétel együttes teljesülése esetén lehet helyes. Egy: a legitimitás tartalmi szempontjai maguk mögé utasítják a legalitás formális követelményeit. És kettő: a nem szabályos jogalkotásnak esélye van a sikerre, vagyis arra, hogy közelebb visz a demokratikus jogállam helyreállításához, és nem torkollik jogi káoszba. Nem okvetlenül bizonyosságközeli, de legalább reálisnak mondható esélye van rá, hogy ebben az értelemben sikeres legyen.
Az esélyek részben az induló helyzettől függenek - de nemcsak attól. A jogalkotási szabályban foglalt formális feltételeket nem teljesítő eljárás lebonyolításának mikéntje is befolyásolja - növeli vagy csökkenti - a siker esélyét.[43] Erre gondolva írtam az imént, hogy a sorra vett óvatossági rendszabályok nem csu-
- 13/14 -
pán önmagukban fontosak, tehát nem csupán azért, mert kifejezik a jogalkotó hűségét a legalitás elveihez, hanem a következményeik okán is; vagyis azért, mert növelik a sikeres megvalósítás esélyét. Természetesen alkalmazhatók további óvatossági rendszabályok is, melyek a siker esélyét nem expresszív értékük révén ugyan, de mégiscsak növelik. Például érdemes gondot fordítani a változtatások sorrendjére. Sok mindent módosítani lehet egyszerű többséggel: ezeket a változtatásokat célszerű előre venni.[44] Ezekkel egy időben lehet célszerű sort keríteni a kisebb szabálytalanság árán végrehajtható, ugyanakkor nem halogatható változtatásokra, mint amilyen a közmédia propagandamentesítése volt Lengyelországban. A demokratikus és jogállami restauráció nagyobb szabású és jelentősebb szabálytalanságot igénylő műveleteit egy harmadik szakaszban lehet célszerű a törvényhozás napirendjére tűzni, amikorra az átalakulás lendületet vett, a támogatottsága érzékelhetően megnőtt; illetve az átalakulással szembeni ellenállás elbizonytalanodott. Akkor tehát, amikor számítani lehet rá, hogy a jogalkalmazók végrehajtják a reformtörvényeket, a jognak alávetett polgárok sokasága pedig igazodni fog hozzájuk.
Ezek a gondolatok csak arra szolgálnak, persze, hogy érzékeltessék, milyen természetű - egyszerre jogi és politikai - feladatot kell a demokratikus jogállam helyreállítására vállalkozóknak megoldaniuk, amikor a feladat nem oldható meg a legalitás formális keretei között. íróasztal mellett nem lehet kész forgatókönyveket gyártani az ilyen esetekre. Maga a feladat országonként és koronként változó, mint ahogy változók megoldásának lehetőségei és korlátai is. Kezelése mindig az adott körülményeknek megfelelő, jó helyzetérzékelést, jó ütemérzéket kíván, valamint azt, amit Kant ítélőképességnek (Urteilskraft), May Weber pedig szemmértéknek (Augenmajt) nevezett.[45] Az elméleti analízis ezen a ponton eléri lehetőségeinek határát: szerepe véget ér.
Ideje összefoglalni, mire jutottunk. A Sólyom-tézis így szól: "Jogállamot nem lehet a jogállamiság ellenében megvalósítani." Szó szerinti olvasata azt sugallja, hogy a hatályos jogalkotási szabály formális feltételeit nem teljesítő eljárás "a jogállam ellenében" történik, ezért nem valósíthat meg jogállamot. A szó szerinti olvasat tehát annak az álláspontnak felel meg, melyet legalistának neveztem. Láttuk azonban, hogy ez az olvasat hiányos: nem ad választ a kérdésre, hogy mit fed a "nem lehet" kifejezés: konceptuális, empirikus (ok-okozati) vagy normatív lehetetlenséget. E lehetőségek elemzése során arra jutottunk, hogy a konceptuális olvasat tarthatatlan, az empirikus olvasat hibás, de korrigálható, korrekciója azonban továbbvezet a normatív olvasathoz, a normatív olvasat pedig nem esik egybe a szó szerinti olvasat által sugalmazott értelmezéssel. A hatályos jogalkotási szabály formális feltételeit nem kielégítő eljárás akkor ellentétes a jogállamisággal, ha nincs legitim célja, vagy ha van is, de szükségtelenül, azaz kényszerítő ok nélkül folyamodnak hozzá, és/vagy ha aránytalan veszélyt jelent a joggyakorlat legalitására nézve; általánosabban fogalmazva: ha az eljárás nem felel meg a legalitás iránti tisztelet követelményeinek.
Normatív olvasatában a Sólyom-tézis azt állítja, hogy a legalitást alapesetben vélelem, méghozzá nagyon erős vélelem illeti meg. Amíg a vélelem fennáll, a legalitás formális előírásaival a jog megítélésének tartalmi szempontjai nem konkurálnak. Ez a megállapítás tartalmazza, hogy az érvényes jog igazságtalan vagy más módon rossz törvényeket is magában foglalhat. A tartalmi célszerűtlenség vagy igazságtalanság elérhet, persze, egy szintet, amikor a formális előírások elsőbbsége már nem feltétel nélküli, a vele összeütközésben lévő tartalmi szempontok olyan súlyúvá válnak, ami a mérlegelést megengedhetővé vagy egyenesen elvárhatóvá teszi. De a mérlegelés még ilyenkor sem mindig jár a vélelem megdőlésével. A legalitás elsőbbségének vélelmét csak kivételesen súlyos indokok dönthetik meg. Ilyen kivételesen súlyos indok, ha a jogot egy kormányzó klikk kizárólagos uralmának szolgálójává alacsonyították: ha a jog nem korlátja, hanem eszköze a hatalmi önkénynek. De a legalitás vélelme még ilyenkor sem huny ki teljesen. Bár a helyes döntés mindent egybevetve a jogalkotási szabály formális feltételeit nem teljesítő eljárás választása, ez a döntés ugyanakkor aggályos is, és aggályosságára az eljárásnak reagálnia kell. A legalitás kritériumait nem teljesítő jogalkotásnak ki kell fejeznie a legalitás iránti tiszteletet, és ez nem üres gesztus: óvatossági rendszabályok egész sorában kell megtestesülnie.
