A magyar Alkotmány 74. §-a szerint: "A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest". Erről a paragrafusról két elterjedt tévedés létezik:
1. tévedés: E paragrafus az egyetlen alkotmányos rendelkezés, amely a rendszerváltás során nem módosult, hanem változatlanul a régi alkotmányból megmaradt.
2. tévedés: E rendelkezésnek nincs jogi jelentősége, inkább leíró jellegű.
ad 1. Az első tévedés, amely szerint az idézett rendelkezés a régi, azaz 1989 előtti alkotmány egyetlen módosítatlan szövegmaradéka, két vonatkozásban félreismeri az Alkotmány szövegtörténelmét. Egyrészt az Alkotmány 74. §-a a rendszerváltás során igenis módosult, hiszen 1949-től 1989-ig a szövegezése a következő volt: "A Magyar Népköztársaság fővárosa Budapest".[1] A népköztársaság és a mai köztársaság között azonban lényeges a különbség, mert a népköztársaságból köztársasággá válásban az egész rendszerváltás in nucleo kifejezést nyer. Másrészt pedig olyan rendelkezések találhatóak a mai alkotmányszövegben, amelyek 1949 óta[2] vagy legalább 1972 óta[3] valóban nem módosultak. Ezek a valódi "túlélők" rendkívül problémásak, mert az új, rendszerváltás utáni alkotmányba a régi alkotmányjogi gondolkodásmódot - vagy tudattalanul, vagy szándékosan - becsempészhetik. Ezekkel a túlélőkkel, valamint a mai alkotmányjogi gyakorlatra és elméletre gyakorolt hatásuk feltárásával és elemzésével az alkotmányjog tudományának foglalkoznia kell(ene),[4] de e problémától az idézett, közhellyé vált tévedés eltereli a figyelmet. Ennek következményeképpen sokan a "túlélők" problematikájának a fontosságát és aktuálisságát alábecsülik,[5] amiért e kérdéskört elmélyítő tanulmányok ritkaságszámba mennek.[6]
ad2. A második tévedés, amely szerint az Alkotmány 74. §-a nem "valódi" jogi előírást, hanem inkább tényleírást, ténymegállapítást vagy magától értetődő államszervezeti döntést tartalmaz,[7] összeegyeztethetetlen az Alkotmány 77. §-ának (1) bekezdésével. E rendelkezés szerint a magyar Alkotmány jogszabály, amiért minden részének jogi jelentősége, azaz normatív tartalma (is) van.[8] Az Alkotmány 77. § (1) bek.
- 123/124 -
fényében az Alkotmány jogi jelentőséggel nem rendelkező, kizárólag leíró vagy "lírai" szövegrészt nem tartalmaz(hat); legfeljebb a szoros értelemben vett alkotmányszöveghez nem tartozó preambulum értelmezhető csökentett normatív erejűnek. Ezzel kapcsolatban figyelemre méltó az a jogelméleti elv, amely szerint "jogszabály" nemcsak a szubjektív jogokat és/vagy kötelezettségeket megállapító szabály (szubjektív jog), hanem a többi, ezt a hatást nem gyakorló szabály is (objektív jog).[9] Ha ez nem így lenne, akkor pl. az Alkotmány államszervezeti részei, valamint az összes közigazgatási szervezeti jog nem lenne "jog". Az Alkotmány 74. §-a objektív jog, és mint ilyen, "jog". Következményképpen kötelező erővel[10] rendelkezik.
Érdemes tehát e félreismert és észre sem vett mondat (alkotmány)jogi jelentőségét, tartalmát feltárni. A következő szöveg e feladatot az alkotmányértelmezés hagyományos eszköztárának[11] alkalmazásával vállalja.
1. Egy adott jogszabály értelmezésének első lépését a nyelvi értelmezés alkotja. Ennek segítségével a használt szavak és mondatok mindennapi értelme felderíthető. Az Alkotmány 74. §-a központjában a "főváros" fogalma áll. A "főváros" szó két elemből tevődik össze: "fő" és "város". Az egyik elem, "város", arra utal, hogy egy bizonyos településről van szó - nem pedig többről, vagy nagyobb területi egységről: a Magyar Köztársaságnak fővárosa van, főmegyéje vagy főrégiója pedig nincsen. Ráadásul a főváros fogalmában az az elvárás fejeződik ki, hogy ez a település városi címmel és ranggal rendelkezzék, bár nemzetközi összehasonlításban nem minden főváros egyben "város".[12] Magyarországon a főváros városi jellege nem okoz jogi problémát, hiszen a főváros önkormányzati státuszát az Alkotmány 41. §-a normatív módon határozza meg. Ezek szerint a főváros egyben - különös jogállású - város.
A főváros különös, a többi várostól elkülönülő jellegét a szó másik eleme jelöli meg: "fő". Ebből arra lehet következtetni, hogy az adott település (város) kiemelt jelentőséggel rendelkezik. A szó általános nyelvi értelmezéséből már nem határozható meg, min (melyik tényezőkön) alapul ez a kiemelt jelentőség. E mindennapi nyelvhasználat szerint pl. Győr a modern magyar balett fővárosa, Debrecen a magyar kálvinizmus fővárosa vagy Makó a magyar hagymatermelés fővárosa lehet.
2. Az Alkotmány 74. §-a nyilvánvalóan nem Makónak a magyar hagymatermelésben foglalt szerepéről kíván rendelkezni. Tehát "főváros" mint jogi és ezzel alkotmányjogi fogalom azt a települést jelöli meg, amely az állami élet főbb színtere.[13] Emellett a főváros fogalmán az állam legfontosabb városát lehet érteni. E második fogalommeghatározás pedig nem jogi jellegű és nem is lehet az, mert "fontosságot" jogszabállyal nem lehet előírni. Egy adott település fontossága sok tényleges, azaz a jogon kívül álló tényezőből összetett tulajdonság, amely ezen kívül az egyes ember értékítéletén alapul és ennek következményeképpen szubjektív jellegű.[14] E második fogalommeghatározás, mint a főváros fogalmának jogi meghatározása ellen az is szól, hogy sok államban a főváros se nem a legnagyobb város, se nem a gazdasági és kulturális központ.[15] Ezért nemzetközi összehasonlításban is az állami élet összpontosulása a fővárosi jelleget meghatározó tényező.
3. A "főváros" jogi értelme az államhoz viszonyul, hiszen az állami élet szempontjából legkiemelkedőbb települést jelenti. Az államra való vonatkoztatás - amely a főváros potenciális gazdasági, szociális vagy kulturális jelentőségét figyelmen kívül hagyja - azért is jogosult, mert itt a fogalom alkotmányjogi jelentőségéről van szó. Az Alkotmány főleg az államot, valamint az állam és az egyén közötti viszonyt szabályozza, mialatt a gazdasági, szociális vagy kulturális viszonyok kialakítását nagyjából az érintettek szabad együttműködésére bízza. Az Alkotmány az államra és az állami életre összpontosul, amiért jogos az alkotmányjogi fogalmak az államhoz viszonyított értelmezése. A tételes alkotmányszövegben a főváros főleg az államhoz viszonyuló jelentősége a "Magyar Köztársaság fővárosa" fogalmazásban nyer kifejezést. A "főváros" a magyar államé, azaz a Magyar Köztársaságé, annak szolgálatában áll, nem pedig a magyar népében, nemzetében, gazdaságéban stb. A fővárost az állammal kapcsolatos funkciója határozza meg. A főváros az állami élet legkiemelkedőbb, de korántsem egyetlen színtere. A legkiemelkedőbb színtér meghatározásának mennyi-
- 124/125 -
ségi és minőségi oldala van: hány állami szerv köteles a fővárosban működni és melyek ezek a szervek? Mivel e kérdések egyszerre kötelességeket rónak az adott állami szervekre, azokat az e kérdéskörrel foglalkozó 3. pontban tárgyalom.
