https://doi.org/10.59851/jk.81.02.4
A magyar közszolgálati rendszert az elmúlt két, de hangsúlyozottan másfél évtizedben új jogviszonyformák megjelenése, fokozott fragmentáció, a pályák egyre bizonytalanabbá válása, rosszul fizetettsége, a zsákmányrendszer előtérbe kerülése jellemzi. A 2011-ben meghirdetett életpályaprogramok, az azok közötti átjárás, a neo-weberi felfogáshoz illeszkedő stabil, megbecsült, rugalmas közszolgálat-gondolattól mind a szabályozás, mind a gyakorlat egyre távolabbra került. A megoldásokhoz, a közszolgálati presztízs helyreállításához vezető úton első lépés a hivatásos állományok tekintetében a karrierjelleg valós visszaállítása, a civil tisztviselők és a közszolgáltatásokban dolgozók tekintetében az ellátandó feladat jellegéhez igazodás mentén születő státusz adekvát megválasztása lehetne. Az állam általi megbecsülés, tisztes megélhetés biztosítása, kiszámítható, átlátható rendszerek működtetése révén.
Tárgyszavak: közszolgálatok, irányváltások, zsákmányrendszer, stabilitásdeficit, versenyképtelen foglalkoztatási viszonyok
The Hungarian public service system, over the past two decades, and especially the last one and a half, has been characterized by new forms of legal relationships, increased fragmentation, increasingly uncertain careers, poor remuneration, and the emergence of the spoils system. Both regulation and practice have become increasingly distant from the career programmes announced by the government in 2011. These programs envisioned mobility options among public service careers and a stable, respected, and flexible public service, consistent with the neo-Weberian public administration/public service concept. The first step toward solutions and the restoration of the public service prestige could be the genuine restoration of the career paths for staff in law enforcement, the military, and foreign service categories, as well as an appropriate choice of status for civil servants in public administration and public services, based on the nature of the tasks to be performed. All of this should be underpinned by the state's respect, ensuring a decent living, and operating predictable, transparent systems.
Keywords: public services, changes in direction, spoils system, stability deficit, uncompetitive employment conditions
A közszolgálat, közszolgálati fogalmakhoz - a jelentől egyre távolabbinak tűnő időszakokban - hazánkban is jelentős presztízs kapcsolódott; és valójában a világ egy jelentős részében, az országok többségében kapcsolódik ma is. Magyarországon ez az utóbbi évtizedekben negatív irányban változott.
Maga a közszolgálat-definíció több jelentéssel bír.[1] A közvélemény jelentős része a fogalom említésekor elsőként a közszolgálatinak nevezett médiára gondol, amely Magyarországon az utóbbi évtizedekben egyre kevésbé definiálható valós "közszolgálatiként"; mivel azt politikai oldalak sajátították és sajátítják ki hatalmi céljaik egyoldalú szolgálatára. Azonban a hagyományos közszolgálat-fogalom további értelmezéseket rejt magában. Ezek mentén időnként a közszolgáltatások biztosításának rendszerét, de többségében a közszféra személyzeti rendszereit, valamint - az írás szempontjából elsősorban releváns - közszférában dolgozókat jelenti.[2] A közszférában foglalkoztatott személyi állomány a választópolgárok közösségének többsége által felhatalmazott, a köz érdekében az állami működésről, a közfeladatok ellátásáról/megoldásáról döntéseket hozó mindenkori hatalomhoz lojális, ugyanakkor a nemzet, a társadalom szolgálatában álló emberek összességét jelenti.
Ennek az eredeti értelemben felfogott közszolgálatnak mind a fogalma, mind a problémái a társadalom zöme számára elsőre távolinak tűnhetnek. A kapcsolat áttételesebbnek tűnhet mindaddig, amíg a hivatalos ügyei intézésére kényszerülő polgár nem kerül közvetlen kapcsolatba az állammal. Pedig miképp az állammal, úgy az állami alkalmazottakkal, az általuk végzett munkával; annak eredményeivel, hibáival, hatékonyságával, bürokratizáltságával naponta együtt élünk; hiszen az állami feladatok végrehajtását a közszolgálatban dolgozó emberek végzik. Éljük mindennapjainkat, tartózkodjunk bárhol, közle-
- 78/79 -
kedjünk, intézzük ügyeinket, igyekezzünk hivatalos információhoz jutni; az állam alkalmazottai által szervezett feltételek végigkísérnek minket. E feltételek kialakításában pedig zsinórmértékként kell szolgáljon a társadalom tagjainak, tömörüléseinek pártatlan segítése, támogatása, védelme. Ugyanakkor az államnak, az államot képviselő választott vezetőknek, az állami döntéshozóknak erkölcsi kötelessége, hogy ezt - a tömegnek is nevezhető - emberközösséget (lévén szó a közszféra alkalmazottainak többszázezres nagyságrendjéről) támogassa, megbecsülje; mind a jogszabályokban, mind a gyakorlatban méltó feltételeket biztosítson ahhoz, hogy a lehetőségekhez mérten minél stabilabb és jobb körülmények között legyenek képesek ellátni a társadalom működési környezetének megteremtését. A külső és belső rend fenntartását, az adminisztratív ügyek intézését, a közszolgáltatások biztosításáról való gondoskodást, a működő államhoz szükséges békés környezetet. Pártpolitikától mentesen, egyenlő esélyeket biztosítva, diszkriminációmentes viszonyulással. Amint azt a közszolgálati jogállást szabályozó törvények betűi deklarálják.[3]
A rendszerváltás után eltelt mintegy huszonöt - harminc évben az állam alkalmazásában álló legkülönfélébb kategóriák majd' egésze a közjog által viszonylag stabilan szabályozott, fő vonalaiban kiszámítható foglalkoztatási viszonyok közepette látta el közhatalmi feladatait, vagy gondoskodott az állami és önkormányzati közszolgáltatások biztosításáról. Moderált illetményezési feltételek mellett, de ha úgy döntöttek, biztos állásukban. Mindez a pályabiztonságot előnyben részesítő alkalmazottak körében az állam részéről nyújtott viszonylag fair ajánlatnak minősült. A millennium utáni évtized közepétől azonban, de különösen 2010-től kezdődően az állam alkalmazottaira vonatkozó szabályozási környezet, és ezzel párhuzamosan az őket foglalkoztató szervezetrendszer rendkívüli gyakorisággal és gyorsasággal változott, gyakran 180 fokos fordulatokat véve. Oly módon és mértékben, hogy az állam alkalmazottai mára már úgy érezhetik, a senki földjén, bizonytalanságban találták/találják magukat. Ezeknek az irányváltásoknak a gyakorisága pedig nem csupán az állam alkalmazottainak magában az államban és a munkaerőpiacon elfoglalt helyzetére, létére, de ennek szerves következményeként az állam tömegeket érintő feladatellátására, a társadalom számára biztosított szolgáltatások helyzetére/állapotára is óhatatlanul rányomja bélyegét.