Egyszóval, a Sólyom-tézis konzisztens olvasata a normatív olvasat, ebben az olvasatában pedig a tézis nem a legalista álláspont összefoglalása. Megkívánja, hogy amíg csak lehet, a jogalkotó ragaszkodjon a legalitás vélelméhez, de nem zárja ki, hogy ezt a vé-
- 14/15 -
lelmet rendkívüli indokok felülírják. Amit kizár, az, hogy a hatályos jogalkotási szabályok feltételeit nem teljesítő eljárásra könnyelműen, a legalitás sérülékenységével nem törődve kerítsenek sort.
Ellenem vethetik, hogy értelmezésemet Sólyom László nem fogadta volna el. Ha 1992-ben megkérdezik tételmondatának értelméről, talán valóban azt felelte volna: igen, ez a mondat magában foglalja, hogy a legalitás formális kritériumait abszolút elsőbbség illeti meg a legitimitás tartalmi szempontjaival szemben. Azonban két észrevétel kívánkozik ehhez a megállapításhoz. Az első: a nyilvánosság elé bocsájtott gondolatok elválnak a szerzőjüktől, önállóan vizsgálhatók. Ez a tanulmány a Sólyom-tézis objektív tartalmát vizsgálta, nem a megfogalmazójának tulajdonítható, tényleges vagy hipotetikus vélekedéseket. Ez önmagában is elégséges válasz volna. De ott van még a második észrevétel is: dokumentálni tudom, hogy harminc évvel később, 2022-ben Sólyom már eltávolodott korábbi felfogásától, és hajlott az itt kifejtettek elfogadására.[46]
De mi indokolja, hogy a kettőshatalmi helyzetből adódó jogi probléma tárgyalását Sólyom László immár harminc évnél is régebbi tézisének elemzéséhez kössük? Nem volna elég történeti referenciáktól függetlenül rögzíteni elméleti vizsgálódásunk premisszáit? Nem, nem volna elég. Az elmélet absztrakt előfeltevései nincsenek időponthoz és térbeli helyhez indexálva, ám az elméletalkotó a valós térben és időben tevékenykedik. Nem a semmiből teremt új világot. Az előtte járó nemzedékektől örökölte meg a problémákat, amelyekre megoldást keres, a megoldási lehetőségeket, amelyekkel számolhat, a fogalmi eszközöket, amelyek segítségével a problémákat és a lehetőségeket elgondolja. Hagyományokat folytat. Őseink azonban harcokat vívtak. Egymással vívott harcaik egy részét valóban békévé oldja az emlékezés. Más harcok átalakulnak; új ügyek körül, új fogalmakba öntve folytatódnak tovább. Amikor jelen harcainkat vívjuk, el kell döntenünk, hogy a múlt sokszínű, vitáktól és harcoktól tarkított örökségéből mit tartunk folytatásra érdemes hagyománynak. A demokratikus jogállam híve számára a legközelebbi folytatandó hagyomány a rendszerváltás és a rá következő húsz év.
A rendszerváltást ma divat mindenestül elvetni, a rá következő húsz évet pedig egy kalap alá venni a 2010 utáni időkkel. Jó okunk van rá, hogy szembeszálljunk ezzel a divattal. Mi, magyarok 1990 előtt soha nem éltünk demokratikus jogállamban. Utána húsz évig abban éltünk. Tanulnunk kell a harmadik köztársaság kudarcából. Meg kell értenünk, mi tette lehetővé, hogy a demokrácia és a jogállamiság ellenségei szabad választáson buktassák meg. De azzal is tisztában kell lennünk, hogy gyengéivel együtt is a magyar történelem legértékesebb vonulatának része. Hagyatékából kimagaslik az alkotmányosság szelleme, melynek közjogi letéteményese az első Alkotmánybíróság volt. Az első Alkotmánybíróság teljesítménye pedig elválaszthatatlan elnöke, Sólyom László művétől. Amikor az alkotmányosság, a jogállamiság, a polgári, politikai és szociális jogok kérdéseiben állást foglalunk, nem kerülhetjük meg, hogy kialakítsuk a viszonyunkat Sólyom művéhez.
"A keskeny ösvény" című tanulmányomat megjelenése előtt elküldtem Sólyom Lászlónak. Tudtam, hogy már visszavonult a jog és a jogelmélet problémáitól; nem voltam biztos benne, hogy a küldeményt egyáltalán megnyitja és elolvassa. Arra számítottam, hogy ha mégis, akkor álláspontomat idegenkedéssel fogadja, és ellenvetések sorát zúdítja rá. Nem így történt. Nyolc nappal a tanulmány elküldése után elgondolásom iránti rokonszenvről tanúskodó, töprengő válaszlevelet kaptam, melyet most változtatás nélkül adok közre.
From: Janos Kis <xxxxxxxxxxxxxx>
Sent: Saturday, February 26, 2022 5:41 PM
To: Sólyom László <xxxxxxxxxxx@xxxxxxxxx>
Subject: tanulmány
Kedves Laci,
abban a reményben küldöm el neked ezt a tanulmányt, hogy érdekelni fog - akár egyetértesz vele, akár nem. Az ellenzéki körökben dúló közjogi vitához szól hozzá. Véleményedre, mint mindig, felettébb kíváncsi volnék, de ha nem fejtenéd ki, azt sem találnám bántónak (miként az éles kritikát sem).
