"A legalista és a legitimista álláspont összeegyeztethetetlennek tűnik; számos jel utal arra, hogy az ellentét áthidalhatatlan. [...] Ha létezik a két szakadék között egy "keskeny ösvény" [...], azt a vitában álló felek csak együtt találhatják meg. Szerintem létezik. Úgy vélem, hogy az elméleti szempontból helyes és ugyanakkor a legkisebb politikai kockázattal járó elgondolást a két álláspont szintézise kínálja."
Amióta létrejött az ellenzéki pártok választási szövetsége, szűnni nem akaró vita zajlik arról: ha győz az ellenzék, mire lesz hatalma, és mit kezdhet vele.
Abban egyetértés van a vitázó felek között, hogy nem szokványos kormányváltásra kell készülni. Orbán nevéhez nem egyszerűen három egymást követő kormány kötődik, hanem egy rezsim, melyben a Vezér akarata fölötte áll mindennek és mindenkinek. A jog uralmát a jog eszközével gyakorolt egyeduralom váltotta fel. Az új Országgyűlés és kormány akkor teljesíti történelmi hivatását, ha áttörést ér el a demokratikus jogállam helyreállításában. Ez pokolian nehéz feladat. A rendszer úgy van megalkotva, hogy Orbán akkor is a hatalom bástyáin belül maradjon, ha netán választást veszítene. Önkényuralmát és leválthatatlanságát - egyebek közt - az Alaptörvénybe és az ahhoz csatlakozó "sarkalatos törvényekbe" foglalt rendelkezések garantálják.
Ezeket a rendelkezéseket a hatályos eljárási szabályok csak kétharmados többséggel engedik eltörölni. Annak a valószínűsége, hogy az egyesült ellenzék megszerezze a mandátumok kétharmadát, elenyésző. Ugyanakkor az eljárási szabályok szigorú betartása a jogállami normák körébe tartozik. Ezért úgy tűnik, a demokratikus erők egy feloldhatatlan dilemmával fognak szembesülni. Vagy tartják magukat a hatályos jogalkotási szabályokhoz, és nem sértenek jogállami normát, de a demokratikus jogállam helyreállításáról is le kell mondaniuk, így előbb-utóbb elbuknak. Vagy egyszerű többséggel helyeznek hatályon kívül minősített többséget igénylő rendelkezéseket, és akkor jogállami normát sértenek, ami súlyos aggályokat ébreszt, és szintén a bukásukhoz vezethet.[1] Ez a dilemma váltotta ki és tartja életben a közjogi vitát, melyhez - nem először - hozzászólok.[2]
Két élesen szembeálló - vagy legalábbis annak tűnő - álláspont rajzolódik ki. Az egyik szerint abból kell kiindulni, hogy nem mindegy, mit védenek egy jogrendszer eljárási (köztük jogalkotási) szabályai. Ha a polgárok szabadságát és biztonságát, a közhatalom korlátok közé szorítását védik, akkor legitimek. Ha egy önkényuralmi rendszert védenek, akkor osztoznak az általuk védett berendezkedés illegitim voltában. Illegitim eljárások azonban nem érdemelnek tiszteletet. Nemcsak megengedhető, de elkerülhetetlen is, hogy a demokratikus többség átlépjen rajtuk, mert ha a kétharmados szabállyal védett hatalmi központokat nem bontják el, a demokratikus kísérlet előbb-utóbb elbukik. A továbbiakban ezt a legitimitáshiány érvének nevezem, azokat pedig, akik erre az érvelésre alapoznak, jobb terminus híján legitimistáknak.[3]
A rivális álláspont szerint a jogalkotási szabályok tiszteletben tartása a jog legalapvetőbb normatív tulajdonsága. Ha ezek tetszés szerint figyelmen kívül hagyhatók, annak súlyos normatív és nemcsak normatív, hanem egyszersmind gyakorlati következményei is vannak. A normatív ellenvetés így szól: a hatályos jogalkotási szabályoktól eltérni vagy sohasem, vagy csak egészen rendkívüli esetekben szabad. Minden más esetben ragaszkodni kell a szigorú betartásukhoz. Egy olyan rezsim lebontásakor, melyet választáson lehetett legyőzni - még ha a pálya erősen lejtett is a vesztes javára -, amelynek uralma nem nyílt erőszakon alapul, és amely a formális jogszerűséggel nem szakított egyértelműen, ezek a feltételek nem állnak fenn, ezért a jogalkotás hatályban lévő szabályain átlépni elvi szinten megengedhetetlen. A gyakorlati ellenvetést így foglalnám össze: ha az érvényes szabályokat félretolva csinálnak jogszabályt, akkor a jogalkalmazók és a jognak alávetett állampolgárok nem fogják tudni, hogy mi a törvény. Ha az új többség elkezdi megsérteni a formális jogalkotási szabályokat, az nem a jogállam helyreállításához vezet, hanem jogi káoszhoz. A káosz körülményei közt pedig nem az dönt az egyének és csoportjaik konfliktusában, hogy kinek mihez van joga, hanem a nyers erő. A vitában megszólalók egy része csak ebből a gyakorlati szempontból bírálja a legitimisták elgondolását; ha a normatív kritikával egyetértenek is - ami nem okvetlenül igaz -, az elvi kérdésben nem foglalnak állást. De mivel ők is - bár más megközelítésben - a legalitás elsőbbsége mellett érvelnek, ezért együtt tárgyalom őket a normatív kritika megfogalmazóival; a legalitás álláspontjáról fogok beszélni, normatív és gyakorlati képviselőit pedig egyaránt legalistáknak nevezem.
A legalista és a legitimista álláspont összeegyeztethetetlennek tűnik; számos jel utal arra, hogy az ellentét áthidalhatatlan. Szerintem nem az. Tény, hogy a legutóbbi időkig a vita résztvevői inkább elbeszéltek egymás mellett.[4] Mintha ebben most változás mutatkoznék.[5] Mindenesetre, szerintem a nézetek közelíthetők, a nézetkülönbségek viszonylagossá, kibékíthetővé tehetők. Cikkem elsősorban ezt
- 95/96 -
igyekszik megmutatni. Első lépésben kissé alaposabban veszem szemügyre a szembenálló álláspontokat. Ezt követően térek rá főbb mondanivalómra: hogyan lehet közös nevezőre hozni a látszatra egymást kizáró két felfogást.
Az olvasó felkaphatja a fejét: mi értelme ennek a vállalkozásnak? Nem elég kimutatni, hogy mindkét álláspontnak vannak erősségei és gyengéi, hogy aztán a politikai döntéshozók válasszanak közöttük, és a választásuknak megfelelően járjanak el? Szerintem nem. Egyrészt azért nem, mert a vitának nyugvópontra kell jutnia, mire eljön a cselekvés ideje. Megbénítaná a kormányt, ha akkor még mindig a közjogi belharcok uralnák a szellemi környezetét. Másrészt a vitázó felek helyesen mutatnak rá az egymás javaslataiban rejlő kockázatokra. A kockázatok mindkét oldalon súlyosak: bármelyik javaslatot válasszák a politikai döntéshozók, számolniuk kell a választásukban rejlő veszélyekkel. Ha létezik a két szakadék között egy "keskeny ösvény" (hogy Bibó Istvánt idézzem[6]), azt a vitában álló felek csak együtt találhatják meg. Szerintem létezik. Úgy vélem, hogy az elméleti szempontból helyes és ugyanakkor a legkisebb politikai kockázattal járó elgondolást a két álláspont szintézise kínálja.
Talán nem meglepő, hogy így gondolom: már a múlt évi cikkemmel is a szintézis felé tapogatództam. Ám, ha úgy vélném, hogy akkori nézeteim kellően kiérleltek voltak, nem vágnék bele ebbe az írásba. A vita csak akkor kezdett kibontakozni. A magam részéről sokat tanultam belőle, mind a legalisták, mind a legitimisták érveiből.* Az itt következő szöveg azt foglalja össze, amire e tanulási folyamat során jutottam.
A vita áttekintése során álláspontokat igyekszem rekonstruálni, nem a rivális álláspontok képviselőinek személyes nézeteit interpretálom. Megközelítésemet két szempont vezérli. Az első a racionális rekonstrukcióé: arra törekszem, hogy mindkét álláspontot a lehető legjobb, leginkább védhető formájában foglaljam össze. A második a gazdaságosságé: olyan formára igyekszem hozni a rivális álláspontokat, mely lehetővé teszi a szükségtelen mellékviták elkerülését. Ami nem mellőzhető, azt bevonom a rekonstrukcióba, a zárójelbe tehető állításoktól azonban eltekintek, ha ez segíti a nézetek közelítését.[7]
Van két fontos elvi kérdés, melyekkel nem foglalkozom részletesen. Az egyik az alkotmányozásé. Tanulmányom időhorizontja egyetlen parlamenti ciklus. Az ország végleges alkotmányának létrehozása meggyőződésem szerint ennél jóval hosszabb időt igényel. Ezért erről csak érintőleges megállapításokat teszek.[8] A másik kérdés arra vonatkozik, milyen szerepet játszhat az eljárási viták eldöntésében az a tény, hogy az Alaptörvény egyes cikkelyei és más sarkalatos törvények uniós és nemzetközi jogba, különösen az EUB és az EJEB ítéleteibe ütköznek. Ezt a kérdéskört terjedelmi okokból teszem félre.
Tanulmányomat abban a meggyőződésben írtam, hogy bár a vita helyhez és időhöz kötött, a vitatott probléma messze túlmutat a pillanaton.
Fent úgy fogalmaztam, hogy a legitimisták szerint szükség esetén el lehet térni a kétharmados szabálytól, ha az a csupasz hatalmi önkényt védi. Hozzáteszik, hogy a szükségesség valóban fennáll. Az a megállapítás, hogy Orbán a választás elvesztése esetén is a hatalom bástyáin belül marad, nem költői kép: fedezetét súlyos tények adják.
- Először, az Alaptörvény számos, a mindenkori kormányra tartozó kérdésben bebetonozta Orbán politikáját; ettől eltérő politikát a következő kormány csak akkor tud - szabálysértés nélkül - követni, ha kétharmados többséggel rendelkezik.
- Másodszor, a rendeltetésük szerint a végrehajtó és törvényhozó hatalom ellensúlyozására hivatott, független hatalmi ágak vezető tisztségeit megszállta a Fidesz; az Orbánhoz lojális közjogi tisztségviselők őt szolgálják ki most, amikor kormányon van, és várhatóan őt fogják kiszolgálni akkor is, amikor ellenzékbe szorul. Márpedig a következő 6-12 évben szabályszerű eljárás útján nem lehet elmozdítani őket.
- Harmadszor, kétharmados törvénnyel önálló hatósági státussal rendelkező felügyeleti szervek sorát hozták létre, így a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága a szerencsejátékfelügyelettől a bírósági végrehajtói kar ellenőrzéséig és a koncessziós eljárások intézéséig terjedő hatáskörrel rendelkezik (elnökét Orbán Viktor most nevezte ki 9 évre), illetve önálló hatósági jogkörrel ruháztak fel a kormány alárendeltségébe tartozó szerveket, amilyen az Országos Atomenergia Hivatal (igazgatóját Orbán szintén most nevezte ki 9 évre).
- Negyedszer, kormányzati funkciók egész sorát szervezték ki közhasznúnak nevezett, valójában ma-
- 96/97 -
gánjogi státusú - az állam számára hozzáférhetetlen - "vagyonkezelő alapítványokba".
- Ötödször, a közvagyon Mészáros Lőrincek és Tiborcz Istvánok kezére való átjátszásával Orbán mértékadó befolyást szerzett a gazdaság kulcságazataiban: az energiaszektor, a bankrendszer, a mezőgazdaság, az informatika, az építőipar terén.
Nem észszerűtlen feltételezés, hogy a választástól remélt demokratikus többséget felülről az Alkotmánybíróság, a Kúria, az ügyészség, az Állami Számvevőszék, a Költségvetési Tanács, a Médiatanács, a Nemzeti Választási Bizottság és az önállósított szakhatóságok, kívülről pedig a magánkézbe kiszervezett gazdasági tényezők, a kulturális és felsőoktatási intézmények, a KESMA-propagandagépezet kötik gúzsba.
Mindezen közhatalmi és privát hatalmi tényezők egyetlen személyhez, Orbán Viktorhoz vannak bekötve. Az Alaptörvény és számos sarkalatos törvény ezeket körülbástyázó rendelkezései az ő egyszemélyi uralmát szolgálják, amikor kormányon van, és a választott kormánnyal szembeni ellenhatalmi pozíciókat biztosítanak számára, amikor ellenzékbe szorul. A kétharmados szabály által védett rendelkezések módosítása nélkül a demokratikus erők nemcsak vállalt feladatukat, a demokratikus jogállam helyreállítását volnának képtelenek teljesíteni: az orbáni párhuzamos állam általában is megakadályozná a kormányt az őt megillető kompetenciák mindennapi gyakorlásában.
Néhány példa arra, hogyan történhet meg ez:
- A köztársasági elnök a törvények szokatlanul nagy részét visszaküldi az Országgyűlésnek "megfontolásra", illetve az AB-hoz továbbítja alkotmányossági vizsgálatra.
- Az AB a tőle az utóbbi évtizedben megszokott logikai és erkölcsi színvonalú indoklással nagy számban minősít alaptörvény-ellenesnek, és semmisít meg valójában rendben lévő törvényeket.
- Az ügyészség elhúzza az Orbán-család és az Orbán-klientúra ügyeiben tett feljelentések vizsgálatát, ugyanakkor fiktív ügyekben nyit aktát a demokratikus oldal politikusai ellen.
