"A modernkori populizmus nehéz helyzetekre a határozott és gyors megoldás könnyen elfogadható alternatíváját kínálja. Azt ígéri, hogy visszaadja a nemzeti szuverenitást, a nemzeti identitást, a határok biztonságát. Az alkotmányosság útja ennél nehezebb: a jogi formalizmus, az emberi jogok védelme egyre kevésbé vonzóak a biztonsággal és a szuverén nemzetképpel szemben."
Ebben a tanulmányban egy korábbi, a jelen lap hasábjain közzétett írásomat[1] egészítem ki bizonyos mértékben. Immár több mint három évvel ezelőtt az alábbiakat állapítottam meg az amerikai - általam sajátosnak tekintett - kivételes állapoti[2] modellről[3]: "Az amerikai monista modell több mint száz évet áttekintő elemzése során azt a következtetést mindenképpen levonhatjuk, hogy egyetlen relatíve rövid periódust tekinthetünk aggályosnak, legalábbis az alkotmányosság, az alapjogvédelem garanciái tekintetében. A Korematsu-ügyben hozott döntés rámutat a modell diszfunkciójának lehetőségére közép- vagy hosszú távon. Ettől függetlenül a modell összességében képes volt az önkorrekcióra, és az amerikai állampolgárok nem maradnak hatékony jogvédelem nélkül. Végső soron ugyanis a rendes bírói felülvizsgálat lehetősége a legnagyobb krízis során is biztosított."[4] Az Egyesült Államok elnöke 2019. február 15-én kelt 9844-es végrehajtási rendeletével (a továbbiakban: Rendelet) létesített kivételes állapot azonban sajátos formában vetette fel ismét az amerikai kivételesség ügyét, és adott az igazságszolgáltatás számára újabb, megválaszolásra váró kérdést: vajon szükséges-e a rendkívüli jogi eszközök alkalmazása nem nyilvánvalóan különleges helyzet esetében, és van-e egyáltalán legitim alapja a bevezetett rendkívüli intézkedéseknek? Avagy joggal tehető fel ismételten a kérdés: vajon veszélyben van-e az amerikai és a globális alkotmányosság?
A kivételes állapot a modern alkotmányjog-elméletben sajátos jelenség, amelyre az alkotmányjogászok és az elméleti jogászok is eltérő válaszokat adnak.[5] Ebben a tanulmányban az előbbi, alkotmányjogi-szabályozási megoldások felől vizsgálom a Rendeletet, pontosabban az azzal összefüggő intézkedéseket. Az alkotmányok között számos különbséget találunk a kivételes állapotra adandó jogállami válaszok tekintetében. Az egyes alkotmányok számára mindenekelőtt az a legfontosabb kérdés, hogy vajon kívánnak-e a különleges helyzetekre sui generis szabályokat alkotni, vagyis a jogállamiság elvének speciális alkotmányi fejezetekkel kívánnak-e megfelelni (ennek értelemszerűen az is feltétele, hogy az adott állam írott alkotmánnyal rendelkezzen). Ezt a megoldást követi egyebek mellett a német alkotmány vagy éppen a magyar Alaptörvény is. Szintén írott alkotmányt feltételez, de a hazai különleges jogrendi szabályozási analógiát és részletességet nem követi az a széles körben alkalmazott megoldás, amely elismeri ugyan a különleges helyzetekre adandó jogállami válasz szükségességét, de jórészt kimerül egy rövid hatásköri szabályban, amely akkor kerül ténylegesen értelmezésre, ha egy ország a biztonságát fenyegető különleges helyzettel szembesül.[6] Ennek a megoldásnak az egyik központi gondolata Carl Schmitt döntési hatalomra épülő elmélete, amely a szuverén kérdésére reflektál.[7] Kiindulópontja az az elvi feltevés, hogy a kivételes állapot nem szabályozható előre, azaz nem kodifikálható a rendes jogrendbe, ugyanis az államot veszélyeztető extrém különleges helyzet ismeretlen a rendes jogrend számára, mivel nem látható előre.[8] Az alkotmánynak ebben az esetben tehát egyetlen feladata van: a döntésre jogosult felhatalmazása.
Látható, hogy ezek a megoldások több kérdést is nyitva hagynak. Ezeket az alkotmányi mechanizmusokat Dyzenhaus szerint éppen ezért lehet további szempontok szerint is csoportosítani.[9] Egyrészt megkülönböztethetjük az úgynevezett végrehajtási típusú modellt, amelynek lényege az, hogy az alkotmány a végrehajtó hatalom letéteményesét hatalmazza fel arra, hogy egyrészt döntsön a az adott helyzet különleges helyzetté nyilvánításáról, másrészt a helyzet
- 5/6 -
kezeléséhez szükséges intézkedésekről és az utóbbiak végrehajtásáról is gondoskodjon. Ennek hátterében tehát a különleges helyzet hatékony kezelésének igénye áll, nem pedig a visszaélésszerű hatalomgyakorlás lehetőségétől való félelem.[10] Ismerjük továbbá a jogalkotási modellt, amely "szituációhoz kötött" jogalkotással operál, vagyis a különleges helyzetre adandó választ a hagyományos jogalkotás keretei között képzeli el. Ez a megoldás ugyanakkor felveti annak veszélyét, hogy a kivételes állapot beépül a rendes jogrendbe, ezáltal a kivételesség állandóvá válik, a jogállamiság és az alkotmányosság elve pedig a folyamat áldozatává.[11]
Függetlenül attól, hogy milyen megoldást választ az alkotmányozó, egy további aspektus is jelentős szerepet játszik az egyes modellek értékelésekor - ráadásul ez az ismérv határozza meg jelen elemzés elméleti hátterét is. Az egyes megoldások nem egyformán ítélik meg a bíróságok felülvizsgálati szerepét. Azt a modellt, amely a bíróságoknak jelentős mérlegelési szabadságot biztosít, "bírósági modellnek" hívjuk.[12] Ez a megközelítés különösen azokban az országokban jellemző, ahol az alkotmány nem tartalmaz részletes kivételes állapoti szabályokat. Tipikusan az angolszász ('common law') rendszerek sajátja, hogy az íratlan alkotmány alapvető elvei határozzák meg a kivételes állapotot is, innentől pedig könnyen eljuthatunk arra a megállapításra, miszerint ezekben a modellekben a bírói mérlegelés szabadsága garantálja a jog uralmának kivételes állapoti elsődlegességét, szemben például a kivételes állapot már említett, decizionizmuson alapuló felfogásával.[13] Egyesek szerint ugyanakkor a bírói felülvizsgálat lehetőségét széles körben biztosító modellek - mint amilyen többé-kevésbé az amerikai is - sem feltétlenül jelentik a bírói alapjogi aktivizmus térnyerését kivételes állapotban. A bíróságok ugyanis különleges helyzetekben hajlandónak mutatkoznak arra, hogy a végrehajtó hatalom "szuverén" jellegét elismerjék, és a rendkívüli intézkedések jogszerűségét csak akkor vizsgálják, amikor a nyilvánvaló veszély már elhárult.[14]
A klasszikus joguralmi, bírósági modell elméletének kiindulópontja, hogy ismeretlen a jogrendszer felfüggesztésének lehetősége kivételes állapotban (vö. Carl Schmitt koncepciójával), az alkotmányjog alapja a jog elsődlegességének szituációtól független, feltétlen érvényesülése.[15] Értelemszerűen ezt a koncepciót, annak valódi formájában a kivételes állapottal foglalkozó elméletek általában elvetik, ugyanis a különleges helyzetekre adandó gyors és hatékony válasz igénye óhatatlanul megköveteli a jogállami mechanizmusok legalább részbeni figyelmen kívül hagyását. Ezek a megközelítések a kivételes állapotot a jogon kívüli szférában helyezik el; éppen azért, hogy az alkotmányosságot megóvják a rendkívüli intézkedésekkel esetlegesen együtt járó jogállami eróziótól. Ennek értelmében a rendkívüli intézkedéseket az azért felelős személy jogállami értelemben illegitim módon is megteheti, azzal, hogy mindvégig tisztában van vele: cselekménye a rendes jogrend szerint nem legális.[16] Mások szerint, ha a kivételes állapotot ekként határozzuk meg, akkor végső soron egy jog nélküli űrről, egy jogi fekete lyukról kell beszélnünk, ami viszont a jogtudomány számára ismeretlen, éppen ezért veszélyes is.[17] Ha a kivételes állapoti intézkedés legitimitására keressük a választ, komoly csapdahelyzetbe kerülünk. Amennyiben a jogi alkotmányosság koncepcióját vesszük kiindulópontként, melynek alapvető eleme a jog uralmának érvényesülése,[18] akkor azt is elfogadjuk, hogy a jogi alkotmányosság determinálja azt, hogy pontosan ki rendelkezik a jogalkotás ódiumával. Abban az esetben viszont, ha elismerünk egy olyan "szuverént", aki felfüggesztheti a jogi alkotmányosságot arra hivatkozással, hogy a különleges helyzetet csak akkor lehet hatékonyan kezelni, ha mellőzzük a jog uralmát, akkor ez az érvelés semmi esetre sem a jogi alkotmányosság talaján áll, hanem sokkal inkább morális, politikai szempontokon alapul. Innen nézve tehát a jogra történő hivatkozás pusztán a jogállamiság látszatának fenntartása érdekében történik, a jog pedig a politika eszközévé válik.[19]
Végső soron a fenti célt szolgálta a 2001. szeptember terrortámadásokat követő kongresszusi felhatalmazás is, amely az amerikai elnököt felhatalmazta arra, hogy megtegyen minden szükséges és arányos intézkedést annak érdekében, hogy hatékonyan felderíthető legyen az összes olyan személy, aki a terrortámadások elkövetésében, tervezésében részt vett, vagy azt bármilyen módon támogatta.[20] A jogállamiságnak csupán látszata ez, hiszen a jogállami gondolkodás elvárja a jogi felhatalmazás szükségességét, ennek hiányában illegitim intézkedésekről beszélünk. Mégis azt mondhatjuk, hogy jogállami mércével mérve a felhatalmazás tartalma, illetve az az
- 6/7 -
alapján tett intézkedések sértik a jogállamiság, a jogi alkotmányosság koncepcióját[21] (korlátozott a jogvédelem, a bírói felülvizsgálat lehetősége; hatalommegosztás helyett hatalomkoncentráció, jogi felelősség helyette leginkább politikai felelősség érvényesül stb.).
