Az Alkotmánybíróság 4/2006. (II. 15.) AB határozatának (a továbbiakban: Abh.) indokolásában a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) kapcsán megállapította, hogy a költségvetési törvény "rendeltetését, természetét, jellegét tekintve - eltér más törvényektől". Jelen tanulmány szempontjából az Abh. azért tekinthető jelentékenynek, mert az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása érdekében részletekbe menően vizsgálta a költségvetési törvény természetet az Alkotmány és a kapcsolódó jogszabályok alapján. Mindez kiindulópontként szolgál majd jelen tanulmány egyik céljához, az Alaptörvénnyel történő összehasonlításhoz, és láthatóvá válik, hogy az alkotmányozás során a központi költségvetési törvény alkotmányos meghatározottsága hogyan erősödött.
Az összehasonlításhoz és különösen annak mozgatórugóihoz indokolt egy kitérő keretében együttesen vizsgálni a közpénzügyi szabályok (alkotmányos) rögzítését, valamint ehhez kapcsolódóan a szabályalapú költségvetés megjelenését. Ennek során azonban mindvégig szem előtt kell tartani, hogy e kérdéskör a jogtudományon belül egyszerre kapcsolódik többek között az alkotmányjoghoz,[1] a pénzügyi joghoz, és az európajoghoz[2] mindamellett, hogy gazdaságtudományi[3] alapokkal rendelkezik.
Ehhez kapcsolódóan szükséges megemlíteni, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat alapján elválasztható egymástól a költségvetési törvény és a költségvetési gazdálkodás megítélése [lásd 34/2007. (VI. 6.) AB határozat]. Csink Lóránt erre hivatkozással fejti ki, hogy a költségvetési törvény megalkotása az Országgyűlés hatásköre, a gazdálkodás kereteinek meghatározására, míg a költségvetési gazdálkodás végrehajtó hatalmi hatáskör, a keretek tartalommal való kitöltését célozza. Álláspontja szerint a "keretek" meghatározása vitán felül jogi feladat (és az ezzel összefüggő normatív rendelkezéseket alkotmányos szinten indokolt rögzíteni), ugyanakkor maga a gazdálkodás a jog és a közgazdaságtan határterületén helyezkedik el.[4] Érdemes megjegyezni, hogy az Alaptörvény is ismeri ezt a megkülönböztetést, tekintettel az N) cikkben foglalt költségvetési gazdálkodás alapelveire (kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható) és ezek felelőseire (elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány), továbbá a központi költségvetésről szóló törvény részletes rendelkezéseire (elsődlegesen a 36. cikkben).
Jelen tanulmány célja bemutatni a központi költségvetésről szóló törvény kiemelt szerepét az öt éve elfogadott Alaptörvényben, kitérve a speciális előterjesztői körre, a törvény elfogadásának Alaptörvényből fakadó kritériumaira, valamint a felhatalmazás szerepére az Országgyűlés feloszlathatóságával összefüggésben.
Az állam gazdálkodásának és az ehhez kapcsolódó alapvető közpénzügyi szabályok alkotmányos szinten történő rögzítése a rendszerváltást követően viszonylag korán megfogalmazódott,[5] ugyanakkor csak a gazdasági válságot követően
- 27/28 -
vált meghatározó kérdéssé. Magyarország mellett a 21. század elején bekövetkezett világválság miatt több országban is igényként merült fel, hogy a gazdasági életet, az államháztartás kérdéseit - különös tekintettel a szabályalapú költségvetésre[6] - részletesebben szabályozza a jog, és a legfontosabb kérdések az alkotmányba kerüljenek.[7]
Ehelyütt szükséges utalni a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvényre, mely törvényi szinten próbálta (megkésve) kialakítani a költségvetési felelősség keretrendszerét. E törvényt Vincze Attila tanulmányában azon kérdések mentén vizsgálja, hogy az hozzájárul-e a pénzügyi alkotmányosság elmélyítéséhez, valamint elősegíti-e az Alkotmány hiányos pénzügyi rendelkezéseinek hatékonyabb érvényesítését. Ennek során elsősorban az alábbi kérdésekre fókuszál: tartalmaz-e anyagi jogilag új szabályokat a törvény, vagy csak megismétli azokat a szabályokat, amelyeket eleddig is be kellett volna tartani; illetve nyújt-e olyan új eljárási garanciákat, amelyek segítenek, akár az új, akár a régi anyagi jogi szabályok következetesebb érvényesítésében. A szerző szerint a fennálló magyar és közösségi jogi keretek között párhuzamosságok voltak felfedezhetőek és az új szabályok hatékonysági és alkotmányossági problémákat vetettek fel. Érdemes utalni azon megállapítására miszerint "nehezen érthető, hogy miért maradt ki az önkormányzati szektor a törvény hatálya alól".[8]
Leszögezhető, hogy a szabályozás hiánya, illetve a nem megfelelő szabályozás táptalajként szolgálhat a gazdasági ciklusok helyett a választási ciklusokat követő ún. "időkövetkezetlenségnek", valamint az ún. "potyautas magatartásnak" (összefüggésben a közalap problémájával), amikor az államháztartás egyes szintjei nincsenek tekintettel az egész államháztartási egyensúlyra,[9] és ezáltal károsan befolyásolják azt.[10] Az idézett problémák többek között hiányhajlamhoz[11] és az államadósság fenntarthatóságának kérdésköréhez vezetnek, ahogy ez Magyarországon is tapasztalható volt.