- Az MNB, mely a választás előtti évben csak lagymatag gesztusokat tett az infláció megfékezése irányába, az ellenzék választási győzelme esetén nem fokozatosan szűkíti a pénzbőséget, hanem hirtelen tövig tapos a fékbe, recesszióba taszítva a gazdaságot.[9]
- Ha a kormány tekintélyét ilyen és ehhez hasonló módszerekkel már sikerült megingatni, akkor jöhet a Költségvetési Tanács vétójának fenyegetése. A KT akkor élhet vétójogával, ha a tervezett államadósság meghaladja az előző évit, kivéve, ha "a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése" indokolja.[10] Ám az, hogy mi számít jelentős visszaesésnek, értelmezés kérdése, miként az is a KT becslésétől függ, hogy az éppen bekövetkező recesszió tartós lesz-e. Előfordulhat, hogy az adott gazdasági helyzetben az adósságnövelés lesz a mélyülő recesszió egyetlen ellenszere. Ez megoldhatatlan dilemma elé állítja a kormányt. Vagy - a vétót elkerülendő - változatlan szinten tartja a hiányt, tehetetlenül szemlélve a gazdasági visszaesést, amivel millióknak okoz szenvedést, önmagát pedig a KT vétója nélkül is a bukás felé sodorja. Vagy vállalja az eladósodás növekedését, kiszolgáltatva magát a KT vétójogának, az államfő pedig a költségvetés hiányára hivatkozva feloszlatja az Országgyűlést, és új választást ír ki.
- És akkor még nem beszéltünk arról, hogy mi mindenre használhatók az Orbánhoz bekötött kormányfüggetlen szakhatóságok, hogyan forgatható vissza politikai hatalommá az Orbán-család és -klientúra kezében összpontosuló gazdasági hatalom, és mi mindent lehet kezdeni a formailag állami, valójában magánkézben lévő alapítványok sokaságával - ahogy a Fidesz-tábor "kemény magjáról" sem ejtettünk szót.
Ha az orbáni párhuzamos állam közjogi védműveihez nem nyúl hozzá, az új többség már a parlamenti ciklus vége előtt megbukik.
A legitimista álláspontnak van egy radikális és egy mérsékeltebb változata. A "radikálisok" szerint az Alaptörvényt úgy, ahogy van, egyszerű többséggel hatálytalanítani kell, méghozzá mindjárt az új Országgyűlés első ülésnapján, s a helyébe új, demokratikus alkotmányt kell állítani.[11] A "mérsékeltek" szerint csupán a kormányt megillető kompetenciák gyakorlását ténylegesen fenyegető passzusokat szabad és kell egyszerű többséggel törölni, és nem biztos, hogy mindjárt az első napon.[12]
A legalisták válasza a legitimitáshiány argumentumára két nagyobb csomagban foglalható össze.
Az első csomagba tartozó érvek amellett szólnak, hogy ha az eljárási szabályoktól el lehet térni, akkor kétségessé válik, hogy mi számít érvényes jognak: a törvényes rend összeomolhat, káoszba fulladhat. Ha jól értem, ez elvi hibája is a legitimitásalapú közelítésnek, mert figyelmen kívül hagyja, hogy a jogrendszer léte, elismertsége és tekintélye alapvető érték.
- "Radikális" változatában a legitimista program tarthatatlan, mert az eljárási szabályok megkerülésével új alkotmányt elfogadni csak politikai kataklizmák - háborús összeomlás, társadalmi forradalom -
- 97/98 -
után megengedett; ilyenkor ugyanis a jogi eljárások folyamatossága már megszakadt, nincs is más lehetőség, mint a semmiből létrehozni a továbbiakban követendő szabályokat.
- De tarthatatlan a legitimista program "mérsékelt" változatában is, mert az alkotmányból nem lehet mazsolázgatni.
- A legitimista program e megkülönböztetésektől függetlenül, eleve tarthatatlan, mert a formális szabályok áttörése alkalmatlanná teszi a jogot a konfliktusok általánosan elfogadható rendezésére, s ha a jog elveszti ezt a képességét, akkor marad a nyers erő.
- Ugyanakkor a legitimista program követése praktikus szempontból is aggályos, mert a választáson szerzett hatalom gyors elvesztéséhez vezet.
- A szűken megnyert választás nem adja meg azt a széleskörű és aktív támogatást, ami elkerülhetővé tenné, hogy "kétharmados" törvények egyszerű többséggel való megváltoztatása jogi, politikai és társadalmi káoszhoz vezessen.
- Az Alaptörvény vagy bizonyos sarkalatos törvények egyszerű többséggel való módosítását a köztársasági elnök az Alkotmánybírósághoz továbbítja. Az AB a törvényt eljárási alaptörvényellenességre hivatkozva megsemmisíti.
- Az Országgyűlés többségi határozattal deklarálja, hogy az AB döntése illegitim, és a megsemmisített törvények hatályban lévőnek tekintendők. Az AB válaszul kinyilvánítja, hogy az országgyűlési határozat alaptörvényellenes, ezért érvénytelen. A köztársasági elnök, a Kúria elnöke, a Főügyész, az alapjogi biztos felsorakozik az AB mögött.
- Az alacsonyabb szintű köztisztségviselők - bírók, ügyészek, rendőrtisztek, hivatalnokok - elbizonytalanodnak, nem tudják, hogy kinek az iránymutatását kövessék. Jogalkalmazási zűrzavar keletkezik.
- A fideszes kemény mag igazolást és fűtőanyagot kap a folyamatos protestáláshoz. Miközben a Fidesz 12 éven át mást sem tett, mint a jogállamot rombolta, hívei most a jogállam védelmezőiként árasztják el az utcát.
A végkifejlet megjósolható: az ország kormányozhatatlanná válik, a kormány megbukik, Orbán megerősödve tér vissza a hatalomba.[13]
A második csomag tartalma abban az általános megállapításban foglalható össze, hogy a tragédia elkerülhető, az orbáni párhuzamos állam lebontásához nincs szükség a jogalkotási szabályok megsértésére. Az Orbán-rezsim nem a formális jogban gyökerezik, hanem a jogrendre rátelepült informális kapcsolathálókban. Ezek a hálózatok a kétharmados jogszabályok érintetlenül hagyásával is szétszaggathatók.
- Az Orbán körüli gazdasági birodalom állami forrásainak kiszárításától, a NAV adócsalási és fiktív számlázási vizsgálataitól, a védhetetlen szerződések titkosságának feloldásától kétharmad nélkül is elmozdítható hivatali, rendőri, titkosszolgálati vezetők lecserélésén át az önkormányzatok hatásköreinek és a hozzájuk rendelt pénzügyi eszközök visszaadásáig és a szakszervezeti jogok helyreállításáig számtalan hathatós intézkedés hozható.[14]
- Ha a kormány következetesen cselekszik, ha bázisa szilárdnak bizonyul, idővel mind nehezebb lesz egyben tartani az orbáni párhuzamos államot. Ez az apparátus nemcsak a Vezér vakhitű követőiből áll, hanem racionálisan mérlegelő személyek sokaságából is, akik addig tartanak ki, amíg arra számítanak, hogy a gépezet sikeresen működik, a követőket megjutalmazza, az ellenfeleket és a dezertőröket eltapossa. Amikor ez a számítás megrendül, egyre többen kezdenek alkalmazkodni a megváltozott helyzethez, előbb a végeken, aztán mind közelebb a centrumhoz. Orbánt nem az alkotmányos eljárási szabályok áttörésével, hanem sikeres politikával lehet legyőzni.[15]
Ez tehát, dióhéjban, a legalista álláspont. A két álláspont szemügyre vétele igazolni látszik a vélekedést, mely szerint a köztük lévő ellentét áthidalhatatlan. Mint már jeleztem, véleményem szerint nem az. A továbbiakban ezt szeretném megmutatni.
A legalista és legitimista álláspontok közti ellentét négy kérdésben tűnik kibékíthetetlennek.
- A legitimisták az Alaptörvény és más sarkalatos törvények tartalmi legitimitáshiányával érvelnek. Abból, hogy ezek a jogszabályok a demokratikus jogállam alapelveinek fényében illegitimnek tekinthetők, az következik szerintük, hogy az ezeket körülbástyázó jogalkotási szabályokat figyelmen kívül lehet hagyni. A legalisták szerint a legitimitáshiányra való hivatkozás vagy soha nem, vagy csak rendkívüli helyzetben szolgálhat alapul a hatályos jogalkotási szabályok átlépéséhez, ilyen helyzet pedig jelenleg nem áll fenn.
- A legitimisták szerint a rezsim kimeríti az önkényuralmi berendezkedés fogalmát; a legalisták arra hajlanak, hogy a jól működő demokráciák és az egyértelműen autokratikusnak tekinthető rendszerek közti szürkezónába helyezzék.
- A legitimisták szerint az Orbán-rezsim formális jogi rendelkezésekre alapozott rendszer; a legalisták inkább az informális kapcsolathálók közegében keresnek magyarázatot a rezsim jellegzetességeire.
- 98/99 -
- A legitimisták szerint az orbáni párhuzamos állam megbuktathatja a demokratikus kormányt, míg a legalisták szerint a kormánynak elégséges mozgástere lesz a párhuzamos állam felmorzsolásához. Másfelől a legitimisták szerint a kormány akkor kerülheti el a bukást, ha parlamenti bázisa egyszerű többségével élve hatályon kívül helyezi a demokratikus átmenetet és a mindennapi kormányzást egyaránt ellehetetlenítő "kétharmados" jogszabályokat, míg a legalisták szerint a kormány éppen azzal sodorná magát bukásba, ha megsértené a jogalkotás hatályos szabályait.
De valóban kibékíthetetlenek ezek az ellentétek? Szükségszerű-e, hogy a vitázó felek elbeszéljenek egymás mellett?
Kezdjük a legfontosabb vitakérdésen. Kétségtelen: a legitimitás tartalmi értékeken alapuló tulajdonság, míg a legalitás formális kategória. Egy jogi rendelkezés a tartalmától függetlenül érvényes, ha megfelelő szerv bocsájtotta ki, megfelelő felhatalmazással, a megfelelő jogalkotási szabályokat betartva. De miért méltó a tiszteletre valami, pusztán azért, mert legális érvényesség illeti meg? Miért ne inkább az erkölcsileg helyes és praktikusan hasznos előírásokat legyünk kötelesek követni, függetlenül attól, hogy ki és milyen eljárásban hozta őket? Ez már nem formális, hanem érdemi kérdés. A legalitás előnyben részesítése tartalmi igazolásra szorul, igazolása pedig annak kimutatásában áll, hogy formális eljárási szabályokra alapozott jogrendszerben élni jó és helyes.[16] Az a tézis, mely szerint a formális legalitás normái rendes körülmények között elsőbbséget élveznek a tartalmi értékek érvényesítésével szemben - tetszik, nem tetszik -, maga is egy szubsztantív jogelméletet feltételez, mely sajátos értelmezést kínál arról, hogy mi a jog, hogy a szabályai miért érdemelnek tiszteletet, és hogy a jog mibenléte, valamint a jogtisztelet normatív elvárása hogyan függenek össze egymással. Úgy is mondhatnám: ez az elmélet a jog normativitásáról, normatív értelemben vett legitimitásáról szól - akárcsak az, amelyet a legitimisták képviselnek.[17]
Érdemes felfigyelni rá, hogy a Sólyom-bíróság sokat idézett megállapítása, mely szerint "a mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbre való",[18] szintén nem formális szabályból ered, hanem egy tartalmi megfontolásra épül: arra a gondolatra, hogy a jogbiztonság az igazságosságnál is fontosabb érték. Mint a tartalmi megfontolások általában, ez sem áll vitán felül. De érdemi vita folytatható róla, és a vita során kiderülhet, hogy a nézetkülönbség szűkebb, mint első ránézésre gondolnánk.
Az Orbán-rezsim besorolásáról is érdemi vita folytatható. Igaz, a legalisták többnyire nem foglaltak állást ebben a kérdésben. Egyedül Jakab András fejtette ki részletekbe menően ide vágó nézeteit, bár felfogásával valószínűleg nem áll magában.[19] Szerinte az Orbán-rezsim helyét a szürkezónában kell elképzelnünk. A szürkezóna ott ér véget, ahol a diktatúrák kezdődnek.[20] Véleményem szerint Jakab túl tágan értelmezi a szürkezóna kiterjedését. A határsáv jóval keskenyebb, mint gondolja. A jogállamiság nem a nyers erőszak alkalmazásával - vagyis a diktatórikus üzemmódra váltással - szakad meg.[21] Nem is azzal, hogy felfüggesztik az alkotmányt, hogy feloszlatják a parlamentet, és így tovább. Sőt, arra sincs szükség a jogállam felszámolásához, hogy a törvények ne rendelkezzenek az érvényesség formai kellékeivel. Elegendő, hogy a törvények és a jogállamiság védelmére hivatott intézmények - a politikailag érzékeny, a hatalom birtokosainak érdekeit közvetlenül érintő kérdésekben - az önkényes hatalomgyakorlás korlátaiból annak eszközeivé degradálódjanak. Az ilyen, a legalitás formáit többé-kevésbé megtartó rezsim a politikai rendszerek skáláján az autokráciák szakaszához tartozik. Nem kevesebb jogállamot testesít meg, hanem a jogállamiság ellentétét.[22] Másképp, kevésbé durván gyakorolja az önkényuralmat, mint a diktatúrák, de szintén önkényuralmat gyakorol.[23]
Ami azt a kérdést illeti, hogy a párhuzamos állam formális jogi rendelkezéseken nyugszik-e vagy informális kapcsolathálók alkotják, az erről folyó vita könnyen lezárható: is-is. A két álláspont együtt rajzolja ki Orbán hatalmi rendszerének teljes képmását. Hasonló megállapítás tehető a kockázatok megoszlásával kapcsolatban is. Nem olyan nehéz észrevenni, hogy mind a legalista, mind a legitimista megközelítés valós tényeken és észszerű feltevéseken nyugszik. A teljes képet azonban egyik sem tartalmazza a másiktól külön: azt a két elgondolás mozaikkockái csak együtt adják ki. Együttes figyelembevételüknek nincs logikai akadálya. Nagyobb munkát kíván az, hogy a kockázatok súlyozását illetően közelítsenek az álláspontok. A kockázatbecslés nem választható el attól, hogy az Orbán-rezsim mibenlétéről hogyan gondolkodunk. Nagyobbnak látja a nem szabályszerű jogalkotás kockázatait az, aki a rezsimet a szürkezónába sorolja, mint az, akinek a szemében az autokráciák egyik - bár a diktatúráknál "puhább" - válfaja. A két kérdés vitáját csak együtt lehet lefolytatni. A közelítésre itt is van azonban esély, mivel a rezsim természetének "szürkezónás" jellemzése és a legalisták fő tézise között nincs szoros logikai összefüggés. A legalizmus összeegyeztethető azzal a nézettel is, mely szerint a rezsim egyértelműen besorolható az autokráciák közé.