A változások jó része a közjog és a magánjog közötti határok átlépésével is együtt járt.[4] Ha a közszolgálati jog oldaláról szemléljük a folyamatokat, a változás szembetűnő eleme, hogy egyre több állami alkalmazotti kategória került át a korábban természetesnek tartott speciális közjogi szabályozás hatálya alól, sajátos elemeket általában továbbra is hordozó, de munkajogi jellegű szabályozás hatálya alá. Az újabb és újabb szabályozások - ha pusztán a jogalkotó által deklarált rugalmas munkaerőgazdálkodás követelményeihez való igazodás szándékát tekintjük - még illeszkednek is a nemzetközi trendekbe. Hiszen a fejlett világ demokráciáiban is megkerülhetetlen tendencia, hogy a hatékony költségvetési gazdálkodás, a rugalmas munkaerő-gazdálkodás érdekében az államok törekednek a kinevezett, fokozott pályabiztonságot élvező - a közszolgálatba gyakorlatilag "bebetonozott", élethossziglanra szegődött, kizárólag nagyon szigorú feltételek fennállása esetén felmenthető - karriertisztviselői réteg arányának csökkentésére. Ezért lazább közalkalmazotti-, illetve változatos munkajogi jellegű megoldásokat alkalmaznak meghatározott kategóriák, közigazgatási alrendszerek, szervek tisztviselőinek foglalkoztatására.[5]
Erre szemléletes, azonban természetesen nem egyedi példa lehet, hogy az újnak nevezhető (bár már több mint másfél évtizedes) német közszolgálati törvény hatályba lépése óta még a szigorúan zárt, karrier jellegű német közszolgálatban is egyre szélesebb körben és nagyobb mértékben terjed ez a tendencia akár szövetségi, akár egyes tartományi szinteken is. A kinevezett állomány (Beamtinnen/Beamten) mellett kollektív szerződéssel alkalmaznak közalkalmazottakat (Tarifsbeschäftigte, Angestellte), vagy munkavállalókat (Arbeitnehmer). Velük szemben nem él az államnak a kinevezéses közszolgálat irányában kötele-
- 79/80 -
zően tanúsítandó gondoskodási elve (Versorgungsprinzip), amely gyakorlatilag elbocsáthatatlanságot, és élethosszig tartó kiemelt gondoskodást jelent; természetesen jelentős költségvetési terhet róva az államra.[6]
De ez jellemző a fiatalabb generációk által vonzóbbnak értékelt, kevésbé kötött foglalkoztatási feltételek biztosításának szándékát, az illetményeknek a kompetenciákhoz, a nyújtott teljesítményhez és nem a közszolgálatban eltöltött évek számához köthető növekedésének ígéretét tekintve is. Mint például a ma is szintén karrier rendszerű belga közszolgálatban (kiemelten szövetségi szinten), ahol az előmenetelt - az ezredfordulótól megvalósított Copernicus Közigazgatási Reform elképzelései mentén - ma már nem a közszolgálatban eltöltött évek száma határozza meg elsősorban, hanem a kompetenciák mérésének eredménye, amely a fejlődésre és egyben a teljesítmény növelésének ösztönzésére is jó hatással bírhat.[7]
Minthogy a nyugat-európai közszolgálatok zömében tisztes illetmények elérésére nyílik lehetőség, a fiatalabb generációk számára megjelenő vonzerőt inkább a munkafeltételek/munkakörülmények rugalmassága jeleníti meg a fizetések nagyságrendjével szemben. Így például a HR-reformok területén a nemzetközi összehasonlításban is élenjáró holland közszolgálatban mindezek elsősorban a munkavégzés időbeli és térbeli rugalmas kialakításához kapcsolódnak a közszolgálati törvény 2017-es nagyléptékű módosítása óta.[8]
Mint ahogy egyéb, a hazainál stabilabb közszolgálatokban elterjedt olyan humánerőforrás gazdálkodási megoldások is, amelyeket a hazai jogalkotó és az állami szektor foglalkoztatói büszkén mutattak fel és hivatkoztak meg modernizációs törekvéseik bizonyítékaképpen. Így például a mobilitás támogatását, a rugalmas munkaidőt, a home office lehetőségét, és egyéb - a nemzetközi gyakorlatban sikeresnek és vonzónak minősülő megoldásokat -, amelyek mára inkább kikopni látszanak a hazai közszolgálati foglalkoztatásból. Vagy akár a rugalmasabb illetményezési megoldásokat, mint például a Kit. és a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Küt.) sávos rendszerei amelyek, amennyiben valóban kizárólag a nyújtott teljesítményt, valamint a kompetenciák fejlődését veszik tekintetbe az illetménynövekedésnél, előremutató irányokat jelölhetnek ki. De ilyen intézkedés lehet(ne) a rugalmasabb munkaerőgazdálkodást megvalósítani képes közszolgálati munkaszerződés intézménye is a Küt. rendelkezései szerint.
Azonban összességében egyre inkább úgy tűnik, a kötelezettségek növekedése mellett a korábban sokak számára vonzó jogosultságok egyre szűkebb mezsgyén vannak jelen hazai közszolgálatainkban.
Számos közszolgálati kategória esetében a jogalkotó a közjogi szabályozást fenntartotta, azonban jelentősen lazítva az addig viszonylag erősen védett jellegen; főként a pályabiztonság tekintetében. Úgy tűnik, ezek a kategóriák valahol a közjog és a magánjog határán, gyakran bizonytalan, folyamatosan - általában nem a foglalkoztatotti kategóriák javára - változó körülmények között látták el/kénytelenek ellátni közfeladataikat. Köztük a civil és a hivatásos állományok tagjait is megtalálhatjuk.
Ugyanakkor léteznek olyan közszolgálati rétegek is, akikről, mintha elfeledkezett volna a jogalkotó; például az illetmények rendezései során. Ők vagy egy-egy szakma-, hivatáscsoport képviselői, mint például a szociális munkások, könyvtárosok, muzeológusok, illetve a humán közszolgáltatásokban dolgozó más kategóriák, vagy olyan területeken dolgoznak, ahol elsősorban nélkülözhetetlen támogató jellegű feladatokat látnak el. Ez utóbbiak körébe tartoznak a pedagógusasszisztensek, az egészségügyi szakdolgozók, a rendészeti szerveknél igazgatási feladatokat ellátó úgynevezett "riaszosok", továbbá, az állam különböző szerveinél munkajogi jogviszonyban feladatot ellátók, és még sorolhatnánk.
