Tízéves a Fundamentum. Ezért ebben a számban kicsit ünnepeljük magunkat. Az ünneplésnek azt a módját választottuk, hogy megkértünk a kelet-közép-európai és a magyarországi átalakulással foglalkozó külföldi szakértőket, értékeljék a rendszerváltás óta eltelt tizenhét évet, különös tekintettel az emberi jogok alakulására és mai helyzetére. Amikor 1989-90-ben elindult a demokratikus átalakulás, kialakultak az alapjogokat védő jogállami intézmények, mindenekelőtt az alkotmánybíróságok, kevesebb nehézséggel számoltunk. Ma a térség több országának demokratikusan választott kormányai erőteljesen korlátozzák a polgárok jogait, és a rendes-, illetve alkotmánybíróságok, valamint az ombudsmanok gyakran nem képesek hatékony jogvédelmet nyújtani. Elég csak a 2006. őszi magyarországi eseményeket vagy a nemrég leszavazott lengyel kormány jogkorlátozó intézkedéseit említeni. (Ez utóbbiról szenvedélyesen beszél Wiktor Osiatyński a vele készült interjúban, illetve ír Adam Michnik hozzánk elküldött írásában.) Mi romlott el demokráciánkban? Miért tűnik a társadalmi konszenzus törékenyebbnek a térség országaiban most, mint valamikor is a rendszerváltás óta? Közelebb vagyunk ma a szabadságról és egyenlőségről alkotott ideáink megvalósulásához, mint tizenhét évvel ezelőtt voltunk? Gondoljunk csak a romák vagy a homoszexuálisok helyzetére. Demokratikus intézményeink, köztük mindenekelőtt az alkotmánybíróságok, beváltották-e a hozzájuk fűzött reményeket? És ha nem, miért? Hogyan értékelhetjük a demokrácia és az emberi jogok helyzetét ezekben a posztkommunista országokban? Annyi évvel a rendszerváltás után újra szükség lenne intézményi változásokra? Ezekre a kérdésekre kértünk választ neves külföldi szakértőinktől, Shlomo Avineritől, Catherine Duprétől, Adam Czarnotától és Herbert Küppertől, akik értelemszerűen elsősorban a saját kutatási érdeklődésüknek megfelelő elemeket hangsúlyozták válaszul küldött esszéikben.
• Shlomo Avineri: Vajódás a demokráciához vezető úton
• Catherine Dupré: Reformok után. Alapjogvédelem a posztkommunista országokban
• Adam Czarnota: Az átmenet igazságszolgáltatása. A posztrendőrállam nyertesei és vesztesei
• Herbert Küpper: A szocialista maradványok szerepe a magyar alkotmányban
Magyarországon a rendszerváltás idején lezajló alkotmányos átmenet fontosabb szerepet játszott, mint bármely más szocialista országban. A Kerekasztal-tárgyalások során elért politikai kompromisszumokat az azt kísérő alkotmánymódosításokkal erősítették meg. Ezért van az, hogy a tudósok közül néhányan a magyar rendszerváltást a "jog forradalmának" is nevezik.[1]
Paradox módon Magyarország az egyetlen korábbi szocialista állam, amely e történelmi fordulatot nem szentesítette új alkotmánnyal. Magyarországon az alaptörvény továbbra is az 1949. évi XX. törvény. Kétségtelen, hogy e törvény radikális változásokon ment keresztül 1989-ben (1989. évi XXXI. törvény) és 1990-ben (1990. évi XL. törvény), valamint nagy számban történtek kisebb módosítások 1989-től napjainkig. Ezek alakították át a korábban szocialista alkotmányt a joguralom eszméjére épülő többségi demokrácia, az emberi jogok tisztelete, az autonóm polgári társadalom és a (szociális[2]) piacgazdaság alaptörvényévé.
Ezen alapvető változtatások ellenére egy részletesebb elemzés feltárja, hogy számos paragrafus, kitétel vagy kifejezés 1972 vagy épp 1949 óta módosítások nélkül maradt fenn.[3] Így az a sokat idézett mondás, hogy az egyetlen rendelkezés, mely 1989/90-ben nem változott, az, hogy "a Magyar Köztársaság fővárosa Budapest", két értelemben is helytelen. Először is a 74. § változáson ment keresztül: 1949-től 1989-ig Budapest a Magyar Népköztársaság fővárosa volt.[4] Másodszor: tekintélyes számban vannak olyan rendelkezések, amelyek nem módosultak, ezért még mindig a szocialista szövegezés szerint érvényesek.
Mivel a szocialista berendezkedés és az 1989/90-ben megalkotott rendszer sok tekintetben alapvetően különbözik egymástól, az alkotmány szövegében felfedezhető szocialista maradványok prima facie idegen testként hatnak az új közegben. Részletesebb elemzésre vár a feladat, hogy vajon egy régi szakasz megfelelő-e az 1989/90-ben elfogadott értékek fényében és kompatibilis-e azokkal. Egy adott szakasz szocialista eredete még nem teszi azt szükségszerűen alkalmatlanná az új alkotmány számára.
Mindamellett létezik egy bizonyos "kezdeti gyanakvás", hogy ez olyan értékeket vagy gondolkodásmintákat vonhat maga után, amelyeknek megsemmisítésére a rendszerváltás törekedett.
Ez a tanulmány három fő szocialista maradványt és azoknak az új rendszerben betöltött szerepét teszi vizsgálat tárgyává: a szocialista megszövegezésben megjelenő szociális jogok, az Országgyűlés pozíciója és a törvényességi felügyelet mint az ügyészi szolgáltatás funkciója kérdését.