Mindezek miatt egyet lehet érteni azzal a megállapítással, hogy a megfelelő jogforrási szinten szükség volt reális garanciák kiépítésére. Domokos László értékelése alapján Magyarország a 2010 óta eltelt években sikeres költségvetési konszolidációt hajtott végre, valamint stabilizálta államháztartását (a GDP arányos eladósodottság folyamatosan csökken, az ország kikerült a túlzott deficit eljárás alól, a kormányzati szektor hiánya tartósan a GDP 3 százaléka alatt maradt). Meglátása szerint mindebben az öt éves Alaptörvény elfogadása is fontos szerepet játszott, egyfelől azzal, hogy egyértelmű célt jelölt ki a költségvetési politika számára, másfelől azáltal is, hogy közpénzügyi alapelvei világos igazodási pontot jelentenek a közpénzekkel gazdálkodó és a közpénzek felhasználását ellenőrző szervezetek részére.[12]
Az Alaptörvény keletkezését megelőző tanulmányok a szabályozást igénylő gócpontokat hasonlóan azonosították. Kiemelendő ennek kapcsán Hetei Tibor András tanulmánya, mely arra a következtetésre jut, hogy a közpénzügyek magyar alkotmányos szabályozása több ponton kifogásolható és hiányos, különösen a vizsgált európai alkotmányok tükrében. Ezek ugyanis általában rögzítik az állami költségvetésre, pótköltségvetésre és a költségvetések végrehajtására (zárszámadás) vonatkozó legfőbb szabályokat; a közbevételek körét (és a kapcsolódó kötelezettséget); a gazdasági ellenőrzést végző számvevőszékek intézményét; a valuta és a vámterület szabályait, a pénz- és bankjegykibocsátást; továbbá utóbbihoz kapcsolódóan a monetáris politikára vonatkozó rendelkezéseket.[13] Az egyes európai alkotmányokban megjelenő fő szabályozási pontok mellett a felsorolás kiegészíthető pl. az állami vagyon vagy az államadósság szabályozásának kérdésével.
Vincze Attila szerint az Alkotmány a közpénzügyek szabályozásával "szétszabdalva és sporadikusan" foglalkozott, ugyanakkor álláspontja szerint egy önálló pénzügyi fejezet hiányában is rekonstruálhatóak a pénzügyi alkotmány alapvetői szabályai, így különösen a szervezetrendszerrel (Országgyűlés, Állami Számvevőszék és helyi önkormányzat képviselőtestülete), valamint a bevételekkel és kiadásokkal (közteherviselés, országos népszavazás szabályai között nevesített bevételi formák) összefüggésben.[14]
- 28/29 -
Az Alkotmányban költségvetésre vonatkozó rendelkezéseket szinte kizárólag az Országgyűlés hatáskörénél találunk.[15] Ebből az is következik, hogy e körben az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalommal szemben fennálló jogai dominálnak. A 19. § (3) bekezdés c)-d) pontjai alapján az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe tartozik az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározása, valamint az államháztartás mérlegének megállapítása és az állami költségvetés, illetve annak végrehajtásának jóváhagyása. Megjegyzendő, hogy az Alkotmány nem rendelkezett a költségvetési törvény tartalmáról, sem éves, többéves jellegéről vagy alapelveiről, sem az elfogadásának egyes eljárási szabályairól.[16]
Megjegyzendő, hogy a költségvetéssel kapcsolatban szűkszavú Alkotmány a rendszerváltozás következtében lényegileg nem változott, holott az Országgyűlés szerepe teljesen átértékelődött az Alkotmány módosításával. Igaz, hogy tekintettel a "kompromisszumos átmenetre" önmagában már az is jelentős változás volt, hogy az Alkotmány közlönyállapota szerinti 5. §-ában foglalt "népgazdasági terv" és "állami bankrendszer" helyett[17] a szociális piacgazdaságra történő áttérés nevesítésre került a preambulumban.[18]
Az Alkotmány rendelkezéseinek áttekintése mellett indokolt külön is foglalkozni, a már említett Abh.-val még az Alaptörvényi rendelkezések bemutatása előtt, hiszen az Alkotmánybíróság határozata különös jelentőséggel bír a költségvetési törvény jellegének részletes elemzése miatt.
Az Abh. alapján az Alkotmánybíróság - figyelemmel az Alkotmány rendelkezéseire és a költségvetésre vonatkozó jogszabályokra - az alábbiakat állapította meg a költségvetési törvény természete kapcsán:
- a költségvetési törvény csak elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata, az állam gazdálkodásának éves terve,
- címzettjei az állam szervei, amelyeket a törvény hatalmaz fel az abban biztosított előirányzatok felhasználására,
- speciális jellege kizárja, hogy más törvényeket módosítson, viszont ugyanúgy kizárt az is, hogy a költségvetési törvényt más későbbi (nem költségvetési tárgyú) törvény módosítsa,[19]
- az Alkotmány külön, önálló jogi aktussal rendeli elfogadni, érvényességi feltétel, hogy az Országgyűlés e tárgykörről más tárgyköröktől elkülönítve döntsön,
- sajátos jellegét juttatja kifejezésre az elfogadására előírt eljárási rend, a költségvetési törvényre nem a törvényalkotásra egyébként vonatkozó általános szabályokat, hanem az államháztartásról szóló törvény különös rendelkezéseit kell alkalmazni, amellett, hogy az Országgyűlés mindenkori házszabálya is kiemelten kezeli.
Bihari Mihály párhuzamos indokolásában kifejti, hogy a "költségvetési törvény alapvetően egy felhatalmazó törvény, lényegi tartalma a felhatalmazás" Ugyanakkor álláspontja szerint a központi költségvetési törvény célja funkcionális megközelítésben az állami közfeladatok biztosítása azáltal, hogy az előírt bevételeket és kiadásokat meghatározzák, teljesítését biztosítják. Emellett a törvényt dogmatikai szempontból vizsgálva megjegyzi, hogy az nem magatartási norma és jellemző módon nem keletkeztet alanyi jogokat. (Igaz, a törvényben jogosított jogalanyoknak jogot biztosít a számukra biztosított forrásokhoz.) Párhuzamos indokolása alapján Bihari további jogdogmatikai differenciálást látott volna indokoltnak, arra tekintettel, hogy a költségvetési törvény nem ún. "tiszta tárgyú", hanem ún. "vegyes tárgyú" törvénynek tekinthető, tekintettel arra, hogy teljesen eltérő társadalmi életviszonyokat érint.