Az új szabályozási megoldásokban közös, hogy a folyamatos módosítások általában átmeneti időszakok alkalmazása nélkül léptek hatályba, amelyek során adott esetekben új közszolgálati kategóriák új elnevezéssel jelentek meg új és módosított jogviszonytartalommal; jogokkal, kötelezettségekkel. Nem egyedi jelenségként egy-egy tisztviselői réteg többször is jogállást váltott. Plasztikus példa erre a járási hivatalok személyi állománya, akik korábban köztisztviselők, majd kormánytisztviselők, később a közszolgálati tisztviselők körében kormánytisztviselők, ezt követően állami tisztviselők voltak, jelenleg pedig ismét kormánytisztviselők. A jogviszony tartalma mind az öt esetben eltérést mutatott/mutat a korábbiaktól. További közös elem az új szabályozásokban, hogy általában nem tettek/tesznek különbséget az új belépők és a már pályán lévők között; utóbbiak pedig korábban merőben más feltételek ismeretében köteleződtek el egy
- 80/81 -
adott közszolgálati hivatásba. Vállalván a vele járó többletkötelezettségeket, az azóta egyre nagyobb mértékben eltünedező kompenzációs plusz jogosultságok reményében. E folyamatok mentén az állami alkalmazottak számos esetben korábban létező jelentős jogosultságokat veszítettek el. De az sem egyedülálló jelenség, amikor az új belépők számára a jogalkotó és/vagy a jogalkalmazó sokkal előnyösebb feltételeket nyújt, mint amelyek a már jó ideje pályán lévőket illetik meg; ami önmagában feszültség generálására alkalmas a személyi állományon belül. Ide tartoznak például a katonák.
A következőkben e felvázolt folyamatok illusztrációjaként néhány olyan történést villantunk fel, amelyek az elmúlt másfél-két évtizedben a közszolgálat egyes területein alkalmazott kategóriák életében számottevő változásokat generáltak.
Az állam külső és belső rendjének védelmét, fenntartását ellátó közszolgálati alkalmazottak a nemzetközi gyakorlatban - így hazánkban is - speciális jogi státuszban végzik feladataikat. Azonban nálunk az elmúlt másfél évtizedben a hivatásos személyi állományra vonatkozó közjogi szabályok is többször változtak. A tendenciát a korábban garantált többlet jogosultságok szűkítése, vele párhuzamosan a kötelezettségek erősödése jellemzi.
2010 után a honvédek jogállásának többszöri újraszabályozása érzékenyen érintette (az elsősorban)[10] a haza külső védelmére szegődött állomány jelentős részét. Az első nagy visszhangot kiváltó rendelkezés a szolgálati, kedvezményes nyugdíjjogosultság minden katonára vonatkozó átmenet nélküli elvesztése volt. A megszülető új jogszabályok indokolásában, amelyek a hosszabb távra tervező honvédségi humánstratégiák céljainak kétes követését valósították meg, a korszerűsítési törekvések, a pályabiztonság erősítése, a szabályozás átláthatóságának növelése, egyben egyszerűsítése szerepeltek.[11]
Majd Magyarország Alaptörvényének 2024 közepén hatályba lépett tizenkettedik módosítása úgy rendelkezett, hogy "A Magyar Honvédség hivatásos állományú tagjai jogállásáról a Kormány rendeletet alkot, amelyben a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter részére felhatalmazást adhat a részletes szabályok megállapítására." További alkotmányos rendelkezésként hirdette ki a jogalkotó, hogy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tagjai jogállásával összefüggő alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályok a kormányrendeletben[12] is megállapíthatóak, valamint, hogy a hivatásos állomány jogállásával összefüggésben szakszervezet nem alakulhat, nem tevékenykedhet.[13] Az alaptörvényi rendelkezés mentén megalkotott kormányrendeletet, amely szerint a honvéd és az állam között létrejövő jogviszony különleges közszolgálati jogviszonynak minősül, több miniszteri rendelet követte.
Az új - a közszolgálati kategóriák körében egyedülállóan, és a nemzetközi gyakorlatban szintén nem megszokottan -, a jogszabályi hierarchiában lejjebb süllyesztett kormány- és miniszteri rendeleti szabályozás, amely alapjogkorlátozásról is dönthet, számos változást hozott a honvédség személyi állományának életében. Néhány jelentős elemet kiemelve; az új szabályozásnak köszönhetően egyre csökken a különbség a hivatásos (életpályára) és a szerződéses (határozott időre) alkalmazott állomány között. Olyan értelemben mindenképp, hogy a hivatásos állomány valójában elvesztette többletjogosultságait. A haza védelmének hivatását választók körében a kiválasztást illetően az utóbbi mintegy másfél évtizedben már egyébként is jelentős mértékben lazultak a jogszabályi elvárások, de mindez a rendeleti szabályozás szintjén csúcsosodik ki. Hiszen a kormányrendelet értelmében ma már nem feltétel sem a magyar állampolgárság, sőt, a legénység vonatkozásában (kevés kivételtől eltekintve) még a büntetlen előélet sem.
E szabályozás számos tekintetben ellentmond olyan elveknek, amelyek a már említett korábbi és a 2010 óta megszülető honvédségi humánstratégiákban, valamint a fejlesztési programokban szerepeltek. Ilyen elv volt a honvédek számára is az életpályaprogram, amelyet a 2010-től hivatalban lévő, majd háromszori alkalommal újraválasztott - azonos koalíciós összetételű - kormányok ciklusokon átívelően hirdettek a közszolgálatok vo-
- 81/82 -
natkozásában. Ezekhez az elképzelésekhez kapcsolódott az életpályák közötti átjárhatóság víziója.[14] Mind az életpálya, mind az átjárhatóság elvének ellentmondott, hogy 2023 januárjától mintegy másfél évig volt hatályban az a veszélyhelyzeti kormányrendelet, amely a korábbiakhoz képest további felmentési lehetőséget biztosított a honvédségi állomány azon tagja tekintetében, aki a 45. életévét betöltötte és legalább 25 év tényleges szolgálati viszonnyal rendelkezett. Ez a veszélyhelyzeti jogszabály egyben lecsökkentette a felmentési idő (akkor még hatályos) jogállási törvényben meghatározott idejét is, és a felmentésről történő döntést a honvédelmi miniszter hatáskörébe utalta. Ugyanakkor az ily módon leszerelt katonák hadseregbe történő visszavételét a rendelet tiltotta. Éppúgy, mint bármely közszolgálati szervnél történő elhelyezkedésüket; amely tiltás a kormányrendelet rendelkezése nyomán kiadott nem nyilvános, négyezres kormányhatározatban jelent meg.[15] Mindamellett, hogy ezzel párhuzamosan a Honvédség toborzó tevékenységet folytatott és folytat továbbra is; ráadásul oly módon, hogy a bevonzás érdekében a már pályán lévők illetményénél jóval magasabb összegű ígéretekkel csábítja az újoncokat a hadseregbe.
Az új, rendeleti szinteken megjelenő szabályozásnak és a hozzá kapcsolódó gyakorlatnak tehát a hangzatos elképzelésekhez; a 2011-ben meghirdetett életpályához, a honvédség deklarált személyzeti stratégiáihoz, a modern, stabil, átjárható közszolgálathoz vajmi kevés a kapcsolódása. Az új szabályozás céljának látható dimenziói keretében inkább az állomány meghatározott részének minél gyorsabb eltávolítása, lecserélése valósult meg.