A klasszikus nyugat-európai doktrína szerint[5] erős érv szól amellett, hogy a szociális jogok lényegüknél fogva ellentétesek a szabadsággal. E véleményt az az érv támasztja alá, hogy a klasszikus liberális jogok az egyén számára egy olyan szférát teremtenek, amelybe az állam autoritatív módon nem avatkozhat be. Másrészről azonban a szociális jogok biztosítják az egyén számára azt a jogot, hogy az állam terhére bizonyos cselekvésekre vagy forrásokra tartson igényt. A liberális jogok egy passzív államot juttatnak érvényre, míg a szociális jogok inkább egy aktív államot ösztökélnek, sőt meg is követelnek. így arra hívják fel az államot, hogy beavatkozzon az egyén életébe annak érdekében, hogy teljesítse kötelezettségeit. Ez némi veszélyt jelent az egyén szabadságára nézve, hiszen ha konfliktus lép fel a liberális és szociális jogok között, az állam a szociális jogok biztosítása terén fennálló kötelezettségével indokolhatja a liberális jogok által védelmezett szabadság megsértését. Ez a veszély csökkenthető a szociális jogok megfelelő megfogalmazásával, ami ugyanígy igaz a szabadságot érintő másik veszélyforrásra is, mely általában a szociális jogokkal kapcsolatban merül fel. A szociális jogok ugyanis gyakran kecsegtetnek olyan előnyökkel, melyeket az állam nem tud biztosítani, ezért a bíróságok előtt sem érvényesíthetők. Az érvényesíthetőség e hiánya egészében véve kétségbe vonja az alkotmányos jogok eszméjét, és közvetett módon leronthatja a liberális jogokat, valamint azok bíróság előtti kikényszeríthetőségét. Még egyszer tehát: egy óvatosabb megfogalmazás lehatá-
- 53/54 -
rolhatja azokat a szociális célokat, melyeket az állam képes megvalósítani, ennek segítségével pedig útját állhatjuk a "csalfa ígéreteknek".
A szabadságot érintő potenciális veszély ellenére a magyar alkotmány - hasonlóan úgyszólván az összes posztszocialista alkotmányhoz - jelentős terjedelemben tartalmazza a szociális jogok katalógusát. A Kerekasztal-tárgyalások során az úgynevezett vörös jogok jövője volt a leghevesebben vitatott kérdés; végül a szociális szervezetek képviselői, valamint a közvélemény által is támogatott egykori állampárt került fölénybe.
A Kerekasztal-vita arra a kérdésre összpontosított, hogy továbbra is fenntartsuk-e a szociális jogokat. Amikor ez a kérdés igenlő választ nyert, kevés figyelem maradt a "hogyanra". Ennek következményeként a jelenlegi alkotmányban a legtöbb szociális jog szocialista formájában jelenik meg. A szociális jogok tipikus szocialista megfogalmazásában - ahogy a korai szovjet alkotmányokban is megfigyelhető - az első szakasz megállapít egy szubjektív jogot (például: "Mindenkinek joga van a munkához"), az ezt követő szakaszok pedig felsorolják azokat az állami intézményeket, amelyek az első szakaszban foglaltak végrehajtásáért felelősek (például: "E jogot az állam a nemzetgazdaság termelőerőinek tervszerű fejlesztésén és a gazdasági tervekre épülő munkaerő igazgatáson keresztül juttatja érvényre"[6]).
A probléma a szakasz második része miatt merül fel. A jog realizálásának felelőssége ugyanis az államra hárul. Ez azt jelenti, hogy a jog birtokosai nem dönthetnek abban a tekintetben, hogy érvényesítik-e a jogukat, ha igen, akkor mikor, hogyan és milyen mértékben. Az idézett példák világosan mutatják, hogy különösképpen a negatív szabadság -a klasszikus liberális szabadság egyik lényegi eleme - biztosítására nincs garancia. A jog alanyai nem dönthetnek arról, hogy egyáltalán akarnak-e munkát vállalni, de alá vannak rendelve az állam által irányított munkaügyi igazgatásnak, ami gyakorlatilag munkavállalási kötelezettséget jelent. Ennek eredményeképp az első szakasz látszólag csak szubjektív jogot tartalmaz. Ha azonban figyelembe vesszük a teljes szakaszt, az valójában felhatalmazza az államot arra, hogy beavatkozzon az állampolgárok életébe. Ezért a szocialista megfogalmazásban megjelenő szociális jogok egyáltalán nem is jogok, hanem valójában felhatalmazást jelentenek az állami beavatkozásra. Magyarán: a szocialista köntösben megjelenő szociális jogok nem jogosultságokkal ruházzák fel az állampolgárokat, hanem ellenkezőleg, korlátozzák a jogaikat. A szocialista alkotmányok cinizmusának tipikus példája, hogy az állampolgárok életébe történő államhatalmi beavatkozást ugyanazon állampolgárok szubjektív jogaiként deklarálják.
A jelenlegi alkotmány számos, a hagyományos szocialista formában megfogalmazott szociális jogot tartalmaz: az egészséghez (70/D. §), a szociális biztonsághoz (70/E. §), az oktatáshoz (70/F. §) és az egészséges környezethez (18. §) való jogot. 1989-ben egy alkotmánymódosítás tompította a munkához való jog, illetve a munkakapcsolatokra vonatkozó szociális standardok (70/B. §) élét azzal, hogy olyan liberális jogokkal kombinálta őket, mint például a foglalkozás szabad megválasztásához való jog. Azóta a 70/B. §-ban az állami beavatkozás jogához képest az egyéni szabadsághoz való jog erősebb pozíciót élvez.
