"Pénzügyi jogunk további fejlődésére nézve elsősorban a törvényesség
megszilárdítását kell szem előtt tartanunk. Ennek
biztosítása egyrészt a jogbiztonságot növeli, amellett szigorú
fegyelmet követel meg a pénzügyek minden területén,..."1
A fenti gondolat időtállóságát mi sem mutatja jobban, minthogy annak megírásától eltelt több mint ötven esztendő után, a magyar közpénzügyi szabályozás ismét egy jelentős fordulóponthoz érkezett. Méghozzá egy olyan horderejű változtatás szükségességéhez, ahol a közpénzügyek rendszerszerű szabályozásának kell bekövetkeznie. Ennek alátámasztására elég csak arra a közelmúltbeli eseményre gondolni, amikor a Kormány pénzügyi tárgyú rendelkezésekkel kapcsolatos alkotmánymódosító törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűlésnek.2
Azonban mielőtt témám tüzetesebb kifejtésébe kezdenénk, szeretném tisztázni, mit is értek közpénzügyeken? Ennek meghatározásánál Földes Gábor "szavait" tekintem irányadónak, vagyis közpénzügyek azok a pénzmozgással járó kapcsolatok, ahol a pénzeszközök mozgását közhatalommal rendelkező testületek szabályozzák a közfeladatok ellátása, a közcélok kielégítése és más egyéb célok kielégítése érdekében úgy, hogy ehhez a GDP egy jelentős részét központosítják, majd ezt az államháztartás alrendszerei útján újraelosztják.3
Közpénzügyei pedig (a fenti definícióból is kikövetkeztethetően) minden országnak vannak. Az azonban, hogy ennek szabályozása milyen jogforrásban és milyen mélységben történik, már országonként más és más. Átfedések természetesen lehetnek, sőt ez bizonyos esetekben, mint például a közpénzügyek garanciális szabályai esetében, elkerülhetetlen. Ezért jelen írásomban az Európai Unió tagállamainak Alkotmányaiban szereplő pénzügyi tárgyú rendelkezéseket kívánom elemezni és összevetni a magyar szabályozással, majd mindezek alapján de lege ferenda javaslatokat kívánok tenni egy a közeljövőben megalkotandó önálló közpénzügyi fejezet elősegítéséhez. Ugyanis az a véleményem, hogy a Kormány által javasolt, az alkotmányban újonnan bevezetendő 26/A. § nem oldaná meg minden tekintetben az európai tendenciaként is megjelenő, átfogó alkotmányos közpénzügyi szabályozás követelményét. Tehát ezzel kapcsolatosan egyetértek az Állami Számvevőszék azon javaslatával, miszerint "az államháztartásra, a közteherviselésre, kiemelt jelentősége folytán a központi költségvetésre és a zárszámadásra, továbbá az állami vagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó alapvető szabályokat az Alkotmányba újonnan beépítendő közpénzügyekről szóló fejezetben indokolt elhelyezni". 4
Kutatásom során a következő kérdésekre kívánok választ adni: 1) Mekkora hangsúlyt fektetnek az egyes tagállami alkotmányok a közpénzügyi szabályozásra, vagyis van-e minden tagállami alkotmánynak külön átfogó közpénzügyi fejezete? 2) Vajon melyek azok a garanciális szabályok, amelyek a tagállamok többsége szerint mindenképpen alkotmányos keretek közé kell, hogy kerüljenek, vagyis mi az az alapvető pénzügyi szabályozási tárgykör, ami egyfajta közpénzügyi minimumként fogható fel az Európai Unióban, és ezáltal irányadó lehet egy önálló magyar közpénzügyi fejezet megalkotásánál is?