A fokozott toborzás jelensége azonban nem csupán a katonák kapcsán érzékelhető, mivel a belső rend fenntartásáért elsősorban felelős rendvédelmi szervek álláshirdetéseivel is lépten nyomon találkozhatunk. Hiszen a többletjogosultságok elvesztése, a kötelezettségek növekvő mértéke, a továbbra is alacsony illetmények nagymértékű fluktuációt idéznek elő a katasztrófavédelem, a büntetésvégrehajtás szerveinél csakúgy, mint a rendőrségnél. 2015 közepétől e szervek személyi állományának jogállását is új törvény szabályozza.[16] Rendelkezései értelmében a korábbi szerzett jogok, mint a kedvezményes nyugdíj elvesztése, szintén átmenet nélkül vonatkoznak a hivatásos állományúakra. Ami egyértelműen negatív motivációs hatást jelent mind a rendszerben bent lévő személyi állomány, mind a bevonzás tekintetében. Szakmai körökben nyílt titok, hogy például a rendkívüli lelki, pszichikai, fizikai teherrel járó nyomozói pályán, ahol a tapasztalat valójában megfizethetetlen tudás, az utcán járőrszolgálatot ellátók körében, a nap mint nap életüket kockáztató vonuló tűzoltók közösségeiben egyre kevesebben maradnak a pályán, egyre nagyobb mértékű a fluktuáció. Másodállás nélkül a nem vezetői illetményekkel rendelkezők képtelenek megélni és boldogulni az állam által biztosított illetményekből. E tényezők ismeretében nem meglepő, hogy az utóbbi időszakban drasztikusan csökken a rendvédelmi pályára jelentkező fiatalok száma.[17] A kötelezettségek növekedése, a szervezeti és hatásköri változások melletti csekély ellentételezés, ráadásul a bizonytalanság szintén visszatartó erőt jeleníthet meg az e hivatásokat választó fiatalok számára. A kötelezettségek növekedésére lehetett példa a rendőrök és rendőr középiskolások határvédelemre történő kirendelése. A státusz- és illetménybeli bizonytalanságra pedig az annak következtében előállt helyzet, hogy a jogalkotó meghatározott hatósági jogköröket a katasztrófavédelemtől az általános hatáskörrel rendelkező vármegyei/fővárosi kormányhivatalokhoz tett át. Ugyanakkor a szükséges humánerőforrás és szaktudás biztosítása érdekében hivatásos állományúak átvezénylését rendelte el civil, kormánytisztviselői jogviszonyba, határozott időre a kormányhivatalokhoz. Ez a megoldás nem csupán a jogállások keveredése, de az illetményezés terén is dilemmákat vet fel, majd pedig azt, hogy az érintett hivatásos állományú szakember a későbbiekben, a határozott idő, két év leteltével hogyan tud visszakerülni eredeti státuszába, beosztásába (amelyet időközben esetleg már vagy átadtak a kormányhivatalnak, vagy betöltöttek a katasztrófavédelemnél).
De még rosszabb a helyzete az úgynevezett "riaszos" állománynak[18] (az új rendvédelmi igazgatási jogviszonyban álló volt közalkalmazottak, kormánytisztviselők tartoznak ebbe a kategóriába), akik e rendvédelmi szerveknél látnak el szolgálatot. Az ő kötelezettségeik közelítenek a hivatásos állományéhoz, ugyanakkor ezzel szem-
- 82/83 -
ben jogosultságaik, beleértve illetményezésüket, még csekélyebbek.
E terület alkalmazottai körében a bevezetőben felvázolt változtatási megoldások bármelyikével találkozhatunk.
A közjogi - magánjogi szabályozás kérdése a humán közszolgáltatásokban dolgozó alkalmazottakat érintően jelent meg a legmarkánsabban az elmúlt másfél évtized hazai változtatásai során, amint jónéhány terület foglalkoztatottjai kerültek át a munka törvénykönyve hatálya alá. Ez a tendencia szintén illeszkedhet a nemzetközi trendekbe; a módosulások indokolása a nagyobb bér elérésére való lehetőség kecsegtetésével, a hatékonysági, ösztönzési képesség előtérbe helyezésével, a rugalmas munkaerőgazdálkodás reményével jelent meg Magyarországon. Míg más humánterületek személyi állományának jogviszonyát új, speciális törvények szabályozzák.
Korábban a humán közszolgáltatásokat ellátó paraadminisztratív szervek, a közintézetek személyi állománya az 1992-es közalkalmazotti törvény[19] hatálya alatt végezte mindennapi feladatait, szerteágazó területeken. Amely törvény talán utolsó fecskeként maradt fenn a korábbi közszolgálati szabályozások köréből. Bár tartalma már köszönő viszonyban sem áll az egykorival, és mind a szervi, mind a személyi hatálya alá tartozók megfogyatkoztak; így például a mostoha körülmények között működni próbáló szociális szféra dolgozói, egyes egyetemek oktatói maradtak közalkalmazottak. A jogalkotó a közgyűjtemények, kulturális intézmények, kutatóintézetek, számos egyetem közalkalmazottainak jogviszonyát munkaviszonnyá alakította át. Új törvény született az egészségügyi szolgálati jogviszonyról,[20] az új pedagóguséletpályáról,[21] és még sorolhatnánk. Közös jellemzőket mégis találunk; az alkalmazó szervek, intézmények átalakítgatását, áthelyezgetését, a centralizációhoz köthető tendenciákat, akár a szervek/intézmények irányítását, felügyeletét, fenntartását, akár a vezetők kinevezésének gyakorlatát, az egyéb személyügyi hatáskörök gyakorlását tekintve. (Az elvégzendő munka tartalmát érintő egyéb vonatkozásokat nem említve.) Ezek a jelenségek nem teszik kiszámíthatóvá az állami feladatok ellátási környezetét. Egyes kategóriák esetében a béreket rendezték vagy legalábbis átalakították az illetményrendszert (például orvosok, pedagógusok[22]), míg mások tekintetében (például szociális munkások, nővérek, védőnők, dadusok, kutatók, egyetemi oktatók) nem, vagy kevésbé. A rendező elvet átlátni nehéz. A bizonytalan jogszabályi-, feladatellátási környezetnek, a magára hagyatottság érzetének betudhatóan a humán területeken igen jelentős az elvándorlás, a pályaelhagyás; akár a hazai magánszektor felé, akár külföldre. E folyamatok következménye például általában az orvos- és nővérhiány, konkrétan a háziorvosok hiánya és rendkívül magas átlagéletkora, kórházi osztályok működésének leállítása, a szociális alkalmazottak külföldön történő munkavállalása vagy pályaelhagyása, védőnők eligazolása stb.