Az egészséges környezethez való jog tartalmát az Alkotmánybíróság határolta körül. Annak ellenére, hogy a 18. § szubjektív jogként nyert megfogalmazást, az Alkotmánybíróság e rendelkezést a környezetvédelmi szintek csökkentésének relatív tiltására redukálta, azaz az államot terhelő objektív kötelezettségként határozta meg. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint az egészséges környezethez való jog nem lehet konkrét állami cselekvésekre vonatkozó egyéni igények alapja.[7]
Mindamellett az alkotmányjogi ítélkezésben egy másik tendencia is érvényesül. A 2004-es droghatározat[8] igen drasztikus példáját nyújtja a szociális jogokban rejlő szabadságkorlátozó potenciálnak. A tárgya egy büntetőjogi törvénymódosítás, amely többek között kivonta a büntetőeljárás hatálya alól a személyes használatra szánt csekély mennyiségű könnyű drogok tartását. Az Alkotmánybíróság igen nyugtalanító indokokkal megsemmisítette e szabadelvű rendelkezést.
Az első lépésben az Alkotmánybíróság a német Szövetségi Alkotmánybíróságot[9] követte, és megállapította, hogy a könnyű drogok csekély mennyiségben történő birtoklása az általános cselekvési szabadság területére esik [magyar alkotmány, 54. § (1) bekezdés]. Ily módon ezt a magatartást egy alkotmányba foglalt liberális jog védelmezte. A német Szövetségi Alkotmánybíróság ezen a ponton megállt, és azt állapította meg, hogy az egyének csekély mennyiségű könnyű drog személyes használatra való tartására irányuló magatartásának büntetése alkotmányos korlátokba ütközik. Az utóbbi minősí-
- 54/55 -
tés azért fontos, mert a magyar határozat aggasztó részei a személyes használatra való kábítószertartásra hivatkoznak. Ha a kábítószert tartó személy átadja azt egy másik személynek, akkor az utóbbi személy egészsége veszélybe kerülhet, és az államnak megvan a lehetősége arra, hogy rendelkezzen azzal a joggal és - vitathatóan - azzal a kötelezettséggel, hogy védelmébe vegye az átvevő személy egészségét. Ha a kábítószert tartó személyek kizárólag a saját egészségüket kívánják károsítani, a német doktrína szerint alkotmányban biztosított joguk ezt tenni, és a cselekvési szabadsághoz való joguk[10] visszatartja az államot a beavatkozástól.
A magyar Alkotmánybíróság a német határozat nyomdokaiba lépett, azonban nem állt meg annak következtetéseinél. Ehelyett a magyar bírák a kábítószert tartó személy magas szintű egészséghez való jogára hivatkoztak (70/D. §). Mivel ez a "jog" a szocialista megszövegezésben jelenik meg, az érvényesítésére vonatkozó felelősséget a 70/D. § (2) bekezdése kizárólagos jelleggel az államra terheli, ezáltal a jog alanyaira bízza, hogy a jogi intézmények beavatkozásától mentesen dönthessék el, egészségesen kívánnak-e élni, és ha igen, akkor milyen módon akarják előmozdítani egészségüket.
Ennek következményeként az Alkotmánybíróság érvelése szerint ez a 70/D. §-ból eredő védelemre irányuló kötelezettség nemcsak felhatalmazza, hanem kötelezi is a jogalkotót, hogy korlátozza az állampolgárok alkotmányos cselekvési szabadságát. Az Alkotmánybíróság súlyosabbá tette ezt az érvet azzal a megállapítással, hogy a 70/D. § nem kevésbé enyhébb eszközzel biztosított védelmet követel meg, mint a büntetőjogi szankciók rendszerét, bár általánosságban a testület úgy vélekedik, hogy a joguralom követelményei alapján egy adott magatartás büntethetősége csak ultima ratio jelleggel válhat az állam által felhasználható eszközzé. Ehhez képest az Alkotmánybíróság a 70/D. § esetében azzal érvelt, hogy az egyetlen eszköz, amely megfelel az egészséghez való jog védelme követelményeinek, ha az egészség önkárosító cselekményeit a büntetőjogi normák megsértésének tekintjük,[11] míg önmagában az oktatás, az információátadás, a megelőző és gyógykezelő egészségvédelem nem kielégítő. Így az állam nemcsak hogy felhatalmazást kap rá, hanem kötelezettsége is állampolgárait az egészséges életmódra kényszeríteni, továbbá az egészséges életmódra irányuló magatartást megtagadó polgárait büntetni. Ez a bírósági határozat teljesen figyelmen kívül hagyja minden egyén önkárosításhoz való jogát, amelyet az általános cselekvési szabadság és az egyéni autonómia részeként minden liberális nyugat-európai rendszer tiszteletben tart.[12]
