Az Országgyűlés a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében fogadta el a 2008. november 17-i ülésnapján a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvényt. Az alább következő írás azt vizsgálja, hogy ez a jogszabály hozzájárul-e a pénzügyi alkotmányosság elmélyítéséhez, az Alkotmányunk pénzügyi rendelkezéseinek hatékonyabb érvényesítéséhez. A vizsgálódás a következő kérdésekre keres választ: tartalmaz-e tartalmilag (anyagi jogilag) új szabályokat a törvény, vagy csak megismétli azokat a szabályokat, amelyeket eleddig is be kellett volna tartani; illetve nyújt-e olyan új eljárási garanciákat, amelyek segítenek, akár az új, akár a régi anyagi jogi szabályok következetesebb érvényesítésében. Erre tekintettel először a fennálló magyar és közösségi jogi kereteket vázoljuk fel, majd ez alapján elemezzük az új törvényt.
A közpénzügyek szabályozásában a magyar Alkotmány nem igazán tekinthető sikerült alkotásnak, erősen szétszabdalva, sporadikusan foglalkozik, ha egyáltalán, a pénzügyi alkotmányosság kérdéseivel. Ez különösen fájó pont, ha arra gondolunk, hogy a modern állam a feladatait majdnem kizárólag pénzügyi eszközökre támaszkodva látja el (pecunia nervus rerum).1 Olyan alapvető kérdésekre kell(ene) választ kapnunk, hogy milyen forrásokra támaszkodhat a pénzügyi állam (pl. elsősorban adók vagy díjak)2, ki és milyen elvek mentén határozza meg ezek alapját és mértékét, ki jogosult ezeket beszedni, továbbá, hogy ki, illetve milyen elvek mentén határoz a kiadásokról, szolgálhatnak-e a pénzügyek a puszta finanszírozáson túl egyéb célokat is, és ha igen, akkor melyeket. Mindaz azonban, hogy a magyar Alkotmány nem szentel egy szisztematikus fejezetet az állampénzügyeknek, még nem jelenti azt, hogy az Alkotmányban itt-ott elejtett kijelentések alapján ne lehetne (legalább részben) rekonstruálni a pénzügyi alkotmány szabályait.3
Az Alkotmány 19. § (3) bek. d) pontja alapján az Országgyűlés, mint a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi4 és népképviseleti szerve, állapítja meg az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását. A döntéshozatal előkészítésébe és a végrehajtásának ellenőrzésbe bekapcsolódik továbbá az Állami Számvevőszék is (32/C. §).
Mindamellett, hogy az állami központi kiadásokról szóló döntés az Országgyűlés monopóliuma, a helyi képviselő-testületeket is megilletnek bizonyos jogok, valamint kötelezettségek: így ezek az Alkotmány 44/A. § (1) bek. szerint bevételeikkel önállóan gazdálkodnak, a törvényben meghatározott feladataiknak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosultak, e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesülnek, valamint a törvény keretei között megállapítják a helyi adók fajtáit és mértékét.