A jogdogmatikai szempontokon túl Bragyova András különvéleménye további támpontokat szolgáltatnak a költségvetési törvény karakterisztikájának megértéséhez, különösen az alkotmányos és a politikai szerep vonatkozásában. A költségvetési törvény alkotmányos szerepe kapcsán ugyanis kiemeli, hogy az az alkotmányosság kezdete óta (Európában és Magyarországon is) meghatározó jelentőséggel bír, annak jóváhagyása kiemelt alkotmánybiztosítéknak tekinthető. Különvéleményében ezen megállapítását részletezve, arra is utal, hogy a költségvetési törvény kifejezetten politikai alkotmánybiztosíték, mert "a költségvetés jóváhagyása a kormány és a többi állami szerv felhatalmazása (appropriáció) - hagyományosan az adók beszedésére, ma gyakorlatilag a kiadások teljesítésére - és így enélkül a kormány alkotmányon kívül áll (exlex)"
- 29/30 -
Erre is tekintettel a költségvetési törvények fő politikai szerepét abban látja, hogy azok elfogadása bizonyítják "a kormánytöbbség és a kormány" közötti bizalmat, valamint a parlamenti többség kormányzóképességét.
A kormányzati portál szerint az Alaptörvény "megteremti a gazdasági megújuláshoz, az államadósság csökkentéséhez, féken tartásához szükséges alkotmányos garanciákat. Az új magyar alkotmány célja tehát elsősorban nem a közjogi rendszer megváltoztatása, hanem a gazdasági, szellemi megújulás a mögöttünk álló útkereséssel teli húsz év után".[20]
Ennek kapcsán ismételten érdemes utalni arra, hogy az igény egy külön pénzügyi rész megalkotására már az 1996-os alkotmányozási tervben[21] is egyértelműen kirajzolódott, hiszen az akkor lefektetett szabályozási elvek negyedik részének VI. fejezete részletesen előírta, hogy mit szükséges közpénzügyek címszó alatt rendezni, más kérdés, hogy az akkori alkotmányozási folyamat sikertelenül zárult. Megemlítendő, hogy az Alaptörvény előkészítésénél az Alkotmányelőkészítő Eseti Bizottság 2010-ben ekképpen fogalmazott: "A koncepció a jelenlegi alkotmány régi mulasztását kívánja orvosolni a közpénzügyekre vonatkozó alapvető szabályozás és a költségvetési jog alkotmányba emelésével".[22] Látható tehát, hogy maga az alkotmányozó e rész hiányát mulasztásként értelmezte.
A jogirodalomban - figyelemmel az egyes megjelent (magán)tervezetekre - megfigyelhető azon egységesnek tűnő álláspont, miszerint a közpénzügyi szabályok alkotmányos rögzítése elengedhetetlen. Ezek a tudományos nézetek apróbb vonatkozásaikban bár eltérhetnek, de alapvonásaikban megfeleltethetőek a hatályos alaptörvényi rendelkezések tematikájának. Ezen kérdések rögzítése tehát szükségszerű volt, még ha ezen rendelkezések önálló fejezetbe foglalása nem mindenki szerint indokolt.[23] Érdemes kitérni ezzel összefüggésben Borsa Dominika tanulmányára, amely az Európai Unió egyes tagállamainak alkotmányait áttekintve vizsgálta a kérdést. Az európai gyakorlatra fókuszáló tanulmány alapján látható, hogy tizenöt alkotmány (Magyarországot is beleszámolva) tartalmaz szerkezetileg elkülönülő közpénzügyi fejezetet, további két tagállamban alfejezetként találkozhatunk a tárgykörbe tartozó szabályozásokkal.[24]
A közpénzügyek alapvető szabályainak alkotmányos szinten történő rögzítése nemcsak a szabályozási szint és az ezzel járó stabil és/vagy merev szabályozás közötti kiválasztás miatt tekinthető jogi kérdésnek, hanem az alkotmányfelfogás felől is értelmezhető. Mit és milyen részletességgel kell tartalmaznia egy alkotmánynak? Alkalmas eszköz az alkotmányozás a közpénzügyi rendszer alapproblémáinak megoldására, kezelésére? Simon István szerint az alkotmány szintjén mindig azt kell kezelni, ami fontos és hosszú távon meghatározza a politikai közösség működését, sorsát. Álláspontja szerint egy alkotmányban megjelenő, az államháztartás gazdálkodására vonatkozó rendelkezések feladata, hogy garantálják a képviseleti demokrácia követelményeinek érvényesülését, rögzítsék a gazdálkodás lényegi kereteit, biztosítsák a gazdálkodás átláthatóságát, az elszámoltathatóságot és a gazdálkodásért való felelősség érvényesülését. Ezen funkciókhoz sorolja (a napjainkra meghatározóvá vált) eladósodás megakadályozásának és a fennálló adósság csökkentésének szabályrendszerét is.[25]
Az alkotmányozó - az Alaptörvény előkészítésekor - felismerte annak a fontosságát, hogy a korábban elszórt, esetlegesnek tűnő és szűkszavú pénzügyi rendelkezések helyett, szükség van egy önálló pénzügyi alkotmányra, amelyben alkotmányos szinten rögzíti a költségvetési gazdálkodás és a költségvetési törvény speciális helyzetét. Klicsu László szerint az Alaptörvényben a közpénzügyek jelentőségét jelzi, hogy "A közpénzek" cím alatt nyolc szakasz szerepel,[26] ami az állammal foglalkozó ötvennégy cikknek jelentős része. Ennek kapcsán azt is kiemeli, hogy a közpénzek iránti fokozott érdeklődésről tanúskodik az a kapcsolódó kilenc tárgykör van, amelyet sarkalatos törvényben kell szabályozni.[27]
Jelen tanulmány azonban ezen szabályok közül kifejezetten a központi költségvetési törvényhez kapcsolódó szabályokra kíván fókuszálni. Ezzel összefüggésben elmondható, hogy a Hetei által vizsgált európai alkotmányok a költségvetés vonatkozásában az állami költségvetésre, pótköltségvetésre és
- 30/31 -
a költségvetések végrehajtására (zárszámadás) vonatkozó legfőbb szabályokat rögzítik, figyelemmel a határidőkre, gyakoriságra (éves), garanciális hatáskörökre (előterjesztő - kormány, elfogadás - parlament), valamint el nem fogadás esetére átmeneti és közjogi szankciós rendelkezésekre.[28] Emellett a gazdasági válsággal párhuzamosan számos tanulmány vizsgálta az államháztartás stabilitását elősegítő, központi költségvetési törvénnyel összefüggő rendelkezések lehetőségét.