Mindent egybevetve: a két álláspont híveinek nem kell elbeszélniük egymás mellett; értelmes vitát foly-
- 99/100 -
tathatnak egymással, és nézeteik közelíthetők. Alább azt igyekszem megmutatni, hogy én magam hogyan látom a vita struktúráját és súlypontjait.
Első lépésben a legalitás elsőbbsége mellett szóló tartalmi megfontolásokat tekintem át.
Két olyan szemponttal kezdem, melyek a Sólyombíróságtól idézett tételmondatban már benne foglaltatnak.
- Először, miként annyi minden másban, az emberek közt abban sincs általános egyetértés, hogy milyen tartalmú törvények alatt helyes és jó élniük. De csak úgy élhetnek együtt egyazon társadalomban, mely valamennyiük emberi méltóságát elismeri, mindenkit enged a saját életcéljait követni, és lehetővé teszi, hogy tagjai kölcsönös előnyök kedvéért kooperációra lépjenek egymással, ha valamennyiükre ugyanannak a jogrendszernek a közös törvényei vonatkoznak.[24] A legalitás egyebek közt pontosan ezt biztosítja: formális kritériumhoz köti a jogszabályok érvényességét, aminek így nem feltétele, hogy mindazok, akiktől elvárható a törvénytisztelet, egyet is értsenek a tartalmukkal. Az érvényes jogi előírásokat azok is kötelesek betartani, akik nem értenek egyet velük.
- Másodszor, a legalitás a jogbiztonság feltételei közé tartozik. Nem elégséges feltétele a jogbiztonságnak - a jogi előírások stabilitásának és kiszámíthatóságának -, azonban kétségkívül szükséges feltétele.
Látok két további megfontolást is, melyekre a Sólyom-bíróság tételmondata nem utal.
- Harmadszor, a hatalmi önkény erkölcsileg elfogadhatatlan, sérti az államnak alávetett emberek méltóságát, az egyenlő bánásmódhoz, valamint a személyes önrendelkezéshez fűződő jogukat. Mint azt 2010 óta a bőrünkön tapasztaljuk, a legalitás a hatalmi önkény megzabolázásának sem elégséges feltétele. Mindazonáltal a szükséges feltételei közé tartozik.
- A legalitás alapvető jelentőségét igazoló negyedik szempontot akkor ismerjük fel, ha belegondolunk, hogy mi történik, ha a társadalom formális jogalkotási szabályok nélkül marad. Ilyen körülmények közt a nyers erő dönti el, hogy ki mit tehet meg, vagy kényszerül megtenni. Ha a legalitás formális feltételei összeomlanak, a társadalom drámai helyzetbe kerülhet, amihez képest a legalitás még akkor is jelentős értéket képviselhet, amikor a jogállamiság egyéb feltételei nem teljesülnek.[25]
Ezek külön-külön is nagy súlyú tartalmi megfontolások. Együtt igen erős legitimációt biztosítanak a formális legalitás követelményének. A legalitás önmagában is érték lehet, és ugyanakkor lényegi feltétele a jogállamiságnak. Ez az a talapzat, melyre jogállam építhető.
De mi következik pontosan ebből a megállapításból? A Sólyom-bíróságtól idézett mondat esetleg úgy is értelmezhető, hogy a formális legalitás abszolút érték: mindig, minden körülmények között előbbre való a vele konkuráló értékeknél. Nem hiszem, hogy ez védhető értelmezés volna.[26]
Először, lehetségesek helyzetek, amikor a legalitás értékét valamilyen más, különlegesen súlyos tartalmi érték maga mögé utasítja.[27] Aligha képviselhető komolyan, hogy ha a fél ország pusztulásával fenyegető katasztrófát csak a jogalkotási szabályoktól való eltérés útján lehetne elhárítani, akkor az országlakosok életének és javainak megmentéséhez fűződő érdek ne esnék nagyobb súllyal a latba, mint a szigorú szabálykövetéshez fűződő érdekek.
Másodszor, és számunkra ez a második típusú helyzet lesz fontos: előfordulhat, hogy a formális legalitás kritériumai szerint érvényes jogszabályok olyan súlyos sérelmet okoznak alapvető erkölcsi értékekben, ami kétségessé teszi, hogy - legalábbis ezek körében -erős védelmet élvez-e még a formális legalitás elsőbbsége. Azért teszi kétségessé, mert a formális legalitást pontosan azon tartalmi értékek szisztematikus rombolásának eszközéül használják, melyek az elsőbbsége melletti vélelmet igazolják. Mindjárt említek néhány fontos példát, előbb azonban mondanom kell valamit a jogalkotási eljárás legalitásának értelmezéséről, pontosabban arról, hogy szűken vagy tágabban kell-e értelmezni, hogy a betartandó szabályok körét szűken vagy tágabban kell-e meghatározni.
A szűk értelmezés kizárólag a törvényhozási folyamat végső aktusát, a szavazást közvetlenül szabályozó normákat veszi figyelembe; lényegében azt, hogy mekkora szavazattöbbségre van szükség a döntés érvényességéhez. A tágabb értelmezés két irányban terjeszkedik túl ezen a minimális meghatározáson. Egyrészt magában foglalja a törvényjavaslat beterjesztésétől a szavazásig terjedő folyamat szabályait: hány szakaszban kell a beterjesztett javaslat vitáját lefolytatni, mielőtt a szavazásra sor kerülhet; mennyi idővel kell a képviselőknek rendelkezniük ahhoz, hogy megfontolt ítéletet alkossanak a tervezetről, s így a vitának értelme legyen; milyen parlamenten kívüli tényezőkkel, milyen módon kell előzetes konzultációt folytatni a tervezetről... Másrészt olyan követelményeket is magában foglal, melyek eljárásiak ugyan, azonban nem tisztán formálisak: például azt, hogy a törvény meghozatala nem valósíthat meg joggal való visszaélést.[28]
A magam részéről úgy vélem, hogy az elfogadott jogszabályok érvényessége nemcsak a szavazás meg-
- 100/101 -
felelő eredményétől függ, hanem a szavazást megelőző eljárás jogszerűségétől, valamint a jogalkotás jóhiszeműségétől, a joggal való visszaélés következetes kerülésétől is. Ha egy jogszabályt e feltételek valamelyikének megsértésével hoznak meg, és az hatályosul, akkor a nem szabályszerű jogalkotás esetével van dolgunk.
- Az Orbán-rezsimben gyakorlattá vált a tágabb értelmezés szerinti feltételek rendszerszerű semmibe vétele. Még ha a jogalkotás a legszűkebb értelmezés szerint kifogástalanul szabálykövető is, tágabb értelemben távolról sem az: az Országgyűlés futószalagon gyártja a törvényeket, az előzetes bizottsági és plenáris vitákból csak a paródiájuk maradt, se szeri, se száma a rosszhiszemű trükközés, a joggal való visszaélés eseteinek. Bármit gondoljunk egyébként arról, hogy a demokratikus átmenet során - egyszeri kivételként - megengedhető-e "kétharmados" jogszabályok egyszerű többséggel való eltörlése, az semmiképp nem állítható, hogy ez a lépés egy kifogástalan jogalkotási gyakorlatot szakítana meg. Az elmúlt 12 év joggyakorlata a legalitás iránti cinizmus jegyében telt.[29]
- A jogi cinizmus nemcsak a jogalkotást uralta el, hanem a jogalkalmazást is. Ha úgy adódik, a kormány a saját törvényeit is megszegi, rendelettel ír felül, vagy egyszerűen figyelmen kívül hagy bírósági döntéseket, mind a hazai bíróságok, mind az EJEB és az EUB döntéseit.
- A szűk értelmezés feltételeit kielégítő eljárásban hozott jogszabályokat a hatalomkoncentráció eszközeiként használják, durván sértve azt a demokratikus alapelvet, mely szerint senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására.
- Az alkotmánymódosítás kétharmados feltételét kielégítve beírják az Alaptörvénybe a kormányhatalom jelenlegi birtokosainak erkölcsi és közpolitikai preferenciáit, akadályozva a későbbi többségeket a saját programjuk megvalósításában.
- A hatalom birtokosai rendszeresen saját pillanatnyi érdekeihez hajlítanak törvényeket, egyedi intézkedések kedvéért hoznak vagy módosítanak általános jogszabályokat. így tették lehetővé Varga Zs. András kúriai elnökké való kinevezését, és így tették lehetővé a CEU elüldözését is.
Összefoglalva: a formális legalitás elsőbbsége nem abszolút. Mindazonáltal, ahol létezik működő jogrendszer, ahol vannak működő eljárási szabályok, ott - mint arra Tóth Gábor Attila rámutatott[30] - vélelem szól mellette, tehát a legalitáshoz való ragaszkodás mellett. Alapesetben abból kell kiindulni, hogy az érvénytelen eljárásban teremtett jogból nem lesz érvényes jog. A szabálytól való kivételes eltérés igazolásra szorul. Nevezzük ezt a legalitás vélelmének.
A legalitás vélelme nem megdönthetetlen. Azonban nem egykönnyen írható felül, hisz erős indokokkal megtámogatott vélelemről van szó, s ezeket csak még erősebb indokok utasíthatják maguk mögé - kivételesen. Ezért úgy fogalmaznék, hogy a legalitás tiszteletben tartása mellett robusztus vélelem szól.
Benyomásom szerint a vita legalista résztvevői nagyobbrészt egyetértenek azzal, hogy a formális eljárási szabályok elsőbbsége nem abszolút. Ezt érdemes leszögezni, mert világossá teszi, hogy hol húzódnak a valódi nézetkülönbségek: ott, ahol a kérdés úgy hangzik, milyen helyzetekben válik megdönthetővé a legalitás mellett szóló vélelem.[31]
A következőkben azokat az indokokat veszem sorra, melyek e robusztus vélelem felülírását igazolhatják: nem külön-külön, hanem együttesen.
A legalitás vélelmének felülírásához mindenekelőtt legitim cél szükségeltetik, olyan cél tehát, amely igazoltan kívánja meg a hatályos jogalkotási szabálytól való eltérést. Mint fentebb már megfogalmaztam: ehhez a célhoz olyan érdeknek kell kötődnie, mely nyomósabb a szabálykövetést megkívánó érdekeknél. A formális jogalkotási szabály figyelmen kívül hagyását csak olyan cél legitimálhatja, mely az arányosság feltételének is eleget tesz, azaz a megvalósításából származó közhaszon arányban van a vele járó költségekkel. Véleményem szerint ilyen cél, ilyen érdek keletkezik akkor, ha már megállapítható, hogy a formális legalitás talapzatán nem jogállam emelkedik, hanem egy önkényuralmi rendszer. Az önkényuralmi rendszer lebontásának érdeke kiindulópontul szolgálhat a formális legalitástól való eltérés igazolásához. Előre bocsájtom: ezt az érdeket szűken kell értelmezni. Nem ad igazolást arra, hogy az Országgyűlés az önkényuralmi rendszerben szabályszerűen megalkotott bármely törvényt a szabálytól eltérő eljárásban hatályon kívül helyezzen. Csak azok eltörlését igazolja, amelyek az önkényuralom fenntartásával közvetlenül összefüggenek.
Eddig a pontig talán egyetértésre juthatunk. De abban is egyetértünk-e, hogy az Orbán-rezsim az önkényuralmi rendszerek sorába tartozik? Elmondható-e az Orbán-rezsimről, hogy a hatalmat birtokló csoportot a törvények nem korlátozzák akaratának érvényesítésében? Elmondható-e, hogy a számára fontos ügyekben a törvény az, amit a Főnök akar? Részletes argumentáció helyett most csak a pandémia ürügyén kihirdetett veszélyhelyzetre utalnék. Két kérdés megfontolására kérem az olvasót. Egy: szük-
- 101/102 -
ség volt-e egyáltalán a veszélyhelyzet kihirdetésére? Kettő: mire vall a veszélyhelyzet újra és újra ismétlődő meghosszabbítása? Nem arra-e, hogy Orbán a kivételes jogrendből normális állapotot, rendszert csinál?[32] Ezeknek a kérdéseknek a fényében érdemes elgondolkodni azon, hogyan működik a rendeleti kormányzás: arra korlátozódik-e, amit a járványveszély indokol, vagy a járvány ürügyén olyan intézkedések egész sorára adott magának felhatalmazást a kormány - a kormányfő -, amelyeknek a járvány elleni küzdelemhez semmi közük? Ki és milyen szempontok alapján dönt arról, hogy hány lélegeztető-gépet, milyen minőségű vakcinát kell, milyen áron és honnan beszerezni, ki és milyen szempontok alapján dönti el, hogy a hatvan év fölötti korosztályt milyen vakcinával lehet oltani, létezik-e működőképes járványügyi szakhatóság, amely kompetens irányelveket ad a kormányfőnek a döntéseihez? Milyen érdekből tiltják meg a kórházaknak, hogy újságírókat engedjenek a Covid-osztályokra? Transzparensek-e a döntések, transzparens-e a végrehajtási gyakorlat, van-e bármilyen ellenőrzés Orbán személyes akarata fölött?
A rendszertipológiai vita ezzel természetesen nincs még lezárva, de most tegyük fel, hogy egyetértésre jutottunk az Orbán-rezsim természetét illetően. Pusztán annak a megállapításával, hogy önkényuralmi rendszerrel állunk szemben, a legalitás vélelme még nincs felülírva, csak felülírásának egyik szükséges feltételét rögzítettük. Most rátérek a következő, ugyancsak elengedhetetlen feltételre.