1992-től 2010-ig az állam a közigazgatásban dolgozókat a köztisztviselői törvény hatálya alatt[23] foglalkoztatta. Egészen 2006-ig valójában karrier jellegűhöz közel álló rendszerben. E jelleg fokozatosan fellazult az évtizedek során, majd 2006-tól teljes fordulatot véve a nyitott, munkaerőpiaci alapú foglalkoztatáshoz közelítő közszolgálat irányába történő elmozdulás valósult meg. Ezt az időszakot egyben a zsákmányrendszer[24] visszatérésének kezdeteként is érzékelhettük. 2010 után a hivatalba lépő kormány válaszképpen közszolgálati életpályák kialakítását, és egyben egyes közszolgálati életpályák átjárhatóságát ígérte és tűzte célul. Ezzel párhuzamosan hozzálátott az állam szolgálatában állókra vonatkozó közszolgálati jog turbulens változtatásához, megtörve a szabályozás korábbi, közel harminc éves egységességét. De mindenekelőtt tisztogatásba kezdett a közigazgatásban, az indokolás nélküli felmentések tömeges alkalmazásával.[25] A Magyary Program 2011-ben a közszolgálatot karrierrendszerűnek, de rugalmasnak hirdette meg. Azonban a következő évek újabb és újabb irányok - egyben törvények és egyéb jogszabályok - napvilágra hozatalával teltek, amelyek folyamán a zsákmányrendszer folyamatosan erősödött; a politika egyre mélyebbre hatolt a közigazgatás (egyben az egész állam) szervezetrendszerében. Erre a jogszabályok rendelkezései teremtették meg a lehetőséget. 15 éven belül öt olyan, a közigazgatás személyi állományának jogviszonyát szabályozó törvény született - hogy csak a legátfogóbb szervi- és személyi hatállyal rendelkezőket említsük -, amelyek
- 83/84 -
sok tízezer tisztviselő jogviszonyát szabályozzák. Így a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, amely egy és háromnegyedévig volt hatályban, és szétválasztotta az addig egységesen szabályozott köztisztviselői réteget kormánytisztviselői és köztisztviselői kategóriákra. Majd elfogadásra került a 2011. évi CXCIX törvény a közszolgálati tisztviselők jogállásáról, amely jelenleg is hatályban van, de személyi hatálya jelentős mértékben szűkült; míg korábban a kormánytisztviselők jogállását is szabályozta, ma már szinte kizárólag az önkormányzatok köztisztviselőinek jogviszonyát rendezi. 2016-ban fogadta el az Országgyűlés az állami tisztviselők jogállásáról szóló 2016. évi LII. törvényt, amely kezdetben a járási hivatalok, majd a megyei/fővárosi kormányhivatalok személyi állományát vonta hatálya alá, és a jövő terveit tekintve egységesen szabályozta volna az államigazgatás tisztviselőinek jogállását. De ez a jövő másként alakult, a törvény szintén tiszavirág életűnek bizonyult. Kormány- és felelős miniszterváltás után[26] hatályon kívül helyezésre került, mivel az Országgyűlés elfogadta a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvényt, amely még a szakma előtt is rejtve került előkészítésre. Egy évvel később lépett hatályba a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény, amely a Kormány irányítása alá nem tartozó, részben az államigazgatásba sorolt szervekre és személyi állományukra vonatkozik. (Továbbá egyéb szervekre, hivatalokra, amelyek más államhatalmi ágakhoz tartoznak; azonban nem kimerítő jelleggel.) Elnevezésük szerint a különleges jogállású szervek tisztviselői szintén köztisztviselők, de jogviszonyuk tartalma, a szabályozás mikéntje fő vonalaiban kevésbé hasonlít az önkormányzati köztisztviselőkre, mint a kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezésekre. A számos szabályozási eltérés köréből talán az emelhető ki, hogy a Küt. hatálya alá tartozó egyes szervek köztisztviselőinek kinevezéses jogviszonyát felváltotta a közszolgálati munkaszerződés intézménye, amely a munkáltató számára rugalmasabb mozgásteret biztosít. Ami - amennyiben valóban a teljesítmény és a kompetenciák alapján történő differenciálást valósít meg - korszerű megoldást jelenthet.
Ugyanakkor érdemes megemlíteni, hogy továbbra is számtalan olyan, a tág értelemben vett civil közszolgálati kategória lát el feladatot a magyar államszervezetben, amelyek nem tartoznak az említett törvények hatálya alá.[27]
Összefoglalva, ennek megfelelően napjainkban - 2026-ot írunk - az államigazgatás köztisztviselőinek zöme a különleges jogállású szerveknél viszonylagosan nagyobb önállósággal és jelentősebb illetménnyel, a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló törvény hatálya alatt, míg a kormányzati igazgatás kormánytisztviselői (javarészt) a kormányzati igazgatásról szóló törvény hatálya alatt látják el feladataikat.
A közigazgatásban feladatot ellátó közszolgálatra vonatkozó törvényalkotási hullám 2020 előtt állt meg, azonban ez nem jelenti azt, hogy a közszolgálatban dolgozókra vonatkozó újabb és újabb (zömében korántsem előnyös, de gyakori) módosítások ne indukálnának változásokat a jogviszonyokban. Ilyen rendelkezések például (az indokolás nélküli felmentés, majd annak az Alkotmánybíróság általi megsemmisítését követően) a bizalomvesztés intézménye, később a kinevezés egyoldalú módosításának lehetősége, vagy az úgynevezett "minőségi csere" intézménye, amely arra ad lehetőséget az államigazgatásban a munkáltatói jogkör gyakorlója számára, hogy felmentse a tisztviselőt, ha úgy ítéli meg, a helyébe lépő új alkalmazott majd hatékonyabban tudja ellátni feladatát. Ezek mind olyan - gyaníthatóan az indokolás nélküli felmentés intézményének helyébe lépő - a jogállamisággal nehezen összeegyeztethető rendelkezések, amelyek a diszkrecionális jogkörgyakorlás lehetőségét rejtik magukban. Egy-egy hasonló jogszabályi rendelkezés kapcsán felmerül a gondolat, hogy kizárólag a vezető józan belátása, amely a feladatellátást tartja szem előtt, lehet az, ami megakadályozhatja a nepotizmus, a politikai és egyéb befolyás érvényesülését mind a kiválasztásban, mind a munkaerő megtartásában.