1. Az Alkotmány 74. §-a állapítja meg, Magyarország települései közül melyik tölti be a főváros szerepét: Budapest. Ezen sem egyszerű törvény, sem más alkotmányos szerv aktusa vagy cselekménye nem változtathat.[16] Budapest az Alkotmány 74. §-a értelmében akkor is Magyarország fővárosa marad, ha a köztársasági elnök határozatban más települést fővárosnak vagy elnöki székhelynek nyilvánít, vagy ha a köztársasági elnök, az Országgyűlés és/vagy a Kormány székhelyét[17] más városba helyezi.[18] Kizárólag az Országgyűlés, mint alkotmánymódosító szerv rendelkezhet a főváros szerepét betöltő település meghatározása felett. Ezen kívül a 74. § további intézményi garanciákat is tartalmaz.
2. Az egyik garancia a főváros intézményére vonatkozik. Az Alkotmány 74. §-a biztosítja, hogy Magyarországnak egyáltalán van fővárosa. A mai területi államban a főváros nélkülözhetetlen kellék, de az európai, valamint a tengerentúli államtörténelem mutatja, hogy állam főváros nélkül is létezhet és működhet.[19] E mellett a magától értetődő garancia mellett az Alkotmány 74. §-a jelentősebb normatív tartalommal is rendelkezik. Mivel a "főváros" szót egyes számban használja és csak egy települést jelöl fővárosnak, azt zárja ki, hogy Magyarországnak kettős fővárosa legyen.[20] A kettős főváros nem túl gyakori jelenség, de a modern időkben is előfordul.[21] A 74. § nemcsak a kettős fővárost zárja ki, hanem a főváros és a székesváros, rezidencia ill. kormányszék kettéválasztását is. Nem kevés országban a főváros nem azonos az államfő, vagy a kormány székhelyével.[22] Magyarországon ezt a megoldást az Alkotmány 74. §-a kizárja.
3. Az Alkotmány 74. §-a nemcsak a főváros intézményét garantálja, hanem Budapestet, mint várost is. Mivel az Alkotmány Budapestet név szerint említi, e város létezését sem a törvényhozó, sem a Kormány, sem Budapest vagy Magyarország népe nem szüntetheti meg. Ez nem azt jelenti, hogy Budapest közigazgatási határait nem lehet módosítani. Ezért az Alkotmány 74. §-a sem további települések bekebelezését, sem egyes budapesti területek kiválását, önállósulását nem tiltja meg. "Budapest" említése lényegtelen változásokat tesz lehetővé, de Budapest "lényegét" alkotmányos garanciával látja el.[23] Az Alkotmány 74. §-ban foglalt garancia megsérül, ha a módosítások következtében létrejött település(ek) identitása már nem "Budapest". Az így felfogott identitás azonos Budapest "lényegével". Ezek értelmében Budapest "lényege" az, hogy a város a korábban önálló Buda és Pest városokból áll; tekintettel az egységes Budapest megteremtésére (1872. évi XXXVI tc.) Óbudát is be lehet vonni a Budapestet kitevő lényeges alkotórészek sorába.[24] Ezért Budapest alkotmánybeli említése Buda és Pest egyesítésének megszüntetését megakadályozza; az 1872. évi XXXVI. tc. hatását még
- 125/126 -
törvény sem semmisíthetné meg, hanem kizárólag az Alkotmány módosítása. Budapest "lényege" csak a város egészére vonatkozik, a főváros kerületi tagozódására már nem. Ezért a főváros kerületeivel kapcsolatos kérdéseket kizárólag az Alkotmány IX. fejezete alapján kell elbírálni. Ugyanaz áll Budapest fővárosi önkormányzat belső szerkezetére.[25] Ennek az intézményi garanciának az alkotmányos szervek hatáskörei felelnek meg. Az Alkotmány 19. § (3) bek. 1) pontja az Országgyűlésnek csak a közigazgatási egységek területi hierarchiájában a fővárossal azonos szinten álló megyékre[26] nézve ad területről és névről való döntési hatáskört. A fővárossal kapcsolatban az Országgyűlés csak a kerületek kialakításáról dönthet. Az Alkotmány 19. § (3) bek. 1) pontjából következik, hogy az Országgyűlés a főváros határait nem egyszerű, a 19. § (3) bek. 1) pontján alapuló döntéssel, azaz határozattal,[27] hanem kizárólag törvénnyel[28] állapíthatja meg; e törvény alkotmányjogi korlátja, ahogyan láttuk, Budapest "lényege", amelyen törvény sem változtathat. Jelenleg Budapest területét és kerületi szerkezetét az 1994. évi XLIII tv. szabályozza.[29] A főváros nevét sem állapíthatja meg a törvényhozó, hiszen ezt az Alkotmány 74. §-a rögzíti.
1. Az Alkotmány 74. §-ának jogi tartalma az említett intézményi garanciákban nem merül ki. Ahogyan láttuk az 1. fejezetben, a főváros lényege abban áll, hogy ez a település az ország állami életének fő színterét képzi. Ezt a szerepet a főváros csak akkor töltheti be, ha az állam ott jelen van, azaz az állami szervek ott működnek. Ennek következményeképpen az állam szervei kötelesek székhelyüket Budapest közigazgatási határain belül fenntartani. Kérdéses azonban, ez az elv melyik állami szerveket kötelezi: az államfőt? Az Országgyűlést? A Kormányt? Az Alkotmánybíróságot? Az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot? A Legfelsőbb Bíróságot vagy annak elnökét? A Legfőbb Ügyész(sége)t? Esetleg az országos hatáskörű szerveket vagy az országos jelentőségű autonóm közhatalmi testületeket, mint pl. a közszolgálati médiumokat, az országos kisebbségi önkormányzatokat, az országos szakmai és más kamarákat is? Mi a helyzet az országos jelentőségű, állami fenntartású, de nem közhatalmi intézményekkel, pl. nemzeti könyvtárral, színházzal, levéltárral, múzeummal, kutatóintézettel, specializált kórházakkal? Ezekre a kérdésekre nem lehet egységes választ adni, hanem differenciáltan kell elemezni az alkotmányjogi helyzetet.