Miért mondom, hogy az Orbán-rezsim önkényuralmi rendszerként való besorolása nem elegendő a legalitás vélelmének felülírásához? Képzeljünk el egy történelmi helyzetet, amikor mód nyílik az önkényuralmi rendszer lebontására a formális jogalkotási szabályoktól való eltérés nélkül is. Es tegyük fel, hogy az alternatív megoldástól ugyanaz az eredmény várható, jóval csekélyebb társadalmi költségek árán, mint a nem szabályszerű jogalkotástól. Ebben az esetben a szabálykövetés mellett szóló vélelem felfüggesztésének nincs elégséges indoka. Nem elég, hogy a szabály átlépése mellett szóló érdeknek kellő erkölcsi súlya van. A nem szabályszerű jogalkotásnak szükségesnek is kell lennie.
Teljesül-e a magyar ellenzék választási győzelme esetén a szükségesség feltétele? A legalisták szerint nem. Vissza-visszatérő állításuk, hogy a demokráciának és a jog uralmának valójában nem is a "kétharmadosság" formális eljárási szabálya áll az útjában, hanem az orbáni párhuzamos állam a maga informális kapcsolathálóival.[33] Az új kormány és parlamenti bázisa sok mindent megtehet a párhuzamos állam lebontása érdekében a jogalkotási szabályoktól való eltérés nélkül is. Ha erőt és szilárdságot mutat, akkor a párhuzamos állam működtetői alkalmazkodni kezdenek a változó helyzethez, és Orbán hatalmi bázisa szétesik. Ezt követően már esély lesz a demokratikus erők akár kétharmados választási győzelmére is, és a demokratikus jogállam helyreállítása a jogalkotási szabályoktól való eltérés nélkül befejezhető lesz.
Ez elgondolható forgatókönyv; nem állítanám, hogy egész biztosan nem valósul meg. A demokratikus erők jogi mozgástere kétségkívül tágasabb lesz, mint ahogy azt a legitimisták némelyike hajlamos feltételezni, ebben egyetértek a legalistákkal. Az államapparátus döntő részt a kormány irányítása alatt lesz, a kormányzáshoz szükséges törvények túlnyomó részét a parlamenti többség, a rendeleteket a kormány hozhatja meg, és ezzel a hatalommal még a párhuzamos állam szorításában is sok mindent lehet kezdeni.[34] Ám az, hogy pusztán a rendelkezésre álló jogi mozgástér kihasználása és tágítása útján el lehessen jutni a párhuzamos állam teljes lebontásáig, s végül - egy új választáson szerzett kétharmad birtokában - a minősített többséghez kötött jogszabályok hatályon kívül helyezéséig - nos, az extrémen valószínűtlen: ebben szerintem a legitimistáknak van igazuk.
A jogi mozgástér ugyanis nem azonos a politikai mozgástérrel. A politikai mozgásteret a kormánynak és bázisának politikai küzdelemben kell kiharcolnia. Egy olyan küzdelemben, melyet nem a jól berendezett demokráciákra jellemző terepen kell megvívni, hanem a kettőshatalom viszonyai között, a párhuzamos állammal megütközve. Kettőshatalomról beszélek, mert a közhatalom két egymással szembenálló erőközpont között fog megoszlani, melyek nem a kölcsönös kiegyensúlyozás és munkamegosztás, hanem a kölcsönös elutasítás viszonyában - nyílt hatalmi harcban - állnak egymással. Egy ország nem élhet tartósan a kettőshatalom állapotában. A helyzet logikája óhatatlanul kikényszeríti a konfliktus dűlőre vitelét.
Ha Orbánnak nem sikerül elhitetnie, hogy nála van az erő, ha nem sikerül a demokratikus oldal kormányzóképességébe vetett hitet aláásnia, akkor -ahogy a legalisták rámutatnak - hatalmi pozíciói szétmállanak. Amivel a legalista argumentum nem számol, és amire a legitimisták hangsúlyt fektetnek, az az, hogy Orbán és a párhuzamos állama nem lesznek a politikai folyamat passzív elszenvedői. Orbán-
- 102/103 -
nak számos oka lesz rá, hogy háborút indítson az új kormány és a mögötte álló parlamenti többség ellen. Először, hadat kell viselnie ahhoz, hogy a táborát egyben tartsa. A hozzá bekötött közhatalmi tisztségviselőket azonnal használnia kell, még mielőtt eszükbe jutna, hogy diszkréten le is válhatnának róla. Az Alkotmánybíróság és a Kúria elnökét, az ombudsmant és a főügyészt már most belekompromittálta az egyesült ellenzék elleni pártharcaiba. Másodszor, gyors cselekvésre fogja késztetni, hogy az állami pénzcsapok elzárása után apadni kezd a pénztőke, melyből az általa felépített hálózatokat a KESMA-tól a Fidesz-káderek és aktivisták tömegeiig finanszíroznia kell. Harmadszor, minél tovább van ellenzékben, annál jobban erodálódik a hit, hogy valaha visszatérhet a hatalomba. Ezek komoly hátrányok, melyeket ellensúlyoznia kell. Ugyanakkor lesz egy komoly helyzeti előnye is, melyet a végsőkig kihasználhat: hadaival kockázat nélkül zilálhatják szét az államot, a politikai árat nem ő fogja megfizetni, hanem a másik oldal, hiszen az ország kormányzásáért, a gazdaság karbantartásáért, a közrendért egyedül a kormányé a felelősség. Ne legyenek illúzióink: azonnal támadni fog, minden erejével és minden fronton.
Az új többségnek sem lesz vesztegetni való ideje. Akkor kell nagy horderejű lépések egész sorozatát megtennie, amikor lendületben van: tehát közvetlenül a választási győzelem után. Ez általános tapasztalat, a demokrácia normális viszonyai között is az első száz nap alatt dől el, hogy a kormány mire lesz képes a következő négy évben. De itt most nem normális demokratikus viszonyok lesznek, hanem kettőshatalmi helyzet, és ennek a logikája azt kívánja az új többségtől, hogy ragadja magához a kezdeményezést, és egy percre se engedje át az ellenhatalom erőinek. Ahol kétharmad híján is módja lesz támadni a párhuzamos államot, haladéktalanul támadnia kell. Az ő pozícióinak előnyei és hátrányai fordított viszonyban állnak majd az Orbán helyzetében rejlő előnyökkel és hátrányokkal. Előnye a kormányhatalom birtoklásából fog származni. Ha a kormány gyorsan és határozottan cselekszik, ő határozza meg a harctereket, és ő diktálja az iramot. Hátránya, hogy ugyanakkor az ország normális működéséért egyedül ő fogja viselni a felelősséget. Nem engedheti át a kezdeményezést: szakadatlanul támadnia kell.
Orbán autoritása a párhuzamos államába bevont közhatalmi tényezők fölött kétségkívül informális autoritás, ebben a legalistáknak igazuk van. Abban viszont a legitimistáknak van igazuk, hogy az Orbánhoz bekötött közjogi és privát hatalmi tényezők pozícióit a kétharmados szabály garantálja.[35] Kívánatos lenne, ha nem kellene a szabálytól eltérő jogalkotói lépéseket tenni a demokratikus jogállam rendjének helyreállítása érdekében. Ez elvben nem elképzelhetetlen. Ha Orbán hatalmi bázisa oly mértékben meggyengül, hogy kellő számú parlamenti Fidesz-képviselő önállósítja magát, és megállapodik a kormánytöbbséggel az Alaptörvény módosításáról és a sarkalatos törvények meghatározott körének hatályon kívül helyezéséről, akkor a művelet a jogalkotási szabályok szigorú betartásával is végrehajtható. Ez a fejlemény azonban jelenleg a fantázia birodalmába tartozik. Annyi mindenképpen elmondható, hogy a szabálytól eltérő jogalkotás szükségessége nem zárható ki. Nem zárható ki, hogy a szükségesség feltétele teljesülni fog.[36]
Ha mind a legitim cél feltétele, mind a szükségesség feltétele teljesül, még mindig komoly megfontolások szólhatnak a kétharmados jogszabályok egyszerű többséggel való kiiktatása ellen. Tagadhatatlan ugyanis, hogy ez az eljárás súlyos veszélyeket idézhet fel: a szabálytól való eltérés nagyobb bajt okozhat, mint amit orvosolni kíván.
Alább két különböző típusú veszélyt vennék szemügyre. Először: nem kizárható, hogy bekövetkezzék, amitől a legalisták tartanak: a szabálytól eltérő jogalkotás politikai káoszhoz és a kormány bukásához vezet; a végén Orbán megerősödve tér vissza a hatalomba, az önkényuralmi rend helyreáll, és szilárdabb lesz, mint valaha. Másodszor: az erőpróbát ugyan megnyerik a demokratikus erők, az eljárási korlátok átlépése azonban precedenst teremt, amit aztán esetleg ők maguk, de ha ők maguk nem is, későbbi kormányok követni kezdenek. Az egyszeri kivételből szokás lesz, a jog tekintélye meginog.
Mindkét esetben arról van szó, hogy a nem szabályszerű jogalkotás kockázatokkal jár. A legalitás formális kritériumain való átlépés csak akkor lehet igazolható, ha van biztosíték a kockázatai ellen. Tökéletes kizárásukra természetesen nincs esély. Észszerű mértékig való mérséklésükre azonban lehet. Ezt nevezem a kockázatminimalizálás feltételének.
A kockázatminimalizálás feltételéről is elmondható, hogy arányossági feltétel is egyben. Korábban, a legitim cél tárgyalásakor már szó volt az arányosság feltételéről. Ott az volt a kérdés, hogy a legitim cél, ha megvalósul, arányban áll-e a megvalósulása során elszenvedett veszteségekkel. Itt a még meg sem kezdett vagy még befejezetlen kísérlet kockázatairól van szó; arról, hogy az előzetesen remélt közhaszon arányban áll-e a várható kockázatokkal.
- 103/104 -
Kezdjük akkor azzal, amit a legalisták a káosz forgatókönyvének neveznek. Igazuk van, átgondolatlan és rosszul időzített jogi húzásokkal a demokratikus erők maguk hozhatják a káoszt a fejükre. De igazuk van a legitimistáknak is: a formális legalitáshoz való görcsös ragaszkodás is kiszolgáltathatja a demokrata többséget a káosznak és a vele járó bukásnak. A kétféle veszélyt egyszerre kell minimalizálni. Nos, mit lehet tenni ennek érdekében?
- A jogalkotási szabályoktól való eltérés - még ha kellően erős indoka van is, és a szükségessége is bebizonyosodik - elkerülhetetlenül politikai erőpróba, amire abban az időpontban érdemes vállalkozni, amikor jó eséllyel megnyerhető. Közvetlenül a szűk mandátumkülönbséggel megnyert választás után ennek csekély a valószínűsége. Ezért az új parlamenti ciklust nem kétharmados jogszabályok hatályon kívül helyezésével kell kezdeni, hanem az enélkül is rendelkezésre álló mozgástér kihasználásával. Ez arra is időt ad, hogy kiderüljön: képes-e Orbán levezényelni a kormány működésének összehangolt szabotálását.
- Az Orbán-rezsimet egyebek közt a megfélemlítés tartja össze. A demokratikus erők elsődleges feladatai közé fog tartozni, hogy véget vessenek a félelem légkörének, megadják az embereknek a lelki felszabadulás élményét. A jogalkotási szabályoktól való eltérés nélkül is meghozható intézkedések tömkelegéből itt olyanokat emelnék ki, amelyek ezt a célt (is) szolgálják. Véget vetni a különleges gazdasági övezeteknek. Visszaadni az önkormányzatok elvett hatásköreit és az azokhoz rendelt anyagi erőforrásokat. Visszaadni az iskolákat is az önkormányzatoknak, ha kérik; helyreállítani a tanszabadságot. Felszámolni a közmunkára szorulók kiszolgáltatottságát, normatív alapokra helyezve a közmunkához való hozzáférést. A felsőoktatási törvény módosításával előírni, hogy a "modellváltó" egyetemeknek újra kell akkreditáltatniuk magukat. Az akkreditáció feltételéül szabni új szenátusi, majd rektorválasztás kiírását, és az oktatásra, valamint a kutatásra vonatkozó döntési jogok visszaadását az egyetemi önkormányzatnak. Pártsemleges alapokra helyezni a kultúra állami támogatását. Eltörölni a rabszolgatörvényt. Helyreállítani a szakszervezeti jogokat, és sorolhatnám tovább.
- A kockázatok akkor csökkennek észszerű mértékűre, ha ilyen lépésekkel sikerül tanárok, szülők, helyi közösségek, egészségügyi dolgozók, vállalkozók, munkavállalók, közalkalmazottak sokaságát megnyerni a demokratikus helyreállítás ügyének; ha ez a sokaság ráérez a szabadság ízére, és nem akarja újra elveszíteni azt. Ha így lesz, akkor nem lesz szükség a közvéleménykutatók vizsgálataira ahhoz, hogy az érintettek tudjanak az erőviszonyok eltolódásáról, és egymásról is megtudják, hogy tudnak róla. A bőrükön fogják érezni: azok is, akik szabadulni akarnak a NER-től, azok is, akik hisznek a NER-ben, vagy legalábbis a NER-ből élnek. Ez tehát olyasvalami, amiről - ha bekövetkezik - a politikai folyamatokra hatni képes társadalmi csoportoknak közös tudásuk lesz.
- Ez a közös tudás a két hatalmi erőközpont közti küzdelem közepette születik meg. A harc ténye is a közös tudás részévé tehető, miként az is, hogy a konfliktust döntésre kell vinni.
- Ha a hatályos szabályoktól eltérő jogalkotás szükségesnek bizonyul, akkor az ezzel járó összecsapás olyan körülmények között vállalható, amikor ez a közös tudás érzékelhetően jelen van.[37]
- Ebben az esetben észszerű esély lesz rá, hogy a törvények végrehajtói - bírók, ügyészek, rendőrök, hivatalnokok - az Országgyűlés törvényeihez, valamint a kormány rendeleteihez és utasításaihoz igazodjanak, egyszerűen azért, mert érzékelik, hogy ez válik elfogadott szabállyá.