A magyar Alkotmánybíróság nem ad magyarázatot arra, hogy az egészséghez való jognak miért biztosít csaknem abszolút pozíciót, és miért helyezi azt ugyanannak a jogalanynak a cselekvési szabadsága fölé. Általában véve ha két alapvető jog ütközik egymással, az államnak kötelessége a két jogot egymással oly módon összhangba hozni, hogy amennyire csak lehetséges, ne sérüljenek - lehetőleg egyik se.[13] Ez különösen igaz akkor, ha különböző személyek jogai ütköznek. Ha a konfliktusban álló jogok ugyanahhoz a személyhez fűződnek, akkor e személy autonómiája (alkotmány 54. §) garantálja, hogy ő, ne pedig az állam döntsön arról, hogy mely joga érvényesüljön.[14] A droghatározat nem tisztelte az egyén autonómiáját arra vonatkozóan, hogy válasszon a konfliktusban álló jogok közül, és a beavatkozó állam sem mérlegelte a két szemben álló jog egymáshoz való viszonyát abból a szempontból, hogy mindkettőt a lehető legnagyobb mértékben érvényesítse, hanem inkább a szociális jogot részesítette előnyben a liberális joggal szemben. Következésképp az államnak nincs kötelezettsége a személyes szabadság tiszteletben tartására, hanem arra a jogra és kötelezettségre tesz szert, hogy beavatkozzon állampolgárai magánéletébe. Ezt a dogmatikailag rendkívül gyenge érvet egy ugyanilyen gyenge lábakon álló orvosi érvvel is alátámasztották, méghozzá azzal, hogy a könnyű drogok minden egyes fogyasztója annyira a szenvedélybetegség mechanizmusainak a befolyása alá kerül, hogy többé nem képes eléggé világosan megfontolni az egészségéért vállalandó felelősséget, azaz folyamatosan a cselekvőképtelenség állapotában van.[15]
E döntés csak egy paternalista intervenciós állam továbbra is fennálló attitűdjének háttere előtt értelmezhető - vagy kevesebb latin kifejezéssel élve: a késői Kádár-rendszer háttere előtt. E filozófia abban áll, hogy az állam jobban tudja polgárainál, mi a jó nekik, és ezt a boldogságot rákényszerítheti, vagy rá is kell kényszerítenie a polgáraira. A rendszerváltás előtt (és tulajdonképpen 1949 előtt) ez az állami paternalizmus cselekvőképtelenné tette az egyént, és ahogy a droghatározatból is észlelhetjük, manapság ugyanez lehet az eredmény. Így a döntés heves kritika tárgyává vált, különösen a Fundamentumban,[16] ami újfent megvilágítja, mennyire fontos a magyar
- 55/56 -
jogi kultúrában, hogy legyen az emberi jogok problémájával foglalkozó folyóirat.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a droghatározat eddig elszigetelt maradt, így az egyéni szabadságot sértő állami beavatkozás nem vált az alkotmányos ítélkezés strukturális problémájává. Mindazonáltal ez a döntés rávilágít a régi megfogalmazásban megjelenő szociális jogok rejtette individuális szabadságot sértő potenciálra.
Még akkor is, ha a drogfogyasztók szabadságának korlátozása talán marginális problémaként tűnik fel,[17] fennáll a lehetősége annak, hogy az elkövetkezendő esetekben a droghatározat dogmatikai konstrukciója megismétlődik. Nincs biztosíték arra, hogy az Alkotmánybíróság nem hagy jóvá "egészségtelen" könyvekre vonatkozó tilalmat, vagy nem "védelmezi meg" az egyént az "ártalmas" egyesületekbe való belépéstől.
Bizonyos mértékben ez a veszély már realizálódott. 1996-ban az Alkotmánybíróság korlátozta a kiskorúak egyesülési szabadságát azzal az indokkal, hogy bizonyos tagságok rájuk nézve káros hatással vannak.[18] A potenciális kár a kiskorú által hozott döntéssel következik be, melyet vagy melynek következményeit az egyén nem lenne képes meg nem történtté tenni, ha eléri a nagykorúságot. Az Alkotmánybíróság arról kívánt meggyőzni, hogy a teljes szabadságát mindenki felnőttként képes gyakorolni, ezért a felnőttkor elérése előtti időszakra, amikor a kiskorúság hátráltatja az egyéneket döntéseik összes körülményének mérlegelésében, korlátozta az egyén szabadságát. Így az egyéni szabadság korlátozásának indoka a kiskorúság ideje alatt hozott döntések éretlensége volt. Ez az éretlenség nincs káros hatással az egyén későbbi életére. Azon kívül az Alkotmánybíróság a kiskorút nem fosztotta meg minden szabadságától, csak korlátozta azt az éretlensége szintjének arányában. Ennélfogva e döntés megmarad az emberi jogok liberális elméletének határai között.[19] Mindamellett az alkotmány még ennél is paternalistább értelmezésének alapjául szolgálhat, ha a kiskorúság speciális feltételeiről (az érettség hiánya) a hangsúlyt áthelyezzük a minden egyes egyén általános védelmének állítólagos szükségességére.
Mindent egybevéve a szocialista megfogalmazásban megjelenő szociális alapjogok magukban foglalnak egy bizonyos szabadságkorlátozó potenciált. Az Alkotmánybíróság nem riad vissza attól, hogy ezt a potenciált a gyakorlatba is átültesse, bár eddig még nem merült fel strukturális probléma a testület ítélkezési gyakorlatában. Azokra a problémákra, amelyek a szociális jogok alkotmányban ragadt szocialista megfogalmazásából fakadnak, egy gyógymód lehet: ha feladjuk a paternalista intervenciós állam hagyományos filozófiáját, és helyébe a személyes autonómia gondolatát helyezzük. A politikai kultúrát érintő efféle változás nem rendelhető el az alkotmányban, hanem a társadalomnak mint egésznek kell azt elérnie a nézeteit és elvárásait érintő változtatások segítségével.