A helyi önkormányzatok köztisztviselőinek jogviszonyára vonatkozó szabályozás a rendszerváltás óta meghatározott tekintetekben mindig is eltért az államigazgatásban dolgozókétól. Ez az eltérés - az első hátrányára - 2010 után tovább növekedett. Miközben az államigazgatásban dolgozó tisztviselők jogállását - változó elképzelések mentén - az utóbbi évtizedben többször újraszabályozta a jogalkotó, az önkormányzati köztisztviselőkre 2012 óta a sokszor módosított közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény vonatkozik. Így annak ellenére, hogy a helyi önkormányzatok az államszervezet részét képezik, és a teljes államberendezkedést, a közigazgatás feladatellátását az egyre erősödő centralizáció jellemzi, az az érzésünk, hogy az önkormányzatok köz-
- 84/85 -
tisztviselőiről megfeledkezni látszik a jogalkotó. Helyzetük az önkormányzati autonómia csökkenésével[28] párhuzamosan rosszabbodni látszik az utóbbi másfél évtizedben. Ennek jelei folyamatosan, váltakozó formákban mutatkoznak meg. A központi hatalom időnként teljes egészében az önkormányzatokra hárítaná a köztisztviselőikről való gondoskodást (elsősorban is illetményük rendezését), máskor diszkriminatív módon (egyesesetekben hivatalosan is deklaráltan) különbséget tesz a kis- és a nagyobb települések önkormányzataiban dolgozók között. Így az önkormányzati személyi állomány egyre nagyobb mértékben hátrányba kerül a közigazgatás másik alrendszerében dolgozó tisztviselőkhöz képest. A kormánytisztviselők tekintetében időközben történt illetményemelés, illetve át is alakult illetményrendszerük. Az emelés hatását azonban az inflációs folyamatok jelentősen mérsékelték, sőt, felemésztették. A különleges jogállású szervek köztisztviselői illetményezésüket tekintve részben különleges - mondhatni jobb - helyzetben vannak. Illetményük megállapítása a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozik, ami általában magasabb illetményszintet jelent.
A közszolgálati illetményeket - és elsősorban az önkormányzati köztisztviselők bérezését - illetően sokatmondó tény, hogy a közszolgálati illetményalap, amely az alapilletmény és a bér bázisát képezi, lassan majd' két évtizede, 2008 óta változatlanul hagyta a jogalkotó. Ez az illetményalap szinte hihetetlenül alacsony összegű; 38 650 forint. Az önkormányzati köztisztviselőkre vonatkozó közszolgálati tisztviselői törvény vonatkozó rendelkezése szerint az illetmény alapilletményből, illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. A helyzet tragikusságát támasztja alá a Kttv. 131. § (3) bekezdése, amely szerint "Az alapilletmény és az illetménykiegészítés együttes összegének legalább a garantált bérminimum összegét el kell érnie." Ugyan a jogi szabályozás felhatalmazza az önkormányzatokat, hogy megemeljék az illetményalapot, azonban ez csak abban az esetben képzelhető el, ha az önkormányzat gazdasági teljesítőképessége ezt megengedi. Ennek megfelelően az önkormányzatoknál, amint az egyéb területeket illetően, a köztisztviselők tekintetében is érvényesülnek a helyi sajátosságok; így a szegényebb önkormányzatok, főként a fokozódó elvonások mellett, egyre kevésbé képesek költségvetésükből köztisztviselőik bérezésére forrásokat biztosítani.
A közszolgálatra vonatkozó turbulens jogi szabályozások, a gyakori irányváltások, az információdeficit kapcsán adódik az igény, hogy néhány mondatban szóljunk a köz nevében és felhatalmazása alapján közfeladatot ellátó, közpénzből működtetett közszolgálatok átláthatóságáról.
A fejlett nyugati demokráciákban az állam közszolgálathoz kapcsolódó elképzeléseiről, a teljes körű részletes jogi szabályozásról, annak gyakorlatban történő megvalósulásáról, a létszámadatokról, területi megoszlásukról, a humánfejlesztési irányokról, a közszolgálati munkaerőpiacról és az állásajánlatokról, valamint nem utolsó sorban az ezekhez kapcsolódó közpénzköltésekről, költségvetési eszközfelhasználásról mindenki számára hozzáférhető sokrétű, alapos, teljeskörű, valamint tematikus tájékoztatást is nyújtanak a hatáskörrel rendelkező felelős szervek. Mindemellett éves jelentéseket tesznek közzé az állam szervei, illetve a társadalom érdeklődő szereplői számára.[29]
Magyarországon ez másképp működik. Vagy inkább nem működik, hiszen a rendszerváltás óta soha nem álltak rendelkezésre nyilvános, könnyen hozzáférhető adatok, tájékoztatók a közszolgálat "dolgairól".[30] Az álláshirdetések közzététele is csupán néhány évig volt kötelező. Az új közszolgálati állásportálon inkább közintézetek keresnek munkatársakat, a közigazgatási álláshelyek körében általában olyan hirdetéseket találunk, amelyekre - a feladatok leterhelő jellege melletti alacsony illetmények
- 85/86 -
okán - gyér a jelentkezés. A jelenség kapcsán eszünkbe jut és úgy tűnik, megerősítést nyer, hogy Magyary Zoltán közel évszázados, üdvösnek tartott elképzeléseinek többsége még mindig nem valósult meg. Így aktuális a több mint nyolcvan évvel ezelőtt leírt mondata is, amely így hangzott: "szabály az, hogy a kinevezéseket a hivatalos lapban közzé kell tenni, de a közlés a kinevezésnek nem érvényességi kelléke, és néha el is marad. Az állások jelentékeny részét nyilvános pályázat nélkül (kéz alatt) töltik be, úgyhogy arra csak beavatottak pályázhatnak."[31] A Magyary Program mintegy másfél évtizeddel ezelőtt célul tűzte, hogy az akkor két központi államigazgatási szerv hatáskörét is érintő közszolgálati igazgatási feladatok egy szervnél összpontosuljanak. Ez nem hogy nem valósult meg, de jelenleg öt szerv közvetlenül érintett e feladatokban, kettő pedig közvetetten.[32] Feltehetően a népi bölcsesség igazsága itt is helytálló lehet: "Sok bába közt elvész a gyermek."