Barátsággal és nagyrabecsüléssel,
János
- 15/16 -
From: Sólyom László <xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx>
Sent: Friday, March 4, 2022 9:50 AM
To: Janos Kis <xxxxxxxxxxxxxx>
Subject: Re: tanulmány
Kedves János!
Köszönöm leveledet és a tanulmányt. Nagylelkű engedményeddel nem élek, bár nem kételkedem, hogy valóban nem bántódnál meg, ha nem reflektálnék javaslataidra. Ugyanakkor nehéz visszatérnem a jog és politika magam mögött hagyott világába; annyira elvágtam magam ettől, hogy szinte leblokkol az agyam, ha ilyen szövegeket látok. És ez óvatosságra int! Ezt a vitát csak nagyon messziről követtem. Vörös Imre első, már nagyon régi felvetésére (akkor) rávágtam, hogy a szabad választáson nyertes ellenzék hogyan hivatkozhatna az ellenállási jogra. Azután még Jakab András egy írását olvastam - nem titok, hogy múltam és hajlamom a "legalista" álláspont felé húz. Azt persze homályosan felfogtam, hogy a háttérben nagy érvelési erőfeszítések folynak mindkét részről. Ez a mentegetőzés arra szolgál, hogy megértsd, csak nagyon szervetlen, laikus, inkább érzelmi megjegyzéseket tudok fűzni gondolataidhoz.
Először is nagyon nagyra értékelem közvetítő szándékodat. Hozzám persze főleg csak címek, esetleg színvonalasabb nyilatkozatok és publicisztikai magyarázatok, másrészt politikai keménykedések jutottak el, de mindenki kötötte az ebet a karóhoz, s (ahogy mondod) elbeszéltek egymás mellett. Ha jól értem, te (is) a "legalizmus" felől nyitsz. A legitimisták gyakorlati megvalósítási javaslatai (mindenhez hozzá kell tennem, amennyire ismerem őket) rendkívül kockázatosak (s jó kurucosak). Ahhoz tudok tiszta szívvel csatlakozni, amit a formális legalitás értéktartalmáról írsz. Kétszer is olvastam tanulmányodat, egy hét különbséggel, s közben leginkább ez foglalkoztatott. A gyakran idézett Ab-mondat alapján az rögzült a köztudatban, hogy az Ab (és én) formalista volnánk. Örülök, hogy te ezt nem így látod. Meglepetésemre felidéződött bennem egy sor akkori megnyilatkozás (az Ab ítéletein kívül), amelyek mind azt támasztják alá, hogy a formális legalitás nem abszolút érték. Márpedig ez a megoldásod kulcsa, ti. a legalitás vélelmének megdönthető volta. s ide tartozik megjegyzésed is, hogy az értéktartalom a jogalkalmazás során konkretizálódik a jogban.
Valószínűleg felesleges érvelésed további alátámasztására Ab- és egyéb önidézetekkel terhelnem téged. Inkább hálás vagyok, hogy alkalmat adtál feleleveníteni, hogy az igazság(tétel) ellenségének kikiáltott Ab mindig is így gondolta. Hosszan lehetne idézni a halálbüntetésből, de nem szokták az idevágó ütős mondatokat sem. (A hibátlan szakmai érvelés is már az előzetes értékválasztáson belül érvényesül. [...] Az Ab döntése tudatosan szubjektív és történelmileg kötött: még abban az esetben is, ha az Ab abszolút értékeket deklarál, ezek saját korának szóló értelmét fedi fel. s elvileg sem támaszthat igényt örök érvényre.) A kárpótlási ítéletekben és még a büntetőjogi elévülésiben is sokszor hivatkozik az Ab a történelmi körülmények, sőt rendkívüli körülmények figyelembevételére. De vigyázat! A helyzet sosem az alkotmányosság szempontjából rendkívüli, azaz nem függesztjük fel az alkotmányossági követelményeket, hanem azokon belül keresünk adekvát megoldást a helyzetre. Akkor ez most rabulisztika? 1994-ben, nem tudományosan, hanem a jogászgyűlésen beszéltem a formális és értékszempontok helyes arányáról és a körülményekhez igazításáról (amikor az új kormánynak kétharmada lett). Az Ab az ideologikus politikai térben egyensúlyoz: a formális garancia kiemelése az ideológiával, az értéktartalomé a pozitív joggal való visszaélés ellen véd. (Az alkotmányosság Magyarországon. Értékek és tények.) Az elévülési döntés szigorú "formalizmusára" éppen az újsütetű alkotmány legfelsőbb norma voltának, voltaképpen a végre megvalósult alkotmányosság hitelének védelmében van szükség. A politika nem hivatkozhat az alkotmány feletti igazságosságra.
Elnézést a kitérőért. De úgy érzem, hogy esetleg egy éles helyzetben az ilyen gondolatoknak haszna lehet. Felmerültek bennem más "alkotmányos" megoldások is. Például az Ab szerint a kétharmados törvények a hierarchiában nem állnak magasabban a feles törvényeknél. Csak az alapjogokkal közvetlenül összefüggő, azok érvényesüléséhez elengedhetetlen rendelkezéseit védi a kétharmados elfogadás eljárási szabálya, a többi nyugodtan változtatható egyszerű többséggel. (Ettől a később Ab visszalépett, s az ilyen feles törvény is a mindenkori Ab elé kerülhet. De mégis...) Voltak ítéleteink az alapjogok kiüresítéséről (önkormányzatoknál, egyes szervek költségvetésének veszélyeztetéséről), amelyek relevánsak lehetnek. De nincs lelkierőm ezeket visszakeresni.
