Az új médiatörvények elfogadása 2010-ben nemcsak a magyar médiarendszer teljes átalakításának alapjait teremtette meg, de egyúttal az egyik első lépése volt a jelenlegi kormányzatnak a jogállamiság visszaszorítására irányuló törekvéseiben. A szabályozás, amely jól illeszkedik egy szélesebb médiapolitikai eszköztárba, egyértelmű képet ad a kormányzat demokrácia-felfogásáról is. E demokráciaképben a konszenzuskeresés és az autonómia nem kap helyet. A szabályozás elsődleges célja a médiarendszer strukturális átalakítása, ami hosszú távon biztosítja a jelenlegi kormánypártok dominanciáját a nyilvános térben, legalábbis a legnagyobb elérésű kommunikációs csatornákon. Megalkuvásra kényszerített vállalkozások és szerkesztőségek, egypárti médiafelügyeleti szervek, a kormánypártokhoz közel álló médiavállalkozások térnyerése - ezek a legfőbb jellemzői az új médiatörvények keretei között folytatott médiapolitikának.
Az új médiatörvények elfogadása ugyanakkor európai és nemzetközi szinten is ráirányította a figyelmet a jogállamiság visszaszorításának folyamatára. Az EBESZ-től az ENSZ-en át az Európa Tanácsig az alapjogokkal foglalkozó szinte minden szervezet súlyos kritikákat fogalmazott meg a szabályozással kapcsolatban, amihez újságírószervezetek és más nemzetközi civil szervezetek is csatlakoztak. Tanulmányunknak nem célja a korábban megfogalmazott kritikák összefoglalása[1]; e kritikák közül a legátfogóbb az Európa Tanács szakértői állásfoglalása, amely lényegében a médiatörvények teljes újraírását javasolja. E tanulmányban elsősorban a sajátos, rendhagyó megoldások bemutatására törekszünk, immár a jogszabályok alkalmazásának tapasztalatait is figyelembe véve.
A médiaszabályozás kereteit meghatározó alkotmányos alapok elemzése után röviden bemutatjuk a magyar médiarendszer sajátosságait, amelyek az új médiatörvények érvényesülését is erőteljesen befolyásolják. A szabályozást a törvény szövegéből következő két legfontosabb kockázat, az aránytalanul szigorú médiatartalmi korlátokra visszavezethető hűtő hatás, illetve a plurális médiarendszert veszélyeztető szerkezeti átalakítások mentén elemezzük.
A 2011-ig hatályos magyar Alkotmány 1989 és 2010 között változatlan szöveggel biztosította a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát. Az Alkotmány rendelkezése megfogalmazásában is jelezte, hogy a sajtó szabadságának "védelme" aktív állami közreműködést is feltételez, szemben a véleményszabadság passzív biztosításával.
Ezt az alkotmányi rendelkezést a jogalkotó 2010-ben módosította. Az új megfogalmazás az eredetinél bővebb, alapvetően az alkotmánybírósági gyakorlat egyes elemeit emeli be az Alkotmány szövegébe. Ennek esetleges gyakorlati következményeit, a médiaszabadság értelmezésére gyakorolt hatását azonban már csak azért sem tudjuk megítélni, mert e szövegváltozat a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvénybe nem került bele.
Az Alaptörvény a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát az Európai Alapjogi Chartával összhangban, illetve az Alkotmánybíróság gyakorlatára figyelemmel biztosítja.
Az alkotmányszöveg változásai önmagukban nem szükségszerűen jelentik a vélemény- és médiaszabadság tartalmának változást. Az egyébként is szűkszavú rendelkezések tartalmát és egyúttal a médiaszabályozás alkotmányos kereteit az alkotmánybírósági gyakorlat alakítja, amelynek felülvizsgálatát a szövegmódosítás legfeljebb lehetővé teszi, de kényszerítővé biztosan nem.[2]
A média szabadságával kapcsolatos első határozat 1992-ben született.[3] Ebben az Alkotmánybíróság az európai alkotmányos hagyományokkal összhangban jelölte ki a médiaszabályozás céljait és kereteit. Meghatározta a közszolgálati műsorszolgáltatás helyét és működésének alkotmányjogi feltételeit, és egyúttal megnyitotta a liberalizált médiapiac kialakításának lehetőségét is. A médiaszabadságot érintő gyakorlat az 1990-es évek második felében, az első médiatörvény elfogadása után élénkült, bár összességében sem több mint tíz határozat foglalkozik médiaszabályozási kérdésekkel.[4] 2007-ben[5] és 2008-ban[6] az 1996. évi médiatörvény meghatározó részeit, lényegében a teljes frekvenciapályáztatási rendszert alkotmánysértőnek minősítette az Alkotmánybíróság, és a médiatartalom szabályozásával kapcsolatos alapvető kérdéseket is megvizsgált. Az új médiatörvények egyes rendelkezéseit 2011 decemberében vizsgálta.[7] Határozatában néhány, a médiatartalom szabályozását
- 127/128 -
és a médiahatóság hatásköreit és eljárásait érintő rendelkezést megsemmisített, de a médiatörvényekkel kapcsolatos számos beadványt nem bírált el. Így nem foglalkozott különösen a médiahatóság összetételére és függetlenségére, valamint a közszolgálati műsorszolgáltatás függetlenségére vonatkozó aggályokkal. Az Alkotmánybíróság működésére vonatkozó új törvény alapján e beadványokkal a jövőben már nem foglalkozhat a testület, és az absztrakt alkotmányossági kontroll kezdeményezésére jogosultak körének szűkítése miatt kicsi a valószínűsége annak, hogy újabb beadványok újra felvetik ezeket az aggályokat. A következőkben az alkotmánybírósági gyakorlatból kiolvasható fontosabb általános médiaszabályozási elveket foglaljuk össze.
A médiaszabályozás alapvető célja a magyar alkotmányos gyakorlatban, ugyanúgy, mint a külföldi és nemzetközi alapjogvédő szervek gyakorlatában, a plurális médiarendszer kialakítása.
A magyar Alkotmánybíróságnak a médiáról és a nyilvánosságról alkotott képét 1992 óta a "demokratikus közvélemény" víziója határozza meg. Az alkotmánybírósági gyakorlat a demokratikus közvélemény tartalmára, megvalósulásának feltételeire igen szűkszavúan utal. Az Alkotmánybíróság határozatai alapján annyi állapítható meg, hogy a közvélemény akkor demokratikus, ha "teljeskörű és tárgyilagos" tájékoztatás, illetve "teljeskörű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű" tájékoztatás alapján jön létre.[8] Ennek jelentősége az, hogy "[a] sokszínű nézetek jelenléte a plurális, demokratikus társadalom lényege. A változatos hangok lehetőséget nyújtanak az autonóm egyén számára a választásra, az egymással versengő érvek felvonultatása pedig hozzájárul a felmerülő társadalmi probléma mielőbbi megoldásához."[9] Így végső soron a demokratikus közvélemény teszi lehetővé "az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban".[10]
A média alkotmányos szerepét a demokratikus közvélemény alkotmányjogi mércéje jelöli ki. A sajtószabadság "a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja", azzal, hogy "felerősíti az egyéni véleménynyilvánítás hatását, és támogatja a demokratikus közvélemény közérdekű ügyekről való tájékoztatását, a közérdekű ügyekkel kapcsolatos véleményformálást".[11] A sajtószabadságot vizsgáló legújabb határozatában az Alkotmánybíróság úgy fogalmaz, hogy "a sajtószabadság jogának gyakorlása révén az alapjog jogosultja aktív alakítója a demokratikus közvéleménynek. A sajtó ebben a minőségében ellenőrzi a közélet szereplőinek, intézményeinek tevékenységét, a döntéshozatal folyamatát, tájékoztatja arról a politikai közösséget, a demokratikus nyilvánosságot (a »házőrző kutya« szerepe)", elősegíti továbbá "az egyéni véleményalkotáshoz elengedhetetlen közlések, a közérdekű információk teljességének nyilvánosságra kerülését, a »hivatalos helyes állásponton« alapuló monopolisztikus »közvélekedés« kialakulásának elkerülését".[12]
A demokratikus közvélemény a sajtószabadság tükrében nem más, mint a médiarendszer működésétől elvárt teljesítmény, és egyúttal az a mérce, amely meghatározza a médiarendszer működésébe való állami beavatkozás irányát és mértékét. A média szabályozására vonatkozóan ebből az következik, hogy az Alkotmánybíróság "a véleményalkotáshoz nélkülözhetetlen tájékozódáshoz való jogot érvényesíti a sajtószabadság (...) korlátjaként, de csupán az elkerülhetetlen mértékben".[13]
Az "elkerülhetetlen mérték" értelmezését segíti a véleményszabadsággal kapcsolatos legfontosabb - bár nem következetesen érvényesített - alkotmánybírósági megállapítás, ami szerint a véleményszabadság a véleménynyilvánítást "annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi".[14] Ebből ugyanis az következik, hogy a demokratikus közvélemény sem lehet pusztán az értékes vagy helyes álláspontok összegződése. A nyilvános diskurzusban "helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt - különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke".[15]
Ebből következően a demokratikus közvélemény kialakítása és működtetése a véleményszabadságnak kizárólag olyan korlátozását teszi szükségessé, ami az összes releváns információ és álláspont nyilvánosságra kerüléséhez szükséges. A magyar Alkotmánybíróság végső soron a demokratikus közvélemény fogalmán keresztül a plurális médiarendszer kialakításának - a külföldi és nemzetközi alapjogi bíráskodásban széle körben ismert - állami kötelezettségét fogalmazta meg.[16] A demokratikus nyilvánosság ezen túlmenően nem jelent minőségi elvárást a társadalmi nyilvánossággal szemben, és ha a jogalkotó e nyilvánosságból bizonyos közléseket - más alapjogok vagy alkotmányos értékek védelmében - ki akar szorítani, akkor ahhoz más alkotmányos alapot kell találnia.
Azonban ezzel éppen ellentétes értelmezés is kiolvasható a 165/2011. (XII. 20.) AB határozatból. Az Alkotmánybíróság ebben azt a megszorítást teszi, hogy "fogalmilag kizárt a demokratikus közvélemény kiépítésének, fenntartásának eszközeként az olyan médiatartalom, amely tagadja a demokrácia intézményes, alapvető jogokhoz kapcsolódó alapértékeit". A demokratikus közvélemény eddigi tartalomsemleges megközelítése helyett ez az értelmezés legalábbis megnyitja az utat a demokratikus közvéleménnyel szemben minőségi elvárásokat támasztó, e közvéleményből tartalmi alapon egyes közléseket eleve kizáró értelmezés felé. A sajtósza-
- 128/129 -
badság korlátozhatóságát ez az értelmezés parttalanná tenné, és megalapozná a média működésébe való olyan beavatkozásokat, amelyeket sem az egyéni vagy közösségi érdekek védelme, sem a sokszínű tájékozódás igénye nem legitimálna.[17]
A véleménynyilvánítási szabadság érvényesülését a piacra lépéssel kapcsolatos döntések és a szankcióalkalmazás, illetve a közszolgálati feladatok számonkérése egyaránt jelentősen befolyásolja. Az e döntésekért felelős intézmények - médiahatóságok és a közszolgálati média működését ellenőrző szervek - függetlensége a médiaszabadság elengedhetetlen feltétele. A médiahatóságok függetlensége a közösségi televíziós irányelv módosítására vonatkozó bizottsági javaslatban közösségi jogi követelményként is megjelent,[18] végül azonban az elfogadott irányelv erre, a szuverenitást mélyen érintő, politikailag érzékeny követelményre csak a preambulumában hivatkozik[19], illetve arra közvetett utalást tartalmaz[20].
A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat a függetlenség lényegét abban határozta meg, hogy a szabályozásnak "ki kell zárnia azt a lehetőséget, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az államtól és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik."
1992. évi határozatában a kereskedelmi és a közszolgálati médiát felügyelő szervekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság még hangsúlyozta, "hogy a véleménynyilvánítás szabadságát garantáló sajátos képviselettől idegen az, hogy kizárólag vagy meghatározóan a társadalom politikai képviselete ismétlődjék meg benne. Pártok konszenzusa, még kevésbé csupán a parlamenti pártok konszenzusa, nem alkalmas arra, hogy alkotmányos garanciát nyújtson a véleményszabadság teljességére."
Későbbi gyakorlatában azonban az Alkotmánybíróság a függetlenség formális törvényi garanciáit önmagukban elegendőnek tartotta, az informális befolyásolhatóság lehetőségét nem értékelte. A 46/2007. (VI. 27.) számú AB határozat a függetlenség garanciáját elsősorban a kizárólag a törvénynek alárendelt működés előírásában, az utasíthatóság és a visszahívatóság hiányában, az összeférhetetlenségi szabályokban, valamint a parlamenti ciklustól elváló testületi mandátumban, továbbá a médiahatóság határozatainak (decision) bírósági felülvizsgálatának lehetőségében látta. Ezek alapján megállapította, hogy "a törvényi rendelkezések elvileg képesek biztosítani az ORTT tagok függetlenségét, és kizárják, hogy a parlamenti pártok formálisan érvényesíthessék befolyásukat".
Az alkotmánybíróság nem vizsgálta azt a kérdést, hogy nem lehet-e olyan megoldást kidolgozni, amely az egyoldalú befolyásolás jelenleginél kisebb alkotmányos kockázatát rejti, azaz arányosabb. Míg a közszolgálati média felügyeletével kapcsolatban a 22/1999. (VI. 30.) számú határozat még hangsúlyozta, hogy abban a politikai képviselet nem lehet meghatározó, addig a médiahatósággal kapcsolatban egyáltalán nem vizsgálta a civil, szakmai, stb. érdekek érvényesítésének szükségességét.
Az új médiatörvénnyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az új médiahatóság, illetve a közszolgálati intézményrendszer függetlenségének kérdéseit nem vizsgálta. Az intézményi kérdésekkel a testület annak ellenére nem foglalkozott a médiatörvényt vizsgáló határozatában, hogy azzal kapcsolatban számos indítványt kapott, és a nemzetközi kritikáknak is ez volt az egyik legfontosabb eleme. A médiahatóság politikailag egyoldalú összetételét és túlzottan széles hatáskörét kifogásolta többek között az Európa Tanács (European Council), az EBESZ (OSCE), az ENSZ emberi jogi jelentéstevője (UN expert on press freedom), az Európai Parlament (European Paliament), továbbá számos nemzetközi civil szervezet. Az Európa Tanács szakértői véleménye rögzíti például, hogy a médiahatóság összetételére vonatkozó rendelkezések "súlyosan aggályosak a szabályozó hatóság tagjai függetlenségének garanciáit illetően", ezért "a Médiatanács tagjainak és elnökének megválasztására elfogadott eljáráson változtatni kell annak érdekében, hogy biztosítva legyen a politikai befolyással szembeni sérthetetlenségük".
Az Alkotmánybíróság különösen erős alkotmányjogi pozíciókat rendelt a közszolgálatisághoz.