Az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet. Ez alól azonban kivételt képez az Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdése, amely alapján a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány köteles törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszteni.[29]
Mindez következik a központi költségvetési törvény korábban az Abh. kapcsán vázolt speciális jellegéből. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy hasonló szűkítő rendelkezést az Alkotmány korábban nem tartalmazott, hanem ezt az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény rögzítette,[30] holott az Alkotmány hasonlóan rendelkezett a törvények vonatkozásában a lehetséges előterjesztők körét.[31]
E körben megemlíthető, hogy az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében az Országgyűlés hatáskörei között a törvényalkotás mellett külön nevesítésre kerül a központi költségvetés elfogadása, és annak végrehajtásának jóváhagyása. Ennek megfelelően az indokolás is külön rögzíti, hogy az Alaptörvény "az Országgyűlést mint a népszuverenitás legfőbb letéteményesét szabályozza. Megállapítja (...), hogy az Országgyűlés az alkotmányozó és törvényhozó hatalom, emellett dönt az állami gazdálkodás alapjáról,..." Ez alapján is látható, hogy bár a központi költségvetés törvényi formában kerül elfogadásra, speciális tartalmára és jelentőségére tekintettel külön hatáskörként történő rögzítése elengedhetetlen. Mindez a hatalom megosztásának egyik intézményi garanciája is egyben, különös tekintettel arra, hogy az Alaptörvény a központi költségvetés végrehajtását - megállapítva annak alapvető követelményeit - a Kormányra, mint a végrehajtó hatalom legfőbb szervére telepíti. Az Alaptörvény 37. cikk (1) bekezdése alapján ugyanis a Kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani.[32]
A szűkített előterjesztői kör indokolható azzal is, hogy a központi költségvetési törvény, mint a Kormány programjának tervszerű, éves gazdaságpolitikai leképeződésének a végrehajtásáért a Kormány a felelős, így annak kidolgozása is a korábbiakban bemutatottak szerint, a Kormány feladata. Továbbá azzal is, hogy az Országgyűlés Alaptörvény 36. cikk (3) alapján a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére.
A központi költségvetésről szóló törvény Alaptörvényben betöltött kiemelt szerepét az is jelzi, hogy e törvény kapcsán speciális követelményeket, feltételeket fogalmaz meg az Alaptörvény. Így például a 36. cikk (1) bekezdésben megjelenik az éves költségvetés elve (a benyújtás határidejét törvény állapítja meg), míg a (2) bekezdésben[33] pedig rögzítésre kerül az átláthatóság, részletesség és a teljesség elve (figyelemmel a zárszámadási törvényre is).[34] A központi költségvetési törvény tartalmára nézve az Alaptörvény alapján az állami kiadásokat és bevételeket tartalmazza, valamint az indokolás alapján "[m]eghatározza a költségvetési törvény közjogi funkcióját is: e törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között jogosult a végrehajtó hatalom az állam gazdasági ügyeinek vitelére".
Amennyiben az Országgyűlés az adott naptári évre szóló központi költségvetésről szóló törvényt nem alkotta meg (ex-lex állapot), a Kormány jogosult (annak elfogadásáig) a jogszabályok szerinti bevételeket beszedni és az előző naptári évre a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott kiadási előirányzatok keretei között a kiadásokat időarányosan teljesíteni. Az Alaptörvény 36. cikk (7) bekezdése az ún. indemnitásról rendelkezik, ezzel a rendelkezéssel, az Alaptörvény tulajdonképpen az Országgyűlés helyett önmaga hatalmazza fel átmenetileg a Kormányt, igaz az Országgyűlés korábbi felhatalmazásának keretei között, időarányosan. (Átmeneti gazdálkodásról szóló törvény megalkotásáról az Alaptörvény nem rendelkezik.)
A gazdasági válság óta egyre nagyobb hangsúlyt kap a költségvetési hiány és az államadósság kérdésköre. Várnay Ernő előadása alapján a "közpénzügyi szakirodalomban jó ideje elfogadott, hogy a fenntartható költségvetési gazdálkodás számára előnyös lehet költségvetési felelősségi keretrendszer életbe
- 31/32 -
léptetése. Ennek egyik eleme a szabályalapú költségvetési tervezés-végrehajtás. A szabályalapú költségvetési gazdálkodás (fiskális szabályok) azt jelenti, hogy valamely átfogó költségvetési mutató - például hiány, adósság, kiadások - alakulására állandó követelményeket rögzítenek".[35] Nevezett mutatók alapvetően a közgazdaságtudományhoz tartoznak és elemzésük, kiszámításuk önmagában nem jogi kérdés, ezért nem is képezik jelen tanulmány vizsgálatának tárgyát. Mindazonáltal szükséges felhívni arra a figyelmet, hogy az Alaptörvény önálló közpénzügyi fejezetének meghatározó elemévé vált az államadósság-orientált gondolkodás.[36] Ennek következtében az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét, továbbá mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a GDP-hez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Ezzel összefüggésben Halász Zsolt utal arra, hogy az európai modern alkotmányokban alapvetően nem található ilyen részletességgel kidolgozott államadósságra vonatkozó szabályozás.[37]
Domokos László szerint az Alaptörvény közpénzügyi szempontból legjelentősebb rendelkezése, az adósságszabály, vagyis az a kötelezettség, hogy a GDP arányos államadósságot mindaddig évről-évre csökkenteni kell, amíg az el nem éri a GDP 50 százalékát. E rendelkezés véleménye szerint meghatározó igazodási ponttá vált a közpénzekkel foglalkozó testületek, szervezetek számára, hiszen "[a] kormány ennek figyelembevételével készíti el az éves költségvetések tervezetét, a Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék erre fókuszál véleményének elkészítésekor, az Országgyűlés az adósságszabály teljesülésére figyelve gyakorol önmérsékletet a módosító indítványok elfogadásakor".[38] Ezen szervezetek közül szükséges külön is kitérni az alkotmányos szinten megjelent Költségvetési Tanács kibővült jogköreire.