- Nem biztos, hogy ilyen körülmények között az alkotmánybírók többsége megpróbálna ellenállni, vagy hogy a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész képes lenne érvényesíteni az akaratát. De ha mégis megpróbálkoznak vele, akkor jó eséllyel tarthatatlan helyzetbe kerülnek, és ha szükséges, a személyi változások is végrehajthatók lesznek.
És most néhány szót arról, hogy milyen biztosítékok adhatók a kivételesnek szánt eljárás rendszeres gyakorlattá válásának megelőzésére.
- Először is, a demokratikus erőknek önkorlátozást kell gyakorolniuk a minősített többséghez kötött jogszabályok egyszerű többséggel való eltörlése során: csak a kormányzáshoz és a demokratikus átalakítás elindításához valóban - jól igazolhatóan - szükséges körben szabad ehhez az eszközhöz nyúlniuk. Másszóval, a nem szabályszerű jogalkotással eltörlendő jogszabályok körét a lehető legszűkebben kell meghatározni.
- Ebből már önmagában is következik, hogy az Alaptörvény egészét nem szabad egyszerű többséggel hatályon kívül helyezni.[38] Másokkal ellentétben nem gondolnám, hogy a majdani demokratikus jogállam együtt tudna élni az Alaptörvény jelenlegi szövegével.[39] Azzal azonban egyetértek, hogy megfelelő módosítások után a szöveg nagyobb részével - átmenetileg - együtt lehetne élni.
- Előre meg kell határozni azt a - lehető legrövidebb - időintervallumot, melyen belül a demokratikus többség élni kíván a nem szabályszerű jogalkotás lehetőségével. Célszerű az időbeli korlátról törvényben rendelkezni, és ugyanebben a törvényben azt is leszögezni, hogy egyszeri - kizárólag a demokratikus átmenet idején és céljaira alkalmazható - eljá-
- 104/105 -
rásról van szó. A törvényt semmi szín alatt nem szabad módosítani; az időbeli önkorlátozás ígéretét nem szabad megszegni.
- Gondoskodni kell róla, hogy a fékek és ellensúlyok az átmeneti időszakban is működjenek.[40] Ha alkotmánybírókat és más vezető tisztségviselőket mozdítanak el a hivatalukból, az utódaik nem lehetnek a kormánypártok egyoldalúan kinevezett emberei. Mivel a jelölésben és választásban a Fidesz együttműködésére nem lehet számítani - ha lehetne, akkor a leváltási procedúrát is rendes eljárásban hajthatnák végre -, a demokratikus erőknek meg kell kötniük a saját kezüket. Az alkotmánybírók esetében például lehetséges megoldás volna, ha jelölésüket - egyszeri kivételként - egy olyan testületre bíznák, melynek tagjait az Országos Bírói Tanács tagjai, a jogász akadémikusok, az akadémiai köztestület jogász tagjai, valamint a jogi karok oktatói választanák. Hasonlóképpen lehetne eljárni más vezető köztisztviselők lecserélése esetén is.
Ezekkel az óvintézkedésekkel a demokratikus többség nemcsak a kezét köti meg: egyszersmind kifejezésre juttatja, hogy a szabálytól való kényszerű eltérés alkalmával is a jogtisztelet vezérli. Bár átlép a formális jogalkotási szabályokon, de nem önkényesen, és nem a politikai ellenféllel való leszámolás vagy saját hatalmának bebetonozása céljával teszi ezt: nyomós indokok alapján és a jogállami garanciák korlátai között cselekszik.[41] Amit tesz, egyben első lépés a jogi cinizmus uralmának megtörése, a jog autoritásának helyreállítása felé.
De arra is van-e garancia, hogy későbbi többségek nem fogják hivatkozási alapul használni a példát, amikor nem megkötni kívánják a saját kezüket, hanem éppenséggel fel akarják szabadítani magukat a jog formális kötelmei alól? Mi garantálja, hogy a szabályok egyszeri, kivételes átlépése nem arra szolgáltat precedenst, hogy a szabály az éppen hatalmon lévők tetszése szerint átléphető? A kérdést két részre bontanám.
Az első: mi garantálja, hogy ha a Fidesz 2026-ban szűk többséggel választást nyer, akkor nem fogja a demokratikus többség nem szabályszerű jogalkotásával igazolni az önkényuralom helyreállítására tett lépéseit? Válaszom: erre nem adható garancia. Ha a Fidesz 2026-ban még mindig örökös elnökének személyes segédcsapata lesz, akkor ugyanúgy nem fogja tisztelni a jogot, ahogyan most sem tiszteli. A precedenst nem a demokratikus többség teremtené meg: a 2010 óta folyamatos jogalkotási gyakorlat az elvárt szavazatarányokat betartja ugyan, a szavazást megelőző szakaszokban azonban rendszeresen sérelmet szenvednek a procedurális előírások. Amikor pedig a Fidesznek átmenetileg éppen nem volt meg a kétharmada, akkor a - minősített többséget igénylő - pártfinanszírozási törvénybe tartozó szabályokat a településkép védelméről szóló - sima többséggel megszavazható - törvénybe pakolva fogadta el. Az AB ezt rendben lévőnek találta, ami többet mond el az AB-ről, mint az eljárás jogszerűségéről.[42] Ha a Fidesz a vereségét követő választáson egyszerű többséget szerez, és hatalmának betonba öntéséhez szüksége lesz kétharmados szabályok kétharmad nélküli törlésére, módosítására vagy megalkotására, ezt gátlások nélkül meg fogja tenni, ahogy egyébként megtette lengyel szövetségese is, a Jog és Igazságosság Pártja, melynek soha nem volt alkotmányozó többsége.[43]
A második kérdés: mi garantálja, hogy a szabálytól való egyszeri, kivételes eltérés példáját a Fidesz szétesése utáni demokráciában nem fogják úgy értelmezni, hogy a szabályoktól szokásszerűen el lehet térni? Válaszom: amivel a majdani demokráciának meg kell majd birkóznia, az elsősorban nem ez a szűk körre és rövid időintervallumra korlátozott, jogállami ellensúlyok közé szorított eljárás lesz, hanem a jogtisztelet kultúrájának eróziója a 2010 előtti évtizedben és szisztematikus rombolása 2010 után. A jogtisztelet kultúráját kell majd helyreállítani. Tegyük fel, hogy - mint a magam részéről valószínűnek tartom - a jogalkotási szabályok egyszeri, kivételes átlépése a jogállami restauráció szükséges feltételének bizonyul. Ha a jogállamellenes "kétharmados" rendelkezések egyszerű többséggel való kigyomlálását a jogtisztelet által vezérelt önkorlátozással végzik el, akkor ez az aktus jó kiindulópont lehet a jogállami kultúra helyreállításához. Ha viszont meg kellene lépni, és mégsem lépik meg, akkor az nem a jogállam és a jogtisztelet helyreállításához vezet, hanem a jogtalanságban való dagonyázás folytatásához.
Ez a gondolatmenet onnan indult, hogy a formális jogalkotási szabályok betartása nem abszolút érték - nem olyasmi, aminek tiszteletben tartásától soha, semmilyen körülmények közt ne lehetne igazoltan eltérni. Mindazonáltal vélelem - méghozzá robusztus vélelem - szól mellette. A legalitás vélelmének felülírása szigorú feltételekhez kötött. Ezek együtt adják ki a vélelem felülírhatóságának tesztjét. Mit mond a teszt? Összegezve: a legalitás vélelme csak abban az esetben írható felül, ha:
- a nem szabályszerű jogalkotásnak legitim célja van;
- e cél más úton nem érhető el;
- 105/106 -
- a megvalósulásával elért közhaszon arányban áll a megvalósítással járó veszteséggel;
- a kockázatok az észszerűen vállalható mértékre csökkenthetők, s így az eljáráshoz fűződő esélyek egyértelműen felülmúlják a vele járó kockázatokat.
Ezek konjunktív feltételek: csakis együtt igazolhatják a legalitás vélelmének felülírását. Együtt csak kivételes helyzetekben és megfelelő önkorlátozással végrehajtott eljárás esetén teljesülnek. Külön kiemelném az önkorlátozással kapcsolatos követelményeket:
- a nem szabályszerű eljárással eltörlendő vagy módosítandó jogszabályok körét a lehető legszűkebben kell meghatározni; ezen az úton csak az elkerülhetetlenül szükséges változtatásokat szabad végrehajtani;
- szigorúan korlátozni kell az ilyen változtatásokra nyitva álló időintervallumot;
- biztosítani kell, hogy a rendkívüli eljárás ne kapcsolja ki, hanem - ellenkezőleg - végre működésbe hozza az alkotmányos fékeket és ellensúlyokat, garanciát teremtve arra, hogy a szabálytól való egyszeri eltérés nem válik általános gyakorlattá, és az Orbán kizárólagos hatalmára épülő rendszer lebontása nem torkollik újabb kizárólagos hatalomszerzésbe.
Ennek a tesztnek kétségkívül van egy szokatlan tulajdonsága. Esélyek és kockázatok előzetes felbecsülésén alapul. A jog által alkalmazott tesztek egy része egyáltalán nem dolgozik valószínűségekkel. Ilyenek például a bőrszín, vallás, etnikai hovatartozás szerinti közvetlen diszkrimináció tesztjei. Vannak aztán jogi tesztek, amelyek szükségképpen valószínűségekkel számolnak, de a valószínűségek nagy statisztikai adatbázis alapján, kellő pontossággal meghatározhatók. Ilyenek a közvetett, strukturális diszkrimináció tesztjei. Ráadásul mindkét fajta tesztet utólag alkalmazzák, amikor a kifogásolt cselekmény már befejeződött. Ezekben a tesztekben nincs bizonytalanság. Jó volna, ha minden, a jogot is érintő teszt hasonlóképpen mentes lehetne a bizonytalanságtól. Ám ez nem minden esetben lehetséges. A legalitás vélelmének felülírására vonatkozó teszt esetében biztosan nem lehetséges. Ezt a tesztet akkor kell alkalmazni, amikor a jogalkotói döntés már megszületett, de a kimenetele még bizonytalan. Érzékelhető ugyan, hogy a központi államhatalom viselkedésére két választás között hatni képes polgárok többsége tudomásul fogja venni, egy számottevő kisebbségük aktívan támogatni fogja, az ellenzők pedig meg lesznek zavarodva, tehetetlennek érzik magukat, de mindezt biztosra venni nem lehet. Sejthető, de biztosra venni azt sem lehet, hogy a jogalkalmazók - bírák, ügyészek, rendőrök, hivatalnokok - igazodni fognak a döntéshez. Hogy a szabálytól eltérő jogalkotási műveletet a teszt minek minősíti, az részben olyan feltételektől függ, amelyek csak később teljesülnek be, és amelyeknek a valószínűségét nincs mód statisztikai adatbázisok segítségével meghatározni: alakulásukról csak szubjektív becslések, megérzések lehetnek.
Növeli a bizonytalanságot, hogy az állampolgárok és a jogalkalmazók viselkedését befolyásoló várakozások nem légüres térben, hanem a politika erőterében alakulnak. A tesztelésre váró cselekmény egyszerre jogi és politikai. Jogi, mert a jog tartalmára és a jogi eljárás mikéntjére vonatkozik. És politikai, mert a jogi procedúrára egy jogon kívüli, stratégiai küzdelem részeként kerül sor. Az állampolgárok és a jogalkalmazók kölcsönös várakozásai attól függően is változnak, hogy mit gondolnak e küzdelem kimeneteléről - továbbá mit gondolnak arról, hogy a többiek milyen kimenetelre számítanak. És viszont: a politikai küzdelem kimenetele is függ attól, hogy kinek a számításai válnak be az állampolgárok és a jogalkalmazók viselkedését illetően. De persze attól is, hogy melyikük becsüli meg pontosabban a másik fél számításait és várható lépéseit. Kritikus helyzetekben - márpedig, ha a politikában vannak kritikus helyzetek, a kettőshatalom helyzete biztosan az - a szabálytól eltérő jogalkotás elkerülhetetlen lehet, a következmények ugyanakkor csak ritkán láthatók előre kellő pontossággal.
A bizonytalanságot természetesen mérsékelhetik a kockázatok csökkentésének, kontroll alatt tartásának garanciái: részint a jó időzítés, részint az, hogy a szabálytól eltérő jogi változtatások kapuját épp csak résnyire nyitják ki, és azonnal vissza is zárják, továbbá gondoskodnak róla, hogy a fékek és ellensúlyok az átmeneti időszakban is működjenek. Tökéletes garancia azonban nem létezik. Az a hajdani ösvény, amelyikről Bibó beszél, szerinte nemcsak keskeny: végighaladni se könnyű rajta.[44] A mi keskeny ösvényünk is ilyen. Ügy képzelem magam elé, hogy két oldalról meredély szegélyezi: erre is, arra is le lehet bucskázni. De nincs más út, ezt kell bejárni. A politika - kivált a kritikus helyzetekben - a bizonytalanság kezelésének művészete. Ahol a jog a politikával érintkezik - márpedig kritikus helyzetekben a kapcsolatuk különlegesen szoros -, ott a jog is óhatatlanul ilyen művészetté válik.
