E lapszám Fórum rovatában olyan írásokat közlünk, amelyek azt elemzik globális kitekintéssel, hogy a Covid-19 járvány milyen hatással volt az egyes jogrendszerekre. Halmai Gábor az olaszországi válságkezelést, Fröhlich Johanna a chilei alkotmányozási folyamatot, Mészáros Gábor pedig az amerikai elnök hatalomgyakorlásának változásait tárgyalja a pandémia jelentette kihívásokra tekintettel.
A koronavírus-járvány terjedésével egyidejűleg 2020 a szigorú kormányzati intézkedések éve volt. Az alkotmányjogászok többsége nem győzte (és győzi) hangsúlyozni a kormányzati túlkapásokkal szembeni aggályait vagy éppen a weimari köztársaság idején tapasztalt analógiát a "szuverén" korlátlan hatalmával összefüggésben.[1] Széles körben elfogadott tézis, hogy a kivételes állapot problémája jogállami kihívás, ezen belül pedig a hatalommegosztás elvével összefüggésben az egyébként kényes egyensúly megbomlása - leginkább a végrehajtó hatalom javára - fontos dilemma.[2] A félelem (és nem paranoia) a végrehajtó hatalom visszaélésétől[3] aggodalomra adhat okot egy olyan országban, amely nem az úgynevezett alkotmányos[4] vagy dichotóm[5] kivételes állapoti modellt követi; ilyen az Egyesült Államok is. Ugyanis hagyományosan a végrehajtó hatalom az, amely jellegéből adódóan hatékonyan és gyorsan képes válaszolni a felmerült kihívásra.[6] Az USA kivételes állapoti modellje nem csak azért rendhagyó, mert az alkotmány hallgat a különleges jogrendről, hanem azért is, mert a tagállami alkotmányok ugyanakkor számos formában szabályozzák a kérdést. Amennyiben tehát egy állam különleges helyzettel szembesül, az első intézkedések nyomait általában nem szövetségi, hanem tagállami szinten kell keresni. A szövetségi alkotmány az elnök kivételes állapoti hatalmára csak akként utal, szűkszavúan, hogy ő a fegyveres erők főparancsnoka is.[7] Ehhez hasonló megoldást láthatunk az egyes államok alkotmányaiban, azonban a gyakorlatban ezek a rendelkezések egyúttal a kormányzók kivételes állapoti hatalmát is megalapozzák. Hangsúlyozandó azonban, hogy ezek között részletes kivételes állapoti rendelkezéseket (különleges jogrendi szabályokat) ebben a körben nem találhatunk, miként - Missouri állam kivételével - az egyéni jogok védelmével összefüggő garanciákat sem.[8] Kivételes állapotban a kormányzó elsődlegesen végrehajtási rendeletekkel kezeli a helyzetet, de egyes államokban - ilyen például Utah, Michigan, Kansas és Wisconsin - a kormányzói intézkedéseket bizonyos idő elteltével a törvényhozásnak meg kell hosszabbítania, egyébként a rendkívüli intézkedések érvényüket vesztik.[9]
Donald Trump, a járvány kezdetekor hivatalban lévő amerikai elnök, aki elsődlegesen politikai célból - a különleges helyzettől lényegében függetlenül -rendkívüli jogi eszközökhöz nyúlt a déli határon felállítandó fal érdekében,[10] a jelenleg is zajló járvány kezelésével érdemben nem foglalkozott. Sőt, a járványt degradáló, azt egyebek mellett "vuhani" vagy "kínai" vírusnak aposztrofáló kijelentéseitől - mellyel kapcsolatban a megjegyzés rasszista célzatát is tagadnia kellett[11] - volt inkább hangos a világsajtó, nem pedig attól, hogy az egész országban egyre súlyosbodó járványt szövetségi szinten kezelték volna.[12] Igaz, hogy 2020. március 13-án kihirdette[13] a különleges jogrendet, de a válság kezelését célzó hatékony válaszokkal adós maradt,[14] ráadásul az elnök javarészt a demokrata kormányzók által bevezetett szigorú távolságtartási szabályokkal szemben is "ellenállásra" buzdított.[15] Így a védekezést a tagállamok kormányzói látták el, egymástól függetlenül.[16] Az úgynevezett "kisebb veszélyek"[17] kapcsán, mint amilyen egy járványhelyzet is lehet, az Egyesült Államok egyébként gyakran vesz igénybe rendkívüli jogi eszközöket,[18] vagyis a szövetségi szinten bevezetett különleges jogrend nem atipikus, az ország történetében csekélyebb súlyú különleges helyzetekkel összefüggésben sem.