A kiindulópont a főváros funkciója: az állami élet itt összpontosul. Állami életen nem minden állami tevékenység értendő, hanem csak az állami tevékenység csúcsa, mindenekelőtt az alkotmányos szervek működése. Az állami életet az alkotmányos szervek meghatározzák, azok ezen élet legfontosabb és legszembetűnőbb megnyilvánulásai. Ezért a főváros meghatározása a legfőbb alkotmányos szerveket a fővárosnak kijelölt településben történő működésre kötelezi. Ennek megfelelően a köztársasági elnök,[30] az Országgyűlés és a Kormány székhelye Budapest; ezen sem az adott szerv döntése, sem törvény nem változtathat.
Ez a kötelesség nem azt jelenti, hogy az adott szerv minden egyetlen cselekményét köteles a fővárosban végezni. A köztársasági elnök mind belföldi, mind külföldi utakon kifejezheti a nemzet egységét [Alkotmány 29. §-a]. A Kormány adott esetben a fővároson kívül is ülészhet, akár külföldön is. A többi országgal való együttműködés jegyében [Alkotmány 6. § (2) bek.] a Kormány akár külföldön is két- vagy többoldalú közös kormányüléseken vehet részt; ez nem ellentétes az Alkotmány 74. §-ával. A magyar Országgyűlés képviselőcsoportjai néhány más európai ország parlamenti frakciói által adott példát, hogy európai kérdésekkel foglalkozó frakcióüléseket Brüsszelben tartsanak,[31] alkotmányjogi aggály nélkül követheti: ha időnként Brüsszelben összeül egy képviselőcsoport, ezt az Alkotmány 2/A. §-a alapján megteheti. Az Alkotmány 74. §-ával összeegyeztethetetlen pedig az a magatartás, hogy az adott szerv működési központja már ne legyen Budapesten.
2. Már nem olyan egyszerű a válasz az Alkotmánybíróság, valamint az igazságszolgáltatás ügyében. Mivel az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség a fővárosban működik,[32] a székelési kötelezett-
- 126/127 -
ségük kérdése még nem vált gyakorlativá. Azonban az Abtv.[33] 3. §-a értelmében: "Az Alkotmánybíróság székhelye Esztergom".[34] E rendelkezés csak akkor nem ellentétes az Alkotmány 74. §-ával, ha ez az Alkotmánybíróságot nem kényszeríti arra, hogy Budapesten legyen a székhelye.[35] Ahogyan láttuk, a főváros funkciója abban áll, hogy az állami élet csúcsszerveinek színteréül szolgáljon. Az állami csúcsszervek elvileg az Alkotmánybíróságot is foglalják magukban. A főváros intézménye azonban nem hivatott az összes alkotmányos életnek egy helyen történő összpontosítására, hanem főleg a politikai élet színterét alkotja. A fővárosban az országot irányító szervek székeljenek. Ennek megfelelően a politikai jellegű alkotmányos szervek kötelesek a fővárosban működni. Az Alkotmánybíróság, mint bírósághoz hasonló szerv[36] - elvileg - nem művel politikát, hanem a jogot ápolja. Az alkotmányjog ápolása szükségszerűen a politikát is érintő tevékenység, de ez nem jelenti azt, hogy az alkotmánybírósági tevékenység elsősorban politikai jellegű.[37] Ezért nem feltétlenül szükséges, hogy az Alkotmánybíróság székhelye Budapest. Ez az érv nemcsak az Alkotmánybíróságra áll, hanem az OIT-ra,[38] a Legfelsőbb Bíróságra és elnökére, valamint a Legfőbb Ügyészre és stábjára is.
3. E gondolatmenetet egy második érv alátámasztja. 1989 óta a magyar Alkotmány a hatalommegosztás elvén alapul, eltekintve a rendszeridegen 19. § (1) bek.-től. Manapság a hatalmi ágak elválasztása azt jelenti, hogy a politikai jellegű hatalmi ágak: a törvényhozás és a végrehajtás de facto összefonódnak[39] A politikai irányítást az Országgyűlés és a Kormány együttesen és egymástól - részben jogilag, részben tényleg - függően gyakorolja. A hatalmi ágak elválasztása leginkább a jogi ellenőrzést gyakorló szervek - az Alkotmánybíróság, a bíróságok és az OIT, valamint az ügyészségek - esetében valósul meg. E jogi jellegű szervek távol állnak a politikai jellegű szervektől, mert az utóbbiak jogi kontrolljára hivatottak. Ezt az alkotmányjogi-funkcionális távolságot földrajzi távolság hangsúlyozhatja és testesítheti meg. Jelképi értékű lehet egy olyan államberendezkedés, hogy a politikai jellegű szervek a fővárosban irányítják az országot és az ellenőrző szervek távolságból végzik feladatukat. A hatalommegosztás szimbolikus kifejezése alkotmányos érték, mert az maga a hatalommegosztás, és mint alkotmányos érték, az Alkotmány 74. §-ával egyenrangú. Két egyenrangú alkotmányos érték egymással szembeni mérlegeléséből az következik, hogy mind kettőnek érvényesülnie kell, amennyiben ez lehetséges. Az Alkotmány 74. §-a akkor is érvényesül, ha az Alkotmánybíróság nem székel Budapesten, hiszen a főváros jellegét meghatározó politikai természetű alkotmányos szervek ott működnek. Ennek következtében az Alkotmány 74. §-a nem akadálya az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 3. §-ának, és nem lenne akadálya hasonló, az igazságszolgáltatás csúcsszerveire vonatkozó rendelkezésnek a Bszi-ben.[40] Megfontolandó, hogy ez az érvelés az Állami Számvevőszékre és az országgyűlési biztosokra is vonatkoztatható-e. E szervek szintén ellenőrzést gyakorolnak, igaz, nem bírói függetlenségben, de más alkotmányos szervtől való függőségben sem. A másik oldalon a számvevőszék és a biztosok erősen az Országgyűléshez kötődnek, ami amellett szól, hogy az Országgyűlés székhelyén székeljenek. Ez ellen az az érv hozható fel, hogy az Állami Számvevőszék és az országgyűlési biztosok önálló alkotmányos szervek, amiért székhelyüknek nem feltétlenül azonosnak kell lennie az Országgyűlésével. Az egymással ellentétes alkotmányos rendelkezésekből egyértelmű válasz nem szűrhető ki. E szervek esetében végül is a politikai akarat kérdése, vajon a mérlegelésben az Alkotmány 74. §-ában rögzített fővárosi elv, vagy a hatalommegosztás jelképi kifejezésre juttatása érvényesül-e. Az Alkotmány alapján mind a két megoldás elfogadható.