A 22/1999. (VI. 30.) AB határozat szerint ugyanis "a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog biztosítása az állam alkotmányos kötelezettségévé teszi a közszolgálati műsor- és hírszolgáltatók folyamatos és zavartalan működtetését".[21] Alkotmányjogi szempontból tehát a közszolgálati médiaszolgáltatás a magyar médiarendszer nélkülözhetetlen eleme. A közszolgálati feladatokról az alkotmánybírósági gyakorlat annyit mond, hogy a közszolgálati intézmények működésében - a belső pluralizmus elveinek megfelelően -garantálni kell a teljeskörű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást.[22]
Több határozatban vizsgálta az Alkotmánybíróság a közszolgálati médiumok függetlenségének
- 129/130 -
szervezeti és finanszírozási feltételeit. A szervezeti függetlenséggel kapcsolatban megerősíti, hogy a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak", illetve e szerveknek és csoportoknak "nem lehet [...] olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik".[23] Későbbi határozatában azonban már megelégedett "a kormánypárti és ellenzéki képviselőcsoportok jelöltjei közötti egyensúllyal", ami "útját állja az Országgyűlés egyik vagy másik oldalán levő képviselőcsoportok túlsúlyának".[24] Ezt azzal az elvárással egészítette ki, hogy "az Országgyűlés által választott elnökségi tagok létszáma nem haladhatja meg a [civil szervezetek által] delegált kurátorok létszámát."[25] Végső soron azonban az Alkotmánybíróság szerint a közszolgálati műsorszolgáltatás felügyelő testület "egyoldalú megalakulása alkotmányos szempontból »kisebb veszélyt« jelent a véleménynyilvánítás szabadságjogára, mint az, ha az elnökség megalakulásának hiányában a közszolgálati médiakuratóriumok egyáltalában nem működnének".[26]
A finanszírozással kapcsolatban azt ugyan kifejezetten egyetlen határozat sem rögzíti, hogy az állam a közszolgálati feladatok ellátásához megfelelő pénzügyi forrásokat köteles biztosítani, de azt kimondja, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatás fenntartása olyan állami feladat, amelynek "finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek keretében pl. az adók meghatározása), miként annak elosztása is az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi jogosultság."[27] Megállapítja továbbá, hogy sérti a közszolgálati műsorszolgáltatás pénzügyi függetlenségét minden olyan megoldás, amely alapján a Kormány rendelkezési jogot kap a közszolgálati feladatok ellátáshoz szükséges anyagi eszközök felett.[28]
A magyar médiaszabályozás sajátossága volt már az 1996. évi médiatörvény időszakában is, és maradt, sőt erősödött az új médiatörvényekkel, hogy a médiában megjelenő tartalmakra vonatkozóan az általános polgári jogi, büntetőjogi, adatvédelmi, stb. rendelkezéseknél szigorúbb követelményeket fogalmaz meg. Az új médiatörvények egyik legfontosabb és leginkább aggályos újdonsága volt a nyilvános kommunikáció médiajogi korlátozásának kiterjesztése minden - lekérhető, nyomtatott és online - médiumra. Az Alkotmánybíróság az 1996-os törvényt vizsgálva többször arra a következtetésre jutott, hogy a rádiós és televíziós tartalmak szigorúbb szabályozása nem sérti a véleményszabadságot. A nyomtatott és online sajtótermékek esetében a médiajogi szankciók alkalmazhatóságát az új médiatörvények vizsgálatának eredményeként korlátozta ugyan, de a médiajogi szankciók és a médiahatósági szankcióalkalmazás lehetőségét e médiumok esetében sem találta eleve alkotmánysértőnek.
A jogrendszer általános rendelkezéseit meghaladó médiajogi korlátozás egyik legfontosabb példája a gyűlöletbeszéd szabályozása. A korábbi és a jelenlegi médiatörvény is lehetővé teszi a gyűlöletkeltő médiatartalmakkal szemben médiajogi szankció alkalmazását, amit az Alkotmánybíróság még a nyomtatott és az online sajtótermékek esetében is alkotmányos beavatkozásnak talált. Az Alkotmánybíróság az 1996. évi médiatörvényt vizsgálva, akkor még kizárólag a rádiós és televíziós tartalmakra vonatkozóan ezt két indokkal látta alátámaszthatónak: a médiajogi szankciók enyhébbek a büntetőjogiaknál, ezért olyan esetben is alkalmazhatók, amikor a büntetőjogi korlátozás már aránytalannak minősül, továbbá "a szólásszabadság egyéb megnyilvánulási formáihoz képest a médiában megjelenő véleményeknek sokszoros a hatása, rendkívül nagy a befolyása az emberek gondolkodására, a közvélemény formálására".[29] A média hatásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a rádiós és televíziós műsorszolgáltatások, újabb gyakorlatában pedig minden audiovizuális médiaszolgáltatás véleményformáló erejét, a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző erejét emelte ki.[30] Az új médiatörvényt vizsgálva az Alkotmánybíróság már csak annyit rögzített, hogy "eddigi gyakorlatában az írott sajtó esetében is szükséges korlátként tekintett a sajtó útján elkövetett bűncselekményekre, ezért a jelen határozatban korábbi álláspontjának megerősítésére szorítkozott csupán".[31]
Az Alkotmánybíróság 2007-ben jóváhagyta a médiahatóságnak azt a hatáskörét is, hogy valamiféle absztrakt, az egyéni jogsérelemtől teljesen független személyiségvédelmi eljárást folytasson le. Az Alkotmánybíróság szerint a médiahatóság "nem az egyes jogalanyokat ért jogsérelmekről dönt", hanem "annak megállapítására jogosult, hogy a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket".[32] E médiahatósági hatáskör kiterjesztését a nyomtatott és az online sajtótermékekre azonban 2011-ben alkotmánysértőnek találta a testület. Megítélése szerint az audiovizuális szolgáltatások esetében "a nézők, hallgatók érdekében biztosított hatósági eljárás a közönségre gyakorolt különösen erős befolyásra tekintettel minősül szükséges és arányos beavatkozásnak", "a hatásában ettől eltérő nyomtatott és internetes sajtó esetében azonban ez a fellépési lehetőség (.) már
- 130/131 -
aránytalan korlátozásnak minősül".[33] Végső soron ebben az esetben is a média feltételezett hatása határozza meg a beavatkozás határait.
Nyilvánvaló tény, hogy a magyar médiarendszer kicsi, nyelvileg zárt piacon kénytelen működni. Ez jelentősen szűkíti a médiavállalkozások gazdasági mozgásterét. Ugyanakkor a médiarendszer alakítását legalább ilyen jelentős mértékben befolyásolja az, hogy a rendszerváltást követően a média politikailag meglehetősen érzékeny kérdés, folyamatos és heves politikai viták tárgya lett. Ezt jelzi az is, hogy demokratikus, jogállami keretek között az első médiatörvényt csak 1996-ban sikerült elfogadni. A folyamatos médiapolitikai viták és médiaszabályozási kísérletek ellenére a rendszerváltás első időszakban kizárólag az 1986-ban elfogadott sajtótörvényt[34] sikerült módosítani. 1989-ben megszűnt az újságok engedélyezése, a lapalapítás szabaddá vált. Az elektronikus médiában azonban csak az 1996. évi médiatörvény[35] teremtette meg a piacra lépés lehetőségét.[36] A médiatörvény elfogadását megelőző időszak, az ún. médiaháború az akkor még monopolhelyzetben lévő közszolgálati műsorszolgáltatók uralásáért zajlott.[37] A médiapiac megnyitása után minden országos televíziós és rádiós pályázat botrányba fulladt, amit rendszerint a médiahatóság jogsértését megállapító bírósági ítéletek kísértek. A közszolgálati műsorszolgáltatók a rendezett, a függetlenség formális garanciáit tartalmazó törvényi keretek között sem tudtak eltávolodni a mindenkori kormánypártoktól. A 2010-ben elfogadott médiaszabályozás lényegében e folyamat betetőzése.
Az 1990-es évek elején a nyomtatott sajtó, majd az 1990-es évek második felében az elektronikus média legfontosabb piaci szereplőit is nagy külföldi médiavállalkozások birtokolták. Axel-Springer, Bertelsmann, WAZ, Daily Mail, Ringier a lappiacon, SBS, Clt-UFA az országos televíziós piacon, EMMIS, Mezzanine az országos rádiós piacon. A jelentős külföldi befektetéseknek köszönhetően a hazai médiakínálat nem marad el az európaitól, és több-kevesebb hatékonysággal sikerült megóvni a médiapiacot a régió más országaiban tapasztalható politikai összefonódásoktól. Ez a folyamat a 2009-es országos rádiós pályázattal vett jelentős fordulatot. A pályázaton nyertes két hazai vállalkozás a két nagy párt érdekköréhez tartozott. A két rádió közül az egyik, a jelenlegi ellenzéki szocialista párt által támogatott időközben csődbe ment, alapvetően a megalapozatlan pályázati vállalások és a reklámpiac politikai befolyásoltsága miatt. A jelenlegi kormánypárthoz közeli médiavállalkozás a kormányváltás után kísérletet tett arra, hogy tulajdonrészt szerezzen az országos kereskedelmi televíziókban. A TV2-t korábbi tulajdonosai 2013-ban végül eladták a műsorszolgáltatót addig irányító magánszemélyeknek, akik mögött a közvélemény erős politikai támogatást sejt.[38] A médiapiacon az elmúlt években egyre meghatározóbbá váltak a politikai pártokhoz nyilvánvalóan közel álló vállalkozások. Miközben például a budapesti rádiós piac szinte minden jelentősebb szereplője a jobboldali pártokhoz közeli vállalkozás, addig a legnagyobb politikai napilapról az elmúlt évben az a terv született, hogy teljes egészében a szocialista párt alapítványának tulajdonába kerül; ez a terv végül nem valósult meg. A Népszabadság és a megyei napilapok ugyanakkor 2014-ben egy osztrák pénzügyi befektető, a Vienna Capital Partners tulajdonába kerültek, és e mögött az ügylet mögött is felsejlenek politikai szálak.[39] Külföldi tulajdonosai 2014-ben a Sanoma magyarországi érdekeltségeit is eladták, és ebben az évben várható a HVG tulajdonosvátása is. Ilyen méretű átalakulás a médiapiacon a rendszerváltás időszakában volt. Akkor azonban a külföldi szakmai befektetők beléptek a magyar piacra, most pedig sorra távoznak innen. Ebbe a sorba illeszkedik a műsorszórási piacon monopol helyzetben lévő Antenna Hungária Zrt. visszaállamosítása, ami a televíziós piacon további átrendeződéseket segíthet elő.
A magyar médiarendszer sajátosságait Hallin és Mancini által alkotott modellek[40] alapján úgy foglalhatjuk össze, hogy az mára egyértelműen az ún. polarizált pluralista modellhez sorolható. A nyomtatott politikai sajtó meglehetősen alacsony elérésű, és ezen jelentősen az sem változtat, ha ide soroljuk az internetes politikai tartalmakat is. A lappiacon a regionális lapok szerepe meghatározó, ezek azonban országos közéleti kérdésekkel alig foglalkoznak. A legnagyobb elérésű televíziós műsorszolgáltatásokból a 2010. évi kormányváltás után lényegében eltűnt a közéleti tartalom[41], és ez a reklámadó 2014-es elfogadásáig csak kis mértékben változott. A reklámadó elfogadását követően az RTL Klub híradóiban a közéleti hírek aránya jelentősen megnőtt. Az internet egyelőre a fogyasztók egy kisebb része számára jelent tájékozódási forrást. A politikai sajtó és újságírás a politikai párhuzamosság meglehetősen magas fokát mutatja. Ezt a pártközeli vállalkozások médiapiaci térnyerése, az újságírói szerepfelfogás, maga a médiatartalom, valamint a közönség megosztottsága is egyértelműen igazolja. Az újságírói professzionalizáció alacsony fokú. Az újságírók nagy része nyíltan elkötelezett valamely politikai oldal mellett elkötelezett, ebből is következően a tényfeltárás helyett a vélemény-újságírást részesíti előnyben. A sok esetben kollaboratív[42] újságírói szerepfelfogás mindeddig megakadályozta az egységes szakmai, etikai standardok kialakítását és következetes érvényesítését. A médiarend-
- 131/132 -
szer működésével kapcsolatban az állam szerepe erős. Ez a szigorúságra törekvő, de sok esetben kevéssé hatékony szabályozáson és a finanszírozási szempontból túlsúlyos közszolgálati műsorszolgáltatáson túl elsősorban az állami reklámköltések politikailag motivált irányításában, és ezzel a reklámpiac egészének torzításában tükröződik.
Mindeddig a szabályozási környezet sem tudott segítni a szerkezeti és kulturális problémák meghaladásában. A 2000-es évek második felében egyre nyilvánvalóbbá vált az 1996. évi törvény tarthatatlansága. A törvény alapvetően olyan médiarendszerhez igazodott, amelyben a piac meghatározó szereplői a kis számú analóg földfelszíni műsorszolgáltatások. A törvény a kábeles és a műholdas televíziós piacra való belépést ugyan teljesen szabaddá tette - egyszerű bejelentéshez kötötte -, a jogalkotó azonban azzal nem számolt, hogy e szolgáltatások száma, lefedettsége, piaci jelentősége az országos földfelszíni műsorszolgáltatásokhoz mérhetővé válik. A törvény összességében meglehetősen kedvezőtlen gazdasági környezetet teremtett a médiavállalkozások számára. A régióban példátlanul magas díjfizetési kötelezettség, a gazdasági racionalitást figyelmen kívül hagyó médiakoncentráció-korlátozás, a legszűkebben értelmezett reklámszabályok, szigorú és következetlenül alkalmazott médiatartalmi előírások jellemezték.
Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozását követően erre a szabályozási környezetre a piaci szereplők azt a választ adták, hogy sorra kitelepültek az országból, és más tagállamból folytatták a tevékenységüket. A körülbelül 100 magyar nyelvű televíziócsatornából a hatóság jelenleg összesen 13 országosan fogható kábeles és műholdas televíziós médiaszolgáltatást tart nyilván[43], amelyek közül mindössze egy van a 10 legnézettebb televízió-csatornák között.[44] A magyar médiapiac szempontjából kedvező fordulat, hogy a Chello Central Europe Kft.[45] műsorszolgáltatásait (pl. Minimax, Spektrum TV, Sport 1) az elmúlt évben visszahozta Magyarországra. Ugyanakkor a két országos kereskedelmi televízió 2012-ben külföldi székhellyel indította el újabb általános szórakoztató csatornáit (RTL II, Super TV2). A letelepedési hely megválasztásának jogi lehetőségét az európai audiovizuális médiaszolgáltatási irányelvben szabályozott származási ország elve biztosítja.[46] A televíziós piac kiüresedése a médiaszabályozási és médiapolitikai mozgástér teljes kiürüléséhez, bármely szabályozási cél biztos kudarcához vezet. A folyamat megállítása egy teljesen újragondolt médiaszabályozási környezetet feltételezett.
A szabályozás felülvizsgálatát szükségessé tette továbbá, hogy a magyar Alkotmánybíróság 2007-ben és 2008-ban a médiapiac szabályozására vonatkozó rendelkezések jelentős részét alkotmánysértőnek találta. Az Európai Unió tagállamaként továbbá Magyarország is köteles volt jogrendszerébe implementálni az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv rendelkezéseit.
Ebben a közegben és ilyen előzmények után születtek meg 2010-ben az új médiatörvények. A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló törvény tartalmazza a minden médiatartalomra vonatkozó alapvető tartalmi előírásokat és az újságírók jogállására vonatkozó rendelkezéseket. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló törvény alapvetően a médiarendszer szerkezetét alakító szabályozást tartalmaz.
A következőkben a médiatörvények egyes rendelkezéseit a véleményszabadságot és a sajtószabadságot fenyegető kockázatok mentén mutatjuk be.
Közel négy évvel a médiatörvények hatályba lépése után gyakran hallani, hogy a törvényekkel szembeni kritikák megalapozatlanok voltak: a Médiatanács nem kutatott át szerkesztőségeket, nem bírságolt meg újságokat, nem halkultak el a kormánnyal szembeni kritikák. Ez azonban nem több mint a sajtószabadság minimuma. A törvények elfogadásának valódi kockázata nem az volt, hogy a médiahatóság sokmilliós bírságokkal lehetetleníti el a médiumok működését. Sokkal inkább az, hogy a szerkesztőségek alkalmazkodnak az új szabályozás teremtette helyzethez, és olyan kompromisszumokat kötnek, amelyek eredményeként elkerülhetik a szabályozással és a hatósággal való összeütközéseket. Másfelől az a médiapolitika, amelynek fontos, de nem kizárólagos eleme volt a médiatörvények elfogadása, törekedni fog arra, a nyilvánosság egészét maga felé billentse, és mindenekelőtt a közönség politikailag kevésbé aktív, médiafogyasztásában kevésbé tudatos részét egyoldalú tájékoztatással manipulálja. E kockázatok jelentős részben realizálódtak is.
Az új médiatörvények a médiaszabályozás magyarországi történetében a legnagyobb fordulópontot azzal hozták, hogy a médiahatóság felügyeleti és szankcióalkalmazási hatásköreit kiterjesztették a nyomtatott és az online sajtóra. Mindez a médiajogi tényállások tartalmának bizonytalanságaival, a kilátásba helyezett súlyos szankciókkal és széles hatósági jogkörökkel, valamint nem utolsó sorban az újraszervezett médiahatósággal komoly fenyegetést jelenthet a médiabeli közlések szabadságára. A törvények elfogadása óta az érintett rendelkezések az Európai Bizottság és az Alkotmánybíróság elvárásainak megfelelően részben módosultak. Talán
- 132/133 -
nem függetlenül a szabályozásra irányuló óriási nemzetközi figyelemtől a médiahatósági gyakorlat is mértéktartónak, bár sok esetben következetlennek bizonyult. Mindezzel együtt fontos rögzíteni, hogy a 2010-ben elfogadott törvények koncepciójukat, illetve a szerkesztőségekre nehezedő szabályozási nyomást tekintve érdemben nem változtak.