Az Alaptörvény 44. cikk (1) bekezdésének értelmében a Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogató szerv, amely a központi költségvetés megalapozottságát vizsgálja, a (3) bekezdés alapján pedig a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához a 36. cikk (4) és (5) bekezdésében foglaltak betartása érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges. Fontos kiemelni, hogy a törvényalkotás "általános" folyamata során, a törvényjavaslat elfogadását megelőző hasonló jellegű jogosítvány nem ismert, a köztársasági elnök ún. vétójogai pedig a már elfogadott és kihirdetés előtt álló törvényekhez kötődnek és gyengébb jogkörökként aposztrofálhatóak.[39] Smuk Péter szerint a Költségvetési Tanács felül nem bírálható és meg nem kerülhető előzetes egyetértési joga szigorúan korlátozza az Országgyűlés törvényalkotó és költségvetési hatáskörét.[40] Mindazonáltal nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy ezáltal egy, az államháztartás stabilitását elősegítő mutató alkotmányos szinten rögzítésre került, amellyel összefüggésben a Költségvetési Tanácsot az Alaptörvény - a korábbi (törvényben megállapított) hatásköreihez képest - "»kemény« alkotmányos hatáskörrel ruházza fel; az államadósság-fék behúzásának jogát testálja rá".[41]
Abban ugyanakkor viszonylagos konszenzus figyelhető meg, hogy szükség van egy független közpénzügyi intézményre, amely fellép a költségvetési felelősségi keretrendszer érvényesítésének érdekében. Simon István tervezetében külön figyelemreméltó e körben az Alkotmánybíróság hatáskörének bővítésére irányuló javaslat, miszerint "[a] költségvetés egyenlegeire és az államadósságra vonatkozó alkotmányos szabályokat sértő költségvetési törvényt és egyéb jogforrást az Állami Számvevőszék vagy a Köztársasági Elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság, figyelemmel az ország gazdasági- és társadalmi stabilitására is, a szükséges mértékben megsemmisíti".[42]
Vincze Attila szerint is szükséges ugyan egy olyan szerv, amely a költségvetés racionalitása felett őrködik, ugyanakkor álláspontja szerint ezt a hatáskört nem lehet az Alkotmánybírósághoz telepíteni. Állításának alátámasztásakor egyrészt a kiegyensúlyozottság jogi meghatározásának nehézségeire, másrészt a német alkotmánybírósági gyakorlatra, harmadrészt az elhúzódás lehetőségéből fakadó veszélyekre hivatkozik.[43] Mindkét idézett tanulmányában a Költségvetési Tanács helyett inkább az Állami Számvevőszék hatásköreinek bővítése mellett érvelt.
Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdés alapján a központi költségvetési törvényt a Kormány terjeszti az Országgyűlés elé, valamint arra, hogy Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdése alapján a miniszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját, a központi költségvetésről szóló törvény hiánya belső politikai válságot sejtet. Érdemes utalni ehelyütt Simon István tervezetére, amely Nagy Tibor és Magyary Zoltán írásaira hivatkozva rögzíti, hogy "a költségvetés a kormány éves programja".[44] A költségvetési törvény speciális helyzete abból is látszik, hogy jellegéből fakadóan,
- 32/33 -
ez az egyetlen olyan Alaptörvény által (évente) kötelezően megalkotandó törvény, amely az Országgyűlés köztársaság elnök általi feloszlatását eredményezheti (új választások egyidejű kiírásával).
Az Alaptörvény 36. cikk (3) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére. A - bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére vonatkozó - felhatalmazás hiányának akkor van jelentősége, ha ennek van - legalább esetleges - következménye. A központi költségvetési törvény el nem fogadása olyan helyzetet jelez, aminek a gazdálkodási szempontokon túl, komoly politikai üzenete van és valószínűsíti, hogy az Országgyűlési többség valamilyen okból kifolyólag nem támogatja a Kormányt. Annak ellenére, hogy ez a megállapítás igaz a rendszerváltást követő Magyarországra is, az Alkotmány a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásának hiányáról hallgatott, átmeneti vagy szankciós szabályról nem rendelkezett. Ennek vizsgálatakor érdemes utalni Kutasi Gábor tanulmányára, amelyben általánosságban akképpen foglal állást, hogy a parlamenteknek valójában egy meghatározó szankciója van a kormánnyal szemben, mégpedig a költségvetés elutasítása, ami Európában akár egy adott kormány bukásával járhat. Megjegyzi azonban, hogy ezen eszköz alkalmazásával szemben is tapasztalható adott esetben visszatartó erő, az úgynevezett "guillotine-hatás". Ez a hatás a parlamenti képviselők esetleges ellenérdekeltségére hívja fel a figyelmet, hiszen az említett esetben a képviselők saját pozíciójukat is kockáztatják egy rendkívüli választás kiírása vagy egy pártjuk nélkül felálló új koalíció miatt.[45]
Az Alaptörvényt megelőzően számos magántervezet látott napvilágot, melyek szinte kivétel nélkül foglalkoztak a központi költségvetési törvény elfogadásának elmaradásával és ezzel összefüggésben az Országgyűlés feloszlathatóságával, hiszen a közpénzügyek körében is előfordulhatnak olyan helyzetek, amelyek kapcsán felmerülhet a Kormány megbízatásának megszűnte és/vagy az Országgyűlés feloszlatása.[46]
Jakab András az alkotmányozási folyamat során készített tervezetének 65. §-a szerint feloszlatható az Országgyűlés, amennyiben az adott (költségvetési) évben december 31-én éjfélig nem tudja elfogadni a következő évi költségvetési törvényt. E szövegjavaslat indokolása arra mutat rá, hogy elfogadott költségvetési törvény nélkül "lényegében megbénul az érdemi kormányzás".[47]
Gáli Csaba, Sepsi Tibor és Tordai Csaba alkotmánytervezetének 66. §-a hasonló szövegjavaslattal, ugyanakkor január 31-éig tartó türelmi idővel a központi költségvetési törvény el nem fogadása esetére irányozza elő az Országgyűlés feloszlatásának lehetőségét, amelyre a köztársasági elnök jogosult a képviselőcsoportok vezetőivel történő egyeztetést követően.[48]
Megemlítendő, hogy az Alaptörvény elfogadásakor megjelent új feloszlatási lehetőség kapcsán felmerült annak kötelező előírása,[49] ugyanakkor az alkotmányozó végül meghagyta a köztársasági elnök számára a mérlegelés lehetőségét. A költségvetési törvény el nem fogadásának politikai jelentőségét mutatja, hogy a feloszlatás előtt a köztársasági elnöknek egyfajta kötelező konzultációt ír elő az Alaptörvény 3. cikk (4) bekezdése, amikor rögzíti, hogy ilyen helyzetben "... a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az országgyűlési képviselőcsoportok vezetőinek véleményét".