Az írás csupán felvillanások visszatükrözésére vállalkozott a hazai közszolgálati létből a közelmúltbéli gyakori változások kapcsán. Az utóbbi kettő, de kiemelten másfél évtized civil közszolgálatai a jogi szabályozás közjogi és magánjogi határán egyensúlyozva, vagy inkább billegve, a szabályozás jellegét tekintve egyre jobban a magánjogiasítás, a szabályozás egységét tekintve pedig az egyre fokozódó fragmentáció irányába mozdultak el. Ezek az elmozdulások gyakran kitérőket tettek, ellentétes irányokat vettek. Az utóbbi két évtizedben az állam civil és hivatásos szolgálatára vonatkozó jogi szabályozás változásait a kormányok eltérő ideológiák és modernizációs irányvonalak mentén, de minden esetben a hatékonyság növelése, a rugalmasság fokozása törekvéseinek jelszavaival indokolták. A jogállásra vonatkozó szabályozásmódosulások sok esetben a személyi állományt foglalkoztató szervezetrendszer gyakori alakítgatásával, ezzel párhuzamosan hatásköri átrendezésekkel párosultak. De lehet-e egy, mind a jogi szabályozásban, mind a napi gyakorlatban egyre erősödő zsákmányrendszeri elemekkel terhelt közszolgálatban - és itt nem csupán a szűk értelemben vett közszolgálatra, a hivatalnokokra és a hivatásos állományok tagjaira gondolunk, hanem kiterjesztően, a teljes közszféra foglalkoztatotti rétegeire - pozitív irányú fejlődést elérni? Olyan körülmények között, amikor a modernizáció meghirdetése során fogant rugalmasságot biztosítani képes szabályozás egyben diszkrecionális jogkörgyakorlásra, a nepotizmus, a politikai befolyás fokozott előtérbe kerülésére nyit(hat) tág teret. Lehetnek-e hatásosak a magánszférából és a fejlett közszolgálatokból másolt (kevéssé adaptált) modern humánerőforrás gazdálkodási megoldások a kiszámíthatatlan jogi környezetben? A szerző konklúzió helyett a téma összegzése során csupán felmerülő első gondolatait fogalmazza meg; amelyek inkább megválaszolatlan kérdések. Ezek a kérdések pedig közszolgálataink erkölcsi és anyagi megbecsültségéhez, a hivatások stabilitásának kétségeihez, a szakmai szempontok gyakori háttérbe kerüléséhez, a közszolgálati mivoltok bizonytalanságához kapcsolódnak elsősorban. A köz szolgálatát ellátó rétegek tekintetében a valódi változás környezetét olyan intézkedések hozhatnák el, amelyek elsőként a rugalmasságnak keretet biztosító stabilitást, kiszámíthatóságot, átláthatóságot garantálnának. A külső és belső rend fenntartásában elkötelezett állomány tekintetében - a feladat jellegéből adódóan - minden bizonnyal karrier jellegű rendszerben. De ez lehetne a gyakorlat - külföldi jól bevált minták alapján is - a mára jelentős mértékben presztízsét vesztett, erősen zsákmányrendszeri döntésekkel terhelt diplomáciai kart érintően is. Míg a civil közszolgálat szerteágazó területein dolgozók (hivatalnokok és közszolgáltatások nyújtásában tevékenykedők) vonatkozásában a szakterületek sajátosságaihoz igazodó döntések mentén a közjog és a magánjog közötti átjárást meghatározott feltételek mellett biztosító módokon. Mindenesetre véleményem szerint a neo-weberi mintájú közszolgálat-felfogás, amely a stabilitás és a rugalmasság szükségességének elismerése mellett a többlet kötelezettségek ellentételezéseként megjelenő többlet jogosultságokat javasol biztosítani a köz érdekében tevékenykedő, közfeladatokat ellátó közszolgálat számára, alkalmas lenne a társadalom szolgálatába szegődő kategóriák állam általi megbecsülésének biztosítására. Egyébiránt mintegy másfél évtizeddel ezelőtt még a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programok írott betűi is ezeket az - azóta rég feledésbe merült és részelemeikben sem realizált - törekvéseket hirdették meg. ■
JEGYZETEK
[1] Bekke, Hans - Perry, James L. - Toonen, Theo: Civil Service in Comparative Perspective. Bloomington, Indiana University Press. 1996.
[2] Gajduschek György: Közszolgálat. A magyar közigazgatás személyi állománya és személyzeti rendszere az empirikus adatok tükrében. Budapest, KSzK, 2008. 17.
[3] A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) preambuluma szerint: "Az [...] állam olyan közszolgálatra alapozható, amely élvezi a társadalom közmegbecsülését, hatékony és költségtakarékos, demokratikus, pártsemleges, törvényesen működik, tagjai korszerű szakmai ismeretekkel rendelkeznek, Magyarország érdekeit és a közjót pártatlanul és hazaszeretettel szolgálják. Célunk ezért, hogy előmozdítsuk az erős nemzettudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, s kiszámítható életpályát nyújtsunk, amelynek szabályai segítik a tisztviselőket a hivatalukhoz méltó, kötelességtudatos magatartás tanúsításában ..."
A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (Hszt.) preambuluma szerint: "Az Országgyűlés [...] ezen különleges közszolgálati jogviszonyban foglalkoztatottak életpályamodelljének bevezetése érdekében - elismerve a hivatásos szolgálattal járó áldozatvállalás nagyságát és az azzal arányban álló erkölcsi és anyagi megbecsülés indokoltságát, egyben biztosítva a más közszolgálati életpályák közötti átjárhatóságot - a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának hivatásos szolgálati jogviszonyáról a következő törvényt alkotja: [...]"
A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) preambuluma szerint: "Az Országgyűlés a korszerű és hatékony kormányzati igazgatási szervezetrendszer kialakítása, a nemzetet magas színvonalon szolgáló kormányzati tisztségviselők szolgálati jogviszonyának szabályozása, szolgálatuk anyagi elismerése, továbbá a közszolgálat és a családi élet összeegyeztethetőségének elősegítése érdekében [...] a következő törvényt alkotja: [...]"
[4] Linder Viktória: Közszolgák közjog - magánjog határán. Időnként a bizonytalan senki földjén? Közjavak. 2025/2. sz. 98-105.
[5] A kérdést övező dilemmákról a kiterjedt szakirodalomból összefoglaló jelleggel lásd például: Demmke, Christoph: Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants? Who Are the Civil Servants - And How? Maastricht, EIPA, 2005.
[6] Linder Viktória: A legújabb fejlődési irányok a német közszolgálatban. In: Ludányi dávid - csóka gabriella (szerk.): Főbb közszolgálati modellek Európában. Budapest, Ludovika, 2023. 33-54.; 2023 év közepi statisztikai adatok a német közszolgálatok összetételének arányairól: Bundesministerium des Innern: Zahlen, Daten, Fakten. https://www.bmi.bund.de/DE/themen/oeffentlicher-dienst/zahlen-daten-fakten/zahlen-daten-fakten-node.html?cms_showtable=1 (2025.09.11.)
[7] Durviaux, Ann Lawrence: Droit de la fonction publique. La seconde partie. Liėge, l'Université de Liėge, 2010. 1-73.
[8] Jilke Sebastian - Van de Walle, Stewen - Van Delft, Roxanne: Public Sector Reform in the Netherlands: Views and Experiences from Senior Executives. Country Report as part of the COCOPS Research Project. Coordination for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS), 2013.; Jilke, Sebastian - van der Voet, Joris - Van de Walle, Steven: Administrative reforms in the Netherlands: managerialism, collaboration and implications for future reform capacity. In: ilke Hammerschmied, Gerhard - Van de Walle, Steven - Andrews, Rhy - Bezes, Philippe (eds.): Public Administration Reforms in Europe. Cheltenham, Edward Elgar, 2016. 73-82., https://doi.org/10.4337/9781783475407.00013; Korunka, Christian - Kubicek, Bettina - Risak, Martin: New Way of Working in Public Administration. Wien, Bundesministerium Öffentlicher Dienst und Sport - EUPAN, 2018. 87-119.