Miként arra a korábbiakban utaltam, az amerikai kivételes állapot monista szabályozási modellt[22] követ, ugyanis a kivételes állapotra vonatkozó egyetlen alkotmányi szabály inkább tekinthető a habeas corpus[23] korlátozása egyik aspektusának, semmint sui generis kivételes állapoti jogrendnek. Már esett szó arról, hogy - számos más alkotmány választásával szemben - az amerikai alkotmány nem tartalmaz érdemi szabályokat a különleges helyzetek kezelésére, egyetlen bekezdéstől eltekintve. Ez a helyzet legalább két fontos következtetést von maga után. Egyrészt azt, hogy az alkotmányozó az alkotmányt úgy alkotta meg, hogy az rendes jogrend és kivételes állapot idején is alkalmazandó legyen; vagyis az alkotmánytól való eltérés kivételes állapotban sem lehetséges. Másrészt pedig ez azt is jelenti, hogy mivel az alkotmány rendelkezései - a már említett habeas corpustól eltekintve - nem ismernek felfüggesztési klauzulát, ezért óhatatlan, hogy az elnök különleges helyzetekben olyan széles intézkedési jogosultsággal rendelkezzen az alkotmányosság keretei között, ami biztosítja a helyzet hatékony kezelésének lehetőségét.[24]
Bár a háború vagy a háborús helyzet fogalmai előfordulnak az alkotmányban, egyikre vonatkozóan sem találhatunk olyan szabályt, ami ezekhez a fogalmakhoz rendkívüli intézkedésre irányuló felhatalmazást adna.[25] A kivételes állapoti rendelkezések hiánya a szövetségi alkotmány szintjén egyúttal azzal is jár, hogy a tagállami alkotmányok számos formában szabályozzák a kérdést. Amennyiben tehát egy állam különleges helyzettel szembesül, a hatékony választ általában nem szövetségi, hanem tagállami, helyi szinten kell először keresnie. Valamennyi tagállam alkotmánya rendelkezik arról, hogy az állam kormányzója egyúttal a fegyveres erők főparancsnoka is. Ezek a rendelkezések pedig egyúttal a kormányzók kivételes állapoti hatalmát is megalapozzák. Hangsúlyozandó azonban, hogy ezek között részletes kivételes állapoti rendelkezéseket ebben a körben sem találhatunk; sőt, Missouri állam kivételével - amelynek az alkotmánya rendelkezik a lőfegyverkorlátozások tilalmáról - az egyéni jogok védelmével összefüggő garanciákat sem.[26] Kivételes állapot idején a kormányzó elsődlegesen végrehajtási rendeletekkel kezeli a helyzetet, de egyes államokban - mint például Utah, Michigan, Kansas és Wisconsin - a kormányzói intézkedéseket bizonyos idő elteltével a törvényhozásnak meg kell hosszabbítania, egyébként a rendkívüli intézkedések érvényüket vesztik.[27]
Azt gondolhatnánk, hogy a különleges helyzetekre adandó alkotmányi szintű válasz hiánya kodifikációs mulasztás eredménye, holott úgy tűnik, nagyon is tudatos döntés állt ennek hátterében.[28] Ezt a felvetést erősíti Alexander Hamilton is, aki szerint lehetetlen előre látni a szükséghelyzetek ('national exigencies') változatait és mértékét, éppen ezért lehetetlen a kezelésükhöz szükséges válaszok előzetes meghatározása is. Végtelen a száma az olyan esetek fajtáinak, amelyek veszélyeztethetik az állam biztonságát; ebből kiindulva nincs olyan alkotmányos kötelem, amely szerint észszerűen fel lehetne hatalmazni bárkit is rendkívüli jogkörökkel. Az ilyen hatalomnak ugyanis valamennyi lehetséges fejleményre hatékony választ kellene adnia.[29] Már James Madison is aggódott a kivételes állapoti túlhatalom veszélye miatt, azt gondolta ugyanis, hogy ha a kivételes hatalmat alkotmányos dokumentumba foglalnák, akkor a visszaélések hatékony ellenőrzése kilátástalan lenne.[30] Ehhez kapcsolódóan később Madison arra hívta fel a figyelmet, a hatalommegosztás szükségességével összefüggésben, hogy a hatalmi ágak közötti egyszerű, alkotmányi korlátozások meghatározása nem elégséges garancia a hatalom egyetlen kézbe koncentrálódásának, a zsarnoki uralom kiteljesedésének megakadályozására.[31] Amikor pedig a hadsereg béke idején való fenntartásáról, illetve a békeidőben történő toborzásról értekezik, szintén felveti a korlátlan hatalommal való visszaélés veszélyét. Madison azt gondolta ugyanis, hogy hiábavaló ellenezni az alkotmányos fékeket, mivel az egyúttal a kivételes szabályok rendes jogrendbe (alkotmányba) történő kodifikációját eredményezné.[32]
A kivételes állapot szövetségi alkotmányi szabályozásának hiányában a diskurzus leginkább a végrehajtó hatalom vonatkozó hatáskörére korlátozódik.[33] Kivételes állapotban ugyanis a különleges
- 7/8 -
helyzetek hatékony kezelése érdekében nem csak a végrehajtó hatalom megerősödéséről, hanem hatalomkoncentrációról is beszélhetünk, ami a jogalkotásra és a bírói jogalkalmazásra is hatással van.[34]
Az amerikai "szabályozatlan kivételes állapot" egyik fontos jellemzője tehát az, hogy a végrehajtó hatalom határozott, gyors intézkedéseivel szembeni igény jelentősebb, mint azon fékek hangsúlyozása, amelyek a rendes, alkotmányos működés keretében értelemszerűen érvényesülnek. Egyébként a 20. századi tapasztalatok azt mutatják, hogy az efféle hatalomkoncentrációt az amerikai társadalom többsége elfogadta, és az egyes rendkívüli helyzetek kezelését illetően hatékonynak tartotta.[35] Ebben a konstrukcióban az elnöké a legfontosabb szerep: ő a rendkívüli hatalom elsődleges letéteményese, egyúttal pedig az ő véleményétől is függ, hogy egy konkrét helyzet valóban azonnali intézkedések megtételét teszi-e szükségessé.[36] Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az elnök hagyományosan valamennyi érintett hatalmi ág támogatottságát élvezi.[37] Ez a tény pedig egy újabb adalék a rendkívüli elnöki intézkedések legitimálásához.[38]
Az Egyesült Államok Alkotmánya tehát - legalábbis szövetségi szinten - nem tartalmaz sem garanciákat, sem egyéb részletszabályokat a kivételes állapotra vonatkozóan, a modern amerikai alkotmányjogban ugyanakkor elfogadottnak tűnik az az álláspont, hogy az intézkedésre jogosult elnököt meglehetősen széles jogkör illeti meg a különleges helyzetek kezelésére. Ez az európai mércével mérve is széles hatáskör Lincoln elnökségére vezethető vissza. Lincoln az amerikai polgárháború idején, 1861 áprilisa és júliusa között a Kongresszustól független, már-már korlátlan hatalmat gyakorolt. A hatalomgyakorlás természetesen nem volt öncélú: a szövetség védelmezőjeként erre a hatalomra alapozva toborozta a milíciát, helyezte blokád alá a déli államok egyes kikötőit, határozott a habeas corpus felfüggesztéséről több nagyvárosban (Washingtonban, Philadelphiában, New York-ban), és nem utolsósorban a kivételes állapotra hivatkozva finanszírozott a Kongresszus által meghatározott kvótát túllépő mértékű szárazföldi és tengeri haderőt.[39] Bár ezek az intézkedések magyarországi, illetve az európai alkotmányjog számára nem tűnnek túlzónak, mégsem szabad elfelejteni, hogy Lincoln konkrét alkotmányi felhatalmazás nélkül tette meg a fent felsorolt lépéseket, és ezzel összefüggésben több esetben az alkotmány szövegével ellentétesen járt el, alkotmányellenes intézkedéseket vezetett be.[40] Lincoln intézkedéseire egyetlen alkotmányos magyarázat kínálkozott: az alkotmányban rejlő rendkívüli elnöki hatáskör ('inherent power'). Lincoln úgy foglalta össze, hogy döntenie kellett a Kongresszus által az elnöknek szigorúan kijelölt hatáskörök, valamint aközött, hogy használja az alkotmányban benne rejlő, végső soron a különleges helyzetekre "biztosított" szélesebb hatalmát.[41] Ez a felfogás vezetett ahhoz a mai napig uralkodónak tekinthető nézethez, amely szerint az elnök széles kivételes állapoti hatáskörrel rendelkezik, az alkotmányban rejlő hatalma keretében. Az elnöki tisztséggel együtt járó, az alkotmányban benne rejlő rendkívüli hatalom ugyanakkor értelemszerűen felveti a korlátlan, visszaélésszerű hatalomgyakorlás lehetőségét. Ez a hatalomfelfogás ugyanis rendkívül közel áll Carl Schmitt szuverén-koncepciójához, amelynek végső soron a korlátlan kivételes állapoti hatalom az alapja.[42] Az elnök az alkotmányban benne rejlő, immanens hatalomra hivatkozással bármilyen helyzetre alkalmazhatja a kivételes állapot terminust, és erre az amerikai alkotmányjog keretein belül nincs ellenszer.
Michael Stokes Paulsen szerint az elnök kivételes állapoti hatalma nem az önkényes döntésen, hanem a szükségszerűségen, pontosabban az alkotmányos szükségszerűségen ('constitutional necessity') alapszik. Az amerikai alkotmánnyal összefüggésben a szükségesség[43] egy alkotmányon túli konstrukcióra utal, ugyanakkor ténylegesen - legalábbis Paulsen szerint - alkotmányos alapelvként szolgál. A szerző hozzáteszi azonban, hogy a szükségszerűség mint doktrína nem pusztán a rendkívüli elnöki hatalomban manifesztálódik, hanem abban a célban is, hogy az alkotmányos rend fennmaradjon. Ehhez hatékony válságkezelésre van szükség, így végső soron a szükségszerűség nem az alkotmányosság ellen hat, hanem ellenkezőleg: az a célja, hogy az alkotmányos rezsim hosszabb távon fenntartható legyen.[44] Amit tehát a korábbiakban az elnök alkotmányban rejlő hatalmának neveztem, az nem más, mint az elnök alkotmányos kötelezettsége az Egyesült Államok alkotmányának megóvására.[45] Az alkotmány alapján a rendkívüli elnöki hatalomgyakorlásnak a szükségszerűség megítélése tekintetében vannak azért intézményes korlátjai: a bírói, valamint a kongresszusi tevékenység; az utóbbi jogalkotás keretében konkretizálhatja az alkotmányos szükség ("a szükségszerűség alkotmánya") kereteit.[46] A szükségszerűség tehát nem pusztán alkotmányossági alkotóelem, nem csak in-
- 8/9 -
formálja az alkotmányos berendezkedést, hanem felette is állhat az alkotmányos rendnek.[47] Ebben a felfogásban tehát a szükségszerűség nem csupán egy speciális alkotmányjogi intézmény, hanem az elsődleges, legalapvetőbb forrása magának a jognak.[48] Akárcsak Schmitt fogalmában, ebben a felfogásban is visszaköszön az az elképzelés, miszerint a kivételes állapot határozza meg a jog helyét társadalmi rendszerünkben, ugyanis ezen a kiindulóponton semmilyen alkotmányos parancs sem írhatja felül az állam megóvásának szükségességét. Vagyis a szükségszerűség doktrínája végső soron alkotmányossá tesz bármely, egyébként alkotmányellenes intézkedést, feltéve, hogy az egyetlen célt szolgál: az állam megóvását. A szükségszerűség az alkotmányjog önálló metajurisztikai aspektusává válva képes legálissá, alkotmányossá tenni azt is, ami egyébként nem lenne az. Ezen a ponton az elnöki kivételes hatalom és a szükségszerűség elve összekapcsolódik azáltal, hogy a különleges helyzetek azonnali, illetve gyors válaszadást tesznek szükségessé, amire a rendes jogrend kötött szabályai nem alkalmasak.[49] A szükségszerűség a kivételes állapot kontextusában[50] tehát olyan alapelvként szolgál, amire hivatkozással szinte bármi, ami rendes körülmények között jogszerűtlen, illetve alkotmányellenes lenne, legitim intézkedésként aposztrofálható.[51]
Amíg tehát a szükségszerűség doktrínája segíthet legitimálni az elnök rendkívüli intézkedési jogát, addig továbbra is kérdéses, hogy ezt a széles jogkört korlátozza-e valami, és ha igen, akkor mi? Eric Posner és Adrian Vermeule szerint az elnöki hatalmat azért nem tekinthetjük korlátlan, már-már diktatórikus hatalomnak, mert éppen a demokratikus rendszer sajátosságaiból adódóan - igaz nem klasszikusan jogi aspektusú - önkorlátozás érvényesül. Így mindenekelőtt az újraválasztással kapcsolatos dilemmák biztosítják - illetve a (hitelességet megkövetelő) közvélemény - azt, hogy ne kerüljön sor az elnöki kivételes hatalommal való visszaélésre.[52]
A jogi kötöttségektől mentes kivételes állapoti elnöki hatalom mellett érvel John Yoo, aki szerint az elnöki hatalom jogi korlátok közé szorítása alkotmányellenes. Álláspontja szerint kivételes állapotban az elnöknek jelentős alkotmányi felhatalmazással kell rendelkeznie; miközben az egyetlen (nem jogi) korlátot az jelenti számára, hogy valamennyi lépését az állam (a nemzet) érdekében, nem pedig önkényes célból kell tennie. Ezt a megoldást igazolja, ha az elnököt mint a végrehajtó hatalom letéteményesét gyorsaság és leleményesség jellemzi, továbbá a körültekintés képessége vagy éppen a diszkréció, ami szintén elengedhetetlenek kivételes állapotban.[53] Yoo ezzel összefüggésben utal arra is, hogy az Egyesült Államok történetét végigkísérte az elnöki hatalommal történő visszaélés veszélye, egyúttal az önkényes hatalomgyakorlás lehetősége. Bár a hosszú évek során a regnáló elnököknek számos lehetőségük lett volna arra, hogy a rendkívüli hatalommal visszaélve diktatúrát hozzanak létre, valamiért ez sosem történt meg, aminek az oka - miként arra már utaltam - a politikai és nem a jogi szférában keresendő.[54] A politikai legitimáció mellé ugyanakkor az elnökök sok esetben jogi felhatalmazást is igényelnek, amit általában meg is kapnak különleges helyzetekben - a Kongresszus ugyanis hajlandó szokott lenni arra, hogy az elnöki kérésnek megfelelően jogszabályi felhatalmazást adjon rendkívüli intézkedések megtételéhez.[55] Összefoglalva az eddigieket, azt láthatjuk, hogy valódi különleges helyzetben az elnök széles kivételes állapoti hatalma elfogadott, és a történelem is azt bizonyítja, hogy a rendszer hosszú távon működőképes abból az aspektusból is, hogy képes az önkorlátozásra, illetve arra, hogy megelőzze az önkényuralmi átmenetet.