Az új médiatörvények egyes rendelkezéseit vizsgáló 165/2011. (XII. 20.) AB határozat egyik legfontosabb eredménye, hogy szűkítette azoknak a médiatartalmi előírásoknak a körét, amelyek a nem audiovizuális médiumokra is alkalmazandók voltak. A nyomtatott és online sajtótermékek médiajogi szabályozását és médiahatósági ellenőrzését ugyanakkor az Alkotmánybíróság sem tartotta általánosságban alkotmánysértőnek. Az Alkotmánybíróság "nem zárta ki kategorikusan a tartalomalapú és állami fellépést indukáló korlátozás lehetőségét a nyomtatott sajtótermékek esetében sem", és megállapította, hogy "az állam által utólagosan, hivatalból indított szisztematikus ellenőrzés és szankcionálás lehetősége kétségtelenül a sajtószabadság korlátozását jelenti, ám ennek puszta lehetősége - hatékony és érdemi bírói kontroll mint garancia mellett - nem tekinthető alkotmányellenesnek".[47]
Határozatában ugyanakkor a médiajogi előírások arányosságával kapcsolatban nem vette figyelembe azt, hogy a médiajogi szankció az érintett jogok és értékek védelmének csak az egyik eszköze. A médiajogi tényállások mindegyike olyan magatartásokat korlátoz, amelyek polgári jogi, büntetőjogi és egyéb, például adatvédelmi jogi jogkövetkezményt vonhatnak maguk után. A közlés korlátozásának arányossága aligha ítélhető meg a közlést érintő minden jogkövetkezmény figyelembevétele nélkül. A párhuzamos eljárások és a különböző eljárásokban egyidejűleg kiszabható szankciók együttesen nagyon komoly visszatartó erőt jelentenek a szabad véleménynyilvánítással szemben is.
Az Alkotmánybíróság az 57/2001. (XII. 5.) AB határozatban éppen a véleményszabadsággal kapcsolatban hivatkozott a különböző korlátozások együttes hatásának aránytalanságára.
Szintén nem vizsgálta az Alkotmánybíróság a médiajogi szankciók lehetséges mértékét és jellegét, ami pedig a sajtószabadság korlátozásának mértékét is meghatározza. A sajtótermékekre kiszabható szankciók, a kilátásba helyezett bírságok továbbra is alkalmasak arra, hogy az adott sajtótermék működését ellehetetlenítsék. A napilapokkal és az online sajtótermékekkel szemben kiszabható legsúlyosabb szankció a legfeljebb 25 millió forintos bírság. Az audiovizuális médiaszolgáltatásoktól a hatóság akár az engedélyüket is visszavonhatja. A bírság legmagasabb összege az ún. jelentős befolyásoló erejű szolgáltatások nyújtóival szemben 200 millió forint, más szolgáltatókkal szemben 50 millió forint.[48]
A szankció súlyát természetesen befolyásolják a szankciókiszabás egyéb feltételei is. Ezzel a kapcsolatban a törvény tartalmaz ugyan olyan puha garanciákat, mint a fokozatosság elve és az arányosság, de a részletszabályok számos ponton kidolgozatlanok és pontatlanok. A Médiatanács szankcióalkalmazási gyakorlatát kezdetben elsősorban a figyelmeztetés és a kis összegű bírság alkalmazása jellemezte néhány - a gyermekvédelmi szabályok megsértése miatt kiszabott - nagy összegű bírságtól eltekintve. Az enyhe büntetések oka alapvetően a médiahatóság által a szankcióalkalmazás során elsődleges szempontként kiemelt fokozatosság elve volt, valamint a törvénysértés ismételtségének megszorító értelmezése: 2011 nyarától a Médiatanács szankcióalkalmazási politikájában egyértelművé vált, hogy az új szabályozással együtt új lapot nyitott a hosszú évek óta működő szolgáltatók számára is. A hatóság kizárólag az új törvények rendelkezéseinek megsértését értékelte a jogsértés ismételtségének vizsgálatánál, még abban az esetben is, ha maga a szabály a korábbi médiatörvényhez képest lényegében nem változott. A szankció kiszabásnál a Médiatanács nem vette figyelembe a korábbi médiahatóság által megállapított büntetéseket, azaz a szolgáltatók 2011-től "tabula rasa"-val kezdtek. A fokozatosság elvének konzekvens követésével a hatóság mára eljutott odáig, hogy az elmarasztaló döntésekben kiszabott szankciók közül a bírságok kerültek többségbe, a pár tízezres büntetésektől egészen a húszmilliós összegig. A bírságok a vizsgált időszak végére a kiszabott szankciók kétharmadát adták. A szabályozásban megjelenő új szankciókat a hatóság nem tette a gyakorlat részévé, ahogy nem élt a médiaszolgáltatási jogosultság gyakorlásának felfüggesztésével sem.
Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta azt sem, hogy a szabályozás tárgyának meghatározása, a tárgyi hatály alapjául szolgáló definíciók világossága és pontossága biztosítja-e, hogy a korlátozások valóban csak azokat a közléseket érintsék, amelyek esetében az Alkotmánybíróság szerint a korlátozás indokolt. A határozatban megállapította ugyan, hogy "[a] magáncélú közlések, honlapok, blogok, közösségi portálok stb. nem kezelhetők együtt a tömegek tájékoztatását vagy szórakoztatását célzó internetes újságokkal, hírportálokkal", de részletesen, a jogalkalmazás szempontjaira is figyelemmel nem vizsgálta, hogy a hatályos rendelkezés a szabályozás tárgyának meghatározásánál teljesíti-e ezt a feltételt. A törvény a sajtótermék fogalmával kapcsolatban sem az időszaki lap, sem az internetes újság vagy hírportál fogalmát nem határozza meg, és a törvény elfogadása óta végzett módosítások
- 133/134 -
ellenére nem ad világos választ arra, hogy meddig terjed a médiaszabályozás hatálya. Ez nemcsak a normavilágosság követelményét sérti, hanem egyúttal alkalmas arra is, hogy túl szélesen, az alkotmányosan indokoltnál nagyobb körben korlátozza a közléseket.
Nem vizsgálta végül az Alkotmánybíróság azt, hogy a végrehajtásért felelős intézményi keretek garantálják-e, hogy a médiarendszer minden szereplője azonos megítélés alá essen magatartásainak értékelésekor. A végrehajtásért felelős médiahatóság politikai és gazdasági függetlensége alapvető garanciája annak, hogy az egyes médiajogi előírások a médiarendszer minden szereplőjével szemben azonos követelményeket támasszanak, megsértésük esetén pedig egyenlő eséllyel számíthassanak megkülönböztetésmentes szankciókra. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában viszont nem foglalkozott a médiahatóság függetlenségét vitató beadványokkal, így a szabályozás egészének kiszámíthatósága, az esélyegyenlőség biztosítására való alkalmassága sem lehetett az arányosság értékelésének szempontja.
A fenti tényezők együttes "hűtő hatása" akkor is bizonyos témák vagy kritikus hangok eltűnéséhez - öncenzúrához - vezethet, ha az egyes eljárások indokoltsága külön-külön még igazolható lenne. E hűtő hatás teljesen független attól, hogy a médiajogi szankciókat alkalmazza-e valaha a médiahatóság. Különösen egy olyan társadalmi közegben jelent ez súlyos veszélyt, ahol az újságírók 36%-a szerint nagyon erős, 44%-a szerint erős a médiára gyakorolt politikai nyomásgyakorlás, és ahol az újságírók 22%-a már elhallgatott vagy elferdített politikai, gazdasági tényt, annak érdekében, hogy elkerüljön valamilyen hátrányos következményt.[49]
A következőkben az alapjogi szempontból releváns rendelkezéseket emeljük ki.
Mindezek figyelembe vételével az alkotmánybírósági határozat után minden médiumot korlátozó médiajogi tényállás maradt az alkotmányos rend tiszteletben tartása, a kiszolgáltatott helyzetben levő sérelmes bemutatásának tilalma, valamint a gyűlöletkeltés és a kirekesztés tilalma.
Az alkotmányos rendet[50] az Alkotmánybíróság szerint "a demokratikus rendet, az emberi jogok érvényesülését, az alkotmányos rend alapját alkotó egyenlő emberi méltóságot semmibe vevő eszméket" terjesztő, azokkal azonosuló sajtótermékek sértik meg.[51] Egy korábbi határozata ennél szűkebben, "rendkívüli körülmények" fennállása esetén tartotta elfogadhatónak a rendelkezés alkalmazását; "ilyen volna például, ha a műsorszolgáltató folyamatosan az alkotmányos rend alapját alkotó egyenlő emberi méltóságot semmibe vevő ideológiát hirdetve tevékenykedne".[52] E közlések médiajogi szankció hiányában sem maradnának jogkövetkezmények nélkül, az Alkotmánybíróság által felvázolt szélsőséges esetek nagy valószínűséggel büntetőjogi korlátokba is ütköznének. A médiajogi tényállás médiahatósági alkalmazására sem a korábbi, sem a hatályos szabályozási környezetben nem került sor.
Ahogy az 1.2.4. pontban már utaltunk rá, az Alkotmánybíróság sem a gyűlöletkeltés médiajogi szankcionálását[53], sem annak a nyomtatott és online sajtóra való kiterjesztését nem találta alkotmánysértőnek. A törvény hatályos szövege valamely - kisebbségi vagy többségi - társadalmi csoport elleni gyűlölet keltését, illetve valamely társadalmi csoport kirekesztését tiltja. A rendelkezés korábban már az Európai Bizottság elvárásainak megfelelően módosult: kikerült belőle a társadalmi csoportok nyílt vagy burkolt megsértésének tilalma. Az Alkotmánybíróság döntését követően a szöveget a jogalkotó tovább pontosította, egyértelművé téve, hogy az az egyes személyeket ért - nem valamely csoport tagjaként elszenvedett - sérelmekre nem terjed ki.
Az Alkotmánybíróság a törvényt vizsgáló határozatában tett egy nagyon fontos megszorítást a gyűlöletkeltés médiajogi tilalmának alkalmazás kapcsolatban. Egy korábbi határozatában a médiajogi korlátozást a közlések szélesebb körére tartotta elfogadhatónak, mint a gyűlöletbeszéd büntetőjogi tilalmát. Az új határozat szerint azonban a médiajogi tilalom alkalmazási köre pontosan ugyanaz, mint a gyűlöletre uszítás büntetőjogi tényállásáé. Ez egyfelől nagyon szűkre szabja a médiajogi rendelkezés alkalmazását, ami a sajtószabadság szempontjából feltétlenül kedvező értelmezés. Másfelől azonban élesen veti fel azt a kérdést, hogy mi történik abban az esetben, ha két párhuzamos eljárásban a büntetőbíróság és a médiahatóság ellenkező döntésre jut ugyanazon magatartás értékelésénél; ugyanazon magatartás ugyanazon mérce alapján történő eltérő értékelése súlyosan veszélyezteti a jogbiztonságot. A Médiatanács a jogbizonytalanságot tovább növelte azzal, hogy a gyűlölködő szólás médiajogi határát az Alkotmánybíróság értelmezését figyelmen kívül hagyva a büntetőjogi határhoz képest az újabb gyakorlatban is eltérően húzza meg. Bayer Zsolt Magyar Hírlapban megjelent írásával kapcsolatban úgy ítélte meg, hogy a médiajogi jogsértésnél "nem tényállási elem, hogy a gyűlölet érzete a közönségben valóban kialakuljon, és ebből következően még kevésbé az, hogy a megtámadott közösséget tényleges - fizikai - sérelem vagy fenyegetés érje. "[54] Ez az értelmezés semmilyen világos iránymutatást nem ad a jövőbeli jogértelmezéshez.
A Médiatanács 2010 óta húsznál kevesebb határozatot hozott a gyűlöletkeltés, illetve a kirekesztés tilalmával kapcsolatban, elmarasztalásra összesen
- 134/135 -
öt esetben került sor. A határozatok többsége televíziós tartalmakat érintett, néhány esetben azonban nyomtatott és internetes sajtótermékekkel szemben is folytak eljárások.[55] Elmarasztaló határozat olyan esetekben született, amikor a bemutatott személyek "nem személyük, hanem etnikai kisebbséghez való tartozásuk ("cigányok") alapján definiálódtak, így a hozzájuk kötődő negatív megítélés a teljes kisebbségi csoportra rávetült"[56], illetve az ábrázolt csoport "egésze emberarcát elveszítő, kriminalizálódott csoportként került bemutatásra"[57]. A Médiatanács határozataiban kifejezetten ügyel arra, hogy felmutassa a közlés feltételezett hatását, és ne a tartalomról magáról mondjon véleményt. Elmarasztalásra így akkor került sor, amikor "a műsorszám alkalmas volt arra, hogy a nézőkben a romákról alkotott képet negatív irányba befolyásolja"[58], és az ábrázolás "fontos eleme volt a nézők érzelmi hangolása", ami erősíti "az információk rutinszerű, gondolkodást nélkülöző, automatikus értelmezését, illetve [gátolja] az elhangzottak tényszerű feldolgozását".[59] Hasonló érvelés olvasható Bayer Zsolt Magyar Hírlapban megjelent írásával kapcsolatban: "A Médiatanács álláspontja szerint egy adott társadalmi közösség 'jelentős részére' való utalás olyan általánosítást tartalmaz, amely képes arra, hogy a közösség egészére 'visszahasson'."[60] Az írás ezért "alkalmas volt nem csak a cigányság 'jelentős részével', de akár a teljes közösséggel szembeni gyűlölet felkeltésére", továbbá arra is, "a kisebbség valamennyi tagjával szembeni előítéletek kialakítását eredményezze", és így a kirekesztés tényállását is megvalósítsa.
A hatósági gyakorlatot kritikák meglepő módon inkább a hatóság be nem avatkozását kifogásolták. Egy nagy vitát kiváltó, szintén a cigányságot negatívan ábrázoló, a közszolgálati televízióban bemutatott műsorszámmal kapcsolatban a Médiatanács nem látta indokoltnak szankció alkalmazását. Értékelése szerint a műsorszám "az elítélendő jelenségeket pedig nem faji alapon ítélte meg, illetve nem a közösség kulturális beállítottságának tudta be".[61] Az alapvető jogok biztosa a műsorszámot szintén vizsgálta, és megállapította, hogy az "a problémát (cigány-magyar együttélés) egy kisebbségi csoport szokásaiban, a többséggel való konfliktusaiban találja meg, és olyan módon szakítja ki természetes kontextusából, hogy a bemutatott eredmény torz, félrevezető képet ad".[62] A biztos a Médiatanács határozatát nem tartotta kellően megalapozottnak, és felhívta a hatóságot, hogy a jövőben "fokozott szakmai gondossággal" járjon el. A hatósági gyakorlat általános kritikájaként fogalmazható meg továbbá, hogy az kizárólag a bejelentések alapján tudomására jutó egyedi ügyekre reagál, és nem használja fel saját mozgásterét arra, hogy az érzékelhetően hangosabbá váló gyűlölködő, kirekesztő közlésekkel kapcsolatban átfogó vizsgálatot indítson.[63] Egy ilyen célvizsgálat célja nyilvánvalóan nem szankció kiszabása lenne, hanem a probléma alapos feltárása.
A médiatartalmi korlátok közül alkotmányos szempontból kevésbé érzékeny a sajtóhelyreigazítás, a gyermekvédelmi szabályozás, illetve a kereskedelmi közlemények szabályozása. Az új szabályozás a valótlan tényállításokkal szembeni sajtó-helyreigazítási jogot kiterjesztette az internetes sajtótermékekre is. Elmulasztotta ugyanakkor az internetes közlések sajátosságainak érvényesítését, például a határidők számításával vagy a közzététel módjával kapcsolatban. Ennél is súlyosabb mulasztás, hogy az új szabályozás is változatlanul fenntartja a sajtó ún. objektív felelősségét: helytállásra kötelezi a szerkesztőségeket a nyilatkozatot adó személytől származó, vagy akár nyilvános rendezvényen elhangzott, pontosan idézett információval okozott jogsértésekért.