Az Egyesült Államokban tehát, paradox módon, inkább a járvány kezelésével összefüggő, szigorú szabályok szövetségi szinten történő bevezetésének elmaradása tűnt 2020 valós problémájának, nem pedig a helyzettel való visszaélés veszélye. Az előzmények alapján - miszerint egy évvel korábban
- 79/80 -
ugyanez az elnök politikai motivációból különleges jogrendet hirdetett - pedig azt gondolhattuk volna, hogy a járvány és a világban egyre-másra bevezetett rendkívüli intézkedések hatására Trump politikai hatalmának erősítésére fogja felhasználni a pandémiát. Ehhez képest az elnök látványosan negligálta a veszélyt, a vírust a szezonális influenzához hasonlította, visszautasította a külföldről, segítségként érkező teszteket, amely lehetővé tette volna a járvány terjedésének gyorsabb követését, ráadásul az államok számára is megtiltotta a tesztek saját hatáskörben történő beszerzését, amihez egyébként szövetségi hozzájárulásra lett volna szükség.[19] A szövetségi intézkedések elmaradása így azzal járt, hogy az államok kormányzói magukra maradtak, és bár igyekeztek tagállami szinten kezelni a helyzetet, a járvány államok közötti terjedését - ezáltal a helyzet súlyosbodását - központi segítség hiányában képtelenség volt megakadályozni.[20] Ennek egyenes következménye lett, hogy a világjárvány elején a világ lakosságának 4 százalékát kitevő hatalmas országban elhunytak teszik ki a pandémia globális áldozatainak 25 százalékát.[21] A helyzet 2021-ben javulni látszik - különösen az átoltottság növekedése miatt[22] -, mindenekelőtt a lakosságszámra vetített halálesetek aránya tekintetében, ugyanakkor összességében még mindig az egyik legmagasabb a járványban elhunytak száma az Egyesült Államokban.[23]
A korábbi elnök ténykedését a különleges helyzet kontextusában ezért a végrehajtó hatalom alulteljesítéseként ('underreach') foghatjuk fel, szemben a kivételességgel kapcsolatban oly gyakran hangsúlyozott túlterjeszkedéssel ('overreach').[24] Ez az attitűd - miként azt az amerikai példánál láthattuk - elsődlegesen nem a jogállamiságot illetően hordoz kockázatokat, hanem éppenséggel a lakosság életét és egészségét veszélyezteti. Az elnökválasztással a helyzet normalizálódni látszik, az új elnök folytatta a 2020. december 14-én indított oltási kampányt, egyúttal láthatóan komoly erőfeszítéseket tesz a helyzet szövetségi szintű kezelésére.[25]
Az USA történelmében demokrata és republikánus elnökök sorra váltották egymást, ugyanakkor válságok alatt vagy közvetlenül válságok után ritkán került sor politikai irányvonalváltásra. Persze nem kell nagyon visszamennünk az időbe ahhoz, hogy a mostani irányváltáshoz hasonlót találjunk. A 2001-es terrortámadásokat követően, a Bush elnökség alatt bevezetett intézkedések miatt a 2008-as elnökválasztás demokrata sikere azt ígérte, hogy a demokratikus deficit helyreállítható, a guantánamói fogolytábor bezárható, a kínzások és az embertelenség megállítható. 2009. január 11-én[26] az újonnan megválasztott, éppen a hivatali esküjére készülő demokrata elnököt, Barack Obamát megkérdezték, hogy tervezi-e független ügyész kinevezését a Bush-adminisztráció által elkövetett cselekmények kivizsgálására, melyre az elnök csak annyit válaszolt, hogy "előre kell néznünk, ahelyett, hogy hátrafelé tekingetnénk".