Az eddigiekből arra következtethetünk, hogy az elnök kivételes állapoti jogköre tradicionálisan meglehetősen széles, és gyakran a kongresszusi jogalkotás is támogatja a rendkívüli hatalom teljességét. Kevés szó esett eddig a bíróságok szerepéről, holott a bírói mérlegelésnek jelentős szerepe van kivételes állapotban. Ezzel összefüggésben az általánosnak tekinthető kiindulópont az, hogy az amerikai bíróságok különleges helyzetekben a szokásostól eltérő politikai és jogi aspektusokat vesznek figyelembe, ezáltal pedig sajátos szereplőkként jelennek meg.[56]
A kivételes állapottal összefüggő amerikai bírói gyakorlatról - igaz, némileg más elemzési aspektusból - egyebek mellett azt a következtetést vontam le, hogy globális szinten is jó példaként szolgál a bírói aktivizmus térnyerésére, valamint a végrehajtó (elnöki) hatalom kivételes állapoti korlátozására.[57] Áttekintve a Legfelső Bíróság nagyjából másfél év-
- 9/10 -
százados gyakorlatát, azt is megállapíthattuk, hogy az írott jog tartalmától függetlenül a bíróságnak indokolt bizonyos mértékű rugalmasságot is biztosítani a különleges helyzetek hatékony kezelése érdekében.[58] Az amerikai bírósági gyakorlatot továbbá jelentősen determinálja a neokonstitucionalizmus,[59] ami egyebek mellett erős bírósági felülvizsgálatot eredményez. Az amerikai bírósági felülvizsgálat "erős" jellege nem újkeletű, már Tocqueville is felhívta a figyelmet az amerikai bíróságok kiemelt politikai-hatalmi szerepére.[60] A bíróságok hatalommegosztásban betöltött kiemelt szerepének az egyik magyarázata az lehet, hogy amíg az elnök, a Kongresszus vagy a kormány tagjainak mandátuma választások útján determinált, addig a választási-politikai aspektusok az élethosszig tartó kinevezés folytán a bírókat nem befolyásolják.[61] Az itt említett jellemzők különösen akkor fontosak, ha a bíróságoknak kivételes állapoti intézkedéseket kell felülvizsgálniuk. A rendes jogrend és a kivételesség határán ugyanakkor egyre nehézkesebb az egyértelmű állásfoglalás. Donald Trump nem sokkal megválasztását követően végrehajtási rendeletben a migráció korlátozása érdekében, beutazási tilalmat rendelt el hét muszlim vallási többségű ország állampolgárai számára. Washington és Minnesota államok a rendeletet szövetségi bíróságnál támadták meg, egyúttal ideiglenes intézkedésként kérték alkalmazásának felfüggesztését. A Trump-adminisztráció arra hivatkozott, hogy a keresetnek nincs jogalapja, mivel az államoknak maga a rendelet nem okozott semmilyen joghátrányt. Az eljáró szövetségi járásbíróság és a háromtagú tanácsban ítélkező Kilencedik Kerületi Bíróság ugyanakkor helyt adott az államok ideiglenes intézkedés iránti kérelmének. Önmagában ez a döntés a korábban már hivatkozott széles bírói felülvizsgálatnak is lehet a példája. A valóság - miként azt majd látni fogjuk - ennél sokkalta árnyaltabb: a bíróságok nem a tilalom alkotmányosságát vagy esetlegesen aljas motivációját vizsgálták, hanem csak azt, hogy az érintett államoknak van-e jogalapjuk[62] bírósághoz fordulni az ügyben.[63] Egyetértve David Jenkins közelmúltbéli megállapításával, 2001. szeptember 11. után a terrorizmus elleni küzdelem jogi kihívásai komoly feladat elé állították az igazságszolgáltatást. Az amerikai Legfelső Bíróságnak a Hamdi-,[64] valamint a Boumedienne-ügyben[65] hozott döntéseiben[66] foglalt érveléseket sokan az egyéni jogok diadalának tartották. Sajnos, a gyakorlatban ellenkező hatást váltottak ki ezek a döntések az egyéni jogvédelemmel összefüggésben, mivel közvetetten hozzájárultak az államhatalom növekedéséhez (az egyéni jogok rovására), a populizmus és az alapvető jogokat korlátozó politikai aktivitás térnyeréséhez.[67] A későbbiekben ugyanis a kormányzat hasznot húzott ezekből az ügyekből: a döntésekben foglalt bírói érveket a biztonságcentrikus kormányzati intézkedések szélesebb társadalmi körben való elfogadtatására használta.[68] Bár a Hamdi-ügyben hozott bírósági döntés, majd később a Boumediene-ügy is egyértelművé tette, hogy az amerikai, valamint a nem amerikai, de az amerikai haderő által fogva tartott személyeket megilleti a független bírósághoz fordulás joga a fogva tartás jogszerűségének felülvizsgálata érdekében, 2011. szeptember 30-án az elnök mégis hozzájárult két amerikai állampolgár (Anwar al-Awlaki és Samir Khan) drón általi célzott likvidálásához.[69] Szemben tehát a bírósági döntések eredményével, az elnöki rendkívüli hatalom nemhogy csökkent volna, hanem - példával alátámaszthatóan - egyre inkább kiteljesedett az egyéni jogok kárára.[70]
Az amerikai legfelső bírói fórum 2004 és 2008 között hatékony és meglehetősen határozott felülvizsgálati jogkört gyakorolt, egyúttal felhívta a figyelmet a rendkívüli hatalommal való visszaélés veszélyeire is azáltal, hogy egyértelművé tette: a végrehajtó hatalom sem rendelkezik "biankócsekkel" különleges helyzetekben.[71] A szakirodalomban pedig egyre inkább megjelentek az optimista kinyilatkoztatások.[72] A Legfelső Bíróság üzenete ugyanakkor az alsóbb bíróságok szintjén mintha nem jelent volna meg eléggé hatékonyan.[73] Ezen a ponton érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a kivételes állapottal összefüggő bírósági gyakorlat, legalábbis gyakorlati hatását tekintve, mintha eltérő utat járt volna be, mint egyébként a bírói döntések általában. Mark A. Graber ezzel összefüggésben arra hívja fel a figyelmet, hogy a Legfelső Bíróság döntései általában jóval nagyobb társadalmi hatást képesek kifejteni, mint azt a legtöbben gondolnák.[74] Graber az abortuszt tilalmazó tagállami szabályozás alkotmányellenességét kimondó bírósági döntés társadalmi visszacsatolását emeli ki, ami össztársadalmi szinten pozitív közegészségügyi hatással járt, ugyanis az illegális abortuszok száma radikálisan csökkent, míg a szakszerű orvosi beavatkozások száma növekedett.[75] Az a tény pedig, hogy a bíróságok jelentős szerepet játszanak a politi-
- 10/11 -
ka színterén is, azt eredményezi, hogy a bíróságok elbizakodottak lesznek, elhiszik, hogy képesek közvetlenül is alakítani a politikát, a közpolitikát, a szociális és a gazdasági életet, a kisebbségi ügyeket vagy éppen a vallási vitákat.[76]
Az amerikai legfőbb bírói fórum politikai viszonyokra is kiható eddigi tevékenysége révén azt a benyomást kelti, mintha a testület - legalábbis túlnyomórészt - egyéni jogvédelmet látna el. A már többször hivatkozott korábbi írásaimban amellett érveltem, hogy ez a szerepe a kivételes állapoti elnöki intézkedések érdemi kontrolljaként is felfogható.[77] A 2016-os év azonban fordulatot jelentett az amerikai politikatörténetben. Donald Trump republikánus jelölt az elektori kollégium szavazatai alapján az Egyesült Államok elnöke lett; annak ellenére, hogy ellenfele, Hillary Clinton nagyjából hárommillió szavazattal többet szerzett. A választási kampány és az azt közvetlenül követő események (a gyanú, hogy James Comey, korábbi Szövetségi Nyomozó Iroda vezetője beavatkozott a kampányba; orosz hackerek közreműködése stb.) igencsak új megvilágításba helyezték azt, amit az amerikaiak korábban politikaként ismertek. Trump győzelme sok szempontból meglepő volt, ugyanakkor egy több évtizedes kulturális változás eredménye is. Győzelme nem pusztán egy autoriter-populista republikánus frakció győzelme volt, hanem felhívta a figyelmet az amerikai társadalom mérhetetlen megosztottságára (elsődlegesen származás vagy vallás mentén, faji vagy gender-kérdésekben), amit az utóbbi időben erőre kapó populizmus felszínre hozott.[78]
Ezzel összefüggésben érdemes utalni arra is, hogy a 2001. szeptember terrortámadásokat követően létesített kivételes állapot ("terrorizmus elleni háború") végső soron a mai napig tart, egyetlen elnök sem nyilatkozott egyértelműen arról, hogy a fenyegetettség elmúlt volna. Sőt, a terrorizmussal kapcsolatos félelmek az utóbbi húsz évben újabb elemekkel bővültek: például a migráció problémájával (ez a kérdés egyidős a modern amerikai állammal) vagy éppen a klímaváltozással. Mindez azt eredményezte, hogy a 21. század embere gyakorlatilag lemondott bizonyos jogairól és elfogadta azt, hogy megfigyelik, hogy adatokat gyűjtenek és tárolnak az élete szinte valamennyi aspektusáról, vagy hogy alapos gyanú alapján határozatlan ideig fogva tarthatják. A modern kor embere az Egyesült Államokban is egyre inkább elfogadta (akarva vagy akaratlanul), hogy a vélt vagy valós félelmeire a biztonság érdekében hozott állami intézkedések gyarapodása jelenti a megoldást, vagyis permanens kivételes állapotba kerültünk, aminek az egyik legfontosabb folyománya az egyéni jogok, illetve a szabadságjogok eróziója.[79]
Az Egyesült Államok megválasztott új elnöke nem tétlenkedett sokáig, amikor az egyéni jogok korlátozásáról "kellett" döntenie a biztonság érdekében. Bevándorló szülők adtak hangot abbéli félelmüknek, hogy deportálják őket, hogy félnek iskolába vinni a gyermekeiket, vagy már otthon sem érzik magukat biztonságban.[80] Ezek a félelmek a választási kampány során elhangzott nyilatkozatokon alapulnak. Az elnökjelölt már a kampányában egyértelművé tette, egyebek mellett, hogy korlátozni fogja a migrációt - különösen a déli határon -, ennek keretében pedig egy "nagy, nagy falat"[81] fog építeni. Nem mellesleg pedig teljes korlátozást kíván elrendelni a muszlimok beutazását illetően. A Mexikóból érkező bevándorlók kapcsán az elnökjelölt kitért arra is, hogy a mexikóiak nem a legjobb embereiket küldik, hanem azokat, akikkel sok gond van, és akik a problémákat (drogok, bűnözés, erőszak) magukkal viszik az Egyesült Államokba.[82] Az ígéretek lassan testet öltöttek, az elnök 2017. január 27-én a 13 769. számú végrehajtási rendeletével ("A nemzet védelmében a külföldi terroristák Egyesült Államokba lépésének megakadályozása érdekében")[83] egyértelművé tette politikájának egyik legfontosabb üzenetét. Ezzel összefüggésben 90 napos beutazási tilalmat is elrendelt,[84] az Irakból, Líbiából, Szudánból, Szomáliából, Szíriából és Jemenből érkezőkkel szemben, valamint 120 napra elrendelte a menekültek befogadására irányuló program felfüggesztését, miközben a szíriai menekültek befogadását határozatlan időre felfüggesztette.[85] A bíróságok nagyon hamar elkezdték megtagadni a végrehajtási rendelet alkalmazását, számos alkotmányos jogra - például a tisztességes eljáráshoz való jogra vagy az egyenlő bánásmód elvére - hivatkozva.[86] Még mielőtt a azonban a bíróságok dönthettek volna, a végrehajtási rendelet kifejtette hatását: egyes adatok szerint 746 embert tartóztattak le, és vontak eljárás alá, miközben mintegy 27 órával a rendelet megjelenését követően megszületett az első jogvédelmet adó bírói döntés.[87]
Trump a bíróságok ellenállásának hatására újabb végrehajtási rendeletet bocsátott ki 2017. március 6-án, amelyben az érintett országok közül kimaradt Irak, illetve egyértelművé tette, hogy a rendelet hatálya csak az érvényes vízummal nem rendelkezőkre
- 11/12 -
terjed ki. A menekültek befogadására vonatkozó 120 napos, tilalom megmaradt, azonban a szíriai menekültek befogadásának teljeskörű tilalmát ez a rendelet már nem tartalmazta.[88] Az alsóbb szintű bíróságok ezekkel a pontosításokkal javarészt már elfogadták a rendeletet, illetve visszautasították azokat a kérelmeket, amelyek arra hivatkoztak, hogy a rendelet hátrányosan különbözteti meg az iszlám vallásúakat.[89]
Az elnök azonban - a választási kampányban ígérteknek megfelelően - nem elégedett meg a puszta beutazási korlátozással. 2015 júniusában tett kijelentése szerint a déli határon fal felépítésére van szükség, egyúttal azt is hangoztatta, hogy az ingatlaniparban szerzett tapasztalatai kompetenssé teszik az építkezésre ("senki nem épít jobban falakat, mint én, higgyenek nekem").[90] Ezen a ponton kezdődik el az a folyamat, amelynek eredményeként az elnök a kivételes állapot eszközrendszerét használja fel politikai ígéretei megvalósítására. Mielőtt azonban ezt részletesen kifejteném, érdemes röviden áttekinteni az amerikai déli határ, valamint az azzal összefüggő migráció történetét.