Az Alaptörvény a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény el nem fogadásához nem fűz hasonló vagy bármilyen más következményt. Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy Simon István tervezete hasonló következményt a zárszámadási törvény elfogadásának, azaz az ún. felmentvény elmaradásához kötötte volna, amely alapján a Kormány megbízatása a zárszámadásról szóló nemleges döntést követően, meghatározott időn belül megszűnt volna.[50] Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a szövegtervezet a szerző szerint csak a probléma jelzésére szolgál, amelynek koncepcionális kérdéseire kívánta felhívni a figyelmet, mivel álláspontja szerint következmény meghatározása a közpénzekkel való gazdálkodás aktuális helyzetére tekintettel indokolt. Kiemelendő ugyanakkor, hogy Hetei tervezetében nem a zárszámadás elfogadásához kötné a köztársasági elnök feloszlatási kötelezettség/jogosultságát, mert az álláspontja szerint elvileg "elfogadott zárszámadás nélkül is zökkenőmentes lehet az állam működése. Az elmúlt évek gyakorlata alapján pedig megállapítható, hogy a zárszámadási törvény elfogadása kis túlzással érdemi vitát nem eredményező formalitás volt."[51]
Magyarország költségvetési gazdálkodásának és azon belül is különösen a központi költségvetésnek kiegyensúlyozottsága, a költségvetés hosszabbtávú fenntarthatósága alkotmányos alapkövetelménnyé vált az Alaptörvény N) cikke alapján. Kiemelendő jelentőséggel bír, hogy ezen elvek betartásának elsődleges felelőseiként nevesítésre került az Országgyűlés és a Kormány.
A költségvetési törvények politikai szerepe megerősödött alkotmányos szinten azáltal, hogy kizárólag a Kormány jogosult és kötelezett egyben annak Országgyűlés elé történő terjesztésére, valamint azáltal is, hogy rögzítésre került a törvény
- 33/34 -
felhatalmazás jellege és az elfogadás elmaradásának lehetséges közjogi szankciói. Álláspontom szerint a speciális előterjesztői kör a törvény (Abh. alapján vázolt) jellegére, természetére tekintettel indokolt. Tekintettel arra, hogy ezen törvényhozási tárgykör vonatkozásában a Kormány a kizárólagos előterjesztő és annak elfogadása évente ismétlődő "kötelezettség", így a törvény elfogadásának (a felhatalmazásnak) elmaradása alappal veti fel az Országgyűlés és a Kormány kapcsolatában rejlő súlyos politikai válság gyanúját, ami indokolja a feloszlatás lehetőségének biztosítását.
Álláspontom szerint azonban a köztársasági elnök mérlegelésének és kötelező jellegű konzultációjának [lásd Alaptörvény 3. cikk (4) bekezdése] Alaptörvénybe foglalása, szemben a kötelező feloszlatással jobban megfelel egy esetleges politikai válság megfontolt kezelésének. Továbbá tiszteletben tartja a közjogi méltóság tekintélyét és növeli szerepének jelentőségét. Mindez annak ellenére tekinthető hangsúlyosabb érvnek, hogy az elhúzódó és káros politikai válságok elkerülését adott esetben jobban biztosíthatja egy objektív feltételhez (időponthoz) kötött rendelkezés.
Ugyanakkor érdemes azt is figyelembe venni, hogy egyes tanulmányok szerint a Költségvetési Tanács központi költségvetési törvényhez elengedhetetlen - az Alaptörvény 44. cikk (3) bekezdés szerinti - előzetes hozzájárulása magában hordozza ezen erős jogkörrel való visszaélés lehetőségét. Megjegyzendő, hogy ezen elméleti lehetőség szempontjából is előnyösebb volt a kötelező feloszlatás helyett, csupán annak lehetőségének ("konzultációs kényszer" melletti) biztosítása. Mindazonáltal figyelemmel a Költségvetési Tanács tagjainak és a köztársasági elnöknek kormányzati cikluson túlnyúló mandátumára, valamint a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény és az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat vonatkozó rendelkezéseire elképzelhetetlennek tűnik egy olyan forgatókönyv, amelynek során a Költségvetési Tanács az előirányzott eljárás keretében, legalább 3 hónapon keresztül, hozzávetőlegesen több mint 10 alkalommal (visszaélésszerűen) megtagadja a hozzájárulását egy tervezett mutató alakulása miatt. Majd ezt követően a köztársasági elnök (figyelmen kívül hagyva a feloszlatás jogintézményének célját és a konzultációk tartalmát) mindehhez asszisztálva feloszlatja az Országgyűlést, új választások egyidejű kiírásával.
Az Alkotmány és a kapcsolódó jogszabályok alapján látható, hogy a közpénzügyek szabályozása bár többé-kevésbé megvalósítható az Alkotmányban kimunkált garanciális szabályok nélkül is (különösen az Alkotmánybíróság korábban jelentős "kisegítő szerepére" tekintettel), a szabályozást azonban akkor lehet teljesnek tekinteni, ha azt alkotmányi garanciák érvényesítik az állampolgárok pénzügyi biztonságát. Összességében megállapítható, hogy az Alaptörvényben foglalt vizsgált rendelkezésével rögzítésével az alkotmányozó egy régi mulasztást pótolt. Ennek során az Alaptörvény a gazdasági válságra reagálva a jogirodalomban megkívánt főbb területek szabályozását koherensen rendezte és megfelelő kereteket nyújt a tágan értelmezett államháztartás szabályozásához, működtetéséhez. Mariska Vilmos szerint azonban "...hasztalanul bír valamely nemzet alkotmánnyal és szabadsággal, hiába vitéz hadsereggel és több évszáz óta fennálló függetlenséggel, ha az állami pénzügyek a végső kimerülés szakában vannak".[52] Erre tekintettel az Alaptörvény által garantált új közpénzügyi kereteket a megfelelő fiskális politikának kell kitöltenie. ■
JEGYZETEK
[1] Magyary Zoltán szerint a költségvetésnek jogi szempontból való vizsgálata nagy százalékban közigazgatási jogi feladat, amely a parlament költségvetés megalkotásra vonatkozó hatásköre miatt "felnyúlik az alkotmányjogba és oda kapcsolódik". Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga, Budapest, Magyar Tudományos Társaság sajtóvállalata, 1923., repr.: Budapest, Országgyűlés Hivatala, 2010. 10. p.