A tanulmányhoz visszatérve, a fentiek alapján is egyetértek a megdönthető vélelemmel. De azzal az óvatossággal is, amellyel ennek feltételeit szűkre szabod. Van itt egy furcsaság, amit meg kell emésztenem. A jogállamiságot mindig is az államhatalom
- 16/17 -
visszaélése elleni eszközként fogtuk fel. Itt azonban az ellenzék visszaéléseinek letöréséről volna szó a hatalom birtokosa részéről! Persze tudom, hogy a(z állami) védelem idővel kiterjedt a horizontális szereplők elleni alapjogvédelemre is stb. De ez azért nyugtalanít, s továbbvisz a "mélyállam", a rezsim természete stb. felé. A másik gondolat, amelyet nem tudtam még tisztázni, a vélelem megdöntése mögött álló (ahhoz szükséges) kedvező társadalmi klíma. A közös tudás, a szabadság megízlelése nagyon igaz feltétel, de nem utópisztikus-e? Ehhez talán 1989-90-ben közelebb álltunk. (Bár, ha közelebbről megnézzük, nem inkább a külső körülmények voltak döntők?) Most nagyon pesszimista vagyok. A rezsim elpiszkolódott, s vele az egész társadalom. Nem szeretném lemondó hangokkal zárni levelemet. Ugyanis igazad van, hogy tanulmányodnak a fogalmi tisztázással és építménnyel, továbbá szándékodnak a mostani vitán túlmutató értelme van, s ezzel egyetértek.
Barátsággal és köszönettel,
László ■
JEGYZETEK
[1] Ez az írás a CEU Demokrácia Intézete és az Eötvös Károly Intézet rendezésében, "Sólyom László műve, az alkotmánybíráskodás kezdetei és az alkotmányosság sorsa Magyarországon" címmel, 2024. április 25-26-án tartott konferencián elhangzott előadáson alapul. Köszönettel tartozom Halmai Gábornak szerkesztői észrevételeiért, Barbara Grabowska-Moroznak, Kovács Krisztának, Miklósi Zoltánnak, Nagy Boldizsárnak, Aleksander Smolarnak és Tóth Gábor Attilának tanácsaikért, valamint Balogh Lídiának a szöveg alapos és értő gondozásáért.
[2] 11/1992 (III.5.) AB határozat "Az 1944. december 22. és 1990. május 2. között elkövetett, de politikai okokból nem üldözött, súlyos bűncselekmények büntethetőségéről" szóló törvényről.
[3] Lásd például: "Jogállamot nem lehet a jogállamiság ellenében megvalósítani." - Sólyom László: "Rendkívüli történelmi körülmények" és a jogállamiság. Formális garanciák és alkotmányos értékek. in S. L.: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 699. Valamint: "Jogállamot nem lehet nem jogállami eszközökkel megvalósítani." - Sólyom László: Jogállami forradalom: békés, demokratikus átmenet Magyarországon, in S. L.: Egy elnökség lenyomata, Budapest, Századvég, 2010, 263.
[4] 11/1992 (III.5.) AB határozat.
[5] Lásd Kis János: A keskeny ösvény, Fundamentum, 2022/1-2, 95-113.
[6] 11/1992 (III.5.) AB határozat.
[7] Uo.
[8] Szokás az ilyen típusú rezsimeket választásos autokráciáknak nevezni, ami annyiban félrevezető, hogy csak az egyik - bár fontos - megkülönböztető tulajdonságukkal definiálja őket.
[9] Lásd Larry Diamond: Thinking about Hybrid Regimes, Journal of Democracy, 2002/2, 21-35; Mikael Wigell: Mapping 'Hybrid Regimes': Regime Types and Concepts in Comparative Politics, Democratization, 2008/2, 230-250; Matthijs Bogaards: How to Classify Hybrid Regimes? Defective Democracy and Electoral Authoritarianism, Democratization, 2009/2, 399-413.;
[10] Lásd Adam Przeworski: Some Problems in the Study of the Transition to Democracy, in Transitions from Authoritarian Rule, Guillermo O'Donnell - Philippe Schmitter - Lawrence Whitehead, Baltimore: Johns Hopkins University Press 1986, 47-63.
[11] Lásd J0rgen Elklit - Palle Svensson: What Makes Elections Free and Fair?, Journal of Democracy, 1997/3, 32-46.
[12] Lengyelországban ez be is következett a 2023. októberi választáson. Most úgy tűnik, Magyarországon is bekövetkezhet a belátható jövőben, talán már 2026-ban.
[13] Amíg kormányon volt, a PiS (Prawo is Sprwedłiwość - "Jog és Igazságosság") a jog szellemére hivatkozva sértette meg a jog betűjét; miután ellenzékbe szorult, a jog betűjének elsőbbségét hirdeti, a formális szabályok szigorú betartásához ragaszkodik. Lásd Marcin Matczak: My, Polacy, mamy problem z pojęciem prawa, Gazeta Wyborcza, 2024. január 27., https://wyborcza.pl/magazyn/7,124059,30620777,marcin-matczak-my-polacy-mamy-problem-z-pojeciem-prawa.html.