Egy másik szocialista maradvány az alkotmány 19. § (1) bekezdése. Az 1972-es főbb alkotmánykiegészítést követően az Országgyűlés volt "a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv"; az egyetlen módosítás, amelyet 1989-ben végrehajtottak, hogy a "népköztársaság" kifejezést a "köztársaság" váltotta fel. 1949-től 1972-ig az alkotmány 10. § (1) bekezdése úgy határozta meg az Országgyűlést, mint a legfelsőbb államhatalmi szervet. Ez a megfogalmazás az 1936-os szovjet alkotmány 30. §-ának másolata.
Az Országgyűlésnek az államhatalom legfőbb szerveként való meghatározása az államhatalom egységének szocialista elméletét fejezi ki. A szocialista állam elutasította a hatalmi ágak elválasztását, és a szocialista államelmélet alkalmas megalapozásra lelt Rousseau műveiben. A szocialista állam teljes hatalmát egységesnek tekintették. Bizonyos hatáskörök és feladatok elosztását az alkotmányban és a törvényekben megjelenő különböző szervek között a "szocialista munkamegosztás" kifejeződésének tartották, de nem a fékek és ellensúlyok rendszerét jelenítette meg. Miközben a szocialista állam a demokrácia igényével lépett fel, formálisan kiterjesztette hatalmát a legfelsőbb képviseleti szervre. Elméletileg a szocialista parlamentek tartják kezükben a teljes államhatalmat, és hatáskörükbe vonhatnak bármely állami döntést.
Az alkotmány 19. § (1) bekezdésének túlélő szabálya az Országgyűlés legfőbb döntési kompetenciájáról két problémát vet fel. Először is, az egységes államhatalom ellentétben áll a joguralom és a demokrácia eszméivel, amelyek az alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében központi vonásai a magyar alkotmányos identitásnak. A joguralom eszméjének egyik fő eleme a hatalmi ágak elválasztása, mivel ez teszi lehetővé a szükséges ellenőrzést; egy egységes államhatalmi rendszerben sokkal nehezebb biztosítani, hogy az államszervek a jognak engedelmeskedjenek. A hatalmi ágak elválasztása fokozottabb védelmet nyújt a demokráciának, mint az általános akaratra építő egységes államhatalom, mivel nincs bizonyíték arra, hogy az utóbbi létezik egy pluralista rendszerben.[20] Azonban önmagában sem az állam-
- 56/57 -
hatalom egysége, sem a legfőbb népképviseleti szerv szupremáciája nem antidemokratikus.
A második probléma komolyabb természetű. A 19. § (1) bekezdése ellentétben áll az alkotmány többi részével. Az államszervezet teljes rendszere ugyanis a hatalmi ágak elválasztásán alapul,[21] bár az alkotmány sehol sem alkalmazza konkrétan ezt a kifejezést. A hatalmi ágak elválasztása, valamint az egyetlen legfőbb államhatalmi szerv különböző elveket testesít meg, és ezek nem egyeztethetők össze. Egy ilyen szerv, akár az államhatalom egységének szocialista formájában, akár a parlamentáris szuverenitás Westminster-féle modelljének megtestesítőjeként, mindenképpen idegen elem.[22]
Az Alkotmánybíróság több döntésében is foglalkozott a 19. §-sal, de nem fejlesztett ki egységes értelmezést. Néhány ügyben a testület a 19. § (1) bekezdését nem kifejtett/kifejezett, de az Országgyűlés érdekében nem is korlátozható hatásköri szabálynak tekintette, azonban nem magyarázta meg, hogyan viszonyul ez az értelmezés a hatalmi ágak elválasztásának teljes rendszeréhez.[23] Más döntések a 19. § (1) bekezdést valódi jogi tartalmat nélkülöző deklarációként kezelik, amelyet korlátozhatnak más alkotmányos rendelkezések. Ez az értelmezés összhangban áll a hatalmi ágak elválasztásával, de nem nyújt magyarázatot arra, miért tartalmaz az alkotmány olyan rendelkezést, amely minden jogi tartalomnak híján van - egy érv, mely ellentétben áll a 77. §-sal.[24]
Az a tény, hogy sem az Alkotmánybíróság, sem az alkotmányelmélet nem járt sikerrel az ellentétes és összeegyeztethetetlen alkotmányos rendelkezések harmonizálásában, nem halálos veszély a joguralom számára. A gyakorlati életben a 19. § (1) bekezdése nem okoz igazán problémát. Azonban az egymásnak ellentmondó rendelkezések az Alkotmányban esztétikai hibát jelentenek a joguralom csillogó felszínén.
A prokuratúra törvényességi felügyeleti jogköre egy cári eredetű intézmény, amelyet a forradalmat követő rövid kihagyás után Sztálin elevenített fel és tett kötelezővé a szovjet szatellitállamok számára 1945 után.[25] Magyarországon ezt 1972-ig a 42. § állapította meg, azt követően pedig az 42. §51. § (1) és (3) bekezdése.