Az Egyesült Államok déli határán keresztül zajló migráció az amerikai történelem jelentős részében meghatározó tényező volt. Michael Giorgino találóan Amerika trójai falovának nevezi azt a helyzetet, hogy az ország képtelen kontrollálni a határon zajló eseményeket. A szerző szerint az illegális migráció nem pusztán a szociális ellátórendszert terheli túl, és csökkenti egyúttal a törvényekbe vetett hitet, hanem ennél sokkal többről van szó: a szeptember terrortámadásokat elkövetőkhöz hasonló terroristák jutnak át a határon, pusztán arra várva, hogy lecsapjanak.[91] A déli határon keresztül zajló migráció így nem egyszerűen szociális kérdés, hanem - egyesek szerint - komoly biztonsági aspektusai is vannak.
A Mexikó irányából történő illegális és legális migráció - miként erre már utaltam - régóta kíséri az amerikai történelmet. Már az 1800-as években megkezdődött a mexikói munkaerő áramlása Texas államba, aminek révén elsődlegesen a mezőgazdaság jutott külföldi munkaerőhöz.[92] Az 1910-es mexikói forradalom jelentősen megnövelte a Mexikóból induló migrációt, ami az 1920-as évekre indokolttá tette a jogi szabályozást. A Kongresszus által 1924. május 28-án elfogadott szabályozás biztonsági feltételekhez kötötte a munkaerő beáramlását (elsődlegesen külföldről). Ennek értelmében valamennyi leendő bevándorló számára kötelezővé vált a vízum az Egyesült Államokba történő belépéshez; a vízumot a származási ország amerikai nagykövetségén kellett igényelni.[93] A szabályozás azonban nem érte el célját: a mexikói állampolgárok bevándorlása nem csökkent számottevően, miközben többségük vízum nélkül érkezett. A korábban legális bevándorlás így illegálissá vált.[94]
Ezt követően a gazdasági világválság hatására a szabályozás tovább szigorodott: azok a mexikóiak, akik vízumot szerettek volna kapni az Egyesült Államokba való beutazáshoz, kötelesek voltak igazolni, hogy már találtak munkát az országban.[95] A korlátozások ellenére a bevándorlás folyamatosan növekedett a két világháború között: az 1930-as évekre több, mint 1,5 millió mexikói bevándorló élt az Egyesült Államokban, közülük legalább 700 ezren Texas államban.[96] A válság elmúltával és a New Deal hatására újra jelentősen nőni kezdett a bevándorlás, amit tovább élénkített a második világháború alatt keletkezett munkaerőhiány kezelésének igénye. A Kongresszus ismételten könnyítéseket tett a migrációs politikában, így például ösztönözték a farmgazdálkodás fenntartása érdekében több mint 4 millió mexikói munkás ideiglenes letelepedését. A legális migráció azonban nem csökkentette az illegális bevándorlást: 1949-ben közel 300 ezer illegális bevándorlót tartóztattak fel a hatóságok, ez a szám pedig 1953-ra 860 ezerre nőtt.[97]
1965-ben elfogadták a bevándorlási törvényt, és ezzel drasztikusan megváltozott a migrációval kapcsolatos amerikai joganyag.[98] A törvény igyekezett ugyan visszaszorítani a faji diszkriminációt a bevándorlási eljárások során, ugyanakkor olyan szociális és politikai tervet valósított meg, ami mindennél előrébb helyezte az Egyesült Államok, illetve a már ott élők érdekeit. Ennek megfelelően a törvény 20 ezer főben korlátozta az egyes országokból érkező legális bevándorlók számát,[99] majd 1978-ban a Kongresszus módosította a jogi szabályozást, és országspecifikus kvóta helyett egységes kvótát határozott meg.[100] Valamennyi jogi szabályozás és intézkedés ellenére 1981-re a nem regisztrált külföldiek száma elérte a 2,5 milliót, ennek a számnak több mint a felét a me-
- 12/13 -
xikói illegális bevándorlók tették ki.[101] A 80-as évekre a helyzet kritikussá kezdett válni, az illegális migráció problémája a napi politikai viták egyik fontos témája lett.[102] Az 1990-es évektől a probléma megoldását a politikusok egyre inkább a kerítés (fal) megépítésében kezdték látni. 1994-ben a határőrség fizikai határzár építésébe kezdett annak érdekében, hogy csökkentse az Egyesült Államokba irányuló illegális migrációt. Ennek előzménye az 1993-ban Texas államban, El Pasóban létrehozott "Tartsd a vonalat" ('Hold the Line') elnevezésű program volt, amelynek keretében a technológiai és emberi felügyeletet meghatározott területekre koncentrálták, ami a potenciális illegális bevándorlók elrettentését szolgálta. A módszer hatékony volt, az illegális bevándorlók száma 75%-al csökkent az érintett területeken.[103] Bár egyes régiókban valóban sikert arattak az erőfeszítések, országos szinten továbbra is folyamatosan növekedett az illegális bevándorlás. 1996 második felére az Egyesült Államokba illegális érkezettek száma meghaladta az 5 milliót, majd évente nagyságrendileg 275 ezerrel növekedett.[104]
Miként azt láthattuk, ez a számadat a 19. századtól egyenesen növekvő tendenciát mutatott, de a déli határra telepítendő határzár kialakítására egészen a 2000-es évekig nem történt érdemi erőfeszítés. Sok más kérdéshez hasonlóan, ezt illetően is a 2001. szeptember események tekinthetők fordulópontnak. A támadásokat követően az amerikaiak többsége - amint az ilyenkor történni szokott[105] - erőteljesebb biztonsági intézkedéseket követelt, aminek fontos aspektusa lett a szigorúbb határellenőrzés is.[106] A 2000-es évekre naponta mintegy 1000 illegális bevándorló kelt át a 2000 mérföldes déli határsávon (ekkora az országban illegálisan tartózkodók száma meghaladta a 7 milliót, és évente félmillióval növekedett).[107] A déli határ "nyitottsága" felvetette annak veszélyét, hogy a terrorszervezetek, köztük az Al-Káida, kihasználják ezt a lehetőséget. 2004. augusztus 18-án a Szövetségi Nyomozóiroda arra figyelmeztetett, hogy egyes Al-Káida vezetők megpróbálnak átjutni az Egyesült Államok területére a déli határon.[108] Jelen írás szerzője is veszélyesnek és elvetendőnek tartja a párhuzamot az illegális migráció és a terrorizmus között, de tény, hogy a 2000-es években a korreláció eshetősége tudományos írásokban is felmerült.[109] A szeptember terrortámadást elkövetők közül legalább hárman illegális bevándorlók voltak,[110] továbbá a rendelkezésre álló adatok szerint az Egyesült Államok ellen 1993 óta elkövetett terrortámadások 48 külföldi elkövetője közül 22-en megsértették a bevándorlási szabályokat.[111] A helyzet a déli határon jó ideje vetett már fel biztonsági aggályokat, de a politikai kommunikációban a 21. századra került elő egyre erőteljesebben.
Már George W. Bush is foglalkozott a biztonságos határ kiépítésének kérdésével, 2006-ban elfogadták, és az elnök október 26-án aláírta a biztonságos kerítésről szóló törvényt ('Secure Fence Act'). Az elnök az amerikai állampolgárok védelmének céljával indokolta a törvényt. A törvény hozzájárult a határ biztonságának növeléséhez, és az elnök szerint ez fontos lépése volt a bevándorlással kapcsolatos reformnak.[112] A törvény hatályba lépését követően mintegy 600 mérföld hosszú kerítést húztak, valamint járműakadályokat helyeztek el a határ Kalifornia és Texas közötti szakaszán 2009. áprilisáig. A Kongresszus azonban 1,2 milliárd dollárnál többet soha nem szavazott meg a munkálatokra; igaz a kerítés összköltsége nagyjából 4,1 milliárd lett volna.[113]
Donald Trump kampányában azt is kifejtette, hogy a megépítendő fal árát a mexikóiakkal fizetteti meg. Az ígéret gyakorlati megvalósítása ugyanakkor meglehetősen nehézkes, a Kongresszus pedig nem biztosította az építéshez szükséges 6,5 milliárd dollárt.[114] Az elnök ezt az összeget úgy kívánta előteremteni, hogy a kivételes állapot rendkívül veszélyes eszközéhez nyúlt.[115] A fal vagy kerítés építése - ami régtől fogva hatékony mód az államok biztonságának szavatolására, jelenleg pedig a populista politika szemében az ország területének védelmét ellátó beruházás a tömeges migrációval szemben[116] -ugyanakkor nem pusztán politikai eszköz, hanem az amerikai történelem új korszakának szimbolikus kezdetét is jelentheti: amikor a nyitott, befogadó társadalom az egyre hangsúlyosabbá váló állami szuverenitás eszméje felé fordul.[117] A kivételesség szempontjából pedig azért releváns a fal, mert a biztonságot szimbolizálja egy olyan társadalomban, amely vélt vagy valós fenyegetéstől tart; vagyis a kerítéssel vagy fallal az ország vezetője nem pusztán azt jelzi, hogy az ország veszélyben van ("ostrom alatt áll"), hanem azt is, hogy csakis ő képes a veszély elhárítására.[118] A fal napjaink populista politikájának egyik legkedveltebb eszköze és egyben metaforája lett: kifejezi a nemzeti önállóságot, az önazonosságért és függetlenségért folyamatosan küzdő nemzetállamot, amely szembeszáll az "ellenséggel",[119] a manapság leginkább veszélyt jelentő "migránsokkal" és a terroristákkal.[120]
- 13/14 -
Alexis de Tocqueville az amerikai elnök hatalmáról azt írta, hogy - szemben az uralkodóval - az elnök a törvények végrehajtója, de nem vesz részt azok megalkotásában. Az elnök tehát - Tocqueville szerint - nem a szuverén hatalom egyik letéteményese, hanem pusztán a szuverén "megbízottja".[121] Ennek értelmében az a feladata, hogy minden körülmények között figyelemmel legyen a hatalmi ágak közötti egyensúlyra, és intézkedései ne befolyásolják a jogalkotási szuverenitást.[122]
Az alkotmányos elvek szintjén tehát az elnöki szuverén hatalom jelenleg nem elfogadott. Ezen az alapvetésen jelentősen változtatott Trump 2019. februári deklarációja, amely formálisan kivételes állapotot létesített. Az ekként szuverénné felminősített elnöki hatalom a határbiztonsági helyzetet jelölte meg olyan különleges helyzetként, ami másként nem, csak a kivételes állapot eszközével kezelhető. Az elnök tényleges célja ugyanakkor inkább az volt, hogy ekként biztosítsa a mexikói határon felépítendő fal költségeit. A 2019-es költségvetési előirányzatban 5,7 milliárd dollárt kért elkülöníteni a belbiztonságért felelős minisztérium részére a fal megépítéséhez. Amikor a Kongresszus ezt a kérést elutasította (pontosabban a déli határkerítés építésére mindössze 1,375 milliárdot tett félre), akkor Trump közölte, hogy a pénzügyi tárca költségvetéséből fog a védelmi kiadásokra forrást átcsoportosítani. Ezekhez a törekvésekhez a megoldást azonban a kivételes állapotban kellett keresnie.