[2] Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés tartalmaz a tagállami költségvetésekkel összefüggésben követelményeket, melyek egyrészt a gazdaságpolitikák összehangolására (pl. 120-121. cikk) vonatkoznak, másrészt kifejezetten a költségvetéssel állnak összefüggésben (pl. túlzott költségvetési hiány elkerülése és alkalmazott eljárás - 126. cikk, valamint a 12. jegyzőkönyv).
[3] Az egyenlegek, hiánymutatók meghatározása alapvetően közgazdasági és nem jogi kérdés.
[4] Csink Lóránt: Elemzés az alkotmányozás egyes súlyponti kérdéseiről, 13. p. Interneten elérhető: http://www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/alkotmanyozas/alkotmany_vitairat_hu.pdf
[5] Tersztyánszkyné Vasadi Éva és Klicsu László közös tanulmányukban említést tesznek arról, hogy már 1990-től ismeretesek olyan tanulmányok, amelyek szorgalmazták egy pénzügyi fejezet beiktatását az Alkotmányba. A szerzők megjegyzik, hogy ezen "hiányzó" alkotmányos rendelkezések, végül az államháztartási törvényben kerültek rögzítésre. Tersztyánszkyné Vasadi Éva-Klicsu László: Adószabályozás és alkotmányosság. In: Schanda Balázs-Varga Zs. András (szerk.) Látlelet közjogunk elmúlt évtizedéről. PPKE JÁK, Budapest, 2010, 401-402. p.
[6] Kovács Árpád tanulmányában kiemeli, hogy a szabályalapú költségvetés nem csupán azt jelenti, hogy a közpénzügyi menedzsmentek betartják a költségvetési tervezés és végrehajtás szabályait, hanem ún. numerikus és eljárási szabályok alkalmazását igényli, intézményi garanciákkal. Kovács Árpád: Költségvetési tanácsok Kelet-Közép-Európa országaiban, Pénzügyi Szemle, 2014. 3. sz. 345. p.
[7] Csink i.m. 13. p.
[9] Kopits György: A költségvetési felelősség keretrendszere - nemzetközi tapasztalatok és magyarországi tanulságok, Pénzügyi Szemle, 2007. 2. sz. 197. p.
[10] Domokos László szerint 2012 előtt az államháztartás legbizonytalanabb pontját az önkormányzati szektor egyenlegének a várható alakulása jelentette, tekintettel arra, hogy még az év vége felé sem állt rendelkezésre a szükséges információ arról, hogy az önkormányzatok összességében mekkora hiánnyal zárják az évet. Domokos László: Miként segíti az Alaptörvény Magyarország költségvetésének stabilitását és versenyképességének növekedését?
Interneten elérhető: http://www.penzugyiszemle.hu/tanulmanyok-eloadasok/mikent-segiti-az-alaptorveny-magyarorszag-koltsegvetesenek-stabilitasat-es-versenykepessegenek-novekedeset
[11] A költségvetési hiány és az államadósság szintjének növekedését engedélyező állami tendencia.
[12] Domokos i. m.
[13] Hetei Tibor András: Javaslatok a közpénzügyek alkotmányos szabályozásának megújításához, Pénzügyi Szemle, 2011. 5. sz. 7. p.
[14] Vincze (2009) i. m. 32. p.
[15] A 28/C. § (5) bekezdés a) pontja említi a költségvetésről szóló törvényt, mint az országos népszavazás egyik tiltott tárgykörét.
[16] Ezen kérdéseket a jogszabályok hierarchiájának alacsonyabb szintjén lévő jogszabályok rögzítették.
[17] 5. § A Magyar Népköztársaság gazdasági életét állami népgazdasági terv határozza meg. Az államhatalom a társadalmi tulajdonban levő vállalatokra, az állami bankrendszerre, a mezőgazdasági gépállomásokra támaszkodva irányítja és ellenőrzi a népgazdaságot a termelőerők fejlesztése, a közvagyon növelése, a dolgozók anyagi és kulturális színvonalának állandó emelése és az ország véderejének fokozása érdekében. (közlönyállapot)
[18] Az Alaptörvény változásaira tekintettel, ezzel összefüggésben érdemes hivatkozni az Alkotmánybíróság 33/2015. (XII. 3.) AB határozatára, amely a szerződési szabadság kapcsán az alábbiakat rögzíti "[a]z Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépése után áttekintve a korábbi gyakorlatát, immár az új alaptörvényi rendelkezésekre is figyelemmel, azt állapította meg, hogy az Alaptörvény a »piacgazdaságra utalást kifejezett módon nem tartalmazza. E szövegszerű változás azonban nem jelenti azt, hogy a szerződési szabadság - amely jellegénél fogva szoros kapcsolatban áll a vállalkozás szabadságával is - ne élvezné a továbbiakban az Alaptörvény védelmét. [...] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a piacgazdaság két létfontosságú eleme a vállalkozás és a verseny szabadsága. A piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. [...] [19/1991. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1991, 401., 402.] A piacgazdaság, és így az Alaptörvény M) cikke által védett vállalkozás és verseny szabadsága működésének elengedhetetlen feltétele a szerződési szabadság, amely ennek következtében szintén élvezi az Alaptörvény védelmét [...]«".
[19] Az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben az indítványt megalapozottnak találta, ezért "alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a Kötv. valamennyi olyan rendelkezését, amely nem tartozik a költségvetésbe (mint törvénnyel elfogadott pénzügyi mérlegbe) sorolható rendelkezések közé".
[20] Interneten elérhető: http://www.kormany.hu/hu/mo/az-alaptorveny
[21] 119/1996. (XII. 21.) Ogy. határozat a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről
[22] H/2057. országgyűlési határozati javaslat, 16., http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf
[23] Drinóczi Tímea leszögezi, hogy a közpénzügyek alkotmányi szabályozása csak a garanciális szempontból jelentős folyamatokra, feladatokra és funkciókra vonatkozhat. Ugyanakkor meglátása szerint ezen szabályok az alkotmányon belüli szerkezetileg önálló fejezetben történő elhelyezése elképzelhető, de nem szükségszerű. Álláspontja szerint tehát inkább a tartalmi követelményeken, és az elmaradások pótlásán van a hangsúly, mintsem a szerkezeti egységen. Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Budapest-Pécs, Dialóg Campus 2007, 90-92. p.