4. Nemzetközi összehasonlításban megállapítható, hogy nem kevés országban mind az alkotmánybíróságok, mind az igazságszolgáltatás legfőbb szervei a fővároson kívül
- 127/128 -
működnek.[41] Mindenütt ugyanazt az érvet említik: az ellenőrző szervek az ellenőrzött szervektől földrajzi és lélektani távolságban működjenek, mert ez a hatalommegosztást szimbolizálja és az ellenőrzés függetlenségét fokozza.[42]
Az országos határkörű szervek államigazgatási intézmények, nem pedig alkotmányos - a múlt rendszer nyelvhasználatában: államhatalmi - szervek. Ezért az Alkotmány 74. §-a nem követeli feltétlenül, hogy ezek a fővárosban működjenek. Magyarországon az Alkotmány a közigazgatás decentralizációját nem említi az alkotmányos értékek között.[43] Alkotmányos szintű említés nélkül is a magyar törvényhozó, a decentralizáció és dekoncentráció elveire támaszkodva, egyes országos hatáskörű szervek székhelyét a fővároson kívül állapíthatja meg. Az Alkotmány 74. §-ának mérlegelési súlya még gyengébb abban az esetben, ha az adott országos hatáskörű szervet feladatköre más helyhez köti: pl. az országos bányafőhatóság bányavidéken is létesíthető, az országos borfőhatóság borvidéken. Hasonló a helyzet a nem állami, hanem autonóm országos szervek esetében. Elvileg az Alkotmány 74. §-a fővárosi székhely mellett szól, de mivel ezek a szervek nem az állami élet központjában állnak, a mérlegelésben nem kell erős érv ahhoz, hogy székhelyüket vagy a törvényhozó, vagy maga az autonóm szerv máshol állapítja meg. Elég a decentralizáció,[44] dekoncentráció vagy feladatköréből adódó más helybeli kötődés. Alkotmányban garantált autonómia esetében maga az autonóm szerv jogosult a székhelye meghatározására. Ha az autonómiát törvény teremti meg, akkor a törvényhozó a székhely kérdését rendezheti, de ezt az autonóm szerv döntésére is bízhatja. Az Alkotmány 68. §-ában biztosított autonómia a kisebbségi önkormányzatokat az Alkotmány keretében szabad székhelyválasztásra jogosítja fel. A román és szlovén kisebbségek demográfiai tényekre támaszkodva budapesti székhely ellen döntöttek.
5. Az Alkotmány 74. §-a nem vonatkozik az állami fenntartású, nem közhatalmi szervekre. A főváros az állam politikai életének a színtere. Ahogyan fent láttuk, a főváros alkotmányjogi fogalma nem vonatkozik az ország kulturális, szociális vagy gazdasági életére. Ezért ilyen jellegű intézmények elhelyezésére Alkotmány 74. §-a semmilyen rendelkezést sem tartalmaz, hanem semleges.
Az Alkotmány 74. §-ából folyó kötelezettségek kizárólag magyar szervekre terjednek ki, nem pedig külföldi államokra. Az államok szuverén egyenlősége elvéből következik, hogy egy állam joga más államokat nem köthet.[45] Ezért a külföldi államok a magyar jogtól függetlenül dönthetik el, magyarországi képviseletüknek hol lesz a székhelye. A nemzetközi jog sem kötelezi az államokat arra, hogy külképviseletüket a fogadó állam fővárosában létesítsék. Egyetlen nemzetközi szerződés sem rendelkezik erről a kérdésről,[46] és vonatkozó nemzetközi szokásjog az ellenpéldák nagy számánál fogva nem jöhet létre.[47]
Az Alkotmány 74. §-a objektív jog. Kizárólag kötelezettséget ró az állami szervekre, de a betartására irányuló párhuzamos szubjektív jogot (jogosultságot) senkinek nem állapít meg, még Budapest önkormányzatnak sem. A főváros alkotmánybeli meghatározása nem hivatott Budapestnek különjogot (privilégiumot) megállapítani, hanem az összállami érdekben történő államrendezési szabályozást jelenti. Ezért az Alkotmány 74. §-ának, mint objektív jognak megsértése Budapest önkormányzat jogait vagy jogos érdekeit nem érintheti.
6. Ebből adódóan az Alkotmány 74. §-a kapcsán a kikényszeríthetőség kérdése vetődik fel. Mi van, ha egy
- 128/129 -
alkotmányos szerv a fent vázolt kötelességének nem tesz eleget? A fővároson kívül székelő köztársasági elnök, Országgyűlés vagy Kormány objektív alkotmánysértést követ el. Ha ez az alkotmánysértés jogszabályon vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközén alapul,[48] e jogszabály vagy határozat az Alkotmánybíróság előtt normakontrollal támadható meg. A normakontrollra irányuló indítványt a személyes érintettségtől függetlenül bárki benyújthatja. Ez az actio popularis az objektív jog alkotmánybírósági ellenőrzését is lehetővé teszi. Budapest önkormányzatai szubjektív igény híján perjogi értelemben nem érintett felek, de "bárki"-ként indíthatnak alkotmánybírósági eljárást. Az egyetlen vonatkozó precedens, az Abtv. 3. §-ának alkotmányosságát megvizsgáló 162/E/2001. AB határozat,[49] utólagos normakontroll eljárás volt. A testület a kontrollt eljárási okokból érdemi állásfoglalás nélkül megszüntette.
Az alkotmánybírósági normakontroll nem nyújt védelmet, ha az alkotmányellenes helyzetet nem jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze hívja elő, hanem az adott alkotmányos szerv tényleges viselkedése, pl. ha a köztársasági elnök bármilyen normatív alap nélkül székhelyét Budapesten kívül létesítené. A mai magyar alkotmányvédelmi rendszerben nincs jogi eszköz egy alkotmányos szerv nem normatív viselkedése (ti. puszta gyakorlata) által elkövetett, más szerv hatáskörét nem érintő objektív jog megsértése ellen. A Kormány vagy a köztársasági elnök ellen szóba jöhet a politikai ill. államfői felelősség érvényesítése az Alkotmány 39/A. § (1)-(2) bek.-ben, valamint 31/A., 32. §§-ában szabályozott eljárások alapján, ami pedig nem azonos az Alkotmány jogi védelmével.
1. A magyar Alkotmány a főváros fogalmát nemcsak a 74. §-ában használja, hanem a helyi önkormányzatokról szóló IX. fejezetében is. Ezek szerint a főváros egy különös önkormányzati egység. A kettős említés úgy értelmezhető, hogy a 74. § Budapest összállami szerepét szabályozza, mialatt a IX. fejezet a főváros helyi önkormányzatát tárgyalja. Ezért Budapest sajátos, kötelezően kétszintű települési önkormányzat nem a város fővárosi funkciójával függ össze, hanem azzal a demográfiai sajátosságával, hogy sokkal nagyobb lélekszámú település, mint bármi más Magyarországon. Az Alkotmány 41. § (2) bek. második mondata is bizonyítja, hogy Budapest kétszintű önkormányzatát a demográfia és nem a fővárosi funkciója indokolja: ha a kerületek létjogosultsága a főváros összállami funkcióival függene össze, nem lenne rájuk szükség más városokban. Az, hogy az Alkotmány a kerületalakítást másutt is lehetővé teszi, mutatja, hogy a kerület intézménye egyéb tényezőkön, pl. demográfiai vagy településrendezési okokon alapszik.