Az Egyesült Államokban a különleges helyzetek kezeléséről - és ezzel összefüggésben az elnöki, valamint kongresszusi hatáskörökről - önálló törvény, a National Emergencies Act (a továbbiakban: NEA) rendelkezik.[123] A NEA az elnököt megillető rendkívüli jogkörök között szó szerint nem nevesíti a költségvetési fejezetek közötti átcsoportosítást, azonban a kivételes állapot deklarálása hozzájárul ahhoz, hogy más jogszabályok speciálisan kivételes állapotra vonatkozó rendelkezései alkalmazhatók legyenek. Így az elnök által bevezetett kivételes állapot lehetőséget biztosít arra, hogy az egyéb (rendes jogi) szabályozástól függetlenül forrást lehessen biztosítani a szükséges katonai kiadásokra, ennek körében katonai célú építkezésekre is.[124] A védelmi minisztérium 2019-es költségvetési előirányzatáról szóló törvény 8005. és 9002. szakasza továbbá lehetővé teszi, hogy legfeljebb 6 milliárd dollár erejéig katonai célú átcsoportosításra kerüljön sor, amennyiben előre nem látható katonai célú kiadások ezt indokolttá teszik.[125] Az említett katonai célokon túl lehetőség van továbbá drogprevenciós célú átcsoportosításra is; arra, hogy a védelmi tárca a kábítószerellenes tevékenységet ellátó ügynökségek részére juttasson forrást, elsődlegesen infrastrukturális beruházásokra. A Trump-adminisztráció ezt a lehetőséget használta volna fel arra, hogy az illegális kábítószerkereskedelem ellen küzdő kormányzati szerveknek juttat pénzforrást, a határ megerősítését célzó beruházások elvégzésére.[126]
A Rendelet szövege szerint a kivételes állapot alapjául - a fentiekkel szemben - a déli határon keresztüli migrációval kapcsolatos határbiztonsági és humanitárius krízis szolgál, ami az elnök szerint rendkívüli intézkedéseket szükségessé tevő mértékben fenyegeti a nemzetbiztonságot. A határ jelenlegi formájában ugyanis lehetővé teszi bűnözők, gengszterbanda-tagok és illegális kábítószerek bejutását az országba. Ennek alapja pedig az évek óta kezelhetetlen migráció, és ezt illetően a helyzet az elnök szerint az utóbbi években jelentősen romlott. A rendkívüli intézkedés formálisan egyébként a fegyveres erőknek kívánt többletforrást biztosítani. Ennek keretében az elnök felhatalmazta a védelmi minisztert arra, hogy a déli határ védelme érdekében szükséges számú tartalékos állományban lévő katonát helyezzen aktív állományba. Továbbá, a védelmi, a belügy- és a belbiztonságért felelős minisztereket felhatalmazta arra, hogy a helyzet kezelése érdekében tegyenek meg minden szükséges intézkedést. A Rendelet szövege nem, a megjelenés napján közétett közlemény azonban egyértelművé tette a tisztán finanszírozási motivációt. A közlemény hangsúlyozta, hogy további pénzforrásokat fognak biztosítani a déli határ megerősítésére, sőt, azt is, hogy három különböző költségvetési előirányzatból 8,1 milliárd dollárt sikerült átcsoportosítani a déli fal megépítésére.[127] A kivételes állapot tehát hozzájárult ahhoz, hogy az elnök a törvényhozást megkerülve engedjen teret politikai ambíciójának, és finanszírozza a fal felépítését. Nem sokkal a kivételes állapot elrendelését követően több államban is bírósági eljárás indult annak érdekében, hogy az átcsoportosítások alkotmányellenességét megállapítsák.[128] Az érvelések alapja szinte minden esetben az volt, hogy a hatályos jog alapján a kormányzatnak nincsen hatásköre az átcsoportosításra, vagyis az elnök megsérti azokat az alkotmányi és ágazati törvényi rendelkezéseket, amelyek előírják, hogy a szövetségi pénzekből csak annyit, illetve ar-
- 14/15 -
ra a célra lehet költeni, amennyire, illetve amire a Kongresszus felhatalmazást adott.
2019 májusában egy kaliforniai szövetségi kerületi bíróság megállapította, hogy a Trump-adminisztráció által felhasználni kívánt előirányzat-átcsoportosítások egyike jogszerűtlen, egyúttal ideiglenes intézkedéssel eltiltotta a kormányzatot attól, hogy a rendelkezésre álló összeget (2,5 milliárd dollár) a déli határ megerősítésére költse.[129] A döntés nem csak arra hívta fel a figyelmet, hogy a kongresszusi jogalkotással ellentétes forrásátcsoportosítás jogellenes, hanem azt is kifejtette, hogy a határvédelem és a fal építése nem tekinthető jogszabály szerinti váratlan katonai kiadásnak. A másodfokon eljáró Kilencedik Kerületi Bíróság elutasította a fellebbezést, és az első fokon hozott ideiglenes intézkedést helybenhagyta.[130] Ezt követően az ügy a Legfelső Bírósághoz került.[131]
A testület egy rendkívül rövid döntésében helyt adott a kérelmezőnek (az Egyesült Államok elnökének), ezáltal pedig hozzájárult ahhoz, hogy a kormányzat elkezdje a szerződések előkészítését a határvédelemhez szükséges beszerzések érdekében, annak ellenére, hogy a jogviták még nem zárultak le teljes mértékben. A legfőbb bírói testület arra hivatkozott, hogy a kérelem elutasításával visszafordíthatatlan károkat okozna a kérelmezőnek, és a többség egyetértett azzal, hogy önmagában a vonatkozó szerződések előkészítése nem eredményez olyan mértékű kárt az ellenérdekű félnek, ami visszafordíthatatlan lenne. A kormányzat érve viszont, miszerint a helyzet olyan súlyos, hogy annak kezelése nem halogatható, ahhoz a következtetéshez vezetett, hogy ha a folyamatban lévő jogi eljárásokkal párhuzamosan a szerződéses előkészületek elvégezhetők az ellenérdekű felet érintő súlyos hátrány okozása nélkül is, akkor az ideiglenes intézkedés fenntartása nem indokolt.
A számos bírósági eljárás közül csupán az egyik kérdőjelezte meg az elnök kivételes állapoti jogkörének alkotmányosságát,[132] holott ez a legfontosabb kérdése az egész elnöki intézkedéssorozatnak. A kérelmezők az elnök kivételes állapot deklarálásával kapcsolatos intézkedését, vagyis önmagában a Rendeletet támadták arra hivatkozva, hogy a katonai építkezési költségek biztosítására alapozott kivételes állapot jogszerűtlen, ugyanis a déli határon uralkodó helyzet a NEA fogalomhasználata szerint nem minősül olyan különleges helyzetnek, ami kivételes állapot elrendelésére adhatna okot. A NEA szerinti különleges helyzet ugyanis olyan előre nem látható, váratlan helyzet, ami azonnali és rendkívüli intézkedést igényel. A kongresszusi hatáskör alkotmányellenes delegálását jelentené az a NEA-értelmezés, miszerint az elnök szuverén döntésén múlik, hogy mi minősül különleges helyzetnek.[133] Ezzel szemben a kormányzat részéről azzal érveltek, hogy a kivételes állapotot megalapozó különleges helyzet meghatározása azért elnöki hatáskör, mert a Kongresszus ezt a kérdést nem definiálta, méghozzá szándékosan, mivel nem akarták korlátok közé szorítani az elnöki hatalmat.[134] A kivételes állapotról való döntés ugyanis nem jogi, hanem tisztán politikai természetű.[135] A kerületi bíróság decemberi döntésében érdemben nem foglalkozott a Rendelet alkotmányosságának kérdésével, ugyanakkor a Sierra Club-ügyhöz hasonlóan amellett érvelt - és adott igazat a kérelmezőknek -, hogy nem jogszerű a kormányzatnak az a módszere, amellyel a határvédelemmel kapcsolatos költségeket biztosítani kívánja.[136]
Az alkotmányellenes akciók előbb-utóbb talán korrigálhatók a bíróságok révén, a jogrendszerben és az egyéni jogok terén bekövetkezett károk azonban nem múlnak el.[137] Úgy tűnik, hogy az elnök számára a jog és az alkotmányosság pusztán béklyó, a hatékony és gyors politikai döntéshozatal akadályozója.[138] A menekültellenes retorika és annak hatásai hazánkban is ismerősek; a populista politikusok kedvelt eszközévé vált a gyűlöletkeltés, aminek révén egyszerűen és bizonyítottan jelentős mennyiségű szavazathoz lehet jutni. Az elmúlt időszakban, nemcsak az Egyesült Államokban, hanem világszerte komoly figyelem irányul az alkotmányos demokráciák válságára. A válság egyik fontos elemét jelentik a modern kor államait érintő új kihívások, mint a klímaváltozás és az ezzel szorosan összefüggő migráció, valamint a terrorizmus. Másrészt pedig a válság jelei az ún. populista politikai erőket tekintve is egyre erősebben jelentkeznek. A weimari köztársaság bukása ékes példája annak, hogy a hatékony válságkezelés elmaradása milyen következményekkel járhat. Bár jelenleg a legtöbb amerikai állampolgár azt gondolhatja, hogy a rendszer - amint az amerikai történelem során eddig mindig történt - képes az alkotmányos diszfunkciók kijavítására, az alkotmányosság válságának ugyanakkor több apró jele is
- 15/16 -
lehet: az alkotmányban található szövegszerű hibák, az alkotmányos rend vagy éppen az alkotmányos párbeszéd diszfunkciói.[139] Ezek a hibák, sajnos, nem minden esetben látványosak, ráadásul az egyikből egyenesen következhet a másik. Az alkotmányosság egyik legfontosabb fokmérője, hogy képes-e ezeket a hibákat felismerni és egyúttal hatékonyan orvosolni.[140]
Ellen Kennedy egy 2018-ban megjelent tanulmányában amellett érvelt, hogy önmagában Trump elnöksége nem feltétlenül hozható párhuzamba a weimari köztársaság bukásával.[141] Az utóbbi esetében az alkotmányosság eróziójához a polarizálódott pártrendszer, a rendeleti kormányzás és - a kivételes állapotra hivatkozással - a szuverén birodalmi elnök koncepciójának előtérbe kerülése járult hozzá. A szerző szerint az alkotmányosság válsága sokkal inkább a Bush-adminisztrációhoz köthető, amely a 2001. szeptember 11-i terrortámadásokra reagálva nyúlt a kivételes állapothoz, ami azóta permanenssé vált.[142] A szerző akkor még nem tudhatta, hogy szemben a Bush-kormányzat tényleges különleges helyzetre adott, de eltúlzott válaszával, a regnáló amerikai elnök a kivételes állapotot politikai haszonszerzés érdekében használja fel, és - szemben a korábbi bírói gyakorlattal - most úgy tűnik, hogy kizárólag az alsóbb bíróságok jelentenek némi kontrollt a törekvéseire nézve.