1989/90-ben csekély változtatáson estek át ezek a rendelkezések. Az 51. § (1) bekezdése a jelenlegi ügyészi feladatok közé sorolja az egyéni jogok védelmét (nemcsak az alkotmány által biztosítottakét, hanem minden jogét), továbbá az 51. § (3) bekezdése felhatalmazza az ügyészséget arra, hogy minden jogszerű eszközt igénybe vegyen a "törvényesség védelme" érdekében. Ez a szabály meglehetősen hasonlít az 1989 előtti megfogalmazáshoz.[26] Az Alkotmánybíróság korlátozta saját hatáskörét, amikor megállapította, hogy a törvényességi óvás szocialista formája sérti a jogbiztonság és így a joguralom követelményét, mivel inkonzisztens keveréke a törvényes védelemből és a bírói gyakorlat egységességéből származó elemeknek, továbbá azt, hogy az alkotmány 50. § (3) bekezdésében található törvényességi felügyelet másodlagos az ügyészség elsődleges feladatához képest, melyet az 50. § (2)-(3) bekezdése állapít meg.[27]
Mindemellett a törvény, amelyre az alkotmány 50. § (3) bekezdése hivatkozik, szűkíti a törvényességi védelem körét. A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvény[28] eszközöket biztosít az egyedi döntésekkel és az alacsonyabb szintű végrehajtási normákkal szemben. Ezen intézkedéseknek figyelemmel kell lenniük a joguralom követelményeire, például a szerzett jogokra és a felek jogos várakozásaira. Az ügyészség csak felhívhatja a figyelmet a jogsértésre, de nincs lehetősége megsemmisíteni a jogsértő döntést. Ehelyett eljárást kezdeményezhet a felettes hatóság vagy a bíróság előtt.
Az új rendszerben az ügyészség törvényességi felügyeleti jogkörének fenntartása[29] két okból is potenciálisan diszfunkcionális/problematikus. Először is, a törvényességi felügyelet elve, amely minden más szempont felett a jog iránti formális engedelmességet feltételez, összeütközésbe kerül a joguralom más értékeivel, például a jogbiztonsággal és az állami döntések kiszámíthatóságával, a visszaható hatály tilalmával és általában a megbízható, konzisztens és egyértelmű állami cselekvés eszményével. Ez a konfliktus azonban a felügyelet intézményének óvatos alkalmazásával elkerülhető, amint az a magyar törvényekben látható.[30]
A második fenntartás a jogi kultúrát érinti. Egy liberális államban a jogorvoslati lehetőségek felkutatása alapvetően az érintett felekre hárul. Az állam, függetlenül a felek anyagi vagy más körülményeitől, csak bizonyos korlátok között gondoskodik az igazságosság működő rendszeréről, illetve a rendszerhez való hozzáférésről. A rendszerváltás után Magyarország komoly erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy olyan bírósági szervezetet hozzon létre, amely megfelel ezeknek a követelményeknek. Ha az állam fenntart egy olyan jogintézményt, amely a bíróságok mellett hivatalból ellenőrzi az állami aktusok törvényességét, akkor ez felfogható annak jeleként, hogy az állam nem bízik abban, hogy az érin-
- 57/58 -
tett felek kezdeményezései elegendő alapot nyújtanak a törvényes állami magatartás biztosítására. Az állampolgárok és azok kezdeményezései iránti állami bizalom hiánya a paternalista beavatkozó államot jellemzi. Ezért tekinthető az ügyészi szervezet törvényességi felügyeleti jogköre a liberális kultúrától idegennek és a paternalista állameszmény maradványának.
Az alkotmányban jelentős számban találhatók a szocialista időkből származó intézkedések, intézmények és megfogalmazások. Ebből pedig különböző problémák származhatnak. Ezek lehetnek pusztán konceptuális/fogalmi és dogmatikai ellentmondások, amelyek nem okoznak kárt az állami gyakorlat és az alkotmányos élet számára [például 19. § (1) bekezdés].
Más kérdések azonban sokkal komolyabbak, mivel az állam eszméjét is érintik. Mind a szociális jogok szocialista megfogalmazása, mind a törvényességi felügyelet továbbélése a "bölcs" paternalista állam olyan feltevésén alapul, amely rendelkezik autoritással polgárai boldogságának biztosításához, ha szükséges, akár azok akaratának ellenére is. Az e feltételezésből eredő tisztán jogi problémák úgy rendezhetők el, ahogy azt a törvényességi felügyelet példája mutatja: a joguralom más értékeivel fennálló konfliktus óvatos jogalkotási aktusok útján és (ön) korlátozó alkotmányos ítélkezési gyakorlat segítségével oldhatók fel.
Másfelől a droghatározat teljesen világossá tette, hogy a szocialista maradványok alkalmasak arra, hogy egy paternalista állam kényszerítő intézkedései számára jogi alapként szolgáljanak, akár a személyes szabadság rovására is. Minden dogmatikai hiányossága dacára ez a döntés a jövőben egy cizelláltabb elmélet kiindulópontjaként szolgálhat, amely az államot mint intézményt úgy fogja fel, mint ami a boldogságot/boldogulást közvetíti az állampolgárok részére.