2. Ahogyan a 3. pontban láttuk, az Alkotmány 74. §-a bizonyos alkotmányos szervekre ró a székhely tekintetében kötelezettségeket. Ez a tényállás egyszerre Budapestnek is állapít összállami felelősséget és a velejáró kötelességeket. Ez a felelősség minden budapesti önkormányzatot, a fővárost és kerületeit terheli. Az Alkotmány 41. §-ából levezethető, hogy "Budapestet" a mind a két szinten elhelyezkedő önkormányzatok alkotják. Ezek önkormányzati hatásköreiket úgy kötelesek gyakorolni, hogy a székelési kötelezettség alatt álló alkotmányos szervek e kötelességüknek eleget tudjanak tenni. Avagy fordított szemszögből: Budapest önkormányzatainak tilos az alkotmányos szervek fővárosban történő működését, székhelyük Budapesten történő létesítését ellehetetlenítenie.[50] Ez következik az Alkotmány 77. § (2) bekezdésében megállapított kötelező erejéből. Ezek szerint egyetlen közhatalmi szerv[51] sem lehetetlenítheti el más közhatalmi szervet terhelő alkotmányos kötelezettségek teljesítését. Ezen kívül a jogállamiság egyik alkotóeleme, hogy minden közhatalmi szerv hatáskörei gyakorlása során köteles figyelemmel lenni a többi közhatalmi szerv jog- és hatásköreire, valamint kötelességeire.
A Budapestet terhelő ezen kötelesség leginkább a településrendezés terén nyilvánul meg. Alkotmányos szerv hatékony működése feltételezi, hogy megfelelő épülettel vagy épületekkel rendelkezik. Azokat Budapest nem (vagy csak kivételes esetben[52]) köteles az állam szerveinek rendelkezésre bocsátani, hanem a főváros kötelessége arra irányul, hogy a településrendezés eszközeivel ilyen épületek létesítését tegye lehetővé vagy legalább ne akadályozza meg. E kötelesség a normatív jellegű településrendezés egyedi esetben történő megvalósí-
- 129/130 -
tásában folytatódik. Ezek szerint a fővárosi önkormányzati szerveknek nemcsak a településrendezési tervek felállításában kell figyelemmel lenniük az alkotmányos szervek szükségleteire, hanem az építkezési és más engedélyek kiadásában is. Ezen kívül a figyelembevételi kötelesség nemcsak az alkotmányos szervek épületeire korlátozódik, hanem adott esetben az azokat körülvevő forgalmi viszonyokra is vonatkozhat. Főleg a sok alkalmazottat egy helyen foglalkoztató, vagy a sok látogatót vonzó szervek körül a fővárosi önkormányzatok városrendezési tevékenységük során kötelesek a fokozott forgalmat figyelembe venni.
3. Budapest főváros összállami felelősége esetében is a kikényszeríthetőség kérdése vetődik fel. Mit csinálhatnak az állam szervei, ha alkotmányos kötelességeik teljesítését a fővárosi önkormányzatok megakadályozzák? Ahogyan láttuk, a fővárosi önkormányzatok különös kötelességei főleg a településrendezés és hasonló területeken állnak elő. Ezek helyi közügyek, amelyek önkormányzat általi intézése az Alkotmány 42. §, 44/A. § (1) bek. a) pontja szerint alkotmányjogi védelem alatt áll. A helyi közügyek autonóm intézésének a joga a fővárosi önkormányzatokat is illeti, mert az Alkotmány IX. fejezete rájuk nézve nem tesz különbséget. Ellenkezőleg az Alkotmány 43. § (1) bek. első mondata minden önkormányzatnak azonos jogkört biztosít.
Az önkormányzatok azonos jogkörének elve a fővárosi önkormányzatoknál az Alkotmány 74. §-ában meghatározottak szerint módosul. A 74. § erre az egyetlen, az ország fővárosának méltóságát és terhét viselő városra különös kötelezettségeket ró, amelyeket az ország egyetlen más önkormányzatának sem kell vállalnia. Az önkormányzatok kötelezettségei az Alkotmány 43. § (1) bek. második mondata értelmében eltérőek lehetek. A fővárosi szereppel kapcsolatban ezt az eltérést Alkotmány 74. §-a indokolja. De az Alkotmány 74. §-a az önkormányzati jogokra is hathat. A "jog" és "kötelezettség" fogalmak gyakran - azaz szubjektív jog esetében - ugyanazon tényállás két különböző oldalát jelöli meg,[53] amiért az Alkotmány 43. § (1) bek.-ben található különbségtétel nem egyértelmű, és konkrét esetben a szemponttól függ. Ráadásul az Alkotmány 43. § (1) első mondatával szemben Alkotmány 74. §-a lex specialis. Az Alkotmány 43. §-a minden önkormányzatot érintő elvet mond ki. Az ott rögzített elvek alól kivétel tehető a főváros esetében, mert ez speciális, csak egyetlenegy települést érintő kérdés. Amennyiben az arányosság értelmében a fővárosban működő, a főváros jellegével összefüggő szervek működőképessége megkívánja azt, az állam az Alkotmány 74. §-a alapján beavatkozhat a fővárosi önkormányzatok jogaiba. Az Alkotmány ebben a kérdésben széles körű mérlegelési jogkört biztosít az államnak, mindenekelőtt a törvényhozónak.
4. A törvényhozó az Ötv.[54] 63/C. § (1) bek. fogalmazásában az Alkotmány 74. §-ában biztosított beavatkozási lehetőséggel élt. Ezek szerint a főváros általános rendezési terve és a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programja előkészítésében a fővárosi közgyűlés a Kormány és a kerületi képviselőtestületek véleményét köteles kikérni. A konzultáció célja 63/C. § (1) bek. első mondata szerint "a főváros egységes településpolitikájának biztosítása". A kerületek konzultációja a kétszintű önkormányzaton belül hivatott az egységes politikát biztosítani. A Kormány konzultációja más célt szolgál. A Kormánynak lehetőséget ad a fővárossal kapcsolatos állami szükségleteket és kívánságokat a fővárosi közgyűléssel ismertetni, ami viszont a fővárosi közgyűlésnek ad lehetőséget az állami kívánságok tervezésbe való bevonására. Az Ötv. a Kormány kötelező konzultációját kizárólag a főváros esetében írja elő, ami a fővárosi önkormányzatnak a többi önkormányzattól eltérő kötelezettségeket állapít meg - és egyben jogait erősebben korlátozza, mint a többi önkormányzat esetében. Ezt a különbségtételt az Alkotmány 74. §-a indokolja. Ötv. 63/C. § (1) bek. arányos is, mert az állam beavatkozási jogát nagyon enyhén fogalmazza meg. Kizárólag vélemény-kikérésről szól, nem pedig kötelező állami hozzájárulásról. A Kormány véleménye a fővárosi önkormányzatot nem köti.[55] Ezen kívül Ötv. 63/C. § (1) bek. az állami beavatkozási jogkört arra a kérdéskörre korlátozza, amely a főváros, mint összállami intézmény működőképességét leginkább érinti: a városrendezésre és a városfejlesztésre.[56] Ezért Ötv. 63/C. § (1) bek. az Alkotmány 43. § (1) bek. és 74. §-a közötti mérlegelési mozgástéren belül marad.