A kézirat lezárásakor a világ szinte valamennyi országa küzd, és komoly erőfeszítéseket tesz a koronavírus okozta járvány enyhítésére és következményeinek kezelésére. Az amerikai elnök, aki elsődlegesen politikai célból - ténylegesen különleges helyzettől lényegében függetlenül - rendkívüli jogi eszközökhöz nyúlt a déli határon felállítandó fal érdekében,[143] a jelenleg zajló járvány kezelésével érdemben nem foglalkozik. Igaz, hogy 2020. március 13-án kihirdette[144] a különleges jogrendet, de a válság kezelését célzó hatékony válaszokkal adós maradt.[145] Paradox módon tehát ahelyett, hogy használta volna a járvánnyal szembeni védekezéshez szükséges jogi eszközöket, a védekezést végső soron a tagállamokra bízta.[146] Joggal vethető fel tehát az elnök alkotmányos felelőssége annak fényében, hogy a koronavírussal szembeni hatékony védekezéshez szükséges rendkívüli intézkedésekre - legalábbis szövetségi szinten - nem került sor, ami veszélyezteti sok millió amerikai állampolgár életét.[147] "Kisebb veszélyek"[148] kapcsán az Egyesült Államok egyébként gyakran vesz igénybe rendkívüli jogi eszközöket - olyan helyzetek kapcsán is, amilyeneket más országokban a rendes jog keretében szoktak kezelni -, a jelen helyzetben azonban, úgy tűnik, ez elmaradt. Amíg tehát az amerikai elnök politikai motivációból, illetve a szükséges költségvetési források biztosításának érdekében nem riadt vissza a különleges jogrend alkalmazásától, addig egy évvel később, az ország lakosságát jelentősen fenyegető, emberéleteket követelő járvány kapcsán nem tette meg a szükségesnek tűnő intézkedéseket - bár a különleges jogrendet végül kihirdette ugyan -, ami súlyos alkotmányossági diszfunkciókra utal.[149]
A modernkori populizmus nehéz helyzetekre a határozott és gyors megoldás könnyen elfogadható alternatíváját kínálja. Azt ígéri, hogy visszaadja a nemzeti szuverenitást, a nemzeti identitást, a határok biztonságát. Az alkotmányosság útja ennél nehezebb: a jogi formalizmus, az emberi jogok védelme egyre kevésbé vonzóak a biztonsággal és a szuverén nemzetképpel szemben.[150] Amikor azonban az alkotmányosság elveszíti tartását, akkor az elnyomás visszatérésének kockázata egyre jelentősebbé válik. Paradox módon az alkotmányos kötelezettségből fakadó rendkívüli jogi eszközök igénybevételének mellőzése is jelezheti - miként arra már utaltam - az alkotmányosság erózióját. Éppen ezért fontos, hogy a jogállamiság őrzői - mindenekelőtt a bíróságok - a politikai és egyéb motivációiktól semlegesen kiálljanak az alkotmányosság eszméje mellett. ■
JEGYZETEK
[2] Kivételes állapot alatt nem kizárólag az ún. szabályozott különleges jogrendeket értjük. A fogalom valamennyi olyan intézkedési mechanizmust magában foglal, amelynek célja egy különleges helyzet rendkívüli eszközökkel történő kezelése, az alkotmányi szabályozástól függetlenül. A kivételes állapottal kapcsolatos fogalmi nehézségekről lásd részletesen: Mészáros Gábor: Alkotmányosság válságban? - Különleges helyzetek és kezelésük modelljei az alkotmányos demokráciákban, Budapest, Menedzser Praxis, 2018, 62-75.
- 16/17 -
[3] Erről lásd részletesen: Mészáros (2. vj.) 114-163.
[4] Mészáros (1. vj.) 51.
[5] Mészáros (2. vj.) 76-124. A kivételes állapottal kapcsolatos felfogások politikaelméleti aspektusú csoportosítását lásd továbbá: Antal Attila: Kivételes állapotban - A modern politikai rendszerek biopolitikája, Budapest, Napvilág, 2019, 51-85.
[6] Ehhez hasonló megoldást követ - még ha nem is tipikus példa - egyebek mellett a tanulmány számára fontos amerikai alkotmány is, amelynek mindösszesen egyetlen rendelkezése, az alkotmány 1. cikk 9. § 2. bekezdése tesz említést a különleges helyzetekről és az ilyen esetekben alkalmazandó speciális szabályokról. A hivatkozott rendelkezés értelmében a habeas corpus felfüggesztésére csak lázadás vagy ellenséges támadás esetén, az állam biztonsága érdekében szükséges mértékben van lehetőség. Erről lásd részletesen: Mészáros (2. vj.) 126.
[7] Carl Schmitt: Politikai teológia, ford. Paczolay Péter, Budapest, ELTE ÁJK, 1992, 5.
[8] Vö. Schmitt (7. vj.) 6.
[9] Erről lásd: David Dyzenhaus: States of Emergency, in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, eds. Michel Rosenfeld - András Sajó, Oxford, Oxford University Press, 2012, 442-443.
[10] Schmitt mellett érdemes még megemlíteni, hogy John Locke is felismerte, miszerint a különleges helyzet kezelése során a közjó érdekében az intézkedésre jogosult sokszor a jogrenddel ellentétes intézkedéseket vezethet be. Vö.: John Locke: Two Treaties of Government, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, 377. Mások, akik szintén akként gondolkodnak, hogy a jogállamiság elveinek betartása a különleges helyzet hatékony kezelését akadályozza; az intézkedések igazolását az ókori Rómában ismert, dictator szereppel való hasonlóságban látják. Ennek modernkori megfelelője az alkotmányos diktatúra koncepciója, amely elméleti síkon lehetővé teszi az alkotmányos mechanizmusok ideiglenes felfüggesztését, egyúttal ezzel párhuzamosan a végrehajtó hatalom letéteményesének abszolút hatalommal történő felruházását is a válsághelyzet hatékony kezelése érdekében. A kivételes állapot végével pedig a jogállami működés helyreállítható. Vö. mindenekelőtt: Clinton Rossiter: Constitutional Dictatorship: Crisis Government in Modern Democracies, New Brunswick, Transaction Publishers, 2002; illetve Bruce Ackerman: The Emergency Constitution, Yale Law Journal, 2004/5, 1029; valamint Bruce Ackerman: Before the Next Attack, New Haven, Yale University Press, 2006.
[11] Ennek veszélyeire figyelmeztettem korábban a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet szabályaival összefüggésben: Mészáros Gábor: Egy "menekültcsomag veszélyei" - Mit is jelent valójában a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet?, Fundamentum, 2015/2-3, 107-119.
[12] Dyzenhaus (9. vj.) 442.
[13] A két elméletről részletesen lásd: Mészáros Gábor: Uralhatja-e a jog a kivételes állapotot? - A kivételes állapot elmélete két rivális álláspont alapján, lustum Aequum Salutare, 2017/4, 31-41.
[14] Eric A. Posner - Adrian Vermeule: Terror in the Balance: Security, Liberty and Courts, Oxford, Oxford University Press, 2007, 120.
[15] Vö.: Albert Venn Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London, MacMillan, 1924, 283-284.
[16] A jogon kívüli intézkedések és a rendes jogrend közötti viszonyról: Oren Gross: Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional?, Yale Law Journal, 2003/5, 1096-1133, valamint Oren Gross - Fionnuala Ni Aoláin: Law in Times of Crisis - Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 110-170.
[17] David Dyzenhaus: The Constitution of Law: Legality in a Time of Emergency, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 1.
[18] Kiindulópontja az alkotmányosság fogalmának egyik vitatott változata, amelyet egyébként jelen tanulmány során is elfogadok. Az alkotmányosság azt hivatott megteremteni, hogy az állam elsődleges célja a szabadság rendjének elősegítése, avagy az állam hatalmának (ön)korlátozása legyen. Az ilyen állam hatékonysága abban áll, hogy szeszélyek helyett szabályok vezérlik; a korlátozott állam hozzájárul mindenki jólétéhez, egyúttal biztosítja a köz védelmét és biztonságát. Ez a koncepció az alapja a demokráciának is, amelyben az állam korlátozottsága miatt nagyobb hatalommal és szabadsággal rendelkező állampolgárok nem gyengítik, hanem erősebbé teszik az államot. Bár az alkotmány jogi-politikai konstrukció, amely írott dokumentumként felvázolja, hogy hogyan is kell működnie az államnak, a modern korban egyre kevésbé tekintenek rá úgy, mint pusztán írott dokumentumra, melynek legfontosabb feladata a társadalmi viszonyok szabályozása. Éppen ezért indokolt jogi alkotmányról, jogi alkotmányosságról beszélni, ugyanis a jogi értelemben vett alkotmány fejezi ki a jog elsődlegességét a "politikaival" szemben. Vagyis, az alkotmánynak megfelelően jogi keretek között kell megtalálni a megoldásokat a politikai kérdésekben, vita esetén jogi eljárások keretében kell egyezséget találni. Mindez pedig azt is jelenti, hogy a formális értelemben vett alkotmány és a materiális alkotmányosságra irányuló elvárások összefüggnek egymással. Vö.: Sajó András - Uitz Renáta: A szabadság alkotmánya - Bevezetés a jogi alkotmányosságba, Budapest, HVG Orac, 2019, 30-35, valamint 43-48.
- 17/18 -
[19] Dyzenhaus szerint ebben az esetben nem történik más, mint az, hogy kényszert alkalmazunk a jogszerűség fogalmán, ezáltal legitimálva a jogon kívüli intézkedéseket. Vö.: David Dyzenhaus: The Compulsion of Legality, in Emergencies and the Limits of Legality, Cambridge, ed. Victor V. Ramray: Cambridge University Press, 33-59.
[20] Authorization for Use of Military Force, Public Law No. 107-40, 2001.
[21] David Dyzenhaus: The "Organic Law" Law of Ex Parte Milligan, in Sovereignty, Emergency, Legality, ed. Austin Sarat, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, 16-57. Politikaelméleti megközelítésben ez leginkább a demokrácia politika paradoxonaként jelenik meg. A jellemzés kiindulópontja hasonló a jogi érveléshez, azzal a fontos különbséggel, hogy jogállamiság, jogi alkotmányosság helyett ebben az esetben a demokratikus berendezkedés és a többségi elv paradoxomról beszélhetünk. A paradoxon abban áll, hogy a többségi társadalom elvárása különleges helyzetekben a helyzet hatékony kezelése, ugyanakkor ennek érdekében a többség elfogadja a demokratikus jogok és intézmények korlátozását, vagyis éppen a demokrácia eszméjének egyik fő antitézisét igényli. Lásd erről részletesen: Bonnie Honig: Emergency Politics - Paradox, Law, Democracy, Princeton-Oxford, Princeton University Press, 2011.
[22] A monista kivételes állapoti modell legfontosabb alapvetése, hogy elveti a rendes jogrend melletti rendkívüli (avagy különleges) jogrend lehetőségét; éppen azért, mert ha elfogadjuk a látszatjogállami igényeknek megfelelő szabályozást, akkor minden egyes különleges helyzetre előbb vagy utóbb újabb kivételes állapoti normát kell alkotni, ami azzal a veszéllyel járhat, hogy a kivételes és a rendes jogrend közötti cezúra eltűnik, a kivételesség tehát éppen a formális szabályozottság révén épül be az alkotmányos jogrendbe. Ráadásul, ha elfogadjuk, hogy csak a szabályozott kivételes állapot tekinthető formálisan legálisnak, akkor egy nem szabályozott jövőbeni különleges helyzetre a válasz csak rendes jogalkotás keretében biztosítható. Ez pedig értelemszerűen a kezelés hatékonyságának kérdését veti fel. A monista és a dichotóm kivételes állapoti modellek, valamint a "változatlanság" (nem kivételes állapoti) modelljének legfontosabb sajátosságairól lásd: Mészáros (2. vj.) 114-124.
[23] Habeas corpus alatt általánosságban egy olyan egyéni jogosultságot értünk, amely a fogvatartottak részére biztosítja, hogy a bíróság a lehető legrövidebb időn belül döntsön a fogva tartás jogszerűségéről vagy pedig az érintett szabadlábra helyezéséről. A jogintézmény angol eredetű, és azt kívánja biztosítani, hogy a fogva tartás törvényességéről független bíró döntsön. Bár eredetileg kizárólag a büntetőeljáráshoz kapcsolódott, idővel kiterjesztették másfajta szabadságelvonásokra is. A habeas corpus kérelem arra irányuló eljárásjogi kérelem tehát, hogy a fogvatartók bíróság előtt igazolják a fogva tartás jogosságát. Nem pusztán arról van tehát szó, hogy valamennyi őrizetbe vett személyt rövid időn belül bíróság elé kell állítani, hanem arról is, hogy a fogva tartás törvényességéről, fenntartásának indokoltságáról a későbbiekben is bírónak kell döntenie. A habeas corpus eljárás megindítása alanyi joga az érintettnek. Lásd részletesen: Blutman László: A fogva tartás bírói felülvizsgálata: a habeas corpus az európai alapjogok között, Jogtudományi Közlöny, 1993, 8-9.; Tóth Gábor Attila: A jogok törvénye - Értekezések az alkotmányos szabadságról, Budapest, Gondolat, 2014, 168-171.
[24] William B. Fisch: Emergency in the Constitutional Law of the United States, The American Journal of Comparative Law, 1990/1, 392.