[14] A PiS soha nem rendelkezett alkotmányozó többséggel; az 1997-ben elfogadott, demokratikus alkotmányt nem tudta autokratikus alkotmánnyal felváltani. Lengyelországban nincsenek kizárólag minősített többség birtokában módosítható törvények. Igaz, a köztársasági elnök vétóját a Szejm csak háromötödös többséggel írhatja felül, ami jelenleg korlátozza a helyreállító jogalkotás mozgásterét, ám 2025-ben elnökválasztás jön, és ha azt a jelenlegi többség jelöltje megnyeri, akkor ez az akadály elhárul. Ekkor kerülhet sor az illegitim alkotmánybíróság és Országos Bírósági Tanács megreformálására. Magyarországon a demokratikus erőknek kezdeniük kell majd valamit a NER alaptörvényével, a rezsimet betonfalakkal védő sarkalatos törvényekkel, az állam fennhatósága alól kivont közintézményekkel, az Orbán szűken vett családjának és fogadott politikai családjának magántulajdonába átjátszott stratégiai ágazatokkal, és még sok minden mással: ez olyan munka
- 17/18 -
lesz, amire évekre előre készülni kell, és amit csak nagyon innovatívan és ugyanakkor összehangoltan cselekvő kormányzat lehet képes végigcsinálni.
[15] A legalista álláspont számos képviselője közül lásd Jakab András: Ilyet az MSZMP művelt, Válasz Online 2021. április 28., https://www.valaszonline.hu/2021/04/28/jakab-andras-ketharmad-alapitvanyi-kiszervezes-allami-vagyon-interju/; Jakab András: Ne borítsuk fel az asztalt előre! Jelen, 2021. május 20.; Majtényi László: Ajánlatosabb a legalitás talaján maradni, Jelen 2021. június 24.; valamint Arató András - Halmai Gábor: A magyar név megint szép lesz? Élet és Irodalom, 2021. július 9.
[16] A legitimista álláspontot Vörös Imre képviselte a legnagyobb szellemi erővel; vagyis, hogy a NER struktúráinak lebontásához ilyen érdek fűződik. Lásd Vörös Imre: Államcsínytevők, Budapest, Noran Libro, 2021, Vörös Imre: A jogállami alkotmányosság helyreállítása (előadás a Civil Bázis rendezvényén 2021. március 13-án), https://civilbazis.hu/muhely/voros-imre-a-jogallami-alkotmanyossag-helyreallitasa/; Vörös Imre: Az államcsíny lopakodó módon bekövetkezett, HVG, 2021. június 19.; valamint Vörös Imre: Válaszúton a választók közössége, Népszava, 2021. június 22.
[17] Volt azért néhány kivétel; lásd például Tóth Gábor Attila válaszát az őt ért kritikákra: Tóth Gábor Attila: Az alaptörvénynek mennie kell, 444.hu, 2021. november 29., https://444.hu/2021/11/26/toth-gabor-attila-az-alaptorvenynek-mennie-kell.
[18] A legalista álláspont vezető képviselője az alkotmányjogász Ryszard Piotrowski. Lásd Ryszard Piotrowski: Moje prawo jest lepsze niź twoje, Rzeczpospolita, 2024. január 19. A legitimista álláspontot legerőteljesebben az ugyancsak alkotmányjogász Wojchiech Sadurski képviseli. Lásd Wojciech Sadurski: Niekonstytucyjny Tribunał Konstytucyjny musi odejść, Gazeta Wyborcza, 2024. február 1.
[19] Jól szemléltetik ezt az alábbi megszólalások. "Az alkotmányellenes testületnek el kell tűnnie a közéletből - ez a legfontosabb dolog. Hogy ezt hogyan - milyen jogi aktus révén - valósítják meg, az másodlagos kérdés egy aláaknázott országban" - írta Sadurski. Az idézet egy 2024. áprilisában megjelent cikkből való, lásd Wojciech Sadurski: Polska po PiS: syzyfowa demokracja, Gazeta Wyborcza, 2024. április 3. A gondolat azonban már Sadurski korábbi írásaiban is megjelent. Lásd Wojciech Sadurski: PiS używa konstytucji jako pułapki na demokratów, Gazeta Wyborcza, 2024. január 1. Egy jellegzetes reakció: Marcin Matczak: Problem w tym, że dla wielu zwolenników Tuska zmiany powinny być stanowcze, a dopiero w drugiej kolejności zgodne z prawem, Gazeta Wyborcza, 2024. 2024. január 20. Sadurski válasza: bírálói figyelmen kívül hagyják, hogy a közjogi terep alá van aknázva - ezen nagyjából azt érti, amit e tanulmány kettőshatalmi helyzetnek nevez. A demokratikus kormányzás aláaknázottságáról jó áttekintést ad: Wojciech Sadurski: Hercules or Sisyphus? On the Legacy of Statutory Lawlessness in Post-Autocratic Poland, Verfassungsblog, 2024. április 12., https://verfassungsblog.de/hercules-or-sisyphus-on-the-legacy-of-statutory-lawlessness-in-post-autocratic-poland/. Tudnivaló ugyanakkor, hogy ez a helyzetkép a demokratikus érzelmű jogászok vitáit írja le, nem a Tusk-kormány gyakorlatát: a kormány nagy körültekintéssel lavíroz a két szélső álláspont között.
[20] A hazai vitában a konceptuális olvasat Karsai Dánielnél jelent meg a legtisztábban, lásd Karsai Dániel: A feles alkotmányozás paradoxona, 444.hu, 2021. október 26., https://444.hu/2021/10/26/karsai-daniel-a-feles-alkotmanyozas-paradoxona. Lásd még M. Tóth Balázs - Sepsi Tibor: A feles alkotmányozás másnapján, avagy a káosz forgatókönyve, Átlátszó, 2021. november 9., https://igyirnankmi.atlatszo.hu/2021/11/09/a-feles-alkotmanyozas-masnapjan-avagy-a-kaosz-forgatokonyve/. A lengyelországi vitákban Ryszard Piotrowskinál jelenik meg a konceptuális olvasatú legalista argumentáció. Lásd Ryszard Piotrowski: Należy przemyśleć model relacji między większioscią i opozycją a mediami, Rzeczpospolita, 2023. december 22.