E tendenciák ellen az egyik biztosíték az lehet, hogy el kell távolítani az alkotmányból a szocialista maradványokat, vagy még jobb lenne teljesen új alaptörvényt alkotni. Ez megfosztaná az államot attól az alkotmányos hatalmától, hogy beavatkozzon polgárai szabadságába, de nem változtatná meg azt a politikai kultúrát Magyarországon, amely még mindig a paternalista állam feltevésén alapul. Elegendő megvizsgálni más szocialista államokat, hogy megmutassuk: egy új liberális alkotmány önmagában nem számolja fel a paternalista állami magatartást és az emberek annak megfelelő elvárásait. A paternalistából a liberális államba történő átmenet se nem jogi, se nem alkotmányos, hanem kulturális fejlődést jelent, amely általában csak a teljes társadalom erőfeszítései árán valósítható meg. De azért az alkotmányos változás lehet az első lépés ezen az úton, és különösen előnytelen "a jog forradalmának" állama számára, hogy ez az új rendszer csak tökéletlen módon jelenik meg az alkotmányban. ■
JEGYZETEK
* Fordította: Ficsor Krisztina és Hidasi Viktória
[1] Holló András: Az államjogtól a jogállamig. A közjog "forradalma". Budapest, Alapítvány a politikai kultúráért, 1993. Lásd továbbá Kulcsár Kálmán: Systemwechsel in Ungarn 1988-1990, in Analysen und Erinnerungen des damaligen ungarischen Justizministers, Frankfurt/M., Vittorio Klostermann, 1997; Varga Csaba: Jogállami átmenetünk, Budapest, Pázmány Péter Katolikus Egyetem JÁK, 1998.
[2] A "szociális" szót azért szükséges zárójelbe tenni, mert kizárólag a preambulumban nyer említést, míg maga az alkotmány a piacgazdaságra melléknév említése nélkül hivatkozik. Magyarország gazdasági alkotmányának szociális karakterére vonatkozóan lásd Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, Pécs, 2007, 151-155.
[3] Az 1949 óta változatlanul hagyott szakaszok felsorolását lásd Herbert Küpper: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Ubergangs. Einführung mit Textübersetzung, Studien des Instituts für Ostrecht München Bd. 56, Peter Lang, Frankfurt/M. 2007, 8-9.
[4] A jelenlegi változatot az 1989. XXXI. törvény által lefektetett alkotmánykiegészítés állapította meg. A 74. §-sal kapcsolatban lásd Herbert Kúpper: Az Alkotmány 74. §-ának jogi jelentősége és tartalma, Jogtudományi Közlöny, 2007/3, 123-131. Nemzetközi összehasonlító elemzését lásd Szente Zoltán: A fővárosok jogállása Európában, Nemzetközi Közlöny - Közép-Kelet-Európai Közigazgatási Folyóirat, 2007/1, 5-27.
[5] A klasszikus pozíció képviselője Georg Brunner: Die Problematik der sozialen Grundrechte. Recht und Staat in Geschichte und Gegenwart, Heft 404/405, Tübingen, Mohr Siebeck, 1974. Egy sokkal modernebb felfogásért lásd José Carlos Vieira de Andrade: Os Direitos Fundamentais Na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, Almedina, 1987, 198-205.
[6] E két idézet némileg módosított változata a magyar alkotmányban 1949 és 1972 között a 45. § (1) bekezdésben, valamint 1972 és 1989 között az 54. §-ban megállapított munkához való jognak.
- 58/59 -
[7] A központi döntés itt a 28/1994. (V. 20.) ABH, 1994, 134. A 18. § jellegzetességeire nézve lásd Fodor László: Környezetvédelem az alkotmányban, Budapest, Gondolat, 2006, 41-70, 102-163.
[8] 54/2004. (XII. 13.) ABH, 2004, 690.
[9] BVerfGE 90, 145 - Cannabis (A határozat magyar fordítását lásd Fundamentum, 2001/1, 133-147.)
[10] Német alaptörvény, 1. § (1), 2. § (1).
[11] Mivel a bíróság a kötelező büntethetőséget kiterjesztette a tartási cselekményekre, az nem kizárólag a tényleges egészségkárosító magatartásra (például fogyasztásra) vonatkozik, hanem az előkészületi cselekményekre is.
[12] A német droghatározatban a Szövetségi Alkotmánybíróság oly módon hivatkozott az önkárosítás alapvető jogára, hogy az integráns része az alkotmány által védett egyéni szabadságnak. Az önkárosításhoz való jog felöleli az öngyilkossághoz való jogot is, bár a német doktrínában vita tárgya, hogy vajon az öngyilkossághoz való jogot az általános cselekvési szabadságból vezetjük-e le (e nézettel kapcsolatban lásd Friedhelm Hufen: In dubio pro dignitate. Selbstbestimmung und Grundrechtsschutz am Ende des Lebens, Neue Juristische Wochenschrift, 2001, 849-857; Dieter Lorenz: Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, in Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Hrsg. Josef Isensee, Paul Kirchhof, vol. VI: Freiheitsgrundrechte, Heidelberg, C. F. Müller, 1989, 37-38), vagy az élethez való jog negatív szabadságaként értelmezzük. (Ez utóbbi felfogással összefüggésben lásd Bodo Pieroth, Bernhard Schlink: Grundrechte Staatsrecht II., 22. ed., Heidelberg, C. F. Müller, Heidelberg 2006, § 9 II. 1. Rn. 392.)
[13] Ez alapvető gondolat a magyar alkotmányos doktrínában, lásd Balogh Zsolt: Alapjogi tesztek az Alkotmánybíróság gyakorlatában, in Halmai Gábor: A megtalált alkotmány, Budapest, Indok, 2000, 129-138; Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila: Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003, 125-134; Petrétei József: Magyar alkotmányjog. Alapjogok, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, Pécs 2006, 29; Sári János: Alapjogok, Budapest, Osiris, 2001, 44. Egy kritikusabb elemzésre példa Pétervári Kinga: Nyugati jogok posztkommunista alkalmazása, Fundamentum, 1998/1-2, 171-173.
[14] Herbert Küpper: A közjog dogmatikája, in: Jogdogmatika és jogelmélet, Szerk. Szabó Miklós, Miskolc, Bíbor Kiadó, 2007, 353-355.