A korábbi szabályozási környezethez képest további újdonságot jelentenek a nyomtatott és az online sajtótermékeket terhelő gyermekvédelmi szabályok. A törvény szerint a kiskorúakra súlyosan káros tartalom sajtótermékben csak akkor közölhető, ha a szolgáltató valamely műszaki vagy egyéb megoldás alkalmazásával biztosítja, hogy ahhoz kiskorúak nem férhetnek hozzá. Ilyen megoldás hiányában a médiatartalom csak a kiskorúak lehetséges veszélyeztetéséről szóló tájékoztatást tartalmazó figyelmeztető jelzéssel tehető közzé. Ez a gyakorlatban az online tartalmak esetében mindössze egy figyelmeztető oldal közbeiktatását, illetve a káros tartalomra utaló hivatkozás piktogrammal való megjelölését jelenti. A szabályozás hatékonyságát megkérdőjelezi, hogy az érintett vállalkozások képviselői rendre úgy nyilatkoznak, hogy az ilyen módon megjelölt tartalom mindig nagyobb látogatottságot ér el.[64]
A gyermekvédelem területén született médiatanácsi határozatok jól mutatnak egy bürokratikus, a részletszabályokra fókuszáló, az egyes esetek mögötti társadalmi jelenségeket nem követő hatósági hozzáállást. Míg a Médiatanács működésének első hónapjaiban a korábbi időszakhoz hasonló számban születtek a gyermekek védelmével kapcsolatos határozatok és elmarasztalások, amelyek valóban a legfontosabb kategorizálsái kérdésekkel foglalkoztak. Az ezt követő idpszakban azonban sokkal kevesebb határozat született a gyermekvédelem területén, de ezen belül majdnem az összes döntés egy apró részletszabály megsértését, a korhatári kategória műsorújságban való feltüntetésének elmaradását kifogásolta. Ugyanez a hozzáállás a médiatartalom felügyeletének más területein is megfigyelhető.[65]
- 135/136 -
A médiaszabályozás hatályának kiterjesztése a nyomtatott és online sajtótermékekre természetesen nem jelent differenciálatlan szabályozást. A jogalkotó továbbra is a lineáris médiaszolgáltatásokkal, azaz a rádiós és televíziós tartalomszolgáltatásokkal szemben határozta meg a legnagyobb szabályozási terhet. Az Alkotmánybíróság a szabályozás további differenciálásához járult hozzá.
A jogalkotó szándéka szerint minden médiatartalomra kiterjedt volna az emberi méltóság médiajogi védelme.[66] Az emberi méltóság és a személyiségi jogok természetesen a magyar jogrendszerben is kiterjedt polgári jogi és büntetőjogi védelemben részesülnek. Ezeket a jogalkotó az 1996-os médiatörvényben kiegészítette a médiahatóság szankcióalkalkmazási lehetőségével arra az esetre, ha a rádiós vagy televíziós műsorszám az emberi méltóságot, illetve a személyiséget mint absztrakt értéket sérti, függetlenül attól, hogy volt-e egyéni jogérvényesítés, sőt egyéni jogsérelem. Az Alkotmánybíróság értékelése szerint e szabályozás a rádiós, televíziós és lekérhető audiovizuális tartalmak esetében alkotmányos, annak a nyomtatott és online sajtótermékekre való kiterjesztése azonban a sajtószabadság aránytalan korlátozása. Az Alkotmánybíróság érveit az 1.2.4 pontban foglaltuk össze, itt csak annyit jegyzünk meg, hogy a testület adós maradt az önrendelkezési jog és a hatósági kontroll viszonyának tisztázásával. Az Alkotmánybíróság a magánélet védelmének - külön rendelkezésként megjelenő - médiatörvénybeli szabályozását[67] is csak a sajtótermékek esetében látta alkotmánysértőnek, a jogalkotó azonban e rendelkezést teljes egészében hatályon kívül helyezte. Az önrendelkezési jog köréből kivett médiajogi személyiségvédelem így a hatályos szabályozás szerint az emberi méltóság védelmét, valamint a megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek öncélú és sérelmes bemutatásának tilalmát foglalja magában, utóbbit minden médiumra vonatkozóan.
A Médiatanács eddig kevesebb, mint tíz esetben állapította meg az emberi méltóság megsértését. Az elmarasztalások minden esetben bulvár tartalmakkal, illetve bűncselekményről szóló tudósítással kapcsolatban születtek. A hatósági gyakorlat abban egységesnek látszik, hogy a kizárólag egyéni jogsérelmet megvalósító esetekben nincsen helye médiahatósági eljárásnak. A vizsgált ügyekben a "médiahatóság által a műsorszám közönsége érdekében biztosított intézményes alapjogvédelem szükségessége nem merült fel." "...nem állapítható meg az Smtv. 14. § (1) bekezdésének megsértése alapjául szolgáló közérdek sérelme (ami az emberi méltóság intézményes védelmében való hatósági fellépést szükségessé tenné)".[68] Ez az értelmezés az alkotmánybírósági gyakorlattal alapvetően összhangban áll. Ugyanakkor továbbra is kifogásolható az a jogalkalmazói gyakorlat, amely részleteiben nem bontja ki, hogy az adott ügyekben miért nem azonosítható közérdeksérelem. Abban azonban, hogy melyek azok "az emberi méltóság kultúráját semmibe vevő tartalmak"[69], amelyeknél a sérelem eléri "a demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésével a közérdekű igényérvényesítés szintjét"[70], nem alakított ki egységes, átlátható mércét.[71] Nem állapított meg jogsértést a hatóság olyan, nagy visszhangot kiváltó ügyekben[72], amelyekben a közszolgálati médiaszolgáltató újságírói és szerkesztői nyilvánvaló és szándékos hamisítással, politikai célok érdekében végső soron teljes mértékben félretették az emberi méltóság elvét, mint a műsorkészítés során is feltétlenül tiszteletben tartandó értéket.
Az emberi méltóság megsértésével kapcsolatban született ugyanakkor az eddigi legmagasabb bírság. Az emberi méltóság megsértését megállapító eljárás a TV2 2012 november 7-i Mokka című műsorban sugárzott, nagy közfelháborodást keltett nyereményjáték, valamint a reggeli Tények műsor miatt, hivatalból indult. A telefonos nyereményjátékban a kiskorú Szita Bence meggyilkolásának lehetséges indítékairól szavaztatták a nézőket, akik különböző kiállítás- és wellness-belépőket nyerhettek. A Médiatanács álláspontja szerint a vizsgált műsorszegmensekkel "a Médiaszolgáltató olyan alapvető normát hagyott figyelmen kívül, mint a kiskorúak emberi méltósághoz való joga, amely alapérték tisztelete a társadalmi együttműködés egyik fő fundamentuma". A Médiatanács egyértelművé tette, hogy "az olyan médiatartalmak, amelyek figyelmen kívül hagyják a személyhez fűződő jogokat egy kiskorú gyermek tragédiájának a vizsgált műsorrészlethez hasonló kontextusban (...) történő bemutatása során, nem pusztán a konkrét tartalomban szereplő kiskorú vagy hozzátartozói személyiségi jogait sérthetik, hanem sértik az emberi méltóság "intézményes" védelméhez, az emberi méltóság kultúrájának megóvásához fűződő közösségi érdeket, és így az Smtv. 14. § (1) bekezdését is."A Médiatanács összesen 23 millió forint bírságot szabott ki, ami eddigi gyakorlata alapján súlyos büntetésnek tekinthető.[73]
A törvény szintén sokat kritizált eleme a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettsége.[74] E kötelezettséget a jogalkotó eredetileg a lekérhető médiaszolgáltatásokra is kiterjesztette - nem számolva a végrehajtás nehézségeivel -, az Európai Bizottság ajánlására azonban alkalmazhatóságát a rádiós és televíziós médiaszolgáltatásokra szűkítette. E kötelezettség hasonló formában már a korábbi médiatörvénynek is része volt. A szabályozás terjedelme így is aggályos: az Alkotmánybíróság 2007-ben egy határozat indoklásában megállapította, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatás kizárólag a közszolgálati csatornákkal, valamint azokkal a rádiókkal és televíziókkal szemben írható elő, amelyek "véleményformáló ereje jelentőssé válik".[75]
- 136/137 -
A médiatörvények eredeti megfogalmazása szerint a tájékoztatási tevékenységet végző lineáris médiaszolgáltatások kötelesek a közérdeklődésre számot tartó helyi, országos, nemzeti és európai, valamint Magyarország polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről, vitatott kérdésekről az általuk közzétett tájékoztató, illetve híreket szolgáltató műsorszámokban sokoldalúan, tényszerűen, időszerűen, tárgyilagosan és kiegyensúlyozottan tájékoztatni. A tájékoztatás kiegyensúlyozottságát a műsorszámok jellegétől függően az egyes műsorszámokon belül, vagy a rendszeresen jelentkező műsorszámok sorozatában kell biztosítani. A kiegyensúlyozottság érvényesítése sajátos eljárásban, a médiaszolgáltató és a panaszos közötti egyeztetést követően történik, aminek eredményeként a hatóság meghatározott közlemény vagy a panaszos álláspontja közzétételére kötelezi a szolgáltatót.
Az ET állásfoglalása a médiahatóság eljárását teljes egészében megszüntetni javasolta.[76] Az Európa Tanács és a Kormány közötti megállapodás eredményeként módosult a törvény szövege, ez azonban a joggyakorlatra nincs érdemi hatással. A módosítás eredményeként kikerült a törvényből a sokoldalúság, tényszerűség, időszerűség és tárgyilagosság követelménye, és csak a kiegyensúlyozott kitétel maradna. A módosítás indoka, hogy ezek a jelzők nehezen értelmezhető kötelezettséget rónak a televíziókra, rádiókra. Tekintve azonban, hogy a kiegyensúlyozottság a bírói gyakorlat szerint olyan átfogó kategória, amely az említett követelményeket is magában foglalja, a módosítás a gyakorlatban nem jelenti a rendelkezés alkalmazhatóságának szűkítését.
A Médiatanács szerint "a műsorszám kiegyensúlyozottságának egyedüli mércéje az ott elhangzott, egymással ellentétes vélemények aránya, azok kifejtésének módja és az ezek alapján a nézőknek, hallgatóknak nyújtott tájékoztatás minősége".[77] Szemben a korábbi hatósági és bírósági gyakorlattal, a Médiatanács a tájékoztatás sokoldalúságát, tényszerűségét, időszerűségét és tárgyilagosságát önálló követelményekként nem alkalmazza. Ez az egyébként mértéktartó értelmezés a tényszerűséggel kapcsolatban több esetben - például a már említett Cohn-Bendit-ügyben - olyan határozathoz vezetett, amely nem állapította meg a nyilvánvalóan valótlan közlés jogsértő jellegét. Ez az értelmezés alapozta meg azt a gyakorlatot, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatás elleni panaszok soha nem vezetnek elmarasztaláshoz.
A hatóság következetes álláspontja továbbá, hogy a törvény "a különféle véleményeket és azok bemutatását védi a demokratikus közélet kialakítása és a közügyek megvitatásának elősegítése céljából, nem pedig az egyes vélemények 'tulajdonosait"'.[78] Ez az értelmezés fontos eszköze annak, hogy a hatóság a kiegyensúlyozottság követelményére alapozva ne engedjen túl nagy teret a szélsőséges pártnak, a Jobbiknak, amelytől egyébként a panaszok jelentős többsége származik.[79] Mindez azt igazolja, hogy e jogintézmény mára kiüresedett, a demokratikus közvélemény kialakulásához nem tud hozzájárulni, legfeljebb lehetőséget nyit a szélsőséges hangok médiabeli megjelenésére. A kiegyensúlyozottsági panaszok száma folyamatosan csökken.
A médiatartalmi szabályok közül kiemeljük még az ún. jelentős befolyásoló erővel rendelkező szolgáltatóra vonatkozó előírásokat, amelyek jó példái a differenciált szabályozás kialakításának és a gazdasági realitások figyelembevételének.[80] Jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatónak minősül a 15%-os éves átlagos közönségaránnyal rendelkező médiaszolgáltató, feltéve, hogy legalább egy médiaszolgáltatásának éves átlagos közönségaránya eléri a három százalékot; a hazai médiapiacon e kritériumoknak nagy valószínűséggel csak az országos kereskedelmi televíziók és rádiók szolgáltatói felelnek meg. A műsortartalmi kötelezettségek közönségarány alapján történő telepítése feltétlenül arányosabb és hatékonyabb szabályozási megoldás a korábbi törvényben követett vételkörzet-alapú kötelezettségszabásoknál. A törvény a jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatónak kapcsolatban három kötelezettséget állapít meg: híradási kötelezettséget, továbbá a filmalkotások meghatározott arányának eredeti nyelven, magyar felirattal való sugárzását, illetve a műsorszámok fokozatosan növekvő arányának magyar nyelvű feliratozását vagy jelnyelvi tolmácsolását. A korábbi szabályozáshoz képest ez lényegesen kisebb és reálisabb terhelést jelent a kereskedelmi televíziók részére.
Ugyanakkor a híradási kötelezettség megfogalmazása súlyos jogértelmezési problémákat vet fel. A törvény szerint a demokratikus közvélemény tájékoztatását nem szolgáló, bűnügyi tematikájú híranyag vagy tudósítás a hírműsorszám időtartamának húsz százalékánál éves átlagban nem lehet hosszabb terjedelmű. A kereskedelmi televíziók híradóiban e korlátozás bevezetése után valóban csökkent a bűnügyi tudósítások aránya, de ezzel párhuzamosan nőtt a balesetekre vonatkozó hírek aránya. A szabályozás kudarca az is, hogy a bulvárhírek visszaszorításának szándéka ellenére -összhangban azonban a médiarendszer átstrukturálására irányuló, a következő fejezetben bemutatott médiapolitikai törekvésekkel - a törvények elfogadása után egészen a legutóbbi időszakig a kereskedelmi televíziók híradóiban ötödére csökkent a közéleti hírek aránya.[81]
A médiatartalom szabályozása más pontokon sem a korábbi szabályozástól, sem az európai megoldásoktól nem tér el lényegesen.
- 137/138 -
A médiatörvény a hatósági kontroll alternatívájaként létrehozott egy sajátos társszabályozási rendszert. A televíziós és rádiós médiaszolgáltatások kivételével a törvény a médiapiac szereplői számára lehetővé tette, hogy a médiatartalomra vonatkozó szabályok végrehajtásáról önszabályozó szervezetek keretében kizárólagos jogkörrel maguk gondoskodjanak.[82] A Médiatanács a törvény szerint az önszabályozó szervezetekkel közigazgatási szerződést köthet. A szerződés alapján az önszabályozó szervezet meghatározott, hatósági hatáskörbe tartozó ügyeket, illetve egyéb médiaigazgatáshoz, médiapolitikához kapcsolódó feladatokat lát el. Ennek keretében az önszabályozó szervezetek a szolgáltatók tevékenységével kapcsolatos panaszok elbírálására, a médiavállalkozások közötti viták eldöntésére, valamint a szolgáltatók tevékenységének ellenőrzésére kapott felhatalmazást. Az önszabályozó szervezet eljárása megelőzi a Médiatanács hatósági eljárását. A törvény hangsúlyozza, hogy az önszabályozó szervezet nem hatósági jogkörben jár el.
Az ilyen módon kialakított társszabályozásban 2011 nyara óta négy szervezet - a Magyar Lapkiadók Egyesülete, a Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete, a Magyar Elektronikus Műsorszolgáltatók Egyesülete, valamint az Önszabályozó Reklámtestület - vesz részt.[83]
A hatósággal kötött szerződésnek része az önszabályozó szervezet által kialakított magatartási kódex, amelynek elfogadása a Médiatanács jóváhagyásához kötött. A társszabályozási rendszer legfontosabb eredménye az lehetett volna, ha a kódexek a törvényi tényállásokat részletesebben, világosabban, az újságírói és a szerkesztői munka során könnyebben értelmezhető módon fejtették volna ki. A médiajogi tényállásokat azonban a kódexek lényegében változtatás nélkül, néhány minimális kiegészítéssel vették át. Így a törvény bizonytalan tartalmú, a véleménynyilvánítás szabadságát közvetlenül korlátozó rendelkezéseit jelenleg laikus vitarendező fórumok értelmezik. Valódi önszabályozás a rendszerben nem valósul meg, az sokkal inkább a hatósági feladatok kiszervezéseként értelmezhető.
A törvény az eljárási kérdések szabályozását, ide értve az alkalmazható szankciókat és azok végrehajtását, a garanciális keretek meghatározása nélkül az önszabályozó szervezetekre bízza. Ez azért aggályos, mert a kódexek a gyakorlatban a panaszosok törvény alapján fennálló jogait érintik, sőt korlátozzák, akik a kódexek elkészítésében és végrehajtásában nem vehettek részt. A panaszos először köteles meghatározott időn belül a médiaszolgáltatóhoz fordulni, és vele egyeztetni. A sikertelen egyeztetést követően az önszabályozó szervezet részére a kérelmet írásban, szigorú tartalmi feltételeket figyelembe véve, eljárási díj megfizetése után lehet előterjeszteni; mindez magából a törvényből nem következik.