[21] A pontosság kedvéért meg kell említenem, hogy Hans Kelsen javasolt egy alternatív elgondolást. Kelsen szerint a regresszust egy olyan, a jogrendszert megalapozó norma állítja meg, mely nem tételes jogi szabály, hanem valamiféle végső jogelv, melynek érvényességét posztulálni kell. E posztulált "alapnorma" mondja ki, hogy a rendszer létrehozásakor alkalmazott eljárási szabályokat, illetve a velük összhangban később létrehozott szabályokat alkalmazni kell, betartásukat ki kell kényszeríteni. Lásd Hans Kelsen: Tiszta jogtan, ford. Bibó István, Budapest, ELTE Bibó István Szakkollégium, 1988, 37-38. Csakhogy, mint arra H.L.A. Hart rámutatott, az alapnormára való hivatkozás félrevezető. Valamely jogrendszer működőképességét nem biztosítja, hogy hozzárendelnek egy alapnormát. Ha a résztvevők nem követik a posztulátumot, akkor annak feltételezése nem teszi a jogrendszert működőképessé. Ha viszont azzal összehangban járnak el, azaz elismerik a hatályos jogalkotási szabályok érvényességét, és ennek megfelelően cselekednek, akkor a posztulátum felesleges. Lásd H.L.A. Hart: The Concept of Law, Oxford, Clarendon, 1961, 105-106. Igaz, a működő jogrendszerek Hart szerint is feltételeznek egy végső szabályt, melyet ő "elismerési szabály"-nak nevez. Az elismerési szabály azonban nem tételes jogszabály, nincs jogi érvényessége. Arra sincs szükség, hogy explicit módon meg legyen fogalmazva; lehetséges, hogy úgy lappangjon a jogrendszer mögött, ahogy a köznyelv szabályai a beszéd mögött. Lásd Matthew Kramer:
- 18/19 -
Of Final Things: Morality is One of the Ultimate Determinants of Legal Validity, Law and Philosophy, 2004/1, 47-97. Ez az implicit szabály ruházza fel a rendszer intézményeit és az azokat működtető személyeket autoritással. Lásd Hart (21. vj.) 97-99. Az elismerési szabály azonban nem posztulátum, nem valamiféle hipotetikus konstrukció, hanem szociológiai realitás.
[22] Lásd Bruce Ackerman: We The People I - Foundations, Cambridge (Mass.), Belknap. 1991, 41.
[23] A hazai vitában a legalista álláspont empirikus változatában is megjelent; M. Tóth Balázs és Sepsi Tibor már hivatkozott cikke (19. vj.) mondanivalója elsődlegesen az empirikus olvasat terminusaiban fejti ki a mondanivalóját. Náluk óvatosabban, de szintén empirikus összefüggésekkel érvel Győry Csaba: Governance or Revolution? How to Dismantle a Hybrid Regime, Verfassungsblog, 2021. december 16., https://verfassungsblog.de/governance-or-revolution/. A lengyelországi vitákban Ryszard Piotrowski az, aki a konceptuális mellett az empirikus érvelésre is támaszkodik, lásd Ryszard Piotrowski: "Moje prawo jest lepsze niź twoje", Rzeczpospolita, 2024. január 19.
[24] Lásd: https://dziennikustaw.gov.pl/D2024000009601.pdf.
[25] 2024. március 6-án a Szejm határozatot fogadott el az alkotmánybíróságról, mely kimondta, hogy több bíró megválasztására, valamint a bíróság elnökének kinevezésére az alkotmányos eljárások megkerülésével került sor, továbbá, hogy 2018 és 2023 között a testület rendszeresen hozott alkotmánysértő döntéseket, és ezzel alkalmatlanná vált az alkotmányos rend, valamint az emberi és állampolgári jogok védelmére. A határozat lemondásra szólította fel a testület tagjait, és körvonalazta az eljárást, melynek során - az ellenzék részvételével - az új bírák megválasztására sor kerülhet. Lásd Uchwała Sejmu ws Tibunału Konstitucyjnego. Sroda, 6 Marca 2024, https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/komunikat.xsp?documentId=FB264AD400496754C1258AD80064E22F. A Bíróság válaszul a Szejmről jelentette ki, hogy törvénytelen állapotban leledzik. lásd Wyrok U 5/24, 2024. május 28., https://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/wyroki/art/12771-uchwala-sejmu-rp-w-sprawie-usuniecia-skutkow-kryzysu-konstytucyjnego.
[26] A PiS vagy az általa mozgatott alkotmánybíróság iránti elfogultsággal nem vádolható emberjogi szervezet, a Helsinki Alapítvány úgy foglalt állást, hogy az eljárás szabályszerűtlen volt. Lásd: Stanowisko Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w prawie zmian w mediach publicznych. 2023. december 22., https://hfhr.pl/aktualnosci/stanowisko-hfpc-ws-zmian-w-mediach-publicznych. Ezzel szemben Ewa Łętowska, korábbi ombudsman és alkotmánybíró szerint az eljárás tartalmilag összehangban volt az alkotmány rendelkezéseivel, bár technikailag csak "második legjobb" ("second best") megoldás lehetett. Lásd Ewa Łętowska: Nie sluchajcie sprawców sepsy konstytucyjnej, OKO.press, 2023. december 26., https://oko.press/letowska-ruch-sienkiewicza-zakotwiczony-w-konstytucji.
[27] Łętowska cikkének megírásakor még nem került sor a cégbírósági végzésre, a cikkből mindazonáltal kiviláglik, hogy a cégbíróság nem hivatott az alkotmányos viták eldöntésére; ennyiben az ügy kimenetele nem jogi, hanem hatalmi kérdés.