[25] Az Egyesült Államok Alkotmányának több eleme is tartalmazza a háború, háborús helyzet fogalmát, de ennek ellenére egyik esetben sem utal kivételes állapotra. Így például az I. cikk 8. bekezdés 11. pontja a Kongresszus hadüzenetre irányuló jogosultsága, a III. cikk 3. bekezdés 1. pontja az árulás bűncselekménye kapcsán utal háborús helyzetre, a harmadik Alkotmánykiegészítés a katonák magánterületen történő elhelyezését tilalmazza, az ötödik Alkotmánykiegészítés az esküdtszék létrehozása alóli mentesítés szabályairól szól. Ebbe a körbe sorolhatjuk a fegyveres erőkkel összefüggő szabályokat is, amelyek azonban leginkább a Kongresszus és az elnök mint a fegyveres erők főparancsnoka közötti hatáskörmegosztásról szólnak.
[26] Karen J. Pita Loor: When Protest Is the Disaster: Constitutional Implications of State and Local Emergency Power, Seattle University Law Review, 2019/1, 13.
[27] Loor (26. vj.) 17-19.
[28] Oren Gross: Emergency Powers, in The Oxford Handbook of the U.S. Constitution, eds. Mark Tushnet -Mark A. Graber - Sanford Levinson, Oxford, Oxford University Press, 2015, 787.
[29] Az eredeti szöveget lásd: Alexander Hamilton: Federalist 23 - The Necessity of a Government as Energetic as the One Proposed to the Preservation of the Union, in The U.S. Constitution: A Reader, Hillsdale, Hillsdale College Press, 2012, 247-248.
[30] James Madison: Federalist 45 - A further discussion of the supposed danger from the powers of the union, to the state governments, in The Federalist by Alexander Hamilton, John Jay and James Madison, eds. George W. Carey - James McClellan, Indianapolis, Liberty Fund, 2001, 237-242.
[31] James Madison: Federalist 48 - The same subject continued, with a view to the means of giving efficacy in practice to that maxim, in The Federalist by Alexander
- 18/19 -
Hamilton, John Jay and James Madison, eds. George W. Carey - James McClellan, Indianapolis, Liberty Fund, 2001, 260.
[32] Vö. James Madison: Federalist 41 - General view of the powers proposed to be vested in the union in The Federalist by Alexander Hamilton, John Jay and James Madison, eds. George W. Carey - James McClellan, Indianapolis, Liberty Fund, 2001, 209.
[33] Gross (28. vj.) 788.
[34] Alexander Hamilton: Federalist 8 - The effects of Internal War in producing Standing Armies, and other institutions unfriendly to Liberty, in The Federalist by Alexander Hamilton, John Jay and James Madison, eds. George W. Carey - James McClellan, Indianapolis, Liberty Fund, 2001, 32-36; Mark Tushnet: The Political Constitution of Emergency Powers: Parliamentary and Separation of Powers, International Journal of Law in Context, 2008/3-4, 275-288.
[35] Jules Lobel: Emergency Power and the Decline of Liberalism, Yale Law Journal, 1989/7, 1385-1387.
[36] Gross (28. vj.) 789.
[37] Vö. James Madison: Federalist 49 - The same subject continued, with the same view, in The Federalist by Alexander Hamilton, John Jay and James Madison, eds. George W. Carey - James McClellan, Indianapolis, Liberty Fund, 260-264.
[38] Bruce Ackerman: The Decline and Fall of the American Republic, Cambridge, Belknap Press, 2010, 68.
[39] Erről részletesen: Mark E. Neely, Jr.: The Fate of Liberty: Abraham Lincoln and Civil Liberties, Oxford, Oxford University Press, 1991, 3-31.
[40] Mindenekelőtt érdemes kiemelni, hogy az alkotmány I. cikk 8. § 12-13. bekezdése értelmében a haderő létesítése és fenntartása kongresszusi hatáskör, akárcsak a habeas corpus felfüggesztésének joga, ami akkoriban szintén a testület kompetenciájába tartozott.
[41] James D. Richardson: A Compilation of the Messages and Papers of the Presidents, Vol. 6. (1896-1899), New York, Bureau of National Literature, 1917, 78.
[42] Vö.: Gross (28. vj.) 796.
[43] A szükségszerűségről mint a kivételes állapot egyik karakterjegyéről lásd: Alan Greene: Separating Normalcy from Emergency: The Jurisprudence of Article 15 of the European Convention on Human Rights, German Law Journal, 2011/10.
[44] Michael Stokes Paulsen: The Constitution of Necessity, Notre Dame Law Review, 2004/4, 1257.
[45] Az amerikai alkotmány az elnöki eskühöz kapcsolódó ebbéli kötelezettséget a II. cikk 1. § 8. bekezdésében tartalmazza.
[46] Paulsen (44. vj.) 1292.
[47] Paulsen (44. vj.) 1282-1289.
[48] Giorgio Agamben: State of Exception, transl. Kevin Attell, Chicago, The University of Chicago Press, 2005, 27. Agambenhez hasonlóan vélekedik Santi Romano is, aki a szükségszerűséget a kivételes állapottal azonosítja. Szerinte a kivételes állapot a rendes jogtól idegen, saját normái szerint működő jelenség. A törvény a legáltalánosabb és legmagasabb szintje a hagyományos jogi szabályozásnak, azonban nem támasztható olyan követelmény vele szemben, hogy kiterjedjen a rendes jogrenden túlra is. A szükségszerűség (akárcsak a kivételes állapot) tehát független a rendes jogtól, és a különleges helyzetek bekövetkeztéig figyelmen kívül lehet hagyni. Ezeket a különleges helyzeteket Romano status necessitatisnak nevezi. Lásd erről részletesen: Gerard Emanuel Kamdan Kamga: State of emergency, state of exception: A critical investigation, LLM Thesis, University of Pretoria, 2010, 11., https://pdfs.semanticscholar.org/7dc5/2e13fe602692bc1d689fef9b2cc7718260cd.pdf.
[49] Ian Zuckerman: One Law for War and Peace? Judicial Review and Emergency Powers between Norm and the Exception, Constellations - An International Journal of Critical and Democratic Theory, 2006/4, 523.
[50] Leonard C. Feldman: The Banality of Emergency, in: Sovereignty, Emergency, Legality, ed. Austin Sarat: Cambridge, Cambridge University Press, 2010, 136.
[51] Gross - Ni Aoláin (16. vj.) 47.
[52] Eric A. Posner - Adrian Vermeule: The Executive Unbound - After the Madisonian Republic, Oxford, Oxford University Press, 2010, 3-4.
[53] Vö. John Yoo: Crisis and Command - The History of Executive Power from George Washington to George W. Bush, New York, Kaplan Publishing, 2009, IX-X.
[54] Yoo (53. vj.) XII-XIII.
[55] Mark Tushnet: Controlling Executive Power in the War on Terrorism, Harvard Law Review, 2005/8, 2679.
[56] Samuel Issacharoff - Richard H. Pildes: Emergency contexts without emergency powers: The United States' constitutional approach to rights during wartime, ICON, 2004/2, 332-333.
[57] Mészáros (2. vj.) 161.
[58] Erről részletesen: Tushnet (55. vj.) 2673-2675.
[59] Az irányzat részleteiről lásd: Ran Hirschl: Towards Juristocracy. The Origins and Consequences of the New Constitutionalism, Cambridge, Harvard University Press, 2004.
[60] Alexis de Tocqueville: Democracy in America, trans. George Lawrence, New York, Harper Perennial, 1988, 99-100.
[61] Archibald Cox: The Court and the Constitution, Boston, Houghton Mifflin Company, 1987, 45.
[62] A szövetségi bíróságok a beérkezett kérelmek megalapozottságát mindenekelőtt az alapvető alkotmányos korlátozások szempontjából vizsgálják. Ezentúl azonban a Legfelső Bíróság kidolgozott egy észszerűségi tesztet [United States v. Richardson, 418 U.S. 166
- 19/20 -
(1974)], amelynek segítségével csökkenthető a szövetségi bíróságok ügyterhe. A teszt három kritériumot jelöl meg: 1. az egyén által megjelölt jogsérelem belefér-e a hivatkozott alkotmányi vagy törvényi rendelkezés értelmezési körébe; 2. az egyéni kérelem nem egy nagyobb csoport tagjait érintő általános jogsérelem orvoslására irányul; 3. a kérelmező nem egy harmadik fél érdekeit kívánja meg közvetetten érvényesíteni. Vö.: Howard Schweber - Jennifer L. Brookhart: The Supreme Court of the United States, in Comparative Constitutional Reasoning, eds. András Jakab - Arthur Dyevre - Giulo Itzcovich, Cambridge, Cambridge University Press, 2017, 727.
[63] John I. Hanley - Gordon Silverstein: The Supreme Court, the Constitution, and American Public Policy, in The Cambridge Companion to the United States Constitution, eds. Karen Orren - John W. Compton, Cambridge, Cambridge University Press, 2018, 425.
[64] Hamdi et al. versus Rumsfeld, Secretary Defense, et al., 542 U.S. (2004).
[65] Boumediene et al. versus Bush,President of the US, et al., 553 U.S. (2008).
[66] A vonatkozó bírósági döntések részletes elemzését és értékelését lásd: Mészáros (2. vj.) 144-158.
[67] David Jenkins: When good cases go bad: unintended consequences of right-friendly judgments, in Critical Debates on Counter-Terrorism Judicial Review, eds. Fergal F. Davis - Fiona de Londras, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, 77.
[68] Jenkins (67. vj.) 95.
[69] A célzott likvidálással kapcsolatos nemzetközi emberi jogi dilemmákról lásd részletesen: Kis Kelemen Bence: A célzott likvidálás az emberi jogok nemzetközi rendszerének tükrében, Fundamentum, 2018/1, 30-40.
[70] Jenkins (67. vj.) 83.
[71] Jules Lobel: The rhetoric and reality of judicial review of counter-terrorism actions: the United States experience, in Critical Debates on Counter-Terrorism Judicial Review, eds. Fergal F. Davis - Fiona de Londras, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, 97.
[72] Lásd mindenekelőtt: Ronald Dworkin: 'Why It was a Great Victory', New York Review of Books, 14 August 2008. Dworkin itt egyebek mellett arról értekezik, hogy a Legfelső Bíróság végre egyértelművé tette, hogy az amerikai történelem gyalázatos periódusának véget kell vetni. ('The Supreme Court has now declared that this shameful episode in our history must end').
[73] Vö.: Lobel (71. vj.) 97-98. A szerző több példát is említ: az alsóbb szintű bíróságok következetesen visszautasították a terrorizmus elleni küzdelem során elkövetett cselekmények kapcsán kínzással vagy megalázó, embertelen bánásmóddal gyanúsított elöljárókkal szemben benyújtott kérelmeket, és megtagadták a habeas corpus kérelem benyújtásának lehetőségét az Afganisztánban amerikai haderő által fogva tartott személyektől vagy a már korábban hivatkozott dróntámadás alkotmányos felülvizsgálatát.
[74] Mark A. Graber: A New Introduction to American Constitution, Oxfrod, Oxfrod University Press, 2013, 134.
[75] Mark A. Graber: Rethinking Abortion: Equal Choice, the Constitution, and Reproductive Politics, Princeton, Princeton University Press, 1996, 124.
[76] Vö. Robert A. Kagan: A Consequential Court - The U.S. Supreme Court in the Twentieth Century, in Consequential Courts - Judicial Roles in Global Perspective, eds. Diana Kapiszewski - Gordon Silverstein - Robert A. Kagan: Cambridge, Cambridge University Press, 2013.
[77] Ez alól kivételt gyakorlatilag csak a Hirabayashi- és Korematsu-ügyben hozott döntések jelentenek. Ezek elemzéséről lásd: Mészáros (2. vj.) 161, 134-141.
[78] Pippa Norris - Ronald Inglehart: Cultural Backlash - Trump, Brexit, and Authoritarian Populism, Cambridge, Cambridge University Press, 2019, 331-332.
[79] Manuel Castells: Rupture - The Crisis of Liberal Democracy, Cambridge, Polity Press, 2019, 25-26.
[80] Az erről szóló beszámolót lásd: Bill Ong Hing: Entering the Trump Ice Age: Contextualizing the New Immigration Enforcement Regime, Texas A&M Law Review, 2018/2, 255.