[27] Abban a szituációban a leköszönő elnök azt üzente a tetteivel, hogy a jog felett áll, mert az alkotmányból következően ő a fegyveres erők főparancsnoka, háborúban (értsd ez alatt a terrorizmus elleni háborút) pedig nincs olyan állami szerv, amely korlátozhatná, vagy megkérdőjelezhetné ezt a hatalmát. Ennek ellenére azt láthattuk, hogy 2008-ban az amerikai legfelső bíróság a Boumediene kontra Bush-ügyben[28] nem "tisztelte" ezt a korlátlan hatalmat, így az ország ismételten megmutatta, hogy a demokratikus értékek hosszú távon fenntarthatók, még akkor is, ha olykor-olykor vannak kritikus pillanatok. Trump elnöksége, valamint az, ahogyan a járványt "nem-kezelte", ilyen pillanata volt az amerikai történelemnek. Az aktuális fejlemények azonban mintha megerősítenék Ronald Dworkin optimizmusát, miszerint az Egyesült Államok - a fennállása során ismétlődő depresszív és veszélyesnek tűnő periódusok ellenére - hosszabb távon képes arra, hogy maradandó, pozitív eszméket mutasson a világnak.[29] A járványhelyzet kezelésének hatékonysága, az itt bemutatott hiányosságok ellenére egy ilyen, újabb pozitív üzenet lehet, miszerint a válságok kezelése demokratikus keretek között is eredményes lehet; nincs szükség feltétlenül korlátlan végrehajtó hatalomra. Obamának igaza lehetett abban, hogy nem a múlt hibáival kell foglalkozni, hanem előre kell tekinteni, és aszerint kell cselekedni. ■
JEGYZETEK
[1] A Fundamentum mostani fóruma is számos példát szolgáltat erre, de a kormányzati túlkapások veszélyeire az elmúlt évben magam is többször felhívtam a figyelmet - különösen a magyar helyzettel összefüggésben. Mészáros Gábor: Indokolt-e különleges jogrend koronavírus idején? - Avagy a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelettel összefüggő alkotmányjogi kérdésekről, Fundamentum, 2019/3-4, 63-72; Gábor Mészáros: The Role of Emergency Politics in Autocratic Transition in Hun-
- 80/81 -
gary, in Democracy 2020 - Assessing Constitutional Decay, Breakdown, and Renewal Worldwide, eds. Tom Gerald Daly - Wojciech Sadurski, IACL-AIDC, 2020, 193197; Gábor Mészáros: Rethinking the Theory of State of Exception after the Coronavirus Pandemic, in: Mario Reljanovic: Regional Law Review: Collection of Papers from the First International Scientific Conference, ed. Mario Reljanovic, Belgrade, Štamparija JP "Službeni glasnik", 2020, 91-100, https://doi.org/10.18485/iup_rlr.2020.ch7; Gábor Mészáros: Carl Schmitt in Hungary: Constitutional Crisis in the Shadow of COVID-19, Review of Central and East European Law, 2021/1, 69-90. Lásd még: Gábor Halmai - Kim Lane Scheppele: Don't Be Fooled by Autocrats! Why Hungary's Emergency Violates Rule of Law, Verfassungsblog, 2020. április 22., https://verfassungsblog.de/dont-be-fooled-by-autocrats/; Gábor Halmai - Kim Lane Scheppele: Orbán is Still the Sole Judge of his Own Law, Verfassungsblog, 2020. április 30., https://verfassungsblog.de/orban-is-still-the-sole-judge-of-his-own-law/; Gábor Halmai - Gábor Mészáros - Kim Lane Scheppele: From Emergency to Disaster - How Hungary's Second Pandemic Emergency will Further Destroy the Rule of Law, Verfassungsblog, 2020. május 30., https://verfassungsblog.de/from-emergency-to-disaster/.
[2] Erről részletesen: Mészáros Gábor: Alkotmányosság válságban? - Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban, Budapest, Menedzser Praxis, 2018, 69-113.
[3] Bár ismerünk olyan megoldást, amely a válság kezelését a jogalkotó kezébe helyezi. Ez a modell a jogalkotóra bízza a különleges helyzet kezelését, ennek keretében nem pusztán a hatékony intézkedések megválasztását és hatályának szükség szerinti meghosszabbítását, hanem az esetleges visszaélések feltárását, kezelését, valamint a különleges helyzet elmúltával a rendkívüli szabályok felfüggesztését. Erről részletesen lásd: John Ferejohn - Pasquale Pasquino: The Law of Exception: A Typology of Emergency Powers, International Journal of Constitutional Law, 2004/2, 210-239.