Szerkezetileg elkülönülő, önálló közpénzügyi fejezet a következő tagállamok alkotmányaiban található: 1) Belgium (V. Cím: Pénzügyek), 2) Ciprus (Tizenegyedik fejezet: Pénzügyi rendelkezések), 3) Észtország (Nyolcadik fejezet: A pénzügyek és a nemzeti költségvetés), 4) Finnország (Hetedik fejezet: Közpénzügyek), 5) Lengyelország (Tizedik fejezet: Közpénzügyek), 6) Litvánia (XI. fejezet: Pénzügyek és az állami költségvetés), 7) Luxemburg (VIII. fejezet: A pénzügyekről), 8) Málta (Kilencedik fejezet: Pénzügyek), 9) Németország (X.: Pénzügyek), 10) Románia (IV. Cím: A gazdaság és a pénzügyek), 11) Spanyolország (Hetedik Cím: Gazdaság és Pénzügyek), 12) Svédország (Kilencedik fejezet: Pénzügyi hatáskör), 13) Szlovákia (Harmadik fejezet: A Szlovák Köztársaság gazdasága), 14) Szlovénia (VI. fejezet: A pénzügyek).5
Természetesen ezek a fejezetek tartalmukat tekintve nem egyforma mélységűek, és terjedelmükben sem egyforma hosszúak, ugyanakkor véleményem szerint nem elhanyagolható, hogy ezek az országok felismerték az alkotmányos közpénzügyi szabályozás jelentőségét. Továbbá előbbiek mellett még meg kell említeni, hogy bár nem önálló fejezetben, hanem "csak" alfejezetben rendelkezik átfogóan a közpénzügyekről: 1) Görögország (III. fejezet: A Parlament alatt található egy különálló, nem számozott rész, amelynek címe: Adó- és pénzügyi igazgatás) és 2) Portugália (II. Cím, IV. rész: Pénzügyi és adórendszer) alkotmánya.
A többi tagállam alkotmányaiban a található közpénzügyi vonatkozású normaanyag formailag nem ilyen egyértelműen tagolt, illetve bizonyos esetekben tartalmilag is hiányosabb. Mit értek ez alatt? Azt, hogy a közpénzügyi tárgyú szabályokat vagy pénzügyi és nem pénzügyi tárgyú fejezetekben vagy címekben vegyesen helyezte el, pontosabban szórta szét a jogalkotó, vagy ha netán külön fejezetet is szenteltek bizonyos pénzügyi tárgyú szabályoknak az alkotmányokban, azok nagyon gyakran csak egy-egy pénzügyi hatáskört, illetve feladatkört betöltő szervezetről (személyről) tesznek említést. Vagyis például csak az Állami Számvevőszékről, vagy a Főszámvevőről, vagy esetleg még a Nemzeti Bankról szóló fejezetek olvashatók bennük, de minden más az államháztartáshoz kapcsolódó pénzügyi terület szabályozatlan marad alkotmányos szinten. Ide vonatkozóan azonban általánosságként el kell mondani a tagállamokról, hogy mindegyikük kivétel nélkül fontosnak tartotta alkotmányos szinten szabályozni a közpénzek felhasználásának ellenőrzését; vagyis azt, hogy ennek a feladatnak az ellátására egy megfelelő (általános) hatáskörrel és országos illetékességgel rendelkező szervezet kerüljön felállításra.6
Mind a huszonhét tagállam alkotmányát tüzetesen áttanulmányozva arra az álláspontra jutottam, hogy az alkotmányos közpénzügyi szabályozással kapcsolatban egy teljesen önálló modellt ma már szinte lehetetlen kitalálni, megalkotni. Hiszen gondoljunk csak bele, vannak olyan tagállamok, amelyek alkotmánya több évtizedet, sőt évszázadot is megélt már7, szemben a volt szocialista, ezért a jogállami fejlődés talajára később lépő nemzetek ugyanezen szintű jogforrásaival.8 Azaz eme szabályok időtállósága és kiforrottsága biztosítékot jelenthet egy kialakulóban lévő alkotmányos közpénzügyi szabályozás előkészítése során. Így tehát Magyarország esetében, akárcsak más kevésbé pontos és részletező alkotmányos pénzügyi szabályokkal rendelkező ország esetében is, véleményem szerint először azt kell megnézni, más tagállamok ezt (vagyis a közpénzügyi szabályozást) hogyan készítették, mi az, ami bevált, mi az, ami nem. Természetesen itt nem arra gondolok, hogy automatikusan másoljuk át az egyes alkotmányokban szereplő összes közpénzügyi rendelkezést, hanem arra, hogy a hazai helyzethez igazodóan, valóban csak a szükséges és alkalmas szabályokat vegyük át alkotmányos szinten. Ezentúl ugyanakkor teljesen elfogadható az az ésszerű és világos követelmény, hogy a részletszabályokat (ahogyan azt az eddigi jogalkotói gyakorlat mutatja) továbbra is az államháztartási törvény kereteibe illesszük bele.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