[81] A fal megépítése egyebekben nem pusztán diszkriminatív intézkedés, hanem egyúttal szükségtelen, költséges, és nem éri el a kívánt hatást sem. Vö.: Meghan K. Tierney: President Trump's Big, Beautiful Wall: Discrimination, Eminent Domain, and the Public Use Requirement, Chicago-Kent Law Review, 2019/1.
[82] Vö.: Here's Trump's Election Speech, TIME, 2015. június 16. https://time.com/3923128/donald-trump-an-nouncement-speech/.
[83] Executive Order No. 13.769, 82 Fed. Reg. 8.977 (February 1, 2017).
[84] A beutazási tilalommal összefüggő vallási alapú megkülönböztetés aspektusairól és a Korematsu-üggyel kapcsolatos párhuzamokról részletesen lásd: Stephanie Howell: In the Shadow of Korematsu: Precedent and Policy Considerations for Trump's Muslim Registry, Southern California Interdiscliplinary Law Journal, 2018/1, 593-604; Erik K. Yamamoto - Maria Amparo Vanaclocha Berti - Jaime Tokioka: "Loaded Weapon" Revisited: The Trump Era Import of Justice Jackson's Warning in Korematsu, Asian American Law Journal, 2017, 9-14. 2018. június 26-án a Legfelső Bíróság a Trump v. Hawaii, 585 U.S. (2018) döntésében értékelte a beutazási tilalommal kapcsolatos alkotmányossági aggályokat, és arra a megállapításra jutott, hogy a kérelmezők nem tudták kellő érvekkel alátámasztani abbéli aggályukat, hogy a tilalom faji alapon
- 20/21 -
tesz különbséget a beutazások engedélyezésével összefüggésben. A Hawaii- és a Korematsu-döntések közötti párhuzamokról szóló részletes elemzést lásd: Kaelyne Yumul Wietelman: Disarming Jackson's (Re)Loaded Weapon: How Trump v. Hawaii Reincarnated Korematsu and How They Can Be Overruled, UCLA Asian Pacific American Law Journal, 2019/1.
[85] Hing (80. vj.) 257.
[86] Lásd egyebek mellett: Washington v. Trump, No. C17-0141JLR, 2017 WL 462040 (W.D. Wash. Feb. 3, 2017); Mohamed V. United States, No. CV 17-00786 AB (PLAx) 2017 WL 438750 (C.D. Cal. Jan. 31, 2017); Doe V. Trump, No. C17-126, 2017 WL 388532 (W.D. Wash. Jan. 28, 2017).
[87] Larry Nemeister: 746 People Subjected to Travel Jan. 28-29, Boston Globe, Feb. 24, 2017. Idézi: Hing (80. vj.) 258.
[88] Executive Order No. 13.780, 82 Fed. Reg. 13.209 (March 9, 2017).
[89] Vö. Hing (80. vj.) 259.
[90] Lásd erről: 30 of Donald Trump's Wildest Quotes, CBS News, https://www.cbsnews.com/pictures/wild-donald-trump-quotes/14/.
[91] Michael Giorgino: Border Fence is Vital to National Security, The League of Women Voters California, idézi: Justin C. Glon: 'Good Fences Make Good Neighbors:' National Security and Terrorism - Time to Fence in our Southern Border, Indiana International and Comparative Law Review, 2005/2, 352.
[92] Erről lásd: JoAnne D. Spotts: U.S. Immigration Policy on the Southwest Border from Reagan Through Clinton, 1981-2001, Georgetown Immigration Law Journal, 2002/3, 601.
[93] Spotts (92. vj.) 604.
[94] Roger Daniels - Otis L. Graham: Debating American Immigration, 1882-Present, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, 2001, 42-45.
[95] Glon (91. vj.) 354.
[96] Spotts (92. vj.) 605.
[97] Glon (91. vj.) 354-355.
[98] Vö. Glon (91. vj.) 355.
[99] Glon (91. vj.) 356.
[100] Philip Martin - Peter Duignan: Making and Remaking America: Immigration into the United States, 2003, https://www.hoover.org/sites/default/files/uploads/documents/he_25.pdf.
[101] Glon (91. vj.) 357.
[102] Spotts (92. vj.) 607.
[103] Glon (91. vj.) 359.
[104] Glon (91. vj.) 360.
[105] Ezt az attitűdöt a jogirodalomban leginkább a pánikteóriával magyarázzák; lásd részletesen: Posner-Vermeule (14. vj.) 4-5, 59-86.
[106] Melissa Blair: Terrorism, America's Porous Borders, and the Role of the Invasion Clause Post - 9/11/2011, Marquette Law Review, 2003/1, 167.
[107] Glon (91. vj.) 363.
[108] Lennox Samuels: Hitting Below the Border: Mexican Tourist Spots, Oil Platforms Seen as Potential Targets, Dallas Morning News, 2004. augusztus 7., idézi: Glon (91. vj.) 365.
[109] Erről lásd mindenekelőtt: Siobhan Gorman: A Nation Without Borders, The National Journal, 2001/4, 48.
[110] Blair (106. vj.) 174.
[111] Chadwick M. Graham: Defeating an Invisible Enemy: The Western Superpowers' Efforts to Combat Terrorism by Fighting Illegal Immigrantion, Transnational Law and Contemporary Problems, 2004, 281.
[112] Press Release: The White House President George W. Bush, President Bush Signs Secure Fence Act (Oct 26, 2006), https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2006/10/20061026.html.
[113] Jerome R. Corsi: Law to Build U.S. Border Wall Already Passed, Word Net Daily, 2016. november 15., http://www.wnd.com/2016/11/1-main-reason-u-s-border-wall-hasnt-been-built.
[114] A kivételes állapotot megelőzően az elnök 2018. december 22-én azzal próbált nyomást gyakorolni a Kongresszusra - annak érdekében, hogy a költségvetési előirányzatot a fal költségeivel együttesen fogadja el -, hogy a kormányzati szervek egy részének működését finanszírozás hiányában ideiglenesen felfüggesztette. Az öt napig tartó felfüggesztés az államigazgatásban nagyjából 800 ezer munkavállalót érintett, egyúttal pedig a leghosszabb kényszerű leállást jelentette az amerikai történelemben. Erről részletesen lásd: Michael M. Baylson - Elizabeth Coyne - Martha Guarnieri - Samantha Weiss: Judicial Independence Under Attack, University of Pennsylvania Law Review, 2019/1.
[115] Peter Barker: Trump Declares a National Emergency to Build a Border Wall, New York Times, 2018. november 8., http://www.nytimes.com/2019/02/15/us/politics/national-emergency-trump.html.
[116] Terence M. Garrett: Where There's a Wall There's a Way: The End (?) of Democratic Doscourse Regarding Immigration and Border Security Policy, Maryland Journal of International Law, 2018/1, 184.
[117] Vö.: Noah Smith: Against Walls: How President Trump's Walling Initiatives Undermine American Exceptionalism, Georgetown Immigration Law Journal, 2017/3, 630.
[118] Wendy Brown: Walled States, Waning Sovereignty, Zone Books, New York, 2010, 28.
[119] Erről lásd: Garrett (116. vj.) 193-194.
- 21/22 -
[120] Brown (118. vj.) 92.
[121] Vö.: Tocqueville (60. vj.) 124.
[122] A kivételes állapot kontextusában is megfogalmazódott az az elv, hogy a különleges helyzetek kezeléséhez szükséges jogalkotás a Kongresszus feladata, az abban foglaltak végrehajtása az elnöké, és mindkét hatalmi ág végső soron a nép szolgája, mely az alkotmányban nyilatkoztatta ki az akaratát. Vö.: Ex Parte Milligan, 71 U.S. (1866), 139.
[123] Public Law 94-412- Sept. 14, 1976.
[124] Vö.: 10. U.S.C. § 2808; ez a rendelkezés a katonai vonatkozású építésügyi hatósági kérdéseket hivatott rendezni.
[125] Sec. 8005, 9002 of the 2019 Department of Defense Appropriations Act.
[126] Legal Authority to Repurpose Funds for Border Barrier Construction, Congressional Research Service, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45908.
[127] The White House, Fact Sheets: President Donald J. Trump's Border Security Victory (Feb. 15, 2019), https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-border-security-victory/.
[128] Sierra Club v. Trump, No. 4:19-cv-892 (N.D. Cal.); California v. Trump, No. 4:19-cv-872 (N.D. Cal.); U.S. House of Representatives v. Mnuchin, No. 1:19-cv-969 (D.D.C.); El Paso Cty., Tex. v. Trump, No. 3:19-cv-66 (W.D. Tex.).
[129] Vö.: Sierra Club v. Trump, 379 F. Supp. 3d 883 (N.D. Cal. 2019).
[130] Sierra Club v. Trump, 929 F.3d 670 (9th Cir. 2019).
[131] Donald J. Trump, President of the United States, et al. v. Sierra Club, et al., 588 U.S., July 26, 2019.
[132] El Paso Cty., Tex. v. Trump, No. 3:19-cv-66 (W.D. Tex. Apr. 25, 2019), ECF No. 54.
[133] Plaintiffs' Motion for Summary Judgment or, in the Alternative, a Preliminary Injuction at 19, El Paso Cty., Tex. v. Trump, No. 3:19-cv-66 (W.D. Tex. Apr. 25, 2019), ECF No. 54.
[134] Memorandum in Support of the Government's Cross-Motion to Dismiss or Summary Judgment, and Opposition to Plaintiffs' Motion for Summary Judgment and Preliminary Injuction at 11-12, El Paso Cty., Tex. v. Trump, No. 3:19-cv-66 (W.D. Tex. Jun. 10, 2019), ECF No. 95.
[135] Vö. Schmitt (7. vj.) 5-6.
[136] El Paso Cty. v. Trump, No. EP-19-CV-66-DB 2019 WL 6715403 (W.D. Tex. Dec. 10, 2019).
[137] Hing (80. vj.) 316-317.
[138] Vö.: Dawn Johnsen: Toward Resoring Rule-of-Law Norms, Texas Law Review, 2019 Symposium Issue, 1205.
[139] Lásd: Mark E. Brandon: Free in the World: American Slavery and the Constitutional Failure, Princeton, Princeton University Press, 1998.
[140] Mark E. Brandon: Constitutionalism, in The Oxford Handbook of the U.S. Constitution, eds. Mark Tushnet - Mark A. Graber - Sanford Levinson, Oxford, Oxford University Press, 2015, 779.
[141] Ellen Kennedy: Constitutional Failure Revisited, in Constitutional Democracy in Crisis?, eds. Mark A. Graber - Sanford Levonson - Mark Tushnet, Oxford, Oxford University Press, 2018, 67-81.
[142] Kennedy (141. vj.) 81.
[143] Vö. Kim Lane Scheppele: Trump's Non-Emergency Emergency, Verfassungsblog, 2019. február 15., https://verfassungsblog.de/trumps-non-emergency-emergency/.
[144] Lásd: Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Novel Coronavirus Disease (COVID-19) Outbrake, 13 March 2020, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/proclamation-declaring-national-emergency-concerning-novel-corona-virus-disease-covid-19-outbreak/.
[145] Kim Lane Scheppele: Underreaction in a Time of Emergency: America as a Nearly Failed State, Verfassungsblog, 2020. április 9., https://verfassungsblog.de/underreaction-in-a-time-of-emergency-america-as-a-nearly-failed-state/.
[146] Március közepére 48 tagállam hirdetett valamilyen formában különleges jogrendet a koronavírussal szembeni védekezés érdekében. Lásd: Rossie Perper - Ellen Cranley - Sarah A1-Arshani: Almost at all US states have declared states of emergency to fight coronavirus - here's what it means for them, Business Insider, 2020. március 17., https://www.businessinsider.com/california-washington-state-of-emergency-coronavirus-what-it-means-2020-3.
[147] Erről részletesen lásd: Scheppele (145. vj.).
[148] "Kisebb veszélyek"-nek ('small emergencies') nevezi Scheppele az olyan kevésbé látványos különleges helyzeteket, amelyek kisebb veszélyt jelentenek ugyan az alkotmányos berendezkedés egészére nézve, mégis meghatározzák a társadalmi működést, és az Egyesült Államokban (akár csak az egyes tagállamok szintjén) olyan gyakorisággal fordulnak elő, hogy a kezelésük immáron a rendes alkotmányos működés keretei között zajlik. Vö.: Kim Lane Scheppele: Small Emergencies, Georgia Law Review, 2006/3, 835-836.
[149] Scheppele (145. vj.).
[150] Vö. Sajó-Uitz (18. vj.) 15.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, PTE ÁJK.
Visszaugrás