A vitában újra és újra elhangzik, hogy a szabálytól eltérő jogalkotás jogi forradalommal volna egyenértékű.[45]
A jogi forradalom fogalmát tudvalevőleg Hans Kelsen vezette be, világosan megkülönböztetve a társadalmi-politikai forradalmak fogalmától.[46] A jogi
- 106/107 -
forradalom a jog folytonosságának megszakítása értelmében forradalom. A jog folytonossága akkor szakad meg, amikor a korábbi jogalkotási szabályokat megsértve új jogalkotási szabályt vezetnek be.[47] Amíg a folytonosság fennáll, a jogrendszer - minden módosulás ellenére - azonos marad önmagával, még abban a szélső esetben is, ha időközben valamennyi szabály - a jogalkotási szabályokat is beleértve - kicserélődik. A jogi forradalom ezzel szemben véget vet a régi jogrend identitásának, és új jogrendet indít el, még abban a hipotetikus esetben is, amikor a szabálytól eltérő jogalkotás csupa olyan szabályt léptet újra hatályba, melyek a múltban hatályosak voltak. A kérdésnek, hogy a fent vázolt tesztet kielégítő jogalkotói eljárás a szó kelseni értelmében jogi forradalomnak minősül-e, az ad jelentőséget, hogy a nem szabályszerű jogalkotás ellenzői hajlamosak a következő szillogizmusnak megfelelően érvelni: a nem szabályszerű jogalkotás jogi forradalom. A jogi forradalom megszakítja a jog folytonosságát. A jog folytonosságának megszakítása elutasítandó. Tehát: a nem szabályszerű jogalkotás csak akkor fogadható el, ha a folytonosság - társadalmi-politikai forradalom, háborús összeomlás vagy valami hasonló kataklizma okán - már amúgy is megszakadt. Akár igazuk van ebben, akár nincs: állításaik nem érintik a javasolt tesztet kielégítő eljárást, mert az nem tartozik a jogi forradalom kategóriája alá.
Amiről ez a tanulmány beszél, az nem új jogalkotási szabály bevezetése a régi szabály félretolásával, hanem egyszeri, időben korlátozott és a demokratikus jogállam helyreállításához igazoltan szükséges változtatásokra szorítkozó eltérés a hatályos szabálytól. Az Alaptörvény túlnyomórészt érintetlen marad - a módosítások után, egészen a végleges alkotmány elfogadásáig ez marad az ország átmeneti alkotmánya -; a törvényhozás csak a legszűkebb körben nyúl alkotmányos és más, kétharmaddal védett rendelkezésekhez; a változtatásokat előre rögzített, szűk időintervallumban hajtják végre; helyreállítják a fékek és ellensúlyok kontrollját a döntési helyzetben lévők - saját maguk - fölött. Mint mondtam, bár kinyitnak egy kaput, de épp csak résnyire - csak annyira, hogy az elkerülhetetlen változtatások átférjenek rajta -, és mindjárt be is zárják. Önkorlátozással élnek, önkorlátozásuk a formális legalitás iránti tiszteletnek ad kifejezést, és ezzel jogtiszteletre szólítja fel a jövő törvényhozóit is.
Ez az argumentum a jogi folytonosság megőrzése és a jogi forradalom közti bináris megkülönböztetésén alapul. Felvethető azonban, hogy a megkülönböztetés valójában nem bináris, hanem fokozati. Nem úgy van, hogy vagy egyetlen jogi forradalommal megszakítják az eljárási szabályok követésének folyamatosságát, vagy marad minden a régiben. Lehet, hogy t1 időpontban a szabálytól eltérve módosítanak egy alkotmányos rendelkezést vagy sarkalatos törvényt, aztán visszatérnek a régi gyakorlathoz. Lehet, hogy t1 után t2-ben megint eltérnek a szabálytól, később azonban nem. Vagy t1 és t2 után még egyszer, és így tovább. A két végpont között egy kontinuum húzódhat, és kérdés, hogy hol a töréspont a kontinuumon: mikor kell azt mondani, hogy új szabály született, mely szerint alapesetben a régi jogalkotási szabályhoz kell igazodni, de évente (kétévente, háromévente...) egyszer megengedhető a tőle való eltérés. Vagy: a főszabálytól egyszer egy évben (két évben, három évben...) el lehet térni, de csak akkor, ha az eltérés megfelelően (a legitim cél, a szükségesség-arányosság és a kockázatminimalizálás követelményeivel összhangban) igazolt. Ám miközben most ez a norma, ebben az esetben is megtörténhet, hogy t*1-ben önkényesen térnek el a főszabálytól, később azonban ez nem ismétlődik meg. De az is megtörténhet, hogy t*1 után t*2-ben is önkényesen járnak el, később azonban már nem, és így tovább. Megint csak lesz valahol egy töréspont a kontinuumon, és kérdés, hogy mikor kell azt mondani: az önkény kivételből rendszeres gyakorlattá vált; új norma született, mely szerint alapesetben a meghatározott időközönkénti, megfelelően igazolt eltérés fogadható el, de bizonyos gyakorisággal a jogalkotó önkényesen is eljárhat. És ha így van, akkor kérdés az is, hogy a demokratikus jogállam helyreállítása érdekében végrehajtott, nem szabályszerű jogalkotói művelet a kontinuum melyik szakaszán helyezkedik el, még őrzi vagy már megszakítja a jogalkotás folytonosságát.
Véleményem szerint azonban a válasz ebben a komplikáltabb esetben is ugyanaz, mint a bináris felosztás esetében: a nem szabályszerű jogalkotási eljárás egyszeri, a legkevésbé sem önkényes, a lehető legszűkebb körben alkalmazzák, és a jogalkotó aláveti magát egy tőle független közhatalmi instancia kontrolljának. Az eljárást a hatályos jog szabályai iránti tisztelet vezérli, ethosza és gyakorlata ellentétben áll a jogi forradalom praxisával.
Abból indultam ki, hogy az álláspontok közelítése kívánatos és nem reménytelen. Mi az, amit ebből - abban bízom - sikerült megmutatnom?
Első lépésben rámutattam, hogy a legalitás a jogrendszerek formális tulajdonsága, ám a hozzá való ragaszkodás igazolásra szorul, igazolása pedig nem formai kérdés; nem azon múlik, hogy a mellette szóló érveket a megfelelő instancia megfelelő eljárásban
- 107/108 -
adta-e elő: az érvek tartalma, bizonyító ereje dönti el. Nem hiszem, hogy ez kételyeket ébresztő megállapítás volna. Mégis fontosnak tartom leszögezni, hogy ebben egyetértés van köztünk, mert ez világossá teszi, hogy a vita közös talajon zajlik. A vitázó feleknek nem kell elbeszélniük egymás mellett.
Második lépésben azt mutattam meg, hogy a legalitás elsőbbsége mellett robusztus vélelem szól. Nem hiszem, hogy a legitimisták közül bárki kétségbe vonná ezt. Majd arra emlékeztettem, hogy megfelelően erős indokok még egy ilyen robusztus vélelmet is felülírhatnak. Nem hiszem, hogy a legalisták között akadna olyan, aki ezt tagadná. Ez ismét csak fontos belátás; az következik belőle, hogy az igazi vitakérdés nem arról szól, megengedhető-e a formális eljárási szabályokon átlépő jogalkotás, hanem arról, hogy milyen körülmények közt engedhető meg. Vegyük sorra a szóba jöhető helyzeteket.
Nem vitás, hogy amikor egy ancien régime összeomlik, és a jog folytonosságát biztosító intézmények nem működnek többé, a nem szabályszerű jogalkotás megengedhető; sőt, nincs is alternatívája. Ilyen helyzet azonban ma Magyarországon nem áll fenn, és az sem valószínű, hogy a választások után előálljon.
Nem vitás, hogy a társadalmi-politikai forradalmak kellős közepén végrehajtott, nem szabályszerű jogalkotást maga a forradalom validálja. Azonban forradalmi helyzet sincs ma Magyarországon.
Felmerült, hogy a nem szabályszerű jogalkotás összeomlás vagy forradalom nélkül is igazolható lehet, amennyiben a rezsim, amelynek lebontását az ilyen jogalkotás szolgálná, diktatúra. Ezt kevesen vitatnák, csakhogy az Orbán-rezsim jelenleg nem diktatórikus üzemmódban működik.
Felmerült továbbá, hogy a nem szabályszerű jogalkotás akkor is igazolható lehet, ha olyan önkényuralmi rendszerrel állunk szemben, amely nem váltott át diktatórikus üzemmódra. Ha ebben sikerülne egyetértésre jutni, akkor tettünk egy további lépést az álláspontok közelítése felé. Nem világos azonban, hogy a legalisták közül mennyien osztják azt a nézetet, mely szerint a jogalkotás folytonosságának megszakításával járó veszteségeket csak a diktatúrák felszámolásának előnyeiért lehet indokolt vállalni. Az sem világos: mennyien gondolják azt, hogy a NER még csak nem is diktatórikus eszközök nélkül fenntartott önkényuralmi rendszer, és közülük mennyien készek változtatni az álláspontjukon. Ezért inkább arra mutatnék rá, hogy még ha ez ügyben holtpontra jut is a vita, akkor is van mód a továbblépésre.
Győry Csaba "Kormányzás vagy forradalom? Hogyan bontsunk le egy hibrid rezsimet" című blogbejegyzéséből indulnék ki.[48] Az Orbán-rezsim közjogi struktúrájáról szólva Győry leszögezi, hogy ezt a struktúrát "egy pillanatnyi többség befolyásának állandósítása céljából hozták létre". Ha ez a megállapítása igaz, és ha az épphogy elvesztett választás után Orbán képes lesz egyben tartani párhuzamos államát, akkor az ország olyan helyzettel találja szembe magát, melyet kettőshatalminak neveztem. Ennek a helyzetnek pedig megvan a maga dinamikája. Nem zárható ki, persze, hogy - mint a jogalkotási folytonosság megszakítása ellen érvelők közül oly sokan feltételezik - a párhuzamos állam egy része gyorsan lebonthatónak bizonyul, más része ugyanilyen gyorsan szétmállik. Ha így lesz, akkor nem válnak valóra a legitimisták félelmei: az Orbánhoz személyi szálakkal bekötött közjogi testületek nem fogják gúzsba kötni a kormányt és a törvényhozást. Biztosra azonban nem vehetjük, hogy így lesz. Számolni kell azzal az - attól tartok, jóval valószínűbb - eshetőséggel is, hogy komoly kísérletek lesznek a kormány és a törvényhozás ellehetetlenítésére. És ebben a helyzetben ismét csak igazolhatóvá válik a szabálytól eltérő jogalkotás.
Ha jól értem Jakab Andrást, az ő nézetei nagyon közel állnak ehhez. Jakab több alkalommal is nyilatkozta és leírta, hogy ha a másik oldal már felrúgta az asztalt, akkor legitim válaszlépés lehet egyszerű többséggel módosítani az Alaptörvényt és hatályon kívül helyezni a többségi kormányzás ellehetetlenítését szolgáló sarkalatos törvényeket. A kérdés az: mikor mondhatjuk, hogy felrúgták az asztalt? Ha a végsőkig elmennek hatásköreik formálisan jogszerű kihasználásában, hogy megbénítsák a kormányt és a törvényhozást? Vagy csak akkor, ha átlépik a hatásköreiket, illetve megsértik a rájuk vonatkozó eljárási szabályokat? Én az előbbit tartom észszerűen megindokolhatónak. Jakab mintha az utóbbira hajlanék. Megint csak nem világos, hogy a legalisták közül mennyien értenek egyet vele. De akárhogy is, érzésem szerint ez a vita aránylag könnyen feloldható.
Marad az empirikus kérdés, az a kérdés tehát, hogy ki milyen forgatókönyvet tart valószínűnek, milyen esélyeket lát, és miben lát veszélyeket. Érzésem szerint ebben a kérdéskörben az álláspontok nem egyszerűen csak közelíthetők: mód van a szintézisükre is. Talán sikerült megmutatnom, hogy mindkét álláspont lényeges szempontokra hívja fel a figyelmet, amelyek nem kizárják, hanem kiegészítik a másik fél szempontjait. Bízom benne, hogy a következő tanulságok mindkét oldalon elfogadhatók:
1. Nem célszerű eleve kizárni a szabálytól eltérő jogalkotás lehetőségét, mert adódhat olyan helyzet,
- 108/109 -
amikor a demokrácia helyreállítása és az Orbán-rezsim visszatérése közti harc ezt elkerülhetetlenül megköveteli.
2. Nem célszerű az Alaptörvény egyes rendelkezéseihez és más "kétharmados" törvényekhez mindjárt a kormányváltás után egyszerű többséggel hozzányúlni: az adott jogi és politikai mozgástér kihasználásával kell kezdeni.
3. Nem biztos, de nem is zárható ki, hogy a szabályoktól eltérő jogalkotás szükségesnek bizonyul. Ezért ezt a lehetőséget nem célszerű eleve kizárni.
4. A demokratikus jogállam helyreállítására vállalkozó politikai tényezőknek arra kell törekedniük, hogy ha a szabálytól eltérő jogalkotás szükségesnek mutatkozik, az erőviszonyok lehetővé is tegyék azt. Más szóval: akkor lehet ezt a lépést megtenni, amikor számítani lehet rá, hogy a jognak alávetett - s a központi államhatalom viselkedésére két választás között hatni képes - polgárok, valamint különösen a jogalkalmazók egyaránt úgy látják: ez a törvény, a túlnyomó többség ehhez igazodik.
5. Ha sor kerül a szabálytól eltérő jogalkotásra, azt a legnagyobb önmérséklettel kell végrehajtani: a hatályon kívül helyezendő jogszabályok körét szűken kell meghatározni, előre - törvényben - rögzíteni kell az időintervallumot, amelyen belül ilyen rendhagyó intézkedések hozhatók, biztosítani kell, hogy a kormány és a törvényhozás ebben az átmeneti intervallumban is működő fékek és ellensúlyok kontrollja alatt álljon.