A társszabályozás legfontosabb előnye a szolgáltatók számára, hogy annak keretében bírság kiszabására nem kerül sor. A kódexek alapján kiszabható legsúlyosabb szankció a társszabályozási rendszerből meghatározott időre való kizárás. A további szankciók a normasértés tényének megállapítására, abbahagyására, nyilvánosságra hozására, illetve erkölcsi jóvátétel biztosítására irányulnak. A kódexek ugyanakkor egyetlen rendelkezést sem tartalmaznak a társszabályozás keretében született döntések végrehajtásáról.
A Médiatanács a törvény szerint az önszabályozó szervezet minden döntését köteles felülvizsgálni. A hatóság jogorvoslati fórumként is eljár: ha a felek bármelyike kezdeményezi a döntés felülvizsgálatát, a Médiatanács 30 napon belül köteles annak felülvizsgálatára. Ha az önszabályozó szervezet döntése a Médiatanács szerint nem felel meg az önszabályozó szervezettel kötött közigazgatási szerződésben foglaltaknak, különösen a magatartási kódex rendelkezéseinek, vagy jogszabály tartalmával ellentétes, illetve az önszabályozó szervezet nem képes megfelelően érvényesíteni döntését, akkor a Médiatanács hatósági eljárást indít a beadvány tárgyát képező ügyben. Ez egyúttal a bírósági felülvizsgálat lehetőségét is megnyitja. Ugyanakkor a médiajogi tényállások bizonytalan tartalma, széles és nem következetes értelmezési lehetőségei miatt a Médiatanács felülvizsgálati joga is meglehetősen széles. Ezen felül a Médiatanács jogosult az önszabályozó szervezetnek a társzabályozás keretében végzett minden tevékenysége megismerésére, az eljárások és döntések átfogó ellenőrzésére, és végső esetben felmondhatja a közigazgatási szerződést.
A médiatörvényben kialakított társszabályozási rendszer néhány lényeges ponton nincs összhangban a társszabályozási rendszerekkel szembeni európai elvárásokkal.[84] Az egyik legfontosabb aggály a finanszírozás függetlenségével kapcsolatban fogalmazható meg: a Médiatanács a törvényben nem rögzített elvek és szempontok mentén - ugyanakkor a hatósági szerződésben publikálva -anyagi támogatást nyújt a társszabályozó szervezeteknek. A piaci szereplőktől való függetlenséget az veszélyezteti, hogy a panaszeljárásokban kizárólag az érintett vállalkozások által delegált, az esetek túlnyomó többségében az adott szervezettel valamilyen tartós jogviszonyban álló szakértők járnak el. Ez ugyan az egyes eljárások pártatlanságát nem veszélyezteti, mivel az eljáró bizottságokra megfelelő összeférhetetlenségi szabályok állnak fenn, de egyértelműen a szolgáltatói szempontok és érdekek túlsúlyát okozza.
- 138/139 -
Részben feltehetően az eljárási nehézségek miatt, de még inkább a társszabályozási rendszer ismertségének alacsony foka miatt, mindeddig alig néhány panaszeljárásra került sor. A társszabályozási rendszer kétségkívül enyhébb korlátozása a sajtószabadságnak, mint a hatósági kontroll. Jelen formájában azonban mellőz minden önkéntes kezdeményezést, és nem több mint a szolgáltatók által saját magukra alkalmazott alternatív szankciórendszer. A társszabályozási rendszerhez ahhoz való csatlakozás önmagában is súlyos kompromisszum a szerkesztőségek részéről. Annak fejében, hogy ne kelljen a törvényben meghatározott nagy összegű bírságokkal számolniuk, a társszabályozási rendszerhez való csatlakozással elfogadják és legitimálják a szigorú médiatartalmi szabályokat. Így válik a társszabályozás az öncenzúra látványos kifejeződésévé. A társszabályozásban továbbá nem vesz részt minden érintett szolgáltatás, és a panaszok jelenlegi kis száma nem garancia arra, hogy a későbbiekben sem indul nagyobb számú eljárás.
A demokratikus nyilvánosság működésében a legnagyobb, hosszútávon ható károkat azok a strukturális beavatkozások okozzák, amelyek csak részben következnek magából a jogi szabályozásból, más részük informális médiapolitikai intézkedésekkel valósul meg. Utóbbinak látványos eredménye a kormánypárthoz közel álló vállalkozások médiapiaci terjeszkedése: az egyik országos kereskedelmi televízió, vagy éppen a legnagyobb ingyenes napilap felvásárlása.
E tanulmányban a médiarendszer szerkezetének átalakítását szolgáló, egészében a sokszínű médiakínálatot veszélyeztető szabályozási eszközök közül a média felügyeletét ellátó intézményrendszer átalakítását, valamint a médiapiac szabályozását szolgáló eszközöket és azok alkalmazásának tapasztalatait mutatjuk be.
A magyar médiaszabályozás kritikus pontja a médiahatóság függetlensége. A törvényben rögzített minden egyéb garancia ellenére komoly kockázatot jelent a plurális médiarendszer kialakítására. Mivel a "pluralizmus" számonkérhető elvárásként valójában nem írható le, ezért megvalósulásának legfőbb garanciája éppen az, hogy a kereskedelmi és a közszolgálati média működését felügyelő intézmények maguk megfelelő mértékben plurálisak, és döntéseik meghozatalában autonómak legyenek.[85]
A plurális és autonóm médiafelügyelet garanciái a magyar médiatörvényben sem a kereskedelmi, sem a közszolgálati média felügyeletével kapcsolatban nem biztosított.
A széleskörű médiahatósági feladatokat ellátó Médiatanács elnökének és tagjainak megválasztására vonatkozó előírások nem alkalmasak arra, hogy kizárják az egyoldalú politikai befolyásolást a médiapiac igazgatásával és a médiatartalmak ellenőrzésével kapcsolatos döntésekből. E szabályok alapján minden esetben biztosított a kormánypárti delegáltak többsége a médiahatósági döntésekben. Az egyoldalú befolyásolás nem kizárólag a médiahatóság tagjainak közvetlen utasításával valósulhat meg, hanem, ahogy a magyar Alkotmánybíróság is utal erre, "bármilyen eszközzel".[86] A közvetett befolyásolás eszköze az is, ha a médiafelügyeletet ellátó szerv tagjainak jelölése és megválasztása nem tartalmaz szabályt arra, hogy a kormánypártokon kívül más politikai, még inkább más társadalmi csoportok is képviseletet kapjanak a Médiatanácsban.
A Médiatanács a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság (NMHH) része, amely azonban önálló döntéshozatali jogkörökkel és részben önálló apparátussal rendelkezik. Az NMHH egy ún. integrált vagy konvergens hatóság, amely egy intézményen belül látja el a távközlési piac és a médiapiac felügyeletét.
Az NMHH elnöke egyúttal a Médiatanács elnöke is.[87] A törvény az NMHH elnökének kinevezését eredetileg a miniszterelnök jogköreként határozta meg. Az NMHH elnöke egyúttal a Médiatanács elnökjelöltje is lett, és a parlament kétharmados többsége választotta a Médiatanács elnökévé.
2013 februárjában a Kormány benyújtotta az Országgyűlésnek a médiatörvények módosítására vonatkozó javaslatát. A módosítás előzménye a Kormány és az Európa Tanács közötti tárgyalási folyamat volt, mivel az Európai Unió elnöke a médiaszabadság ügyének vizsgálatát az Európa Tanács hatáskörébe utalta át. A módosítás az Európa Tanács és a magyar közötti megállapodás eredményeit tükrözi. A módosítás alapján a hírközlésért és a médiaügyekért felelős Nemzeti és Hírközlési Hatóság elnökét már nem a miniszterelnök nevezi ki, hanem a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök. Új elem továbbá, hogy a piaci szereplők szakmai érdekképviseleti, önszabályozó szervezetei személyi javaslatokat tehetnek a kiválasztási folyamatban, és a miniszterelnök e javaslatok megfontolását követően dönt saját jelöltjéről. Emellett szigorodtak az elnök kinevezésének szakmai követelményei: az eddigi három év szakmai tapasztalat helyett tíz év szakmai gyakorlatot vár el a törvény, és tapasztalatnak csak a "hatósági felügyelettel összefüggő" gyakorlat, illetve a média vagy a távközlési területén szerzett tudományos fokozat vagy
- 139/140 -
felsőoktatási intézményben szerzett oktatói gyakorlat minősül. Az új szabályok alapján az elnök megbízatásának megszűnése után nem nevezhető ki újra.
A módosított választási szabályok alkalmazására a vártnál korábban került sor. A 2010-ben kilenc évre kinevezett elnök, Szalai Annamária 2013 áprilisában súlyos betegségben elhunyt. Az NMHH és a Médiatanács élére az új szakmai elvárásoknak megfelelő új elnököt kellett keresni, akit, szintén az új módosítás eredményeként, a miniszterelnök javaslatára már a köztársasági elnöknek kell kilenc évre kineveznie. Az Európa Tanács annak törvénybe foglalását is elvárta, hogy a jelölési eljárásba civil és szakmai szervezeteket vonjanak be. A törvény rendelkezik is erről, azonban a beérkező javaslatokat a miniszterelnök a törvény szerint "megfontolja", de azok őt semmilyen módon nem kötik. A törvény súlyos hiányossága, hogy nem szab végső határidőt a jelöltállítási folyamatban. Így történhetett meg, hogy több, a törvény szerint erre jogosult szervezet tett javaslatokat az elnök személyére, és e személyek mindegyike meg is felelt a törvény szakmai elvárásainak, a miniszterelnök azonban mind a mai napig nem teljesítette a jelöltállításra vonatkozó kötelezettségét.
Azt a feltételezést, hogy a szakmailag alkalmas jelöltek között a miniszterelnök nem talált olyat, akit politikailag is alkalmasnak tart, erősítik az elmúlt hetek lépései. A közigazgatási és igazságügyi miniszter májusban az Alkotmánybírósághoz fordult, és kérdéseket tett fel a márciusban elfogadott médiatörvény-módosítás értelmezésével kapcsolatban. Ezek között azt is kétségbe vonta, hogy a parlament meghatározhat szakmai feltételeket a magyar Alaptörvényben ún. önálló szabályozó szervként meghatározott NMHH elnökével szemben, és kérte annak értelmezését, hogy a jogalkotónak milyen széles mérlegelési lehetősége van a kinevezési feltételek szabályozásával kapcsolatban. Kérte továbbá a törvényben előírt szakmai feltételek tartalmának értelmezését; megkérdezte többek között azt, hogy hatósági felügyeleti tevékenységnek tekinthető-e a médiaügyekkel összefüggő ügyvédi vagy bírói gyakorlat, illetve a parlament médiaügyekkel foglalkozó bizottságában betöltött tagság. Az Alkotmánybíróság az utóbbi kérdést nem találta a hatáskörébe tartozó alkotmányossági értelmezési kérdésnek, az Országgyűlés mozgásterével kapcsolatban pedig megállapította, hogy törvényben szabályozhatók részletes szakmai feltételek, azok alkotmányosságát az Alkotmánybíróság erre irányuló indítvány esetén a sajtószabadság elveire tekintettel vizsgálhatja.
Az Országgyűlés ezt követően egy olyan törvényt fogadott el, amely az NMHH elnökének rendeletalkotási jogát az NMHH elnökhelyettesére ruházta arra az esetre is, ha az elnök a megbízatása megszűnése előtt ezt nem tette meg. Az NMHH elnökének rendeletalkotási joga kizárólag a távközlési ágazatot érinti, a médiát nem. A távközléssel kapcsolatban viszont az elektronikus hírközlési törvény jelenleg 30 pontban sorolja fel azokat a területeket, amelyeket az elnök rendeletben szabályoz. Az elnökhelyettes rendeletalkotási joga feltehetően hosszabb időre rögzítette volna az elnök nélküli állapotot. Ezt a törvénymódosítást azonban a köztársasági elnök nem írta alá, hanem megfontolásra visszaküldte a parlamentnek. A köztársasági elnök megítélése szerint a módosítás sértette az Alaptörvény azon rendelkezését, ami szerint az önálló szabályozó szerv - így az NMHH - vezetőjét "rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti", más módon, például törvényben a rendeletalkotási jog nem ruházható át.
Az Országgyűlés ezt követően fogadta el a médiatörvénynek azt a módosítását, ami felülírta az Európa Tanáccsal kötött megállapodást. A módosítás a szakmai feltételeket enyhítette. Egyrészt a jövőben bármely felsőfokú végzettség megfelelő lehet, másrészt a hatósági felügyelettel összefüggő gyakorlat körét kiterjesztette a jelenlegi és a korábbi médiahatóság és távközlési hatóság vezetői és ügyintézői munkaköreire, a kapcsolódó bírói, ügyészi és ügyvédi tevékenységre, valamint a közszolgálati médiumok felügyeletét ellátó jelenlegi és korábbi kuratóriumokban betöltött tagságra. Ezzel a lehetséges jelöltek köre nyilvánvalóan bővült.
A Médiatanács elnöke meglehetősen széles mozgástérrel rendelkezik. A Médiatanács hivatali szervezetének, illetve a Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alap vezérigazgatójának kinevezésével és indokolás nélküli visszahívásának lehetőségével a döntés-előkészítés egész folyamata az elnök közvetlen felügyelete alatt áll, aminek jelentősége egy szervezet működésében az, hogy a tényleges döntés már csak a hivatali szervezet által felkínált lehetőségek közüli választást jelenti.[88]
A Médiatanács négy tagját egy parlamenti ad hoc bizottság jelöli[89], amelynek tagjai az őket jelölő országgyűlési képviselőcsoport létszámának megfelelő mértékű szavazattal rendelkeznek. A tagokat és az elnököt a parlament kétharmados többséggel választja meg.
A Médiatanács tagjainak jelölése első körben a bizottság egyhangú szavazatával történik. Ha egyhangú döntéssel a bizottság nem tud jelöltet állítani, akkor a jelölés második körében a szavazatok kétharmadával állíthat jelölteteket.
A Médiatanács tagjainak jelölése és választása olyan helyzetben, amikor a kormánypártok kétharmados többséggel rendelkeznek, végbemehet az ellenzéki politikai erők vagy más társadalmi cso-
- 140/141 -
portok teljes mellőzésével. A kétharmados parlamenti többség nyilvánvalóan kivételes helyzet, azonban e rendelkezések elfogadásakor éppen fennállt. Ez a szabályozás értékelésekor nem hagyható figyelmen kívül, hiszen a törvényt ugyanez a parlamenti többség fogadta el, amely a törvény alkalmazásának kedvezményezettje lett.[90] A konkrét helyzetben meglehetősen kevés esély volt arra, hogy az öt parlamenti párt négy jelölt egyhangú szavazattal jelölteket tud állítani. Ennek megfelelően a jelölés második körében a kormánypárt kizárólag a saját jelöltjeit támogatta, és őket ugyanez a parlamenti kétharmados többség meg is szavazta. A kétharmados többséggel való visszaélés példája az is, hogy abban az esetben, ha az új elnök megválasztását a parlament kétharmados többséggel nem szavazza meg, akkor a korábbi elnök mandátuma a törvény erejénél fogva az új elnök megválasztásáig meghosszabbodik.[91]
De még akkor is, ha a parlamentnek sikerül egyhangú szavazással jelölt tagokat választania, figyelembe kell venni, hogy a Médiatanács a maga döntéseit minden esetben egyszerű többséggel hozhatja meg.[92] Olyan jelölési eljárás gyakorlatilag elképzelhetetlen, amelyben a kormánypárti jelöltek legalább két jelöltet ne állítanának a négyből. A Médiatanács elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, így megfelelő politikai erőviszonyok mellett - amikor a miniszterelnök és a köztársasági elnök azonos politikai oldalhoz tartozik - vele együtt minden esetben biztosított a kormánypárti delegáltak többsége. Ez jelentős visszalépés a korábbi magyar szabályozáshoz is, amely minden parlamenti frakció részére biztosított önálló jelöltállítási jogot, de a hatóság tagjainak szavazatai a tagok számától függetlenül minden esetben egyenlő mértékben oszlottak meg a kormánypárti és az ellenzéki jelöltek között. A korábbi hatóság elnökét a miniszterelnök és a köztársasági elnök együtt jelölték, ami önmagában is erősebb biztosíték a függetlenségre, ráadásul az elnök a legfontosabb piacra lépési eljárásokban nem is rendelkezett szavazati joggal.