Az Ötv. 63/C. § (1) bek. az Ötv. egyetlen, fővárosi funkciókat érintő rendelkezése. Ezért félreérthető Kukorelli állítása, hogy a "főváros különleges jogállású város, erről az
- 130/131 -
1990. évi LXV. törvény VII. fejezete rendelkezik a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel".[57] Az Ötv. a fővárosról szóló VII. fejezete Budapest kétszintű önkormányzatáról rendelkezik; a fent kifejtettek fényében figyelemmel "sajátos helyzetére", éspedig a nagyságára, nem pedig "az országban betöltött különleges szerepére", ha ezen a főváros összállami funkcióit értjük. Az utóbbiakra az Ötv.-ben kizárólag a 63/C. § (1) bek. van figyelemmel, így kímélve Budapest önkormányzatainak autonóm jogait.
Az Alkotmány 74. §-a nem csupán deklaratív mondat, hanem valódi jogi előírás. Nemcsak a fővárosi szerepet betöltő várost jelöli meg, hanem intézményi garanciákat is tartalmaz. Méghozzá objektív jogi kötelezettségeket állapít meg mind a politikai jellegű alkotmányos szervekre, mind a fővárosi önkormányzatokra. A köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány köteles székhelyeiket Budapesten fenntartani. Budapest önkormányzatai pedig kötelesek hatásköreik gyakorlása során figyelemmel lenni az alkotmányos szervek működőképességével összefüggő érdekekre. Ráadásul az Alkotmány 74. §-a bizonyos értelemben lex specialis a helyi önkormányzatokról szóló fejezetben meghatározottakkal szemben. E rendelkezés Budapest önkormányzati jogainak és kötelezettségeinek az általánostól eltérő szabályozását teszi lehetővé, amennyiben a fővárossal kapcsolatos összállami érdek ezt megköveteli. Ez az elv abban is megnyilvánulhat, hogy az állami szervek működőképességük érdekében Budapest helyi közügyeibe erősebb mértékben beavatkozhatnak, mint más önkormányzatokban. ■
JEGYZETEK
[1] A Magyar Népköztársaság Alkotmánya 69. §-a (1949-1972) ill. 76. §-a (1972-1989. X. 22-ig).
[2] Ide sorolható 19. § (3) bek. b) és m) pontja, 24. § (1), 25. § (1), 52. § (2), valamint a X. és a XI. fejezet címe. Kizárólag enyhe szerkezeti, a tartalmát nem érintő módosításokon esett át a 14. §, 19. § (3) bek. g) pontja, 28. § (2), 39. § (1) bek. második mondata, 45. § (2), valamint 50. § (3) bek. első mondata.
[3] Kimerítő felsorolás hosszúságánál fogva e tanulmány keretén túllépne. Példaként 19. § (2) említhető; 19. § (1) bek.-ben egyedül a Népköztársaságot a Köztársaság váltotta fel, a rendszerváltás e bekezdés szövegezését egyébként érintetlenül hagyta.
[4] Szigeti Péter: A jogtudomány eszméje és hivatása. Jogelméleti Szemle 2006/1, http://jesz.ajk.elte.hu, szerint a jogtudomány legelőkelőbb feladata az igazságosság megteremtése a jog világában. Ha ezt az álláspontot elfogadjuk, akkor világossá válik a jogtudománynak a múlt rendszerből átmenekült jogeszmékkel kapcsolatos feladata. A múlt rendszernek az igazságosságról teljesen más volt a felfogása, mint a mai Alkotmánynak és jogrendszernek. Ennél fogva a múlt rendszer elemei manapság rendszerellenesek (lehetnek), és a két rendszer eltérő igazságosság-felfogása igazságtalanságot eredményez(het), ha egy normaszöveg közös alapját képzik. Az egyes szociális alapvető jogokban továbbélő szocialista paternalizmus és a demokratikus jogállam alapját képző személyi szabadság közötti kollízióból eredő veszélyeket nagyon jól a 54/2004. (XII. 13.) AB határozat példázza; erről ld. Lévay Miklós: Paternalizmus és jogbizonytalanság. Fundamentum 2005/1, 86-98.
[5] Nem minden "túlélő" gyakorol feltétlenül rossz hatást, amiért nem kell feltétlenül mindegyiküket kiirtani, de a jogalkalmazónak legalább tudomása legyen arról, hogy a múlt rendszerben gyökerező jogot alkalmaz. Csak így kezelheti tudatosan a problematikát.
[6] Az idevonatkozó művek közül említhető Jakab András: A szocializmus jogdogmatikai hagyatéka. Jogelméleti Szemle 2003/3, http://jesz.ajk.elte.hu; Jakab András, Hollán Miklós: Die dogmatische Hinterlassenschaft des Sozialismus im heutigen Recht: Das Beispiel Ungarn. Jahrbuch für Ostrecht 2005/I, 11-40.; Küpper Herbert: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Übergangs. Studien des Instituts für Ostrecht München. Frankfurt/Main, Peter Lang Verlag, 2007, 7-10. (jelenleg nyomtatás alatt); Paczolay Péter: Hagyományos elemek Közép- és Kelet-Európa új demokráciáinak alkotmányaiban. In: Tóth Károly (szerk.): Alkotmány és jogtudomány. Szeged, JATE ÁJK, 1996, 97-109.
Ezen kívül említésre méltó Tattay Szilárd: Kész-e már a leltár? Beszámoló "A szocializmus jogelmélete Magyarországon és a marxismus" című konferenciáról, Jogtudományi Közlöny 2004, 37-44.
[7] Alkotmányjogi tankönyvek a fővárost, mint jogi kérdést egyáltalán elhallgatják (pl. Kilényi Géza et al.: Fejezetek az alkotmányjog köréből. Egyetemi jegyzet. Budapest, Rejtjel, 2005), és a nagyobb alkotmányjog-tudományi művek és kommentárok is a fővárosról szóló rendelkezést néhány leíró és nem elemző mondatban "elintézik": Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Budapest, Osiris, 2003, 139-140; Kukorelli István: XIV. fejezet. In: Balogh Zsolt et al.: Az Alkotmány magyarázata. Budapest, KJK Kerszöv, 2002, 717.; Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Budapest, Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2002, 92.
Az új alkotmány szakmai előkészítésben sem vetődött fel a főváros, mint jogi probléma: A Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat vita nélkül a jelen szabályozást folytatná, és az alkotmányozási folyamatot figyelemmel kísérő szakirodalom a fővárosról szóló rendelkezést általában meg sem említi, pl. Bragyova András: Az új Alkotmány. Egy koncepció. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1995.
[8] Petrétei (ld.. j.), 25-26.; Sári János: A jogforrási rendszer az Alkotmányban. In Rácz Attila: Jogforrások az új alkotmányban. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1995, 93-116. (99-100.); Takács Albert: Alkotmányszemlélet és alkotmányváltozás. Jogtudományi Közlöny 1989, 283-293. (284, 289.).
[9] Creifelds Carl, Weber Klaus (szerk.): Rechtswörterbuch. 17. kiad. München, Beck, 2002, 1093., "Recht" címszó; Kiss László, Petrétei József: A törvényhozástan alapvonásai. Pécs, JPTE ÁJK, 1996, 111-116.
[10] A kötelező erő kérdéseit tárgyalja Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről. Budapest, KGRE ÁJK, 2003, 67-68.
[11] Erről ld. pl. Pokol Béla: A jogértelmezés alapjai. Magyar Jog 1999, 639-649.