Tanulmányommal azt szerettem volna megmutatni: egyáltalán nem lehetetlen, hogy a választások utáni közjogi helyzetről zajló - véleményem szerint színvonalas és termékeny - vita nyugvópontra jusson. Abban a reményben írtam, hogy sikerül kicövekelni néhány jelzőkarót, amelyek felé mindkét oldal konvergálni tud. De ha csak annyit érek el, hogy jobban értjük, miben is állnak a nézetkülönbségeink, és hogyan érdemes közelíteni hozzájuk, már azt is eredménynek tekinteném. ■
JEGYZETEK
* Sokat merítettem a tanulmányom kéziratához fűzött kommentárokból is. Köszönettel tartozom Arató Andrásnak, Gadó Gábornak, Győry Csabának, Jakab Andrásnak, Kiss Dánielnek, Kovács Krisztának, Körtvélyesi Zsoltnak, Majtényi Lászlónak, Miklósi Zoltánnak, Pető Ivánnak, Sepsi Tibornak, Sólyom Lászlónak, Szűcs Zoltán Gábornak, M. Tóth Balázsnak, Tóth Gábor Attilának, Tordai Csabának és Vörös Imrének értékes észrevételeikért.
[1] Erőteljes kifejezést ad ennek a félelemnek Révész Sándor: Orbán veszíteni akar, hvg360, 2021. február 24., https://hvg.hu/360/20210221_Revesz_Sandor_Orban_vesziteni_akar.
[2] Lásd Kis János: Ha győz az ellenzék..., HVG, 2021. május 20.
[3] Legitimistáknak a két világháború között tudvalevőleg a rezsim Habsburg-párti ellenzékét nevezték. Az olvasó minden bizonnyal tisztában lesz vele, hogy cikkem szóhasználatában e megnevezésnek semmi köze a történelmi konnotációjához.
[4] Lásd erről Kazai Viktor: A rendszerváltás forgatókönyvei, Mérce, 2021. november 19. https://merce.hu/2021/11/19/a-rendszervaltas-forgatokonyvei/.
[5] Ilyen törekvés hatja át Sólyom Péter írását. Sólyom Péter: Realizmusról és legalizmusról, Szuverén, 2022. február 8., https://szuveren.hu/jog/realizmusrol-es-legalizmusrol.
[6] Arról a bizonyos keskeny ösvényről lásd Bibó István: A magyar demokrácia válsága, in Bibó István összegyűjtött írásai 2., Budapest, Kalligram, 2018, 753.
[7] Így például nem hivatkozom Vörös Imre híres megállapítására, mely szerint a megvalósult egyeduralom, sőt már a megszerzésére való törekvés is alkotmányos tilalom alatt állt a köztársasági alkotmányban (Alk. 2. § (3) bekezdés), amit szemforgató módon átvett az Alaptörvény is (At., C/ cikk, (2) bekezdés). Vörös szerint ez a rendelkezés magasabb rendű azoknál a szabályoknál, melyekkel az Alaptörvény az államszervezet ügyeit rendezi; ha az utóbbiak valamelyike konfliktusban áll vele, akkor - noha része az alkotmányszövegnek - alkotmányellenes. Vörös Imre: A jogállami alkotmányosság helyreállítása. Előadás a Civilbázis rendezvényén 2021. március 13-án, https://civilbazis.hu/allasfoglalas/. Vörös álláspontjának tömör összefoglalását lásd Vörös Imre: Válaszúton a választók közössége, Népszava, 2021. június 22. A legalisták kétkedéssel fogadják ezt az elgondolást: szerintük a magyar írott alkotmányok rendelkezései között nincs hierarchia. Lásd Jakab András: Hibrid rezsimből jogállamba, SSRN, 2022. január 20. https://ssrn.com/abstract=4021427. Szerintem Vörös tézise megállja a helyét, de ebbe a vitába most nem bonyolódnék bele: közvetlen tárgyunktól nagyon messzire, az alkotmányértelmezés elméletének magasabb régióiba vezetne. Ugyanakkor, bár az egyeduralomra való törekvés alkotmányos tilalmazására alapozott érvelés többletmegerősítést ad a legitimitáshiánnyal érvelők álláspontjának, a védelméhez nem okvetlenül szükséges. Ha most zárójelbe tesszük, az megkönnyíti, hogy a lényegi nézetkülönbségre összpontosítsuk a figyelmünket.
[8] Az Alaptörvény sötét történetének legfőbb tanulsága, hogy abból nem lesz legitim alkotmány, ha az ország egyik fele rákényszeríti a saját világlátását, a politikai berendezkedésről alkotott felfogását az ország másik felére. A magyar társadalom együttélését hosszú távon szabályozni hivatott, végleges alkotmány csak a két politikai oldal közös műve lehet. Erre a belátható jövőben nincs esély. A politikai oldalak közti viszony a végsőkig polarizált, megegyezésük egy közös alkotmányról még jó darab ideig kizárt - addig mindenképpen, amíg Orbán képes lesz egyben tartani pártját és választói táborát. Lásd Kis János: Új alkotmányt csinálni feles törvénnyel nem lehet. hvg.hu, 2021. május 21., https://hvg.hu/itthon/20210521_Kis_Janos_feles_torveny_alkotmany_alaptorveny_Orban_ellenzek_2022_valasztas. Az elvi konszenzust az sem helyettesítheti, amit többen javasoltak, hogy a demokratikus erők előbb szerezzenek (mondjuk, 2026-ban) kétharmados többséget, és ezzel a többséggel élve fogadják el az ország végleges alkotmányát. Sólyom László híressé vált szavaival: "A kétharmad nem puszta törtszám: azt hivatott kifejezni, hogy az Alkotmány nem egyedül a kormánytöbbség akaratától függ." Stumpf András: A kétharmad nem egy törtszám. Interjú Sólyom Lászlóval, Válasz Online, 2011. április 27. Kétharmaddal akkor lehet új alkotmányt elfogadni, ha a szavazatok 66,66 százaléka a két oldal közti alkotmányos megegyezésből adódik össze. Nem pótolja a politikai konszenzust az sem, ha népszavazás, "népi alkotmányozás", vagy alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása útján írnak alkotmányt. A végleges alkotmány tehát aligha születhet meg a 2022 és 2026 közti parlamenti ciklusban. Ugyanakkor nagyon is lehetséges - sőt, kívánatos -, hogy az Országgyűlés első ülésnapján elfogadjon egy elvi nyilatkozatot, mely kimondja, hogy az Alaptörvény kirekesztő keletkezésénél és tartalmánál fogva illegitim, és ezért a távlati cél egy új, nemzeti konszenzusból keletkező alkotmány létrehozása. Erre elsőként - tudtommal - Majtényi László tett javaslatot. Lásd Majtényi László: A köztársaság végső alkotmánya, Elet és Irodalom, 2020. november 20.
- 109/110 -
[9] Az MNB monetáris politikájáról lásd Surányi György: Látszat és valóság, Portfolio, 2021. november 18., https://www.portfolio.hu/gazdasag/20211118/suranyi-gyorgy-latszat-es-valosag-511168.
[11] Lásd Bárándy Péter - Forgács Imre - Vörös Imre: Azonnal kezdjen el alkotmányt írni az ellenzék, Népszava, 2021. május 10. Igazság szerint a szerzők ezzel a megfogalmazással egyetlen alkalommal éltek, később nem tértek vissza hozzá.
[12] Lásd Tóth Gábor Attila megkülönböztetését negatív és pozitív alkotmányozás között, valamint a kettő közti időeltolódás melletti érvelését. Tóth Gábor Attila: Az Alaptörvény eltörlése. 444.hu, 2021. október 23., https://444.hu/2021/10/23/toth-gabor-attila-az-alaptorveny-eltorlese; valamint Tóth Gábor Attila: Az Alaptörvénynek mennie kell, 444.hu, 2021. november 26., https://444.hu/2021/11/26/toth-gabor-attila-az-alaptorvenynek-mennie-kell.
[13] Erről a forgatókönyvről Sepsi Tibor és M. Tóth Balázs írása beszél a legrészletesebben, lásd Sepsi Tibor - M. Tóth Balázs: A feles alkotmányozás másnapján, avagy a káosz forgatókönyve, Átlátszó, 2021. november 9., https://igyirnankmi.atlatszo.hu/2021/11/09/a-feles-alkotmanyozas-masnapjan-avagy-a-kaosz-forgatokonyve/. Hasonló leírást ad a várható fejleményekről Karsai Dániel: A feles alkotmányozás paradoxona, 444.hu, 2021. október 26., https://444.hu/2021/10/26/karsai-daniel-a-feles-alkotmanyozas-paradoxona.
[14] Lásd A NER lebontásának programja, 2021. szeptember 12., https://kilencvenkilenc.hu/a-ner-lebontasanak-programja/.
[15] Erről az erózióról pontos és jól megindokolt képet ad Győry Csaba írása. Lásd Győry Csaba: Governance or Revolution? How to Dismantle a Hybrid Regime, Verfassungsblog, 2021. december 16., https://vefassungsblog.de/governance-or-revolution/.
[16] Úgy látom, hogy ebben az irányban keresi a közös nevezőt Sólyom Péter írása is. Sólyom (5. vj.)
[17] A vitában, mint a magyar jogásztársadalom beszédmódjában egyébként is, újra és újra felmerül a jogelméletek két részre osztása: az egyik körbe a jogpozitivizmus, a másikba a természetjog híveit sorolják, és hajlamosak mindjárt természetjoginak minősíteni minden, a jogpozitivizmustól eltérő felfogást. Ez a felosztás szerintem szűkös. A természetjog egy olyan elmélet, mely szerint a tételes jog érvényességének morális kritériumai is vannak. Az a jog, melynek tartalma az emberek természetes - az intézményes jogot megelőző - jogaiba ütközik, nem csupán erkölcsi szempontból elítélendő a természetjogi álláspont szerint, de tételes jogként is érvénytelen. Ez azonban nem az egyedüli lehetséges alternatívája a jogpozitivizmusnak. Ami a jelen tanulmány megközelítését illeti, az nem természetjogi, noha nem is jogpozitivista. Adottnak veszi a jog intézményeit, gyakorlatait és eljárásait; adottnak veszi, hogy a jog sajátos igényeket támaszt a neki alávetett egyénekkel szemben: elvárja, hogy előírásait magukra nézve kötelezőnek tekintsék, s hogy alávessék magukat kényszerítő intézkedéseinek. Abból indul ki, hogy ezek az igények nem önmagukban megálló evidenciákat fejeznek ki: igazolásra szorulnak. Ám az igazolás két fontos tekintetben is gyökeresen különbözik a természetjogi megközelítéstől. Először: nem a pozitív jogot megelőző, tőle független természetjogi téziseken alapul, hanem a jog rendeltetésének és értékének interpretációján. Másodszor: adódnak belőle következtetések bizonyos jogszabályok érvényességére nézve, ám nem közvetlenül. A jogi érvényességet nem önmagukban érintik, hanem azért és annyiban, mert a jog gyakorlatai között van egy - a bírói felülvizsgálat -, amely döntései során maga is szükségképpen feltételez valamilyen elgondolást a jog rendeltetéséről és értékéről. Lásd Ronald Dworkin: Law's Empire, Cambridge, Mass., Belknap, 1986, 45-86., valamint Ronald Dworkin: Justice for Hedgehogs, Cambridge, Mass., Belknap, 2011, 157-189, 400-415. Ezt a harmadik álláspontot a magam részéről joghermeneutikainak nevezném.
[18] 11/1992 (III. 5.) AB határozat.
[19] Lásd Jakab (7. vj.), valamint Jakab András: How to Return from a Hybrid Regime to Constitutionalism in
- 110/111 -
Hungary?, Verfassungsblog, 2021. december 11., https://vefassungsblog.de/how-to-return-from-a-hybrid-regime-to-constitutionalism-in-hungary/.
[20] Lásd Dull Szabolcs: A NER-nek kétharmaddal se, az ellenzéknek sima többséggel is? Ez abszurdum! Interjú Jakab Andrással, Telex, 2021. október 17., https://telex.hu/belfold/2021/10/17/jakab-andras-alkotmanyjogasz-interju-feles-tobbseggel-alkotmanyozas-alaptorveny-semmis-polgarhaboru.
[21] "A jogállamiság ellentéte az önkényes hatalomgyakorlás, nem pedig az erőszak. A nyílt diktatúrákra jellemző erőszakos elnyomás hiánya önmagában nem cáfolja a jogállamiság rendszerszintű sérelmét." Kazai (4. vj.).