A médiafelügyeleti szervek tagjainak kilenc éves megbízatása szintén aggályos a médiaszabadság szempontjából. E szervek alkotmányos feladata, hogy a médiát érintő döntésekben reprezentálják a társadalom sokszínűségét. A társadalom sokszínűsége azonban dinamikusan változó tényező. Az indokolatlanul hosszú kinevezési idő miatt nagy a kockázata annak, hogy a médiarendszert alakító döntésekben a társadalom olyan pillanatnyi politikai tagozódása rögzül tartósan, amely később már alkalmatlan a társadalom sokszínűségének tényleges megjelenítésére. Szemben tehát olyan közjogi intézményekkel, mint az Alkotmánybíróság vagy az Állami Számvevőszék, a kereskedelmi és a közszolgálati média felügyeletét ellátó intézmények esetében a megbízatási idő megválasztásánál a mindenkori kormánytöbbségtől való függetlenség mellett a reprezentativitás szempontjára is figyelemmel kell lenni. Mindezek a gyakorlati aggályok aligha oszlathatók el olyan formális garanciákkal, mint annak rögzítése, hogy a Médiatanács és tagjai csak a törvénynek vannak alárendelve, és tevékenységük körében nem utasíthatók.[93] Még ha dogmatikai szempontból nem is vitatható az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos - az 1.2.2 pontban idézett - álláspontja, az egyértelműen kijelenthető, hogy a jelöltállításnak és a választásnak létezik olyan megoldása, amivel a jelöltek távolíthatók a politikai pártoktól. A jelölő szervek körének kibővítése például alkalmas lehet arra, hogy csökkentse az Országgyűlés és a Kormány médiatartalomra gyakorolt közvetett befolyását.
A médiaszabályozás egyik legnyilvánvalóbb kudarca a közszolgálati intézményrendszer átalakítása. A közszolgálati médiaszolgáltatások a jelentősen növekvő pénzügyi források ellenére sem tudják növelni a közönségüket, a közszolgálati médiával kapcsolatos hírek rendre hírhamisításról, súlyosan elfogult újságírói gyakorlatokról, nem átlátható szempontok mentén zajló tömeges elbocsájtásokról, belső hatalmi ellentétekről, a közszolgálati média visszásságai elleni demonstrációk ellehetetlenítéséről szólnak. E tanulmányban azokra a szerkezeti, intézményi problémákra kívánunk csak rámutatni, amelyek a közszolgálati funkciók meghiúsulásának közvetlen előzményei.
A közszolgálati intézményrendszer átalakításának fő célja egy erősen központosított szervezetrendszer létrehozása. Ez egyrészt érthető reakció a korábbi széttagolt rendszer, különösen a nem hatékony felügyeleti rendszer problémáira, másrészt nyilvánvalóan célja a források hatékonyabb felhasználásának előmozdítása. Ugyanakkor az átalakítás eredménye egy politikailag könnyen befolyásolható, egyidejűleg átláthatatlan, a felelősségi köröket elmosó intézményrendszer.
A közszolgálati médiaszolgáltatást a törvény szerint négy zártkörűen működő részvénytársaság - a Magyar Televízió Zrt., a Duna Televíziós Zrt., a Magyar Rádió Zrt. és Magyar Távirati Iroda Zrt. -nyújtja. Ezek kizárólagos tulajdonosa a Közszolgálati Közalapítvány, és a részvénytársaságok felügyeletét a Közszolgálati Közalapítvány Kuratóriuma látja el. A Kuratórium jelenleg a médiafelügyeleti intézményrendszer egyetlen olyan szerve, amelynek van ellenzéki delegáltja. A törvény szerint a szintén kilenc évre választott tagok felét a kormánypárti, másik felét az ellenzéki képviselőcsoportok jelölik, a tagokat a parlament kétharmados többséggel választja meg.[94] Azonban e testületben is biztosított a mindenkori kormánypárti több-
- 141/142 -
ség: a Médiatanács további két tagot és elnököt delegál a Kuratóriumba.
A Kuratórium a közszolgálati feladatellátással és a gazdálkodással kapcsolatos általános felügyeleti jogkörökkel rendelkezik. Legfontosabb feladata a közszolgálati médiaszolgáltatók vezérigazgatóinak megválasztása.[95] E folyamat is széles teret enged a politikai befolyásolásnak. A vezérigazgatók személyére - és majdani munkaszerződésének tartalmára - a Médiatanács elnöke tesz javaslatot, amit a Médiatanácsnak jóvá kell hagynia. A kiválasztási eljárásban pályáztatás, a szakmai felkészültség és a szakmai koncepció bemutatása nem szerepel. A jelöltekről ezek után dönt a Kuratórium, első körben a szavazatok kétharmadával, második körben egyszerű többséggel, azaz a kormánypárti és a médiatanács delegáltak szavazataival.
A közszolgálati intézményrendszer legfontosabb eleme ugyanakkor a Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap. A törvény szerint ez az Alap gyakorolja a közszolgálati médiavagyon tulajdonosi jogainak és kötelezettségeinek összességét, feladata többek között a közszolgálati célú műsorszámok gyártása és támogatása.[96] Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatók teljes vagyona és a munkavállalók túlnyomó többsége az Alaphoz tartozik. A médiaszolgáltatók önálló kapacitásokkal nem rendelkeznek, mozgásterük alapvetően arra terjed ki, hogy műsorokat rendeljenek az Alaptól. Az Alap élén a Médiatanács elnöke által kinevezett és indoklás nélkül visszahívható vezérigazgató áll, akinek tevékenysége fölött sem a Kuratórium, sem a más külső szerv nem gyakorol felügyeletet[97]. Sőt, az Alap felügyelőbizottságának tagjait is a Médiatanács elnöke nevezi ki.
A centralizáció további, gyakran kifogásolt eleme a hírműsorok gyártásának összevonása: minden közszolgálati médiaszolgáltató számára kizárólagos joggal a Magyar Távirati Iroda gyártja a hírműsorokat.
A Médiatanács egyébként is jelentős befolyását a közszolgálatiság működésére tovább fokozza, hogy a Médiatanács fogadja el az ún. Közszolgálati Kódexet.[98] A Közszolgálati Kódex tartalmazza a közszolgálati médiaszolgáltatásra vonatkozó alapvető elveket és a törvényben meghatározott közszolgálati célok pontosítását. A Kódex a gyakorlatban a törvény nagyon általános közszolgálati célkitűzéseit nem részletezi számonkérhető közszolgálati feladatok formájában, sokkal inkább egyfajta etikai kódex. Felülvizsgálata és az abban foglaltak megvalósulásának ellenőrzése a Közszolgálati Testület feladata.[99] E Testület a törvényben meghatározott szervezetek delegáltjaiból áll. Feladata a szélesebb társadalmi kontroll megvalósítása lenne, azonban a delegáló szervezetek között nincsenek újságírószervezetek vagy éppen emberi jogi szervezetek. A testület a törvény szerint javaslatot tehet a vezérigazgató visszahívására, abban az esetben, ha nem fogadja el a vezérigazgató éves beszámolóját. E javaslattétel szempontjait a törvény nem rögzíti, a Közszolgálati testület pedig az ahhoz szükséges szakmai kompetenciákkal nem rendelkezik.
A Médiatanács további jelentős befolyását biztosítja, hogy évente felülvizsgálhatja a közszolgálati médiaszolgáltatások rendszerét, és dönthet arról, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatók számára fenntartja-e addigi médiaszolgáltatásaikat vagy megváltoztatja azok rendszerét. Így gyakorlatilag minden személyi, szervezeti és tartalmi kérdésben meghatározó szerepe van a médiahatóságnak, amelynek egyébként ellenőriznie is kell a közszolgálati médiaszolgáltatás jogszerűségét.
Miután a Kódex nem tartalmaz részletes, ellenőrizhető közszolgálati feladat-meghatározást, különösen nagy jelentősége lenne az intézményrendszer utolsó tagjának, a Közszolgálati Költségvetési Tanácsnak.[100] E testület dönt a közszolgálatiság finanszírozására rendelkezésre álló összegnek a közszolgálati médiaszolgáltatók közötti elosztásáról. A teljes finanszírozási keretet a médiatörvény maga összegszerűen meghatározza. A Költségvetési Tanács feladata lenne, hogy gondoskodjon arról, hogy a finanszírozás az Európai Unió elvárásainak[101] megfelelően a közszolgálati feladatokhoz igazodjon. Ehhez képest sem a Tanács ügyrendje, sem annak határozatai nem férhetők hozzá. A Tanácsnak nem tagja sem a Kuratórium, sem a Közszolgálati testület delegáltja, így semmilyen külső kontroll nincs a források elosztása fölött, amihez a törvény egyáltalán nem ad szempontokat. A finanszírozás átláthatatlansága nem csak az Európai Unió feladatalapú finanszírozásra vonatkozó elvárásának teljesítését akadályozza, hanem a közszolgálati feladatok független, szakmailag megalapozott ellátását is.
A szabályozás eredményeként összességében egy szakmai önállóságától megfosztott, központilag irányított, érdemi külső ellenőrzés alatt nem álló, finanszírozásában átláthatatlan közszolgálati intézményrendszer jött létre. A bonyolult szervezeti struktúrában az egyes felelősségi körök nem tisztázottak. Ez mind a napi újságírói munkát, mind a feladatok és a hibák számonkérését ellehetetleníti. A Médiatanáccsal való szoros összefonódás az elfogulatlan hatósági ellenőrzést is kizárja. Ahogy erre a médiatartalom szabályozásánál utaltunk, ezt mostanra számos tapasztalat alátámasztja. A rosszul definiált közszolgálati feladatok szintén akadályozzák az elszámoltatást.
A jogalkotás fontos szempontja volt, hogy a legnagyobb piaci szereplők, különösen a legnagyobb televíziók gazdasági jellegű igényeit az új szabályo-
- 142/143 -
zás kielégítse. Ez elengedhetetlen feltétele a magyar médiapiacról való elvándorlás (2. fejezet) megállításának. Ennek megfelelően a törvény az Európai Unió audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelve által megengedett legszélesebb mozgásteret biztosítja a finanszírozási források megszerzésében, ide értve a reklámidő számítására vonatkozó szabályok enyhítését, a támogatási szabályok ésszerűsítését és a termékelhelyezés lehetővé tételét.[102]
A magyar médiapiac szabályozásának terjedelmét jelentősen korlátozták továbbá a korábbi időszakban meghozott egyes médiapolitikai döntések, mindenekelőtt a földfelszíni műsorszolgáltatás digitális átállásának koncepciója. E koncepció következtében országos televíziós pályázatra már nem került sor. A digitális földfelszíni kapacitásokat ugyanis a platformot üzemeltető vállalkozás, az Antenna Hungária Zrt. maga osztja el, maga dönt arról, hogy mely médiaszolgáltatásokat továbbít. A televíziós szolgáltatások nyújtásának jogi feltétele így minden platformon (kábel, műhold, IPTV, digitális földfelszíni platform) a Médiatanács általi egyszerű nyilvántartásba vétel. Azzal azonban, hogy az állam 2013-ban visszavásárolta korábbi tulajdonosától az Antenna Hungária Zrt-t, lényegében annak a lehetősége nyílt meg, hogy az állam pályáztatás nélkül, nem átlátható módon befolyásolja a földfelszíni digitális műsorszóró kapacitásokhoz való hozzáférés feltételeit.
A digitális átállás időpontját a törvény jelenleg, többszöri módosítás után 2014 december 31-ben határozza meg. Az országos kereskedelmi televíziók működésének alapját jelentő, 10+5 évre kötött médiaszolgáltatási szerződések ugyanakkor 2012 júliusában lejártak. A törvény felhatalmazta a Médiatanácsot arra, hogy a digitális átállás céldátumáig terjedő időtartamra meghosszabbítsa a szerződéseket. A törvény semmilyen szempontot nem ad ahhoz, hogy a Médiatanács mikor hagyja jóvá, vagy mikor utasítja el a meghosszabbítási kérelmet. Nem rendelkezik arról sem, hogy a szerződéshosszabbítás során a felek újratágyalhatják-e a szerződési feltételeket. A gyakorlatban ráadásul mindez a nyilvánosság teljes kizárásával történt. Piaci információk alapján a hatóság jelentősen csökkentette például a kereskedelmi televíziók által fizetendő díj mértékét. Sem a díj aktuális mértékére, sem a szerződés egyéb feltételeire vonatkozóan nem adott tájékoztatást a hatóság mindaddig, amíg a bíróság a szerződés, mint közérdekű adat nyilvánosságra hozására nem kötelezte.[103]
Az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv preambuluma kifejezetten rögzíti, hogy az irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi vagy ösztönzi a tagállamokat új engedélyezési vagy közigazgatási jóváhagyási rendszerek bevezetésére az audiovizuális médiaszolgáltatások bármely típusa tekintetében. A médiatörvény ehhez képest nem csak a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások nyilvántartásba vételét írta elő, hanem a nyomtatott és internetes sajtótermékekét is. Az Európai Bizottságnak a szabályozással szembeni egyik kifogása a túlzottan széles regisztrációs kötelezettség volt, ami aránytalanul korlátozta a szolgáltatásnyújtás szabadságát és a véleményszabadságot. A jogalkotó ezért a regisztrációt nem sokkal a törvény hatályba lépése után újraszabályozta.
A sajtótermék bejelentését a tevékenység megkezdésével egyidejűleg kell megtenni, annak során a sajtótermék tartalmáról nem kell nyilatkozni, elmulasztása azonban 1 millió forintos bírságot vonhat maga után. A médiahatóság a sajtótermékek esetében a nyilvántartásból való törlést szankcióként nem alkalmazhatja. Az Alkotmánybíróság 2011 decemberében a sajtótermékek regisztrációjának kötelezettségét alkotmányosnak találta. Álláspontja szerint "a bejelentési kötelezettség teljesítése, a nyilvántartás ténye - annak hatósági jellegén túl -nem nehezíti, nem korlátozza, és kiváltképpen nem gátolja a sajtótermék kiadását".[104] Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta ugyanakkor, hogy kellően pontosak-e a nyilvántartásba vételi kötelezettség alá esők szolgáltatásokat kijelölő definíciók, mekkora fenyegetést jelent a regisztráció elmulasztása esetére kilátásba helyezett bírság, és egyáltalán vane olyan szabályozási cél, ami kizárólag a regisztrációval érhető el. Az Európa Tanács szakértői véleménye mindezeken túl arra hívja fel a figyelmet, hogy a nyomtatott és az internetes sajtótermékek regisztrációja ellentétes az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatában kialakult elvekkel.[105]
A televíziós szolgáltatások nyilvántartásba vétele során a műsorra vonatkozó részletes adatokat is közölni kell, a nyilvántartásba vételről szóló határozat a tevékenység megkezdésének feltétele, és a regisztráció elmulasztásának következménye az általános médiajogi szankciók kiszabása. A Médiatanács e szolgáltatásokat jogsértés esetén törölheti a nyilvántartásból.
Pályázat útján ma már kizárólag rádiós, sőt helyi rádiós frekvenciák kerülnek elosztásra.[106] Az analóg földfelszíni frekvencián nyújtott médiaszolgáltatások pályáztatási szabályai alapvetően az 1996-os médiatörvény logikáját követik. Továbbra is meglehetősen bonyolult és költséges eljárás keretében választja ki a hatóság a nyertes médiaszolgáltatót, miközben a pályázatok gyakorlatilag csak helyi rádiókat érintenek.
A 46/2007. (VI. 27.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a korábbi médiatörvény "nem intézményesített átlátható pályázati rendszert". Kifogásolta többek között, hogy "a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok tör-
- 143/144 -
vényben nem szabályozottak, a döntéshozatali eljárás a pályázók és a nyilvánosság számára nem követhető". Ilyen szabályok az új törvényben sincsenek. Korábban a hatóság a pályáztatási eljárást és az értékelés szempontjait köteles volt általános pályázati feltételekben rögzíteni és publikálni, az új szabályozás azonban erről sem rendelkezik. Az értékelési szempontok meghatározásának kereteit így semmilyen dokumentum nem rögzíti. A hatóság tehát továbbra is önkényesen határozhatja meg az értékelés szempontjait. Ez bármely pályázati eljárás tisztaságát már önmagában is súlyosan veszélyezteti.