[4] A világ alkotmányainak nagyjából 90 százaléka ismeri a kivételes állapot, avagy a különleges jogrend intézményét. Amennyiben az alkotmányban foglalt különleges helyzet bekövetkezik, az alkotmány speciális fejezete általában lehetőséget biztosít arra, hogy a kormány rendkívüli intézkedéseket vezessen be. Az alkotmányos kivételes állapoti modellek ugyanakkor a jogállamiság bástyái is, mert a beépített garanciák útján (a rendeleti kormányzás lehetősége időben jelentősen korlátozott, bár a legtöbb alapjog tekintetében a rendes jogrendi korlátozásnál szélesebb a korlátozási lehetőség, így a jog felfüggesztése sem kizárt, de bizonyos abszolút jogok és jogállami intézmények ilyenkor sem függeszthetők fel). Vö.: Christian Bjornskov - Stefan Voigt: The Architecture of Emergency Constitutions, International Journal of Constitutional Law, 2018/1, 101-127.
[5] Az ún. monista és dichotóm modellek közötti különbségről, valamint az amerikai kivételes állapoti modell sajátosságairól részletesen lásd: Mészáros Gábor: A "szabályozatlan" kivételes állapot amerikai modellje: Tévút vagy követendő példa?, Fundamentum, 2016/2-4, 37-55.
[6] Tom Ginsburg - Mila Versteeg: The Bound Executive: Emergency Powers During the Pandemic (July 26, 2020), Virginia Public Law and Legal Theory Research Paper No. 2020-52, University of Chicago, Public Law Working Paper No. 747, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3608974.
[7] Erről részletesen: Andrew Kent - Julian Davis Mortensen: Executive Power and National Security Power, in The Cambridge Companion to the United States Constitution, eds. Karen Orren - John W. Compton: Cambridge, Cambridge University Press, 2018, 261-264.
[8] Karen J. Pita Loor: When Protest Is the Disaster: Constitutional Implications of State and Local Emergency Power, Seattle University Law Review, 2019/1, 13.
[9] Loor (8. vj.) 17-19.
[10] Kim Lane Scheppele: Trump's Non-Emergency Emergency, Verfassungsblog, 2019. február 15., https://verfassungsblog.de/trumps-non-emergency-emergency/; Kim Lane Scheppele: The American Emergency, Reconnect, 2019. március 29., https://reconnect-europe.eu/blog/scheppele-american-emergency-law; Mészáros Gábor: Alkotmányossági aggályok egy "fal" árnyékában - az amerikai kivételes állapot aktuális kérdéseiről, Fundamentum, 2020/1, 5-22.
[11] Katie Rogers - Lara Jakes - Ana Swanson: Trump Defends Using 'Chinese Virus' Label, Ignoring Growing Criticism, The New York Times, 2020. március 18., https://www.nytimes.com/2020/03/18/us/politics/china-virus.html.
[12] Trump elnök még a választási kampány ideje alatt is rendszeresen megsértette a járvánnyal kapcsolatos WHO-ajánlásokat (távolságtartás, maszkhasználat stb.) - jóllehet másoktól elvárta ezeknek a követését -; ezen az attitűdjén érdemben az sem változtatott, hogy maga is elkapta a vírust. David Nakamura: Trump continues to flout social distancing guidelines even as he urges others to follow them, Washington Post, 2020. augusztus 8., https://www.washingtonpost.com/politics/trump-social-distancing/2020/08/06/5df4998c-d746-11ea-9c3b-dfc394c03988_story.html.
[13] Lásd: Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Novel Coronavirus Disease (COVID-19) Outbrake, 13 March 2020, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/proclamation-declaring-national-emergency-concerning-novel-coronavirus-disease-covid-19-outbreak/.
- 81/82 -
[14] Kim Lane Scheppele: Underreaction in a Time of Emergency: America as a Nearly Failed State, Verfassungsblog, 2020. április 9., https://verfassungsblog.de/underreaction-in-a-time-of-emergency-america-as-a-nearly-failed-state/.
[15] Michael D. Shear - Sarah Mervosh: Trump Encourages Protest against Governors Who have Imposed Virus Restrictions, The New York Times, 2020. április 17., https://www.nytimes.com/2020/04/17/us/politics/trump-coronavirus-governors.html.