[28] A három felmentés, illetve kinevezés ügyében három különböző cégbíróság volt illetékes; kettő automatikusan végrehajtotta a minisztérium kérését, a harmadik az alkotmánybíróság határozatára hivatkozva először megtagadta a törlést, illetve bejegyzést, a minisztérium fellebbezése nyomán azonban ez a bíróság is módosított elutasító álláspontján.
[29] 2023-ban a lengyelek 71%-a aggódott valamilyen mértékben a médiaszabadságért, 2024-ben, a közmédia átalakítása után már csak 51% - a 2023-as adat a legrosszabb volt a visegrádi országok között, 2024-ben Lengyelországot csak Csehország előzte meg. Lásd Media Freedom Poll: Attitudes to Media Freedom and Independence in Central Europe: Selected Outcomes from a Four-Country Survey. 15th of April, 2024, https://mediafreedompoll.com/wp-content/uploads/2024/04/2024_MEDIA_FREEDOM_POLL_25_4_2024_LONG.pdf.
[30] Vegyük észre: ez nem azt jelenti, hogy a jog működésében tartalmi szempontok nem játszanak szerepet. A törvények tartalmi célokat szolgálnak; céljuk lehet közpolitikai, de lehet egy morális elv - például egy alapvető jog - védelme is. Azt, hogy pontosan mit mond egy törvény, tartalmi céljával összefüggésben határozzák meg. A legalitás formális kritériumainak feltétlen elsőbbsége csupán annyit jelent, hogy a törvény tartalmáról kötelező erejű ítéletet az arra felhatalmazott szerv alkothat, az ítéletalkotására vonatkozó szabályoknak megfelelően.
[31] Lásd a 11/1992 (III. 5.) AB sz. határozatot. Vö.: A demokratikus jogállam "a jogállamiság abszolút elsőbbségén alapszik " - Sólyom László: Jogállami forradalom: békés, demokratikus átmenet Magyarországon, in S. L.: Egy elnökség lenyomata, Budapest, Századvég, 2010, 263. Sólyom másutt - éppen a 11/1992. (III. 5.) sz. határozathoz fűzött kommentárjában - kevésbé kategorikusan fogalmaz: "[A] jogviszonyok igazságtalan eredménye önmagában nem érv a jogbiztonsággal szemben." (K. J. kiemelése.) Lásd Sólyom László: Az Alkotmánybíróság újabb másfél éve (1991-1992. július), in S. L.: Documenta. Alkotmányjog, Budapest, HVG-ORAC, 2019, 282.
- 19/20 -
[32] Az, hogy Sólyom a jogbiztonság formális garanciái és az igazságosság tartalmi elvei közti különbséget az objektív versus szubjektív megkülönböztetés terminusaiban határozza meg, véleményem szerint félrevezető. Ha az igazságosság - vagy általánosabban, a morál -elvei valóban szubjektívek volnának, ez azt jelentené, hogy az azokról tett állítások nem arról szólnak, hogy mi igazságos (vagy méltányos, jogos, szolidáris és így tovább) a szóban forgó elvek mellett elkötelezett egyén személyes attitűdjeitől függetlenül, hanem az illető egyén attitűdjeinek adnak kifejezést; annak, hogy személy szerint hogyan viszonyul az állítások tartalmához. A személyes attitűdöket kifejező állítások azonban nem lehetnének vita tárgyai, nem lehetne érvelni mellettük vagy ellenük, nem állíthatnánk róluk értelmesen, hogy igazak vagy hamisak. Csak azt állapíthatnánk meg, hogy az egyik ember így érez, a másik meg úgy. Márpedig igaznak vagy hamisnak tartjuk őket, vitát folytatunk róluk, érvelünk mellettük. illetve ellenük - Sólyom is ezt teszi. De szerintem a tulajdonképpeni mondanivalójához nincs szüksége a "mindig részleges és szubjektív" szavakra. Amire valójában utal, az nem az objektív-szubjektív ellentét, hanem olyasvalami, amiről a 31. sz. végjegyzet, illetve a főszöveg vele kapcsolatos néhány bekezdése szól.
[33] Lásd Jeremy Waldron: Normative (or Ethical) Positivism, in Hart's Postscript, ed. Jules Coleman, New York - Oxford, Oxford University Press, 2001, 410-433; Scott J. Shapiro: Legality, Cambridge (Mass.), Belknap Press, 2011, 193-233, 388-400, valamint Joseph Raz: The Law's own Virtue, Oxford Journal of Legal Studies, 2019/1, 1-15. Alighanem ilyesvalamire utalt Sólyom, amikor azt írta, hogy az igazságosság mindig részleges és szubjektív, míg a jogbiztonság objektív alapokon nyugszik. Fogalmazhatott volna másképpen is, hiszen abból, hogy a vitás kérdések eldöntésére nincsenek kényszerítő erejű argumentumok, nem következik, hogy a vitában álló nézetek ne lehetnének igazak vagy hamisak. A gondolat azonban, melyet érzésem szerint szükségtelenül terhelt meg a szubjektív-objektív distinkcióval, mindenképpen fontos; centrális jelentősége van a legalitás értékének igazolásában.
[34] Lásd (a jelen lapszámban): Győry Csaba: Utcaszintű alkotmányosság és a jogállam helyreállítása, Fundamentum, 2024/1, 22-37
[35] Az, hogy egy döntés nem lehet mindent egybevetve helyes úgy, hogy közben ne volna aggályos is, a morális dilemmák lényegéhez tartozik. Ha jogi dilemmának nevezzük azokat a döntési helyzeteket, melyekben nem lehetséges helyes jogi döntés, mely ne volna ugyanakkor jogi szempontból aggályos, akkor a jogi dilemmák a morális dilemmák speciális esetei. A jogi döntések ugyanis erkölcsi felelősséggel párosulnak, ezért a jogi dilemma egyszersmind morális dilemma is. A morális dilemmák analíziséhez lásd Kis János: A politika mint erkölcsi probléma, Budapest, Kalligram, 2017, 252-305.