A bevételi és kiadási döntések meghozatalára feljogosított szereplők ugyan világosan kirajzolódnak az Alkotmányból, azonban problémák merülnek fel, ha arra keressük a választ, hogy ezek pontosan milyen forrásokra támaszkodhatnak.5 A 70/I. § rögzíti ugyan az adófizetési kötelezettséget - mely alapján mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően (teljesítőképességi elv) és az egyenlő közteherviselés szabályainak megfelelően (egyenlőségi elv, 70/A. §)6 a közterhekhez hozzájárulni7 -, azonban ez nem az egyetlen8 bevétele9 az államháztartásnak. Meglepő módon a népszavazás szabályai között [Alkotmány 28/C. § (5) bek. a) pont] bukkannak fel további bevételi formák az adókon kívül: az illetékek és a vámok; valamint az Állami Számvevőszékről szóló szabályok között [32/C. § (1) bek.]: a (központi)10 költségvetés hitelfelvételei, valamint az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások tevékenységéből származó bevételek. Ezeken túl az Alkotmány nem nyújt túl sok támpontot arra nézve, hogy ezek hogyan viszonyulnak egymáshoz, illetve, hogy milyen feltételekkel vehetőek igénybe, szemben például a német alaptörvénnyel, amelyben az adók és az egyéb bevételi források között egy világos szabály-kivétel11 állapítható meg [GG 115 cikk (1) bek. második mondat],12 és a normális gazdasági helyzetben a hitelfelvétel csak beruházásokra13 használhatóak fel [GG 115 cikk (1) bek. második mondat első alternatíva].14
A kiadásokról az Alkotmány 32/C. § (1) bek. alapján csak annyit tudunk megállapítani, hogy azoknak törvényeseknek, szükségesnek és célszerűnek kell lennie. Törvényes a kiadás, ha azt egy szaktörvény előírja és a költségvetési törvény ehhez forrást rendel. Akkor tekinthető célszerűnek, ha azt valamely alapjog érvényesítése, illetve valamely, az alkotmányba kifejezetten felvett vagy legalább hallgatólagosan elismert államcél elérése igazolja. Szükséges, ha az eredmény hatékonyabban nem elérhető. A hatékonyság részben gazdasági elemzés, részben értékválasztási dilemma (milyen mérce alapján értékeljük a hatékonyságot).15 A gazdasági elemzés sem pusztán annyit jelent, hogy több lehetséges állami beavatkozás közül annak a kiválasztása, amely a legkisebb költség mellett a legnagyobb hasznot valószínűsíti, hanem annak a mérlegelését is, hogy vajon szükséges-e egyáltalán állami beavatkozás és nem megfelelőbb-e lemondani az állami újraelosztásról. Mivel az Alkotmány a hatékonyság és célszerűség posztulálásán túl, ezek eldöntéséhez kevés értékelő támpontot ad, így az erről folyó diskurzus jogi alapjai erősen labilisak, olyan homok, amelyre nem lehet a jogiasított alkotmányosság házát felépíteni (Máté 7, 24-27). Ennél fogva nem meglepő, ha az Alkotmánybíróság többször úgy foglalt állást, hogy az adott kérdés nem alkotmányjogi, hanem politikai jellegű,16 amit nem hivatott eldönteni a gazdaságpolitikailag semleges Alkotmány keretein belül, mivel ez csak korlátozott mértékben ad lehetőséget a beavatkozásra,17 és alkotmányossági probléma csak határesetekben keletkezhet.18 A gazdasági értékelést az Állami Számvevőszék készíti el, de ehhez sem az Alkotmány közvetlenül, sem az egyszerű törvények nem rendelnek kötelező erőt.19
A magyar Alkotmány tág kereteit azonban a közösségi jog a teleológiai jogértelmezés keretében [Alkotmány 2/A. §, 6. § (4) bek.]20 megfelelően konkretizálhatja.
A tagállamok költségvetésével szembeni követelmények két csoportba oszthatóak: a szabályok egy része a tagállamok költségvetési politikáját igyekszik koordinálni a gazdaságpolitikai koordináció keretében (EKSz. 98-99. cikkek), másik része anyagi jogi jellegű és a költségvetéssel szemben fogalmaz meg elvárásokat, illetve tilalmakat (EKSz. 101-104 cikkek).21 Ezek a szabályok kiegészítik egymást, ahol is a koordinatív a prevenciót, míg a tilalmak és szankciók a korrekciót szolgálják a túlzott költségvetési hiány [EKSz. 104. cikk (1) bek.] elkerülése érdekében. Az elsődleges jogi szabályokat az ún. Stabilitási és Növekedési Egyezmény22 egészíti ki, illetve pontosítja,23 annak érdekében, hogy erősítse a tagállamok készségét a közösség szabályok betartására.24
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