[25] Simon István: A közpénzügyek szabályozása az alkotmányban - tervezet, Pázmány Law Working Papers, 2011. 16. sz. 26. p. Interneten elérhető: http://d18wh0wf8v71m4.cloudfront.net/docs/wp/2012/2011-16.pdf
[26] A közpénzekről szóló rész felöleli többek között a központi költségvetésre vonatkozó alapvető eljárási és tartalmi szabályokat (36-37. cikk), a nemzeti vagyonnal kapcsolatos szabályozást (38. cikk), a központi költségvetésből nyújtható támogatásokról szóló rendelkezéseket (39. cikk), továbbá alkotmányos szinten rögzíti a Magyar Nemzeti Bank (41. cikk), az Állami Számvevőszék (43. cikk) és a Költségvetési Tanács (44. cikk) alapvető alkotmányos vonatkozásait. A vázoltak alapján jól elkülöníthetőek egyfelől az elvi jelentőséggel bíró szabályozási kérdések és a kapcsolódó intézményi garanciák. E részhez kapcsolódóan még kiemelendő a K), N), O), XXX. cikk és 3. cikk (3) bekezdésének jelentősége.
[27] Klicsu László: Közpénzügyi sarkalatos törvények, MTA Law Working Papers, 2014. 24. sz. 1. p. Interneten elérhető: http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2014_24_Klicsu.pdf
[28] Hetei i. m. 7. p.
[29] Az Alaptörvény még egy helyen a Záró és vegyes rendelkezések 4. pontjában rendelkezik hasonlóan, amikor is rögzíti, hogy a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni.
[30] 35. § (1) A Kormány felelős a költségvetési törvényjavaslat elkészítéséért és az e törvényben meghatározott határidőn belül az Országgyűlés elé terjesztéséért (utolsó hatályos időállapot).
[31] 25. § (1) bekezdés (utolsó hatályos időállapot).
[32] A törvényesség a központi költségvetésről szóló törvényben foglalt és más, az állami gazdálkodásra vonatkozó előírások betartásának kötelezettségét jelenti, a célszerűség és az eredményesség az állami bevételek társadalmilag hasznos célokra fordításának és hatékony felhasználásának kötelezettségét rója a Kormányra, az átláthatóság pedig az erre hivatott állami szervek és a nyilvánosság általi ellenőrizhetőséget teszi lehetővé.
[33] 36. cikk (2) A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
[34] Megjegyzendő, hogy Simon István a finanszírozás kérdéseivel foglalkozó tervezetében különbséget tesz a semleges (azaz minden demokratikus rendszerben működtethető a közpénzügyi rendszer) és az egyéni értékítéleten alapuló finanszírozási kérdéskörök között (pl. teherviselő képesség meghatározása és az azt befolyásoló tényezők kiválasztása). Semleges finanszírozási kérdésként tekint például az Országgyűlés költségvetési jogára, az éves költségvetés elvére és (hivatkozva az Abh.-ra) az ún. salátatörvény tilalmára. - Simon i. m. 4. p.
[35] Várnay Ernő: Közpénzügyek az Alkotmányban - az adósságfék, 14. p. Interneten elérhető: http://old.mta.hu/data/cikk/12/72/66/cikk_127266/Varnai_elUadas_2011_05_11.pdf
[36] Az államadósságra lehet és kell is jogi kérdésként tekinteni, még akkor is, ha a jog önmagában nem tudja vizsgálni, hogy az államadósság GDP-hez viszonyított arányának elfogadható szintje miért pont ötven vagy hatvan százalék. Ugyanakkor a jog segítségével a jogalkotó, alkotmányozó tulajdonképpen választ a különböző közgazdasági megoldások között, míg ezek kikényszerítése vagy az ehhez kapcsolódó egyes korlátozások [pl. az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése] már jogi kérdésnek tekinthető.
[37] Halász Zsolt: Public Finances. In: Csink Lóránt-Schanda Balázs-Varga Zs. András (szerk.).: The Basic Law of Hungary - A First Commentary. Clarus Press, Budapest, 2012. 291. p.
[38] Domokos i. m.
[39] Alaptörvény 6. cikk (4)-(5) bekezdés.
[40] Smuk Péter: A Költségvetési Tanács a magyar alkotmányos rendszerben, 202. p.
Interneten elérhető: http://dfk-online.sze.hu/images/J%C3%81P/2013/1/smuk.pdf
[41] Várnay i. m. 18. p.
[42] Simon i. m. 18. p.
[43] Vincze Attila: Közpénzügyi sarkalatos törvények, MTA Law Working Papers, 2014. 10. sz. 3. p.
Interneten elérhető: http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2014_10_Vincze.pdf
[44] Simon i. m. 29. p.
[45] Kutasi Gábor: Költségvetési hiány és egyensúlyteremtés - intézményi megközelítésből In: Pénzügyi Szemle, 2007. 1. sz. 37. p.
Interneten elérhető: https://asz.hu/storage/files/files/penzugyiszemle/2007/pu_szemle_0701.pdf
[46] Simon i. m. 2. p.
[47] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest, HVG-ORAC, 2011. 127. p.
[48] Gáli Csaba-Sepsi Tibor-Tordai Csaba: Az új Alkotmány egy tervezete, Interneten elérhető: http://www.tordaicsaba.hu/newconst/ALK%20I-XIV%20final.pdf
[49] Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről szóló H/2057. sz. országgyűlési határozat.
[50] Simon i. m. 28. p.
[51] Hetei i. m. 11. p.
[52] Mariska Vilmos: Az államgazdaságtan (pénzügytan) kézikönyve. 1885. (2. k., 3. k. 1895. 4. átdolg. k. 1899. 5. átdolg. k. 1905), 4. p.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogi szakreferens, Igazságügyi Minisztérium - Alkotmányjogi Főosztály.
Visszaugrás