[22] Arról, hogy a skála bináris ellentétpárokra osztható, lásd Kis János: Demokráciából autokráciába, Politikatudományi Szemle, 2019/1, 18, 45-74. Az Orbán-rezsim autokráciaként való jellemzésének kritikusai többnyire arra hivatkoznak, hogy nem az egész rendszer működik autokráciaként, hanem csak a magasabb politikai régiói, és az önkényuralom ott sem tiszta formában valósul meg: például periodikus választásokat tartanak, és bár a pálya a kormánypárt javára lejt, kellően nagy ellenzéki fölény ezt a lejtést ellensúlyozhatja. Ezért célszerűbb hibrid rezsimről, mint autokráciáról beszélni. Én ezt az érvet nem tartom kielégítőnek. Mindenekelőtt, a "hibrid rezsim" terminushoz különböző szerzők különböző jelentést társítanak. A legtöbben talán a "választásos autokrácia" ekvivalenseként használják, arra utalva, hogy a demokráciából ismert intézmények és eljárások kiforgatásával van dolgunk. Lásd például Steven Levitsky - Lucas A. Way: Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge, Cambridge University Press, 2012. Mások a demokrácia "defektív" variánsait írják le ezzel a terminussal. Lásd Wolfgang Merkel és szerzőtársai: Defektive Demokratie: Theorie. Opladen, Leske&Budrich, 2003. A különböző megközelítésekről jó áttekintést ad Matthijs Bogaards: How to Classify Hybrid Regimes. Democratization. 2009, 16, 399-423, https://doi.org/10.1080/13510340902777800. Tőlük eltérően Jakab a "szürkezónás", se ide, se oda nem sorolható rezsimeket kívánja hibrid rezsimként leírni. Gondolom, azt kívánja ezzel a szóhasználattal kifejezni, hogy mivel ezek a rezsimek ilyenek is, meg olyanok is, ezért átmenetiek, besorolhatatlanok. Ez azonban - miként szerintem a "hibrid rezsim" terminus használata általában - megtévesztő. Hibrid rezsimről két különböző értelemben beszélhetünk. Az egyik esetben a "hibrid rezsim" egy magasabb kategória, amely alá több, egymástól különböző rezsimtípus tartozik, melyek közt az teremt közösséget, hogy nem "tiszták", hanem vegyes karakterűek. Ha így értjük a dolgot, akkor a fogalom üres. Minden létező rezsim hibrid ugyanis abban az értelemben, hogy tartalmaz olyan intézményeket, gyakorlatokat, eljárásokat, melyek más - nála kedvezőbben megítélt - rezsimekben is megtalálhatók. Putyin diktatúra útján tartja fenn a hatalmát, rezsimjét mégis hibridnek fogjuk találni, mert bizonyos - megfelelő távolságból nézve a liberális demokráciákra emlékeztető - vonásai megkülönböztetik a Szovjetunió összeomlása előtti, totalitárius rezsimtől. Az 1968 utáni magyar gazdaság a kompetitív piacgazdaság és a tervutasításos rendszer valamiféle hibridje volt. És még a csúcsra járatott totalitárius rezsimekben is vannak alrendszerek, melyek a jogállamokra emlékeztető módon működnek. Gyakran hivatkoznak e megállapítás igazolásául Ernst Fraenkel könyvére, melyből kitűnik, hogy a náci Németországban a magánszemélyek közti polgári peres ügyek elbírálása hasonlított ahhoz, ahogy a jogállami bíróságok ítélkeztek volna, kivéve, ha valamelyik fél személyisége okán az ügy politikai hatáskörbe került. Lásd Fraenkel: The Dual State. New York - Oxford, Oxford University Press, 2017 (1941). Ritkábban esik szó róla, hogy a Szovjetunióban épp a Nagy Terror kibontakozásának éveiben zajlott le a polgári jog és a polgári eljárásjog konszolidálása. Lásd Roger Sharlet: Stalinism and Soviet Legal Culture, in: Stalinism, ed. Richard C. Tucker, New York, W.W.Norton & Co, Inc., 1977, 155-179. Röviden: a "hibrid rezsim" terminus csak akkor válik tartalmassá, ha kimutatják, hogy milyen tulajdonságok milyen hibridjéről van szó. Ám ebben az esetben már nem a rezsimtipológia magasabb szintjén találjuk, hanem egy bizonyos rezsimet fogunk a segítségével azonosítani. Ebben az esetben nem lesz üres, azonban feleslegessé válik. Ha már megfelelően leírtuk egy választásos autokrácia főbb jellemzőit, akkor semmi továbbit nem mondunk el róla azzal, hogy hibridnek nevezzük. Jakab azonban a besorolhatatlan, "szürkezónás" rezsimekre alkalmazná a "hibrid rezsim" fogalmát. A "hibrid" itt a "szürke zónába tartozó" megfelelője volna. Nem vonnám eleve kétségbe, hogy léteznek ilyen rezsimek. De egy rezsim attól még nem válik ilyenné, hogy hibridnek nevezik, arra célozva, hogy ez egy bevett terminus, sokan használják. Meg kellene mutatni, hogy valamely adott rezsim - esetünkben Orbáné - ebbe a kategóriába tartozik; márpedig ebben egyáltalán nincs egyetértés Jakab és azok között, akik - szerintem szükségtelenül és némiképp megtévesztően - szintén a "hibrid rezsim" terminust alkalmazzák az Orbán-rezsimre.
[23] Figyelemre méltó, hogy a köztársasági alkotmány 2. §-ának (3) bekezdésében, valamint az Alaptörvény C/ cikkének (2) bekezdésében szereplő tétel nem a diktatúrára, hanem a hatalom kizárólagos gyakorlására való törekvést tilalmazza, vagyis az autokrácia nem diktatórikus formáinál húzza meg a határt.
[24] Lásd Jeremy Waldron: Law and Disagreement, New York - Oxford, Oxford University Press, 1999, 1-18.
- 111/112 -
A nézetkülönbségek elkerülhetetlen volta nem jelenti, hogy a tartalmi értékítéletek szükségszerűen szubjektívek volnának, ahogy az AB állítja. Az igazságosságra és más erkölcsi erényekre vonatkozó ítéletek igazak vagy hamisak; az igaz ítéletek igaz voltában azért lehetséges mégis jóhiszemű nézetkülönbség két ember között, mert a rendelkezésükre álló bizonyítékok nem elégségesek a vita kényszerítő erejű eldöntéséhez.
[25] Timothy Snyder mutatta ki, hogy azokban az országokban, ahol az állam a náci megszállás alatt is működött, a zsidóság összehasonlíthatatlanul nagyobb része menekült meg, mint a "kettős megszállást" elszenvedett kelet-európai térségben, ahol a szovjet okkupáció megelőzte a német terjeszkedést, és az állam már le volt rombolva, mire a nácik átvették az uralmat. A bürokrácia hagyományos ragaszkodása a procedúrákhoz életmentő jelentőségű volt. Lásd Timothy Snyder: Fekete föld, Budapest, 21. század Kiadó, 2016, 279-285.
[26] A 11/1992 (III. 5.) számú határozat maga is számol a kivétel lehetőségével: "Kivétel ez alól az elv alól csak akkor engedhető meg, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet."
[27] Snyder arra a szégyenletes tényre is emlékeztet, hogy 1944 tavaszán-nyarán a magyar államapparátus - egyedüliként a megszállás után is intaktul megmaradt állami bürokráciák között - szinte egy emberként működött együtt a deportálásban. Ez a formálisan jogszerű eljárások másik oldalára hívja fel a figyelmet: arra, hogy embertelen célok szolgálatába is állíthatók, akkor pedig elvesztik legitimitásukat. Ahogy Bibó István írja: a magyar köztisztviselői kar jogtisztelő felének meg kellett volna állapítania a hatósági rangra emelt zsidóüldözés erkölcsi és jogi illegitimitását, és ennek megfelelően kellett volna eljárnia. Ezt azonban a többségük nem tette meg. Vö. Bibó István: A zsidókérdés Magyarországon 1944 után, in Bibó István összegyűjtött írásai 2., Budapest, Kalligram, 2018, 956-960.
[28] Jogállamban bírói döntéssel hatályon kívül is helyezhető a joggal való visszaélésnek, rosszhiszeműnek minősülő eljárásban alkotott törvény - csakúgy, mint az a törvény, mely formailag hibás eljárásban született.
[29] Szente Zoltán: Parlamenti jogunk nyomorúsága, Fundamentum, 2020/4, 5-19, http://fundamentum.hu/sites/default/files/fundamentum-2020-4-01.pdj.
[30] Lásd Tóth (12. vj.)
[31] Jakab szerint akkor, ha már diktatúrával állunk szemben - vagy ha a párhuzamos állam közjogi tényezői már "felborították az asztalt": szabálysértő gyakorlatba kezdtek. Lásd Jakab (7. vj.). Mások a régi rend összeomlásához, az így keletkező jogi vákuumhoz kötik ezt. Lásd A NER lebontásának programja (14. vj.).
[32] A veszélyhelyzet elrendelésének jogi megalapozatlanságáról és a körülötte lévő jogi zűrzavarról lásd Majtényi László: A különleges jogrend hosszú árnyéka, HVG, 2020. március 18., valamint Vörös Imre: Az a normális, ami nem normális, Népszava, 2021. január 9.
[33] Lásd például Győry (15. vj.).
[34] Lásd Jakab (7. vj.).
[35] A Magyar Helsinki Bizottság munkatársai kiszámolták, hogy a választások után összesen 41 magas rangú tisztségviselő marad kétharmados többség híján elmozdíthatatlan, akik Orbánnak és csakis Orbánnak köszönhetik a kinevezésüket: https://cementezettek.helsinki.hu/.
[36] Arató András és Halmai Gábor is úgy véli, hogy a szabálytól eltérő jogalkotásnak van alternatívája, de ők nem a meglévő jogi mozgástér kihasználására gondolnak. Arra tesznek javaslatot, hogy az új kormánytöbbség a választások után hívjon össze nemzeti kerekasztalt egy új alkotmányban való megegyezésre. A kerekasztalnál nemcsak a parlamenti pártok képviseltetnék magukat, hanem parlamenten kívüli, civil szervezetek is. Lásd Arató András - Halmai Gábor: "A magyar név megint szép lesz"?, Élet és Irodalom, 2021. július 9. Ennek a rokonszenves elgondolásnak sajnos van egy gyenge pontja: a kerekasztalnak semmi értelme, ha a Fidesz nem működik együtt vele. A magam részéről kizártnak tartom, hogy amíg a Fidesz egyben lesz, és örökös elnökét Orbán Viktornak hívják, hajlandóságot mutatna a másik oldallal való kiegyezésre. Márpedig a Fidesz bomlását a szűk választási vereség aligha fogja elindítani. Ez csak egy hosszas politikai küzdelem eredményeként képzelhető el.
[37] Felvethető, hogy ha ez a közös tudás adva van, akkor a szabálytól eltérő jogalkotásra immár nincs szükség: ebben az esetben ugyanis választáson meg lehet szerezni az alkotmányreformhoz szükséges kétharmadot. Elképzelhető ilyen helyzet, nem biztos azonban, hogy előáll. Két választás között ugyanis a politikai folyamatokra túlnyomórészt a nagyobb városokban élő polgárok sokaságainak van hatásuk. Az ő köreikben kell generálódnia a közös tudásnak, amelyre a kormánypártok hagyatkozhatnak, amikor kétharmados rendelkezések egyszerű többséggel való hatálytalanításába vágnak bele. Közben a Fidesz még szilárdan tarthatja a kisebb településeket, ahová változatlanul csak a Médiatanács fennhatósága alatt álló "közmédia" és a KESMA-sajtó jut el, és változatlanul élvezheti a neki kedvező választókerületi elosztás előnyeit, mert döntő változást mindkét területen csak kétharmados rendelkezések módosításával lehetne elérni.
[38] Arató és Halmai szerint az Alaptörvény egyszerű többséggel való módosítása és teljes lecserélése között nincs elvi különbség: aki az egyiket elfogadja, annak el kell fogadnia a másikat is. Lásd Arató-Halmai (36. vj.). Véleményem szerint van különbség. Az Alaptörvény
- 112/113 -
számos eleme nem akadálya sem a folyó kormányzásnak, sem a demokratikus átmenet végigvitelének, az Alaptörvény egészére vonatkozóan tehát a szükségesség feltétele nem teljesül.
[39] Lásd Sajó András: Alkotmányozz a Fidesszel!, Magyar Narancs, 2021. október 21., valamint Jakab (7. vj.).
[40] Lásd Sajó (39. vj.).
[41] A jogalkotás formális szabályain átlépő, ám ugyanakkor a jogtisztelet korlátai közt végrehajtott jogalkotás termékeny párhuzamba állítható a polgári engedetlenség gyakorlataival. Természetesen más dolog a jogalkotó szerepében nem szabályszerű eljárásban eltávolítani a demokratikus jogállam alapelveit durván sértő törvényeket, és más dolog állampolgárként megtagadni az engedelmességet durván igazságtalan törvényektől. Ám a párhuzamot éppen a különbségek teszik figyelemre méltóvá. John Rawls írja a polgári engedetlenségről, hogy "a törvénnyel szembeni engedetlenségnek a jogrend iránti hűség határai közt ad kifejezést [...] A törvényt megszegik, ám ugyanakkor a cselekmény nyilvános és erőszakmentes voltával, valamint a büntetés elfogadására való készséggel kifejezést adnak a jogrend iránti hűségnek." John Rawls: A Theory of Justice, 2., átdolg. kiad., Cambridge, Mass., Belknap, 1999, 322.
[42] Lásd a 2016. évi LXXIV. törvényt a településkép védelméről, valamint a 3001/2019 (I. 7.) AB határozatot.
[43] Az Alkotmánybíróság gleichschaltolása érdekében a szejm 2016-ben egyszerű többséggel elfogadott törvényben módosított olyan szabályt, mely valójában az alkotmány része. Lásd Wojchiech Sadurski: What is Going On in Poland is an Attack Against Democracy, Verfassungsblog, 2016. július 15., https://verfassungsblog.de/what-is-going-on-in-poland-is-an-attack-against-democracy/.
[44] Lásd Bibó (6. vj.) 777.
[45] Többnyire azok képviselik ezt a nézetet, akik megengedhetetlennek tartják, hogy a demokratikus jogállam helyreállítása jogi forradalomként valósuljon meg, de olykor azok is, akik a védelmére kelnek. Az elsőre talán Jakab András, a másodikra Sajó András már meghivatkozott írása a legjobb példa.
[46] Lásd Hans Kelsen: General Theory of Law and State, New York, Russel and Russell, 1961, 11 skk.
[47] Ha minden tételes jogszabály érvényessége attól függ, hogy a kibocsájtására felhatalmazott instancia a hatályos eljárási szabályoknak megfelelően fogadta-e el, akkor az érvényességi láncolat visszavezet az adott jogrend alapító aktusához, mely azonban nem köszönheti a jogszerűségét korábban létrehozott és az alapításkor hatályos eljárási szabályok megfelelő alkalmazásának. A kérdésre, hogy minek köszönheti érvényességét az alapító aktus, Kelsen azt válaszolja, hogy egy hipotetikus alapnormának, mely azt mondja ki, hogy az alapításkor bevezetett szabályokat, illetve a velük összhangban később létrehozott szabályokat alkalmazni kell, betartásukat ki kell kényszeríteni. Az alapnorma nem tételes jogi szabály, hanem olyan végső jogelv, melyet az adott jogrendszer érvényességéhez feltételezni kell. A jogi forradalom értelemszerűen az alapnorma kicserélődésével jár. Lásd Hans Kelsen: Tiszta jogtan, Budapest, ELTE Bibó István Szakkollégium, 1988, 37-38. A jogalkotás folytonossága és jogi forradalom általi megszakítása közti megkülönböztetéshez az alapnorma hipotézisét azonban nem szükséges elfogadni.
[48] Lásd Győry (15. vj.).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző filozófus, CEU.
Visszaugrás