[12] Európában pl. Madrid nem rendelkezik városi joggal.
[13] Kukorelli, Alkotmánytan (ld. j.); Kukorelli in Balogh et. al. (ld. j.), 717.; Petrétei (ld. j.).
[14] A fenti példa keretében maradva: akinek a hagyma fontosabb az Országgyűlésnél, annak akár Makó is lehet a "fővárosa".
[15] Pl. Bern, Monaco-város, Ankara, Washington, Brazília, Peking, Új-Delhi, Rabat, és 1992-ig Bonn. A mai Németországban Berlin kulturális központnak tekinthető (bár nem a kulturális központnak), a város nemzetgazdasági jelentősége azonban csekély.
[16] A főváros alkotmányi szintű szabályozását nélkülöző országokban általában a parlament a fővárost határozza meg. Németországban a Bundestag 1991. VI. 20-án kelt határozata rendelte el, hogy a főváros már nem Bonn, hanem Berlin lesz. Ezen érdemi döntés végrehajtásáról később, 1994. IV. 26.-án, szövetségi törvény született.
[17] A székhely fogalma mind formális értelemben, mind materiális értelemben értelmezhető. Formális székhely az a hely, amelyet jogszabály, belső szabályzat vagy más jogi formájú aktus székhellyé nyilvánít. Ezzel szemben a matariális értelemben vett székhely az a hely, ahol az adott szerv és/vagy az alárendelt apparátusa ténylegesen működik. Ha a szerv működési helye változó jellegű, a székhelye az a hely, ahol a működésének tényleges vagy szimbolikus súlypontja. Ha ez nem állapítható meg, akkor az adott "vándorló" szervnek nincs materiális székhelye.
[18] Egy alkotmányos rendelkezés tényleges vagy jogszabály által történő megsértéséből nem lehet az adott alkotmányos rendelkezés - a megsértése befejezéséig fennálló - hatálytalanságára következtetni. A megsértésének ellenére az alkotmányos rendelkezés továbbra is érvényes és hatályos, csak nem tartják be.
[19] A Német-Római Birodalom egészen az 1806-ban bekövetkezett végéig főváros nélkül működött.
[20] Az egyes szám és többes szám alkotmánybeli használatának jelentőségéről ld. a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatot, ABH 2001, 351.
[21] Két tényleges fővárosa van Bolíviának (La Paz és Sucre), Nigériának (Lagos és Abuja) és Tanzániának (Dar es Salaam és Dodoma). Ezen kívül Bhután is sorolható ide, amely ország az utolsó években csak lassan az egyfővárosi rendszerre tért át; addig két fővárosa volt. Németországban Berlin a főváros (alkotmány 22. cikk (1) bek. első mondata); emellett Bonn az ún. "szövetségi város" ("Bundesstadt") státuszát és címét megtartotta, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy ott a szövetségi minisztériumok apparátusai - de nem csúcsai - működnek. A székhely fogalmi problematikájának szempontjából (ld. j.) a szövetségi minisztérium "székhelye" mind formális, mind materiális értelemben Berlin. A minisztérium második székhelyének Bonn fogható fel, ha a minisztériumi apparátus jelentős része ott működik.
[22] Európai példák Hollandia: Amszterdam (főváros, alkotmány 32. cikke) és Hága (kormányszék), valamint Montenegró: Podgorica és Cetinje (főváros - rezidenciaváros: alkotmány 7. cikke).
[23] Általános alkotmányértelmezési elv, hogy az Alkotmány nem az alkotásakor fennálló viszonyokat kívánja mereven konzerválni, hanem inkább a demokráciának rugalmas játékszabályokat hivatott rendelkezésre bocsátani. Ezért az említett intézmények megváltoztatását, továbbfejlesztését teszi lehetővé. Következményeképpen intézmények említésével csak azok "lényegét", "magvát" védi változtatások ellen, nem pedig minden, az Alkotmány alkotásakor fennálló vonását. Ez az elv az alapvető jogok kapcsán az Alkotmány 8. § (2) bek.-ben nyert kifejezést, a többi alkotmányjogi intézményre nézve íratlan alapelv. Ráadásul egyetlen alkotmányjogi intézmény sem abszolút jelleggel nem bír, amiért az alkotmányos intézmények egymással szembeni mérlegelésének van helye. A nem alapvető jogi jellegű alkotmányos intézmények alkotmányjogi védelmi szintjének a meghatározásában tekintettel kell lenni az Országgyűlés törvényhozói mozgásterére is: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris, 2001, 425-429.
[24] Kukorelli in Balogh et al. (ld. j.), 717., Budapest fogalmi leírásában (jogtudományi fogalmi elemzésre nem kerül sor) szintén az 1872. évi XXXVI. tc.-re és a három egyesített községre utal.
[25] A főpolgármester tisztségével kapcsolatban ez azt jelenti, hogy ezt legfeljebb az Alkotmány IX. fejezete garantálhatja, nem pedig az Alkotmány 74. §-a. Az Alkotmány IX. fejezetén belül a 44/B. §-ának (1) bek. első mondata sedes materiae.
[26] A megyék és főváros azonos területi hierarchiabeli rangja az Alkotmány 41. § (1) bek.-éből vezethető le.
[27] A megyehatárokat határozattal módosítja az Országgyűlés: ld. pl. Bakonygyirót, Bakonyszentlászló, Fenyőfő, Románd, Sikátor, Veszprémvarsány községek Veszprém megyéből Győr-Moson-Sopron megyéhez csatolásáról szóló 47/2001. (VI. 18.) OGY határozat.
[28] Ezt a hatáskört az Alkotmány 19. § (3) bek. b) pontja adja meg az Országgyűlésnek.
[29] Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. tv.; az ott szabályozottaktól a kerület nem térhet el: 38/2005. (X. 18.) AB határozat, ABH 2005, 682.
[30] A köztársasági elnök az Alkotmány 29. § (1) bek. értelmében a magyar állam és nemzet szimbolikus megtestesítése. Következetes, hogy a székhelye az állami élet helybeli szimbólumában, a fővárosban legyen. A főváros szimbolikus jellege abból derül ki, hogy a fővárost és a nemzeti jelképeket ugyanaz a fejezet, az Alkotmány XIV. fejezete szabályozza.
[31] A német Bundestag szociáldemokrata frakciója 2007. januárában első brüsszeli frakcióülését tartotta; a többi frakció majd követi e példát.
[32] OIT: a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. tv. (Bszi.) 34. § (4) bek.; LB: Bszi. 24. § (3) bek.; LÜ: közvetetten a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. tv. 19. § (5) bek.
[33] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
[34] Más kérdés, hogy az Alkotmánybíróság ténylegesen nem Esztergomban, hanem Budapesten működik. Ennek jogkövetkezményeit nem az Alkotmány 74. §-a határozza meg.
[35] Ez az alkotmányjogi kérdés a 162/E/2001. AB határozatban, ABH 2002, 1219, szerepelt. Mivel az indítványozó az indítvány vonatkozó részét visszavonta, a testület e kérdéssel kapcsolatos eljárást megszüntette és arról érdemben nem foglalt állást.