[9] A köz szolgálatában állók kategóriái számosabbak az írásban megjelenítettnél. E körben csupán a létszámban is meghatározó rétegeket érintő kérdések egy-egy vonatkozására térünk ki. E kérdéskörökhöz kapcsolódóan lásd részletesebben például: Hazafi Zoltán: Paradigmaváltás a magyar közszolgálatban. Budapest, Ludovika, 2023.; Ludányi Dávid: A közszolgálati jogviszony differenciálódása. Munkajog. 2020/1. sz. 42-51.
[10] A honvédek számára egyéb feladatokat is megállapít a jogalkotó, így például meghatározott esetekben a belső rend fenntartásában való közreműködést, vagy a köznevelési intézményekben oktatási tevékenységben való részvételt.
[11] A Magyar Honvédség 2012-2021. közötti időszakra szóló humánstratégiájáról szóló 79/2011. (VII.29.) HM utasítás. A már nem hatályos humánstratégia a miniszteri utasítás mellékleteként megtalálható: https://honvedelem.hu/files/files/28752/hum%C3%A1nstrat%C3%A9gia_hm_ut.pdf (2025.09. 27.)
[12] 137/2024. (VI. 28.) Korm. rendelet a honvédek jogállásáról.
[13] A jogállást szabályozó rendelet (átmeneti rendelkezéseken kívüli) leghosszabb pontja a 4. pont, amely a honvédek alapjogainak korlátozásáról rendelkezik.
[14] A 2011-es Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban deklarált elképzelés szerint a kormánytisztviselői, egyes rendészeti és a katonai életpályák között átjárást kellett biztosítani.
[15] A jogalkotó az érintett honvédek számára honvédelmi szolgálati juttatást állapított meg.
[16] Még frissebb jogszabályváltozás következtében a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok már nem tartoznak a rendvédelmi szervek körébe; személyi állományuk jogállását is új törvény rendezi, amely 2025-től lépett hatályba: 2024. évi LXX. törvény a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok személyi állományának jogállásáról.
[17] Az Országos Rendőrfőkapitányságnak a Telex közérdekű adatigénylésére adott válasza alapján rendőrjárőrképzésre 2024-ben kétszáznegyven fő jelentkezett. Egy évtizeddel ezelőtt ez a szám meghaladta a háromezret. A rendőrszakszervezetek becslése alapján a leszerelések száma kétezer körüli évente. Patakfalvi Dóra: Nem elég vonzó a rendőri pálya, legalább 4500 rendőr hiányzik a rendszerből. 2025. szeptember 23. https://telex.hu/belfold/2025/09/23/rendorallomany-hiany-4500-alacsony-fizetesek-inflacio-szakszervezet-orfk (2025.09.23.)
[18] 4/2019. (III. 11.) BM rendelet a rendvédelmi igazgatási alkalmazottak rendvédelmi igazgatási szolgálati jogviszonyával összefüggő egyes szabályokról.
[19] A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény.
[20] Az egészségügyi szolgálati jogviszonyról szóló 2020. évi C. törvény.
[21] A pedagógusok új életpályájáról szóló 2023. évi LII. törvény.
[22] Utóbbiak esetében elsősorban európai uniós forrásokból.
[23] A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény.
[24] A zsákmányrendszer (spoils system) elnevezés a XIX. század Amerikájából származik. Lényege, hogy a kiválasztás elsődleges kritériuma nem a szakértelem, a tudás, a végzettség/képzettség, az érdemek, hanem csupán a politikai lojalitás a hatalmon lévő párthoz. Részleteiről magyarul lásd például: Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Budapest, HVG-ORAC, 2010. 274-284.; Linder Viktória: A közigazgatás személyi állománya. In: Szalai András (szerk.): A közigazgatás tudománya és gyakorlata. Budapest, HVG-ORAC, 2020. 351-382.
[25] A létszámleépítések azonban nem csupán a közigazgatás hivatalait, hanem a közszféra jelentős részét is nagymértékben érintették.
[26] Mindamellett, hogy 2010-től kezdődően a cikk 2025-ös megírásáig azonos kormánykoalíció van hatalmon, és felelős a közszolgálat működtetéséért.
[27] Néhányan ezek köréből; az Országgyűlés Hivatalában, az Alkotmánybíróság Hivatalában, az Állami Számvevőszéknél dolgozó hivatalnokok. Ezzel szemben a Sándor-palotára vonatkozóan a Küt. szabályoz. De a NAV személyi állománya szintén speciális szabályozás alatt látja el feladatait; mind a hivatásos (pénzügyőri), mind a civil (adó területért felelős) állomány.
[28] A jelenségről lásd például: Horváth M. Tamás: Újra-decentralizáció. Feladatmegosztás a központi és helyi kormányzati szintek között. Jogtudományi Közlöny. 2025/12. sz. 549-556. https://doi.org/10.59851/jk.80.12.6.
[29] Néhány példa: A francia közszolgálatról 185 oldalas terjedelemben találhatjuk meg az igen széles körű betekintést nyújtó tájékoztató internetes felületeken az előző évi jelentést: Ministėre de la Transformation et de la Fonction Publique, Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique: Rapport Annuel sur l'état de la fonction publique. Faits et chiffres. Édition 2024 (Éves jelentés a közszolgálat helyzetéről. Tények és számok. 2024-es kiadás): https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/publications/rapport-annuel/ra_2024.pdf (2025.09.25.) A szintén teljes körű szövetségi (https://bosa.belgium.be/fr/themes/travailler-dans-la-fonction-publique) (2025.09.25.) és régiós/nyelvi közösségi tájékoztató honlapokon belül a belga Wallon Régió 2024-es közszolgálati jelentésének elérése: SPW: 2024 Rapport Annuel. 2025. https://www.wallonie.be/sites/default/files/2025-06/ra-2024-vf-260525.pdf (2026.01.05.); Ausztria vonatkozásában a Szövetségi Kancellári Hivatal honlapjának vonatkozó oldala: https://www.bundeskanzleramt.gv.at/agenda/oeffentlicher-dienst/oeffentlicher-dienst-in-oesterreich.html (2025.09.25.); Egyesült Királyság (a kormány honlapjának vonatkozó oldala): https://www.civil-service-careers.gov.uk/ (2025.09.25.); Német Szövetségi Köztársaság: Bundesministerium des Innern und für Heimat: Der öffentliche Dienst des Bundes. Berlin, Bundesministerium des Innern und für Heimat, 2024. https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/oeffentlicher-dienst/BMI24046.pdf?__blob=publicationFile&v=4. (2025.09.25.)
[30] A Központi Statisztikai Hivatal adatain kívül, amely adatok más országokban a közszolgálati tájékoztató felületeken túlmenően szintén hozzáférhetőek.
[31] Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 401.
[32] A kormánystatútum szerint: Miniszterelnökséget vezető miniszter; belügyminiszter; igazságügyi miniszter, közigazgatási és területfejlesztési miniszter, Stratégiai Kabinet, honvédelmi miniszter és a miniszterelnök politikai igazgatója. [A kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022 (V. 24.) Korm. rendelet.]
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, NKE ÁNTK.
Visszaugrás