[16] 2020. március közepére, tehát a pandémia kibontakozásának kezdetére már 48 tagállam hirdetett saját hatáskörben valamilyen formában különleges jogrendet a koronavírussal szembeni védekezés érdekében. Lásd: Rossie Perper - Ellen Cranley - Sarah Al-Arshani: Almost at all US States have Declared States of Emergency to Fight Coronavirus - Here's What it Means for them, Business Insider, 2020. március 17., https://www.businessinsider.com/california-washington-state-of-emergency-coronavirus-what-it-means-2020-3.
[17] "Kisebb veszélyek"-nek ('small emergencies') nevezi Scheppele az olyan kevésbé látványos különleges helyzeteket, amelyek kisebb veszélyt jelentenek ugyan az alkotmányos berendezkedés egészére nézve, mégis meghatározzák a társadalmi működést, és az Egyesült Államokban (akár csak az egyes tagállamok szintjén) olyan gyakorisággal fordulnak elő, hogy a kezelésük immáron a rendes alkotmányos működés keretei között zajlik. Vö.: Kim Lane Scheppele: Small Emergencies, Georgia Law Review, 2006/3, 835836.
[18] A különleges jogrend bevezetése egyébként sem ritka jelenség, legutóbb például Biden elnök beiktatását biztosítandó rendelt el rendkívüli állapotot a leköszönő Trump elnök, amely egyfajta "válaszreakció" volt a pár nappal korábban a Capitoliumban lezajlott cselekményekre - amelyeket egyébként éppen az általa felheccelt tömeg hajtott végre. Matthew Choi: Trump Declares State of Emergency in D.C. ahead of Inauguration, Politico, 2021. január 11., https://www.politico.com/news/2021/01/11/donald-trump-dc-state-of-emergency-inauguration-457890.
[19] Erről részletesen: Kim Lane Scheppele - David Pozen: Executive Overreach and Underreach in the Pandemic, in Democracy in Times of Pandemic - Different Futures Imagined, eds. Miguel Poiares Maduro - Paul W. Kahn, Cambridge, Cambridge University Press, 2020, 43-44.
[20] Scheppele-Pozen (19. vj.) 50.
[21] Joseph Chamie: United States Leads the World in COVID-19 Deaths, InterPress Service, 2020. május 18., https://www.ipsnews.net/2020/05/america-leads-world-covid-19-deaths/.
[22] Érdemes megjegyezni, hogy bár az oltások felvételének lehetősége nagyban javított a kezdeti halálozási rátán, ugyanakkor a lakosság átoltottsága tekintetében az USA még nagyon messze van a nyájimmunitástól. Vö. : https://ourworldindata.org/covid-vaccinations.
[23] Az USA világviszonylatban az egymillió főre eső halálozási arányokat tekintve még mindig a vezető országok egyike a nyugati világban. A részletes adatokról lásd: https://ourworldindata.org/covid-deaths, a tömeges oltásokat megelőző súlyos helyzetről pedig: Joseph Chamie: Demographic Impact of Coronavirus Pandemic: An Overview, InterPress Service, 2021. március 2., https://www.ipsnews.net/2021/03/demographic-impact-coronavirus-pandemic-overview/.
[24] Scheppele-Pozen (19. vj.) 38-53.
[25] Pien Huang - Audrey Carlsen: How Is the COVID-19 Vaccination Campaign Going in Your State?, NPR, 2021. március 11., https://www.npr.org/sections/health-shots/2021/01/28/960901166/how-is-the-covid-19-vaccination-campaign-going-in-your-state?t=1615556032877.
[26] A dátum sok szempontból jelentős: a leköszönő elnök, George W. Bush már csak kilenc napig volt hivatalban, egyúttal ez volt a nyolcadik évfordulója annak, hogy az első húsz embert a guantánamói fogolytáborba küldte, illetve tizenkét nappal voltunk azelőtt, hogy Obama végrehajtási rendeletében a tábor bezárásáról határozott.
[27] Lásd Vincent Warren előszavát, in Richard L. Abel: Law's Wars - The Fate of the Rule of Law in the US 'War on Terror', Cambridge, Cambridge University Press, 2018, IX.
[28] Boumediene v. Bush, 553 U.S. 723 (2008).
[29] Ronald Dworkin: Is Democracy Possible Here? - Principles for a New Political Debate, Princeton, Princeton Univeristy Press, 2008, 163-164.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, European University Institute.
Visszaugrás