[36] Erről ld. Badó Attila, Bóka János: Európa kapujában. Reform, igazság, szolgáltatás. Miskolc, Bíbor, 2002, 16.; Sólyom (ld. j.), 725-734.; Sólyom László: Az Alkotmánybíróság önértelmezése. Jogtudományi Közlöny 1992, 272-275.
[37] Az Alkotmánybíróság politikai jellegéről szóló vitába itt nem kell bebocsátkoznunk. A főváros szempontjából elegendő, hogy az Alkotmánybíróság nem az Országgyűléssel és/vagy a Kormánnyal összefonódó, az ország irányításában és a társadalmi viszonyok kialakításában aktívan részt vevő szerv, hanem az említett szerveket függetlenül ellenőrző testület.
[38] Az OIT nem végez igazságszolgáltatást (ítélkezést), hanem a bírósági szervezet igazgatását. Az OIT létjogosultsága abban rejlik, hogy ez az igazgatás a végrehajtó hatalom kezéből a harmadik hatalmi ághoz tartozó szerv kezébe kerül. Ezért az OIT a bírósági hatalom függetlenségének az intézményesítése. Ennek megfelelően az OIT a Kormánytól távol levő működése mellett ugyanazok az érvek szólnak, mint az igazságszolgáltatást végző szervek esetében.
[39] 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256 (261-262); Cservák Csaba: A hatalommegosztás elmélete és gyakorlati megvalósulása. Jogelméleti Szemle 2002/1, http://jesz.ajk.elte.hu; Sólyom (ld. j.), 734-737, 761-767.
[40] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény
[41] Csehország: Brno; Észtország: Tartu; Németország: 1879-1945: Lipcse, 1949-től (NSZK): Karlsruhe; Svájc: Lausanne; Szlovákia: Kassa.
[42] Filip Jan, Holländer Pavel, Simíéek Vojtìch: Zákon o Ústavním soudu. Kommentáo. Prága, Beck, 2001, 91-92.; Mikule Vladimír, Sládeéek Vladimír: Zákon o Ústavním soudu - komentá0 a judikatura k Ústavi ER a Listini základních práv a svobod. Prága, Eurolex Bohemia, 2001, 83.; Säcker Horst: Das Bundesverfassungsgericht. 4. kiad. Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung, 1989, 37. Mivel a Kerekasztal az Alkotmánybírósággal kapcsolatos tárgyalásaiban a székhely kérdését a német példa hatására döntötte el, a német dogmatikában idézett okok Magyarországra is állnak: Brunner Georg: Vier Jahre ungarische Verfassungsgerichtsbarkeit. In: Brunner Georg, Sólyom László: Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn. Analysen und Entscheidungssammlung 1990-1993. Baden-Baden, Nomos, 1995, 13-58. (18.). Érdekes módon a Mikule-Sládeéek-féle cseh kommentár a magyar Abtv.-re utal, a törvényhelytől eltérő gyakorlatot észre sem véve.
[43] Ezzel ellentétben pl. a román alkotmány 119. cikke a közigazgatás decentralizáción alapuló szervezését írja elő. E példát a moldovai alkotmány 109. cikke követi.
[44] Az Alkotmány 1989 óta éles fogalmi és koncepcionális különbséget tesz az államigazgatás és az önkormányzás között és az utóbbinak autonómiát biztosít. Az autonóm szervnek az államtól való függetlenségét a fővároson kívüli székelés ugyanúgy szimbolikusan fejezheti ki, mint az Alkotmánybíróság és a harmadik hatalomhoz tartozó szervek esetében.
[45] "Par in parem not habet iurisdictionem": Brownlie, Ian: Principles of Public International Law. 5. kiad. Oxford, Oxford University Press, 1999, 289-348.; Herczegh Géza (szerk.): Nemzetközi jog. Budapest, Tankönyvkiadó, 1989, 38-44.; Ipsen, Knut (szerk.): Völkerrecht. 4. kiad. München, Beck, 1999, 328-333.
[46] A diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezmény 2. cikke értelmében diplomáciai képviselet csak közös megegyezéssel létesíthető. E megegyezés adott esetben a képviselet helyét is meghatározhatja. További képviseleti helyiség megteremtését az egyezmény 12. cikke a fogadó állam beleegyezéséhez köti.
[47] Az ellenpéldák, hogy egy állam külképviseletét nem a fogadó állam fővárosában létesíti, tárka képet alkotnak. Az NSZK-ban a legtöbb szocialista ország nagykövetségét nem Bonnban, hanem Kölnben tartotta fenn. Számos állam diplomáciai képviseletét Izraelben nem a fővárosban helyezi el, hanem Tel Avivban, annak jeléül, hogy az egyoldalú, Jeruzsálemet Izrael fővárosává nyilvánító döntést nem ismerik el. Sok kis állam USA-beli képviselete New Yorkban és svájci képviselete Genfben székel, mert ezek egyszerre ENSZ-nagykövetségként is működnek, hiszen egy országban két képviselet fenntartása ezen államok pénzügyi erejét túlhaladná.
[48] PL az Országgyűlés törvényben, a Kormány kormányrendeletben vagy a köztársasági elnök határozatban a székhelyét Budapesten kívüli településben határozza meg.
[49] Ld. 35. lj.
[50] A jelenleg tervezett belvárosi parkolási díjak messzire nem érik el az ellehetetlenítés szintjét, hiszen az állami dolgozók munkahelyüket probléma nélkül tömegközlekedéssel vagy más módon - akár kocsival is, ha készek megfizetni a parkolási díjat - érhetik el; ugyanaz áll az állami dolgozók hivatalos útjaira. Az Alkotmány 74. §-a nem az állami vezetők és dolgozók kényelmét hivatott védeni, hanem kizárólag az alkotmányos szervek működőképességét.
[51] Itt "közhatalmi" szervekről illik beszélni, mert az Alkotmány előírásai nemcsak az állami szerveket kötik, hanem a közhatalmat gyakorló önkormányzati szerveket is.
[52] Pl. ha ellentétes esetben az alkotmányos szerv működőképtelensége fenyegetne.
[53] A jogosult szempontjából jog, ami a kötelezett szempontjából kötelezettség. Más kérdés, hogy az Alkotmány 43. § (1) bek.-ben, 44/A. §-ában megjelölt "alapjogok" nem jogok, hanem hatáskörök.
[54] A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
[55] Ennek megfelelően Budapest Főváros Általános Rendezési Tervével kapcsolatos állásfoglalásáról szóló 1004/1997. (I. 17.) Korm. határozat a tervet "a Közgyűlésnek jóváhagyásra javasolja". Javaslat is fogalmilag nem kötelező erejű.
[56] Az Ötv. 63/C. § (1) bek. szintén említett városrehabilitáció azonban nem áll kapcsolatban a fővárosi funkciókkal. Annak bevonása csak akkor az Alkotmány 74. §-ára történő hivatkozással igazolható, ha "városfejlesztési és városrehabilitációs program" egységes fogalom és kérdéskör.
[57] Kukorelli in Balogh et al. (ld. j.), 717.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens Institut für Ostrecht (München, NSZK).
Visszaugrás