A Médiatanács pályázati felhívásainak szinte mindegyike egységes szempontrendszert követ: a legnagyobb súllyal a helyi közélettel foglalkozó műsorszámok aránya jelenik meg, ezt követi a médiaszolgáltatási díj, amely azonban a korábbi arányos pontozási rendszer fenntartásával a pályázók között lényegesen kisebb szórást eredményez, és ezt követi a műsorterv szubjektív értékelése. Ez a pályáztatási gyakorlat egyrészt azt igazolja, hogy a médiahatóság továbbra sem tesz kísérletet az érintett helyi médiapiac feltérképezésére és a pályázatnak a tényleges műsorkínálathoz igazítására, másrészt a sokszínűség helyett kifejezetten az uniformizálás irányába hat. A pályázók saját műsortartalmi elképzelései kizárólag szubjektív értékelési szempontként jelennek meg, ismét teret adva az ellenőrizhetetlen jogalkalmazásnak.
A pályáztatás tisztaságát veszélyeztető szabályozási megoldások az eljárás más pontjain is találhatók. A Médiatanácsnak lehetősége van arra, hogy az adott médiaszolgáltatási jogosultság (frekvencia) pályáztatását mindaddig ne zárja le, amíg olyan pályázó nem érkezik, amely elnyeri a hatóság tetszését. Már az is az önkényes jogalkalmazás lehetőségét jelenti, hogy a hatóság a pályázati felhívást nem csak visszavonhatja, hanem az ajánlatok benyújtását megelőző 15. napig módosíthatja is.[107] A hatóság a pályázati eljárást ezen túl is bármikor megszüntetheti, ha a mérlegelése szerinti médiapolitikai szempontok a pályázati eljárás lefolytatásával nem biztosíthatóak.[108] A médiapolitikai szempontok meghiúsulása minden ellenőrizhető tartalmat nélkülöző megszüntetési ok. Ugyancsak nehezen érthető a jogalkotói szándék azzal a rendelkezéssel kapcsolatban, amely szerint a pályázat megszüntethető, ha bármely pályázó nyertessé nyilvánítása veszélyeztetné a frekvenciakészlettel, mint állami tulajdonnal való felelős, rendeltetésszerű, hatékony gazdálkodást.[109] Technikai jellegű frekvenciagazdálkodási probléma nem igazán merülhet fel, mert maga a pályázati kiírás tartalmazza az érintett frekvenciát és vételkörzetet.
E rendelkezések alkalmazására csak kivételesen, összesen két esetben került sor. A kizárólag egy párt delegáltjaiból álló hatóság működésében ugyanis nem is adódhatnak olyan helyzetek, amikor a fenti módokon kellene egy pályázat eredményét manipulálni. 2013 októberében a Médiatanács megszüntette egy debreceni kereskedelmi rádiós jogosultság pályáztatását. A döntés indokolása szerint egy új belépő már veszélyeztetné a már működő rádiókat, a piac várhatóan nem biztosítaná az új szereplő piacon maradását. A hatóság érvelésében megjelenik, hogy a debreceni piacon korábban is voltak olyan szereplők, akik díjfizetési problémákkal küzdöttek, az egyik rádió jogosultsága emiatt is szűnt meg 2011-ben. Ezek után csak az nem érthető, miért indította el a médiahatóság a pályázatot, hiszen azok a körülmények, amelyekre döntésében hivatkozott, már a kiíráskor is ismertek voltak. Az is figyelemre méltó, hogy a felhívásra négy pályázat is érkezett, mindegyik pályázat helyi székhelyű céghez köthető, köztük egy olyanhoz, amely egy korábbi pályázati körben az önkormányzati médiaholdinggal szemben veszítette el a korábban használt frekvenciáját. Úgy tűnik tehát, hogy a helyi szereplők láttak piaci mozgásteret és - legalábbis a szolgáltatói oldalon - volt igény egy újabb kereskedelmi rádió elindulására.
Az önkényes pályáztatás kockázatát jelentősen növeli, hogy a törvény meglehetősen szélesre nyitja a médiaszolgáltatási jogosultság pályáztatás nélküli megszerzésének lehetőségét. Legfeljebb három hónapra kaphatnak pályáztatás nélküli médiaszolgáltatási jogosultságot a szükségállapothoz, elemi csapáshoz vagy ipari szerencsétlenséghez kapcsolódó médiaszolgáltatások, illetve valamely közösség speciális oktatási, kulturális, tájékoztatási, vagy az adott közösséget érintő meghatározott eseményhez kapcsolódó igényeit szolgáló szolgáltatások.[110] Ez utóbbi rendelkezés alapján jutott budapesti frekvenciához a Katolikus Rádió, mint "a fővárosban élő, dolgozó emberek speciális oktatási, kulturális és tájékoztatási igényeit", illetve "a családok speciális tájékoztatási igényeit" szolgáló, "pozitív példák bemutatásán keresztül a társadalmi kohézió erősítéséhez" hozzájáruló, valamint "az egyéneket és a családokat, és világnézeti, vallási meggyőződéstől függetlenül" megszólító és tájékoztató médiaszolgáltatás.[111] Feltehető, hogy a felhívás sokkal inkább a nyertes médiaszolgáltató kárpótlását szolgálta az elvesztett középhullámú országos frekvenciáért, mint a közönség rendes pályázat útján ki nem elégíthető igényeit.
A Médiatanács pályázati gyakorlatáról összességében elmondható, hogy egy olyan médiapolitika része és kiszolgálója, amelynek egyik fő célja a kormánypártokhoz közel álló vállalkozások médiapiaci pozíciójának erősítése, és ezzel párhuzamosan a kritikus, vagy éppen a kedvezményezett vállalkozásoknak konkurenciát jelentő vállalkozások gyengítése.[112] A pályázati felhívásokból egyéb médiapolitikai koncepció, a helyi piac sajátosságainak figyelembe vétele nem olvasható ki.
- 144/145 -
A pályáztatási gyakorlat alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a médiahatóság szándéka a rádiós médiatérkép átrajzolása volt. Ugyan a Médiatanácsnak nincs nyilvános frekvenciagazdálkodási koncepciója, és nem hozta nyilvánosságra azokat a médiapolitikai megfontolásokat sem, amelyeket a frekvenciák újrahasznosítása során követni kívánt, a pályázati felhívások tartalma, a pályázati eredmények, illetve egyes frekvenciák esetében a pályázatok elmaradása egyértelműsíti a kitűzött médiapolitikai célokat.
A médiapiac átalakításának eredményeként korábban sikeresen működő rádiók tűntek el teljesen vagy részben a piacról. A Médiatanács pályázatainak legnagyobb vesztese a Rádió 1, amely sikeres országos hálózatból néhány helyi rádió által használt márkanév lett. A korábbi hálózatot működtető rádió megszűnt. A Juventus Rádió működése is beszűkült, tulajdonosai 2013 őszén eladták a rádiót. A Médiatanács pályáztatási gyakorlata a Klubrádió[113] hálózatát is fölszámolta.
A pályázati eljárásoknak voltak kiemelt szereplői, amelyek az elmúlt három évben jelentős lefedettségű rádiókká váltak. Preferált szereplőként azonosítható a Class FM-mel azonos tulajdonosi érdekkörbe tartozó jobboldali talk-rádió, a Lánchíd Rádió, amelynek vételkörzete 13 frekvenciával bővült. Mellette négy vallási tematikájú rádió említhető: a Magyar Katolikus Rádió, Szent István Rádió, a református hitélethez kapcsolódó Európa Rádió és az ugyancsak katolikus Mária Rádió. A Katolikus Rádió lefedettsége a pályázatok eredményeként tizenhat frekvenciával bővült, a Szent István Rádió hét, a Mária Rádió nyolc pályázaton nyert. Ezek a rádiók az egyenként megszerezett helyi frekvenciákon a pályázati felhívás lehetőségével élve - eleve központi tartalmat vállalva, vagy egy későbbi szerződésmódosítás eredményeként -nem a helyi nyilvánosság erősítését célzó helyi tartalmat, hanem egységes központi műsort sugároznak. Míg korábban - más szempontból nem konfliktusok nélkül - egy-egy helyi piacon jellemzőbb volt az egymással versengő helyi kínálat, addig mára a települések egy részén már nem is működik valódi helyi adó, az országos adókon kívül kizárólag a terjeszkedő szereplők műsora hallgatható.
Eközben a médiahatóság konzerválta az országos rádiós piac monopolisztikus jellegét, amikor a 2012-ben csődbe ment Neo FM országos hálózatára nem írt ki pályázatot, hanem a frekvenciákat a közmédia számára adta át. Ezzel a döntéssel megszűnt az országos rádiós piacon a verseny, a Class FM 2012 novembere óta egyedüli szereplőként működik az országos piacon.
A médiapiaci koncentrációt korlátozó szabályozás koncepciójáról az feltétlenül elmondható, hogy a korábbi médiatörvény megoldásainál lényegesen jobban igazodik a piaci realitásokhoz. A médiaszolgáltatók gazdasági mozgásterét arányosabban korlátozza, és a médiapiaci koncentráció korlátozásának valódi alkotmányjogi célját, nevezetesen a sokszínű médiakínálat erősítését jobban szem előtt tartja. A részletszabályok azonban ebben az esetben is teret engednek az önkényes jogalkalmazásának.
A szabályozás az ún. közönségarány-alapú korlátozást követi: a médiavállalkozások mindaddig korlátozás nélkül szerezhetnek újabb médiaszolgáltatási jogosultságokat és piaci pozíciókat, amíg éves átlagos nézettségük el nem éri a törvényben meghatározott küszöböt.[114] A médiatörvényben meghatározott 35%-os küszöb legfeljebb egyetlen vállalkozáscsoport, a Magyar RTL/IKO Média számára jelenthet valódi korlátozást, és gyakorlatilag kizárt, hogy a jövőben a magyar piac más vállalkozáscsoport médiaszolgáltatásai megközelítsék ezt a közönségarányt.
A törvény a sokszínűséget erősítő - az újabb médiaszolgáltatási jogosultság megszerzésének tilalmán túli - intézkedések tartalmának meghatározásához csak általános iránymutatásokat ad. Három lehetséges eszközt említ: a műsorstruktúra módosítását, a magyar, illetve a független produkciók arányának növelését, továbbá a médiapiac sokszínűségének egyéb módon történő biztosítását [68. § (1)]. A tényleges intézkedéseket azonban a hatóság és a médiaszolgáltató közötti konzultáció során kell meghatározni, úgy, hogy a hatóság számára a törvény nem ad érdemi mércét a médiaszolgáltató javaslatainak mérlegeléséhez [68. § (3)]. Annak bizonyítása, hogy az intézkedés alkalmas "a korábbi tájékoztatási monopólium csökkentésére, a médiapiac sokszínűségének és a plurális tájékoztatás növelésére", a szolgáltató kötelezettsége [68. § (4)], ugyanakkor ez a bizonyítás megfelelő mércék, módszertani és eljárási garanciák hiányában meglehetősen nehéz feladatnak tűnik.
A törvény egyáltalán nem korlátozza a különböző médiatípusok közötti kereszttulajdonlást (cross-ownership). Ez különösen a hazai médiapiaci folyamatokra tekintettel jelent súlyos alkotmányos kockázatot. A törvény elfogadásakor a lappiac néhány meghatározó szereplője állt eladás előtt. A kereszttulajdonlás a magyar piacon nem a nagy médiavállalkozásokat érintő probléma, sokkal inkább a politikai pártokhoz közel álló vállalkozások stratégiája. A helyi médiapiacokon megindult továbbá egy olyan koncentrációs folyamat, amelyben a helyi lapok, rádiók és televíziók egy-egy önkormányzati médiaholding részévé vállnak. A szabályozás hiánya így éppen a törvényben számos helyen megjelenő sokszínű tájékoztatás érvényesülését - jelen helyzetben nem csak elvileg, hanem ténylegesen -veszélyezteti, alkotmányos szempontból ezért meglehetősen aggályos.
- 145/146 -
Az enyhe ágazati médiakoncentráció-szabályokat kiegészíti az a szabályozás, amely a Médiatanácsot a Gazdasági Versenyhivatal médiapiacot érintő eljárásaiba szakhatóságként vonja be.[115] A médiatörvény olyan esetben írja elő a szakhatósági eljárást, ha a fúzióban érintett "legalább két vállalkozáscsoport tagjai szerkesztői felelősséget viselnek". A szakhatósági kontroll mércéje az, hogy "a független véleményforrások összefonódások utáni szintje is biztosítja a sokszínű tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom szolgáltatás releváns piacán". Ez nyilvánvalóan meglehetősen széles jogalkalmazói mozgásteret biztosít, ami egyúttal kontrollálhatatlan is, mert a bíróság nincs abban a helyzetben, hogy felülmérlegelje a Médiatanács mérlegelését. Összességében a vállalkozások számára az értékelés átláthatatlan és kiszámíthatatlan.
A szakhatósági eljárást a törvény hatálybalépésekor már folyamatban lévő eljárásokra is alkalmazni kellett[116], amely megteremtette a Médiatanács lehetőségét arra, hogy beleavatkozzon a GVH által a törvény elfogadásakor már hosszabb ideje vizsgált Axel-Springer/Ringier fúzióba.
Az Axel-Springer/Ringier fúzióban érintett két vállalkozás a magyar lappiac legnagyobb vállalkozási közé tartozott. Az Axel-Springer a magazinok piacán fennálló jelentős érdekeltségei mellett a regionális napilapok piacának legnagyobb szereplője, a Ringier többek között a legnagyobb politikai napilap (Népszabadság) többségi tulajdonosa és a legolvasottabb bulvárlap (Blikk) tulajdonosa. Tervezett fúziójuk a lappiac gazdasági nehézségeire adott ésszerű válasz lett volna, de az is tény, hogy a létrejövő vállalkozás a lappiac domináns szereplője lett volna. A Médiatanács elutasító határozatával kapcsolatban kifogás nem is a végeredmény, hanem a nagyon alacsony szakmai színvonalú indoklás miatt fogalmazható meg.[117] Ez azt a gyanút erősíti, hogy az állásfoglalás végeredménye már a törvény megalkotásakor biztos volt, célja pedig elsősorban a kormánypártokkal szemben kritikus Népszabadság gyengítése. A határozat és a piaci folyamatok következtében egy ideig úgy tűnt, a lap a szocialista párt alapítványának kizárólagos tulajdonába[118] kerül, ezzel lényegében felszámolva az utolsó szakmai befektető által irányított politikai napilapot. A Ringier egy időre elállt eladási szándékától. 2014-ben azonban az Axel-Springer és a Ringier új feltételekkel újra elindította a fúziót. A két kiadó a portfóliójuk jelentős részét, ide értve a teljes politikai és közéleti portfóliót, átruházta egy pénzügyi befektetőre, a Vienna Capital Partners csoportra.[119] Ezzel nem csak a Népszabadság került ki a fúzióval érintett lapok közül, hanem az AxelSpringer megyei lapjai is, amelyek jelenleg is a legsikeresebb közéleti tematikájú nyomtatott sajtótermékek közé tartoznak. Az összefonódást ebben a
formában a Médiatanács és a Gazdasági Versenyhivatal is aggálytalannak találta[120], olyannyira, hogy a Médiatanács határozata - a felek kérelmének megfelelően - nem is tartalmaz indoklást.
A médiatörvény alapelvei között kiemelt helyen szerepelő pluralizmus megfogalmazása mellett, a részletszabályok és a jogalkalmazói gyakorlat éppen a szabad és plurális médiarendszer működése ellen hatnak. Négy évvel a törvény elfogadása után már kijelenthető, hogy a szabályozás súlyos károkat okozott és okoz a nyilvánosság működésében. Akkor is, ha ezek a károk nem olyan látványosak, mint amire a törvények szövegéből esetleg első olvasatra következtetni lehet.
A magyar médiaszabályozás ügyének európai következményekkel is kell járnia. Az Európai Unió - a Parlament és a Tanács - kezdettől érzékelhető figyelme és neheztelése ellenére a médiaszabadságot nyilvánvalóan veszélyeztető intézkedésekre mindezidáig nem született európai jogi válasz. Jól láthatóvá vált, hogy a közösségi médiaszabályozás, mindenekelőtt az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv olyan politikai kompromisszumok eredménye, amelyek megakadályozták a tagállamok számára kényes médiaszabályozási kérdések európai harmonizációját. Az Európai Bizottság alapjogi oldalról nem is tudott megfogalmazni kritikát, a 2011-ben megfogalmazott elvárásai kizárólag az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv szűk szabályozási területeire vonatkoztak. Az Európa Tanács által kötött politikai kompromisszum lényegében semmilyen hatással nem volt a törvény és az intézményrendszer működésére.