[15] Ez a fajta gondolkodás a totalitárius rendszerekben az egyén tiszteletének hiányában tipikus volt az orvostudományban, míg a személyes szabadságra épülő berendezkedés körülményei között az emberre mint autonóm lényre tekintő domináns elképzelésnek köszönhetően az orvosi szakma képviselői vonakodnak attól, hogy tagadják egy személy felelősségre vonatkozó képességét.
[16] Győrfi Tamás: Üzenet az elefántcsonttoronyból: az Alkotmánybíróság droghatározata, Fundamentum, 2005/1, 73-85; Lévai Miklós: Paternalizmus és jogbizonytalanság, Fundamentum, 2005/1, 86-98. Egy másik kritikai összefoglalását lásd Küpper: Ungarische Verfassung..., id. kiad., 102-103.
[17] Nem szabad elfelejtenünk, hogy egy adott jogrendszer szabadságkultúrája abban mutatkozik meg, hogy hogyan kezeli a kisebbséghez tartozó csoportokat és problémákat. Egy többségi demokráciában a jog a személyes szabadságot kizárólag kivételes esetekben korlátozza, akkor, ha a többség úgy gondolja, hogy az nem felel meg a társadalom véleményének, illetve azzal összeegyeztethetetlen. Ezért az individuális szabadság garanciája strukturálisan jobban szolgálja a többségi kultúrától eltérő személyeket vagy csoportokat, mint a többség tagjait. Következésképp a vizsgálat arról szól, hogy a jogrend által védett szabadság mindig a "mások", a kisebbségi és/vagy deviáns egyének vagy csoportok szabadságát jelenti-e. Erről lásd Halmai Gábor: Jog az "erkölcstelenségre"?, Fundamentum, 1999/4, 147-149 (Herbert Hart elméletéről).
[18] 21/1996. (V. 17.) ABH, 1996, 74. A határozat kritikai szempontból való elemzését lásd Herbert Küpper: Die Grundrechte des Kindes in der ungarischen Verfassungsrechtsprechung, Recht in Ost und West, 1996, 274-278.
[19] Az más kérdés azonban, hogy vajon a "kár" ebben az esetben - egy homoszexuális jogokért küzdő csoportban való tagság kérdésében - megfelelt-e az Alkotmánybíróság által felállított kritériumnak, azaz annak, hogy károsan befolyásolja az érintett személy későbbi életét abban a tekintetben, hogy döntését vagy annak következményeit már nem tudja visszavonni. Ez az érv akkor tartható, ha a homoszexualitást negatívumként fogjuk fel - ettől viszont a testület kifejezetten tartózkodott. Mindazonáltal az Alkotmánybíróság azzal, hogy az efféle tagságot potenciális jelleggel ártalmasnak ítélte meg, közvetett módon negatív értékítéletet hozott a homoszexualitással kapcsolatban, így a jog helyébe az erkölcsöt illesztette, amely a joguralom eszméjére épülő liberális nyugati rendszerekben elfogadhatatlan lenne. Az emberi jogok többek között azért jöttek létre, hogy a többség "erkölcsi türannoszával" szemben védelmébe vegyék az egyént különösen akkor, ha az állam arra adja a fejét, hogy ki is kényszerítse ezt az erkölcsöt. Vö. 17. jegyzet.
[20] A politikai pluralizmus is az alkotmányos rend egyik fontos jellemzője: Preambulum 2. § (3) bekezdés, 3. §
[21] Az Alkotmánybíróság ezt a véleményét fejtette ki 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 136), és mindeddig fenn is tartotta: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 721-739.
- 59/60 -
[22] Jakab András: A szocializmus dogmatikai hagyatéka, Jogelméleti Szemle, 2003/4.
[23] 48/1991. (IX. 26.) AB, ABH 1991, 217; 7/2001. (III. 14.) AB, ABH 2001, 114; Kiss László bíró párhuzamos véleménye a 4/1999. (III. 31.) AB, ABH 1999, 52. döntéshez.
[24] 2/1993. (I. 22.) AB, ABH 1993, 33. döntés. A 24/2000. (VII. 6.) AB, ABH 2000, 141 határozat szintén úgy említi az alkotmány 19. § (1) bekezdését, mint üres frázist.
[25] Herbert Küpper: Einführung in die Rechtsgeschichte Osteuropas, Studien des Instituts für Ostrecht München, Bd. 54, Frankfurt/M., Peter Lang, 2007, 130-131, 517-518, 533, 565.
[26] Petrétei József: Az ügyészség alkotmányjogi helyzetéről a Magyar Köztársaságban, Magyar Jog, 1997, 164-170.
[27] 9/1992. (I. 30.) AB, ABH 1992, 59.
[28] 1972. évi V. törvény.
[29] Magyarország nem az egyetlen olyan korábbi szocialista állam, amely így tett, hanem sok posztszocialista alkotmány és hozzá tartozó törvény is megtartotta ezt a jogintézményt.
[30] Az Alkotmánybíróság a 2/2000. (II. 25.) AB határozatában (ABH 2000, 25) döntésében a törvényességi felügyelet jelenlegi formáját többé-kevésbé összeegyeztethetőnek találta az alkotmánnyal; következésképpen a 2001. évi XXXI. törvény, amely a testület megállapításainak hatására jött létre, a joguralom elemeit erősítette meg, teljes harmóniát teremtve a felügyelet intézménye és az alkotmány között.
Visszaugrás