[36] Ez a helyzet is egy dilemma forrása, amire a jogalkalmazónak - és különösképpen a jogsértést megállapító és szankcionáló bírónak - figyelemmel kell lennie. A jogi dilemmák itt említett típusa tükörképe a legalitás igazolt felfüggesztésével kapcsolatos dilemmának: itt mindent egybevetve az a helyes, ha a tartalmilag kifogásolható törvényt alkalmazzák - ám alkalmazása során nem hagyható figyelmen kívül, hogy bár érvényes, ám morálisan aggályos törvényről van szó. Az ilyen típusú dilemmák a jogalkalmazás napi rutinjához tartoznak - szemben a legalitás kritériumait nem teljesítő jogalkotás dilemmájával, mely a napi rutin megszakításához vezet -, ezért kevésbé tűnnek drámainak az utóbbinál. Valójában, éppen azért, mert a napi rutin kísérőjelenségei, kezelésük különös felelősségérzetet feltételez a döntéshozó részéről. A jó bíró nem engedi meg magának, hogy rutinszerűen alkalmazza a rossz törvényt: teljes súlyával átérzi a rá nehezedő felelősséget, gondosan mérlegeli a törvényszöveg által megengedett értelmezési lehetőségeket, és az erkölcsi szempontból legjobb értelmezést választja. A szimpla formalizmus a bírói lelkiismeretlenség tünete. Ez önmagában is fontos megállapítás, e tanulmány kérdésfeltevése szempontjából azonban különleges fontosságú, mivel rávilágít: a jog erkölcsi dilemmái a legalitás természetében gyökereznek; nem a legalitás átmeneti felfüggesztésének speciális kísérőjelenségei.
[37] A híres - s a német szövetségi alkotmánybíráskodásban fontos szerepet játszó - Radbruch-formula szerint a pusztán igazságtalan törvény érvényes, a gonosz törvény azonban semmis. Lásd Gustav Radbruch: Gesetzliches Unrecht, Süddeutsche Juristen-Zeitung, 1946/5, 105-108. Vö. Robert Alexy: A Defense of Radbruch's Formula, in Recrafting the Rule of Law: The Limits of Legal Order, ed. David Dyzenhaus, Oxford - Portland (Oregon), Hart Publishing, 1999, 15-39.
[38] Ezt a kortárs pozitivisták nem fogadják el, noha egyetértenek azzal, hogy a gonosz törvényt nem helyes alkalmazni. Joseph Raz, a Hart utáni jogpozitivizmus vezéralakja is úgy gondolja, hogy a gonosz törvény formális érvényességét felülírja a tartalmi védhetetlenséget. Úgy érvel azonban, hogy a gonosz törvények esetében megengedhető a visszamenő hatályú bírói vagy jogalkotói döntés; a Radbruch-formula szerinte burkolt visszamenő hatályú jogalkotást testesít meg, márpedig helyesebb a visszamenő hatály nyílt vállalása. Ebben az esetben, természetesen, a legalitás formai kritériumai sérelmet szenvednek. Lásd Joseph Raz: The Ar-
- 20/21 -
gument from Justice, or How Not to Reply to Legal Positivism, in Law, Rights, and Discourse: The Legal Philosophy of Robert Alexy, ed. George Pavlakos, Oxford - Portland (Oregon), Hart Publishing, 2007, 1736. Az analízis más és más, de azt, hogy vannak esetek, amikor a tartalmi szempontok felülírják a formális megfontolások, napjainkban pozitivisták és antipozitivisták egyaránt elfogadják. Raz egyébként arra is rámutat, hogy a jogpozitivizmus és a természetjog közti választóvonal mára elmosódott; nem biztos, hogy a megkülönböztetésnek még van egyáltalán értelme.
[39] A gonosz törvények ritkán állnak magukban; ezek is rendszert alkotnak, ami tovább gyengíti formális legalitásuk értékét. De nem extrém gonoszságuk teszi őket önkényuralmivá; az önkényuralom mérsékeltebb formák közt is megvalósulhat, és mérsékeltebb változatában is elfogadhatatlan.
[40] Alaptörvény L) cikk (1) bekezdés.
[41] Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdés.
[42] 2011. évi CLXIV. törvény, 22.§ (2) bekezdés.
[43] Például az, hogy betartják-e az önkorlátozással kapcsolatos ígéretet. Lásd Kornai János: Ígéretek megszegése, Közgazdasági Szemle, 2013/1, 5-33.
[44] "Ha győz az ellenzék" című cikkemben (HVG, 2021. május 20.) hosszan soroltam azokat az intézkedéseket, melyeket egy demokratikus kormány egyszerű többséggel is szabályszerűen keresztülvihet.
[45] A Tusk-kormány mindeddig példásan kezelte bonyolult feladatát: megtalálta a helyes arányt a formailag kifogástalan és a "második legjobb" ("second best") lépések között, előre hozta az eljárási szempontból viszonylag kevéssé aggályos és ugyanakkor népszerű lépéseket, taktikusan puhatolja, hogy van-e esély kompromisszumos megoldásokra, melyeket a köztársasági elnök nem vétóz meg, s ha nincs, akkor a döntést későbbre halasztja (2025-ben elnökválasztás lesz Lengyelországban). Lásd Adam Bodnar előadását a CEU Democracy Institute "The Legal and Political Challenges of Rebuilding the Rule of Law in Poland" című rendezvényén, 2024. május 27-én, https://www.youtube.com/watch?v=SULx3hMSYQo.
[46] Lásd e tanulmány függelékét.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző filozófus, CEU DI.
Visszaugrás
