Ludányi Dávid: A közszolgálati jogviszony differenciálódása (MJO, 2020/1., 42-51. o.)

Tanulmányomban a szűken értelmezett közszolgálat jogviszonyainak differenciálódását vizsgálom. Elsősorban arra keresem a választ, hogy e folyamatok miképpen alakítják át a civil közszolgálati jogviszonyok szerkezetét, alanyait. Ennek feltárása céljából áttekintem az egyes jogállási törvények egymáshoz való viszonyrendszerét.

1. Problémafelvetés

2. Módszertan

3. A Kttv. személyi, szervi és tárgyi hatálya

4. Az Áttv. személyi, szervi és tárgyi hatálya

5. A Kit. személyi, szervi és tárgyi hatálya

6. A Riasztv. személyi, szervi és tárgyi hatálya

7. A Küsz. személyi, szervi és tárgyi hatálya

8. Következtetések

1. Problémafelvetés

A rendszerváltozás óta dinamikus változás jellemzi a közszolgálati jogalkotást, amelynek betetőzéseként a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) gyökeresen átalakította a közszolgálati jogviszony szabályozását.[1] Amíg a rendszerváltás idején a demokratikus jogállami berendezkedés kialakítása során a szakmaiság, a politikai semlegesség, az érdemek, a pályabiztonság kerültek a kormányzati személyzeti politika homlokterébe[2], addig napjainkban a közszolgálat hagyományos felfogása átértékelődött, a "technokrata-szakértő közigazgatásnak egyre kisebb szerep jut".[3] A jogi szabályozás változásai ennek következtében egyértelműen a nyitottabb személyzetpolitikai rendszerek irányába mutatnak. A változások azonban, véleményem szerint nem írhatók le kizárólag a személyzetpolitikai rendszerek klasszikus tagozódása mentén. A közszolgálati jogviszony szabályozására ugyanis nemcsak a decentralizáció, hanem ezzel együtt a centralizáció is jellemző.[4] Ez azt eredményezi, hogy amíg jogalkotói oldalról a közjogi dereguláció igénye mutatkozik[5], ezzel párhuzamosan közjogi reguláció történik. A közjogi regulációnak pedig úgy gondolom, fontos része a közszolgálati jogviszony belső differenciálódása.[6]

2. Módszertan

Lényeges kérdés tehát, hogy ez a fajta differenciálódás miképpen alakítja a közszolgálati jogviszony szerkezetét. Tanulmányomban röviden ezeket a kérdéseket vizsgálom. Elsősorban a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) hatálybalépését követő folyamatokat elemzem, külön hangsúlyt fektetve a Kit. hatálybalépése után egyre inkább felgyorsuló változások sorára. Magyarázatot igényel a címben olvasható közszolgálati jogviszony terminológia. A kifejezés alatt nem a Kttv. és a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Küsz.) hatálya alatt álló köztisztviselők - és a Kttv. szerint szabályozott - közszolgálati ügykezelők közszolgálati jogviszonyát értem. Gyűjtőfo-

- 42/43 -

1. ábra: A közszolgálati jogviszony differenciálódása a közszolgálati jogviszonyra ható személyzetpolitikai és jogpolitikai nézetek tükrében

galomként, kiterjesztő értelemben használom, amely a szűkebben vett közszolgálat személyi állományára utal.[7]

3. A Kttv. személyi, szervi és tárgyi hatálya

a) A Kttv. személyi hatálya eredetileg a közszolgálati tisztviselőkre terjedt ki.[8] A törvény közszolgálati tisztviselőnek tekintette egyrészt a kormányzati szolgálati jogviszonyban, másrészt a közszolgálati jogviszonyban állókat. Kormányzati szolgálati jogviszonyban álltak a kormánytisztviselők és a kormányzati ügykezelők, közszolgálati jogviszonyban pedig a köztisztviselők és a közszolgálati ügykezelők. A Kttv. szabályozta továbbá a szakmai vezetők[9] jogállását, így a közigazgatási és a helyettes államtitkárok kormányzati szolgálati jogviszonyát, valamint a jegyzők közszolgálati jogviszonyát is. A klasszikus igazgatási kategóriákon túl kormányzati szolgálati jogviszonyban álltak a politikai (fő)tanácsadók és a kabinetfőnökök, valamint közszolgálati jogviszonyban az önkormányzati (fő)tanácsadók.[10]

b) Ami ennél érdekesebb, az a Kttv. közlönyállapot szerinti szervi hatálya. A törvény két nagy csoportra bontotta a hatálya alá tartozó szerveket, annak függvényében, hogy azok a Kormány irányítása alá tartoznak-e vagy sem, tehát autonóm módon működnek.[11] Ehhez igazodott ugyanakkor a törvény személyi hatálya is.

A Kormány irányítása alatt álló szervekben - azaz a Kttv. szerinti államigazgatási szervekben - kormányzati szolgálati jogviszonyban álló kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők, míg az autonóm közigazgatási szervekben és az önkormányzati hivatalokban közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselők és közszolgálati ügykezelők dolgoztak.[12] A Kttv. a Kormány irányítása alá tartozó szervek közé sorolta egyfelől a központi államigazgatási szerveket (a Miniszterelnökséget, a minisztériumokat, továbbá a kormányhivatalokat és a központi hivatalokat). Másfelől e szervi körben kezelte a dekoncentrált szerveket, azaz a kormányhivatalok és a központi hivatalok területi és helyi szerveit[13]; a fővárosi és megyei kormányhivatalokat, és ezek területi szerveit; valamint a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerveket.[14] Végül, a kormánytisztviselői és kormányzati ügykezelői személyi állomány vonatkozásában államigazgatási szervnek tekintette a fegyveres szerveket (a rendőrséget, a büntetés-végrehajtási és a hivatásos katasztrófavédelmi szerv központi és területi szerveit).[15]

A Kttv. az autonóm közigazgatási szerveket és az önkormányzati hivatalokat illetően lényegében kétféle szabályozást vezetett be. Általános szabály szerint a törvény rendelkezéseit kellett alkalmazni a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség, az országos nemzetiségi önkormányzatok hivatala köztisztviselőinek és közszolgálati ügykezelőinek esetében.[16] A többi autonóm közigazgatási szerv vonatkozásában azonban már csak törvény eltérő rendelkezése hiányában rendelte alkalmazni a Kttv. szabályait.[17] Ilyen szervnek tekintette a törvény az autonóm államigazgatási szerveket[18], az önálló szabályozó szerveket[19], az államhatal-

- 43/44 -

1. táblázat: A Kttv. személyi, szervi és tárgyi hatálya