Megfelelő jogi keretek nélkül a folyamatos politikai nyomásgyakorlás is diszfunkcionális, sőt azzal a kockázattal jár, hogy a be nem váltott fenyegetések az Európai Unió erőtlenségét igazolják. A magyar médiaszabályozásnak hosszú távon éppen az lehet a legnagyobb hozadéka, hogy európai szinten is elindította a médiaszabadság és általában az alapvető jogok biztosítására rendelkezésre álló eszközrendszer újragondolását, ami azonban egyelőre valódi eredményt nem hozott. ■
JEGYZETEK
[1] Összefoglalóan ld. Polyák Gábor: Lépéskényszer - Javaslatok és elvárások a médiatörvény módosításához, Mérték Blog 2012.05.02, http://mertek.hvg.hu/2012/05/02/lepeskenyszer-javaslatok-es-elvarasok-a-mediatorveny-modositasahoz/
[2] Majtényi László - Polyák Gábor: A szabadság hazai hagyományának megtagadása - új médiatörvények Magyarországon, Közjogi Szemle 2011. 1. sz. 1-14.
[3] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
- 146/147 -
[4] A fontosabb határozatok: 37/1992. (VI. 10.) AB hat.; 47/1994. (X. 21.) AB hat.; 61/1995. (X. 6.) AB hat.; 22/1999. (VI. 30.) AB hat.; 766/B/2002. AB hat.; 1006/B/2001. AB hat.; 1/2005. (II. 4.) AB hat.; 46/2007. (VI. 27.) AB hat.; 37/2008. (V. 8.) AB hat.; 165/2011. (XII. 20.) AB hat. Ennél lényegesen több határozat foglalkozik a véleményszabadság általános kérdéseivel, a gyűlöletbeszédtől a közszereplők személyiségének védelmén át a választási kampányok szabályozásáig.
[5] 46/2007. (VI. 27.) AB hat.
[6] 37/2008. (v. 8.) AB hat.
[7] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[8] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[10] 30/1992. (V. 26.) AB hat.
[11] 37/1992 (VI. 10.) AB hat.
[12] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[13] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[14] 30/1992. (v. 26.) AB hat.
[15] 30/1992. (v. 26.) AB hat.
[16] Részletesen ld. Polyák Gábor: Pluralizmus és médiaszabályozás, Jogtudományi Közlöny 2009. 5. sz.208-220. o.
[17] Koltay András ilyen értelmezését ld. Koltay András -Polyák Gábor: i.m.
[18] A javasolt 23b. cikk szerint "a tagállamok szavatolják a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét, és biztosítják, hogy ezek a hatóságok hatáskörüket részrehajlás nélkül és átlátható módon gyakorolják".
[19] (65) preambulumbekezdés
[20] "A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy - különösen a hatáskörrel rendelkező független szabályozó szerveiken keresztül - egymás és a Bizottság rendelkezésére bocsássák mindazokat az információkat, amelyek ezen irányelv, különösen a 2., a 2a. és a 3. cikk rendelkezéseinek alkalmazásához szükségesek." (23b. cikk)
[21] Ez az érvelés egyébként nincs összhangban a közérdekű adatok nyilvánosságának széles körben követett értelmezésével. A közérdekű adatok megismerése ugyanis a "nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése"[21] garanciájaként olyan önálló alapjog, amelynek gyakorlására mindenki jogosult. Az információszabadság nem az újságírók, és különösen nem a közszolgálati média privilégiuma.
[22] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[23] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[24] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[25] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[26] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[28] 47/1994. (X. 21.) AB hat.
[29] 1006/B/2001. AB határozat
[30] Ez az érvelés minden elemében vitatható. A médiajogi szankciók ugyanis alkalmasak arra, hogy akár közvetlenül, akár a magas bírságokon keresztül közvetve az adott médium megszűnéséhez vezessenek. A véleményszabadság a "beszélő" létének megszüntetésénél nagyobb mértékben aligha korlátozható. Az elektronikus és az audiovizuális média közönségre gyakorolt hatására alapozott érvelést pedig a televíziós és az egyéb audiovizuális tartalmak egyre bővülő választéka és a folyamatosan változó médiafogyasztási szokások általános igazságként egyértelműen tarthatatlanná tették. A mai médiarendszerben a "média" hatásáról általánosságban semmi nem mondható, legfeljebb egyes szolgáltatások befolyásoló ereje vizsgálható.
[31] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[33] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[34] 1986. évi II. törvény a sajtóról
[35] 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról
[36] A közszolgálati műsorszolgáltatók monopol helyzete a törvény hatályba lépése előtt sem volt teljeskörű, 1994 óta a helyi kábelszolgáltatók magyar nyelvű helyi csatornákat továbbítottak, és ebben az évben az HBO is megkezdte magyarországi működését.
[37] Bajomi-Lázár Péter: A magyarországi médiaháború. Új Mandátum Könyvkiadó, 2001.
[38] Pl. Bátorfy Attila: Akkor ki veszi meg a Tv2-t?, Kreatív Online 2013.11.20., http://www.kreativ.hu/televizio/cikk/akkor_ki_veszi_meg_a_tv2_t; Szalay Dániel: Simicska-Nyerges kézbe kerül a TV2?, http://Médiapiac.com 2013.05.17., http://www.mediapiac.com/media/televizio/Simicska-Nyerges-kezbe-kerul-a-TV2/9518/; M. László Ferenc: A Simicska-Nyerges-birodalom ékköve lehet a TV2, HVG Online 2013.05.17., http://hvg.hu/gazdasag/20130517_Nyerges_Tv2_Infoncenter_vasarlas; Csuday Gábor: Itt a kapcsolat a Fidesz és a TV2 eladása között, http://VS.hu, 2014.01.20, http://vs.hu/itt-kapcsolat-fidesz-es-tv2-eladasa-kozott-0120
[39] Szabó Yvette - Csuday Gábor: Óriási médiaüzlet Magyarországon - fideszes szálak a háttérben, http://VS.hu, 2014.01.23., http://vs.hu/oriasi-media-uzlet-0123
[40] Daniel C. Hallin és Paolo Mancini négy szempont, a lappiacok fejlettsége, a politikai párhuzamosság, az újságírói professzionalizáció és az állam szerepe alapján a médiarendszerek három modelljét vázolja fel: polarizált pluralista (mediterrán) modell, demokratikus korporatista (észak/közép-európai) modell, liberális (észak-altlanti) modell. Hallin, Daniel C. - Mancini, Paolo: Médiarendszerek, Gondolat Kiadó, 2008
[41] Navratil Szonja: A Mérték Médiaelemző Műhely sajtószabadság-indexe. In: Polyák Gábor - Uszkiewicz Erik (szerk.): Foglyul ejtett média. Médiapolitikai írások. Gondolat Kiadó, 2014. 148-188.
[42] Az újságírói szerepfelfogásokról ld. Clifford G. Christians, Theodere L. Glasser, Denis McQuail, Kaarle Nordenstreng, Robert A. White: Normative Theories of the Media, Univ. of Illinois Press, 2009
[44] http://adattar.nmhh.hu/agb/nezettseg
[45] E vállalkozás 2013-ban szintén tulajdonost váltott, a Liberty Global-tól az AMC Networks-höz
[46] Polyák, Gábor - Szőke, Gergely László: The Country of Origin Principle and Regulatory Régimes for Media Competition in East Central Europe, Central European Journal of Communication, Spring 2009. 83-99.
[47] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[49] Navratil Szonja: i.m.
- 147/148 -
[50] Smtv. 16. §
[51] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[52] 46/2007. (VI. 27.) AB hat.
[53] Smtv. 17. §
[54] A Médiatanács 802/2013. (V. 8.) sz.határozata
[55] Nagy Krisztina - Lehóczki Zsófia: A médiatartalomra vonatkozó előírások a Médiatanács gyakorlatában 20112013, In: Polyák Gábor - Uszkiewicz Erik (szerk.): Foglyul ejtett média. Médiapolitikai írások. Gondolat Kiadó, 2014. 105-148.
[56] A Médiatanács 828/2011. (VI. 22.) sz. határozata
[57] A Médiatanács 1153/2011. (IX. 1.) sz. határozata
[58] A Médiatanács 1153/2011. (IX. 1.) sz. határozata
[59] A Médiatanács 828/2011. (VI. 22.) sz.határozata
[60] A Médiatanács 802/2013. (v. 8.) sz. határozata
[61] 924/2012. (V.23.) MT határozat
[62] AJB-3395/2012.
[63] Mérték Media Monitor: Content regulation in the practice of the Media Council, http://mertek.eu/en/reports/content-regulation-in-the-practice-of-the-media-council
[64] Polyák Gábor: Médiaszabályozás és gazdasági mozgástér. Esetek és tapasztalatok a hazai médiapiacon, Médiakutató 2010/3.
[65] Nagy Krisztina - Lehóczki Zsófia: i.m.
[66] Smtv. 14. §
[67] Smtv. 18. §, 2012. június 19-én hatályon kívül helyezve.
[68] 905/2012. (V.16.) MT határozat
[69] 722/2012. (IV.8.) MT határozat
[70] Például 1044/2011. (VII.19.) MT határozat
[71] Nagy Krisztina - Lehóczki Zsófia: i.m.
[72] Az egyik ilyen, európai visszhangot is kapó ügyben a Magyar Televízió híradója a magyar médiaszabályozás egyik bírálójának, Daniel Cohn-Bendit európai zöldpárti politikusnak a sajtótájékoztatójáról tudósított. A híradásban - a tényeket durván meghamisítva - arról számoltak be, hogy a képviselő az állítólagos pedofil múltját firtató kérdések elől elmenekült a helyszínről. A nyilvánosságra került vágatlan felvételből kiderült, hogy a politikus válaszolt, majd jó félórával később távozott a sajtótájékoztatóról. A tudósítás miatt számtalan beadvány érkezett a Médiatanácshoz. A hatóság végül úgy döntött, hogy nem indít eljárást az ügyben, mert nincs olyan közösségi érdek, amely miatt médiajogi beavatkozásra lenne szükség. A bejelentőknek küldött levélből nem derül ki, mire alapozza a hatóság a közösségi érdek hiányát.
[73] Az összeg három szankcióból tevődött össze: 10 millió forint bírságot szabott ki a hatóság a kiskorúak védelmére vonatkozó szabályok megsértése miatt, mivel megítélése szerint magasabb korhatári kategóriába kellett volna sorolni a műsort. 12,5 millió forint bírságot határozott meg a hatóság az emberi méltóság tiszteletének a sérelme miatt és 500.000 forintot a kiszolgáltatott helyzetben lévők öncélú, sérelmes bemutatása miatt.
[74] Smtv. 13. §; Mttv. 12. § és 181. §
[75] 1/2007. (I. 18.) AB határozat
[76] Salomon, Eve - Barata, Joan: Expertise by Council of Europe. Experts on Hungarian Media Legislation: Act CIV of 2010 on the Freedom of the Press and the Fundamental Rules on Media Content and Act CLXXXV of 2010 on Media Services and Mass Media, 2012. 22.
[77] Például 674/2011. (V.18.) MT határozat.
[78] Például 1322/2012 (VII.18.) MT határozat.
[79] A gyakorlat összefoglalását ld. Nagy Krisztina -Lehóczki Zsófia: i.m.
[80] Mttv. 38. §
[81] Navratil Szonja: i.m.
[83] Összegyűjtve ld. http://mediajogfigyelo.hu/index.php?do=a&id=1575
[84] Ld. mindenekelőtt: European governance - A white paper [COM (2001) 428].
[85] Ladeur, Karl-Heinz (2001): Einspeisung digitaler Fernsehprogramme - Zur Rechtsstellung von Kabelnetzbetreiber und Programmveranstalter. Zugleich ein Beitrag Verhältnis von Medien- und Telekommunikationsrecht unter Multimediabedingungen, Kommunikation - Recht10. sz. 496-506.
[86] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[87] Mttv. 125. §
[88] Mttv. 115. §
[89] Mttv. 124. §
[90] Az Európa Tanács is többször jelezte, hogy önmagában a kétharmados szavazatai arány előírása sem a médiatörvények megalkotásánál, sem az egyes testületek tagjainak megválasztásánál nem biztosítéka a médiaszabadság érvényesülésének. Ehelyett az Európa Tanács olyan megoldások kidolgozását javasolja, amelyek a kormánypártok és az ellenzék valódi együttműködését és konszenzusát feltételezik.
[91] Mttv. 216. § (8)
[92] Mttv. 144. § (4)
[93] Mttv. 123. §
[94] Mttv. 86. §
[95] Mttv. 102. §
[96] Mttv. 100. § és 136. §
[97] Mttv. 136. §
[98] Mttv. 95. §
[99] Mttv. 97. §
[100] Mttv. 108. §
[101] Bayer Judit - Koppányi Szabolcs - Nyakas Levente -Tényi Géza: A közszolgálati média és az európai versenyjog. Közszolgálatiság a változó világban, L'Harmattan, 2010
[103] A hatósági szerződések elérhetők itt: Csuday Gábor: Itt a kapcsolat a Fidesz és a TV2 eladása között, http://VS.hu, 2014.01.20, http://vs.hu/itt-kapcsolat-fidesz-es-tv2-eladasa-kozott-0120
[104] 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
[105] Salomon, Eve - Barata, Joan: Expertise by Council of Europe. Experts on Hungarian Media Legislation: Act CIV of 2010 on the Freedom of the Press and the Fundamental Rules on Media Content and Act CLXXXV of 2010 on Media Services and Mass Media, 2012. 14
[106] Az egyik országos kereskedelmi rádió csődjével felszabaduló országos kereskedelmi rádiós jogosultságot a Médiatanács nem pályáztatta meg újra, hanem a közszolgálati rádióhoz rendelte, Ezzel az országos rádiós pályázat lehetősége megszűnt. Ld. Polyák Gábor: A Kossuth jobban teljesít, Mérték Blog, 2014.01.07., http://mertek.hvg.hu/2014/01/07/a-kossuth-jobban-teljesit/
[107] Mttv. 53. §
[108] Mttv. 61. §
[109] Mttv. 61. §
[110] Mttv. 48. § (4)
- 148/149 -
[111] 328/2011. (III. 9.) MT határozat
[112] Nagy Krisztina: A Médiatanács frekvenciapályáztatási gyakorlata 2010-2013. In: Polyák Gábor - Uszkiewicz Erik (szerk.): Foglyul ejtett média. Médiapolitikai írások. Gondolat Kiadó, 2014. 68-105. o.
[113] A Klubrádió pályázatait kiemelt figyelem kísérte, mivel a pályáztatási gyakorlat egészét befolyásolta a Médiatanács által "Klub-szabálynak" nevezett formai hiba központi elemmé válása, és Klubrádió médiapolitikai jelentősége is felértékelődött. A médiakínálatban az egyetlen erőteljes ellenzéki hangként megszólaló rádió az új médiaszabályozás hatályba lépése előtt budapesti központtal több nagy régiót lefedő hálózatot működtetett. A rádió a vizsgált 2010 és 2012 között 15 pályázatot adott be korábbi piaci pozícióinak megtartására, illetve további terjeszkedésre. Egy pályázaton sem nyert, a második időszakban a részvételével zajló minden pályázati eljárást eredménytelennek nyilvánítottak. A rádió központi frekvenciájának számító budapesti 95,3 MHz frekvencia pályáztatása során hozott médiahatósági döntésekkel kapcsolatban három jogerős bírósági döntés is született. A bíróság minden esetben - jogszabálysértésre hivatkozva - hatályon kívül helyezte a Médiatanács Klubrádióra vonatkozó döntését.
[114] Mttv. 68. §
[115] Mttv. 171. §
[116] Mttv. 216. § (5)
[117] Részletes elemzését ld. Gálik Mihály - Vogl Artemon: Az új médiakoncentráció-szabályozás első vizsgája: az Axel Springer és a Ringier kiadói csoport meghiúsult összeolvadása a magyar piac, Médiakutató 2011. ősz pp. 83-97.
[118] Az alapítvány korábban a lap kisebbségi tulajdonosa volt, és jelenleg is az.
[119] A VCP-csoport a tranzakcióban az általa irányított Lumen Hungary Holding Zrt.-n keresztül vett részt.
[120] Vj-6/2014/35; Vj-7/2014/46
Lábjegyzetek:
[1] A szerző habilitált egyetemi docens.
[2] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
