1848-ban a magyar polgári forradalom első követelése a sajtószabadság volt.[1] A sajtószabadság kényes portéka. Nem árt újból és újból hangsúlyozni, ahol megtörik a sajtószabadságot, ott a politikai szabadságjogok sem érvényesülnek többé, például nem lehetséges szabad választás sem.
Másfelől a véleménynyilvánítás szabadságát tekintve a 21. századra új világba léptünk: az internet, különösen a közösségi oldalak, amint ezt az arab világ most zajló forradalmai megmutatták, olykor az állami sajtó áporodott levegőjét szinte egyetlen fuvallattal eltüntetik. A totális hatalom tehetetlen; amikor pedig kétségbeesésében egyetlen megmaradt eszközéhez nyúl, az internet és a mobil kommunikáció lekapcsolásához, még az is ellene fordul. A korlátozás ma nemcsak elfogadhatatlan, de anakronisztikus is. A javaslat előterjesztői a törvénycsomagot azzal a meglehetősen hajmeresztő érvvel védik, hogy állítólag annak minden eleme szerepel valamelyik európai állam médiatörvényében. Ennek tartalma egyrészt, mint arra lejjebb magunk is rámutatunk, valótlan[2], másrészt még ha igaz lenne, sem jó érv. Ha minden európai törvény legrosszabb elemeit egymás mellé rakjuk, akkor a kapott eredmény biztosan nem felel meg a közös európai értékeknek.
A médiairányítás alkalmazott modelljének a szabadelvű demokráciában mindenesetre elemi alkotmányos követelményét illik szem előtt tartani: "(S)zabad média nélkül lehetetlen a független polgári véleménynyilvánítás, következésképpen a demokrácia sem lehetséges."[3]
A törvények, melyek tárgya a nyilvánosság - a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smtv.), a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Mttv.) -, mély titokban készültek. Magyarországon, akárcsak az Európai Unióban példásan szigorú információszabadságot biztosító törvények vannak hatályban. A magyar információszabadság-jogrendet akár az Európában legfejlettebb Skandináv-modellel is egybe vethetjük. A törvények tervezeteit közzé kell tenni, róluk a jogalkotási és az elektronikus információszabadság törvények alapján szakmai, társadalmi vitákat kell tartani. A médiaszabályozásról szóló törvények tervezeteit az érintettek: az állampolgárok és az újságíró szervezetek nem ismerhették meg. A törvények nyilvános vitájának kötelezettségét úgy játszották ki, hogy nem a kormány terjesztette elő azokat, hanem pro forma országgyűlési képviselők, az egyéni törvényjavaslatokra ugyanis, sajnos, nem vonatkoznak a nyilvánosság garanciái.
A szakirodalomban ritkán vitatják azt, hogy a média, ha nem is egyformán és nem is a sajtó egészének, valamilyen ellenőrzése, szabályozása elkerülhetetlen. Azonban az, hogy az adott szabályozás elfogadható-e, csakis nyilvános vitában képes megmutatkozni. Erre a titokban előkészített törvény titokban dolgozó szerzői és megbízóik nem adtak lehetőséget, ezért jó okkal mondhatják kritikusai, hogy akkor is elfogadhatatlan lenne, ha tartalmi kifogásokat egyáltalán nem lehetne vele szemben megfogalmazni. Ez utóbbi feltétel azonban nem teljesülhet. A titokban megfogalmazott médiatörvény a jogi kultúrából kiszakítottsága, reflektálatlansága, a társadalmi kontextus szándékolt hiánya miatt nemhogy nem szolgálhatja a szabadságot, de szükségképpen a polgári szabadság ellenére születik meg. A nyilvánosságot szabályozó törvény titkos előkészületének terhét csakis a szabadságkorlátozó cél érdekében vállalhatták.[4] A titkos előkészületnek más oka egyszerűen nem lehet, és lejjebb be is mutatjuk, a szabályozás valóban szakítani kíván nemcsak a nemzetközi, de elsődlegesen a jogállami forradalomban fogant hazai alkotmányos hagyománnyal. A születés körülményeinek organikus hibája tehát kijavíthatatlan. A szabályozás ilyenformán javítgatásokkal már nem is hozható rendbe, a mellényt, Deák Ferenc szavait felidézve, újra kell gombolni. A médiaellenőrzés az általános felfogás szerint "annál elfogadhatóbb, minél messzebb van a tényleges médiatartalmi döntésektől".[5] A titkos előkészület célja a hatósági-politikai célok és a médiatartalom közötti lehető legközvetlenebb kapcsolat fenntartása. Az különösen árulkodó, hogy a dicstelen történet szereplői egymás után vallottak; esetenként még kérkedtek is azzal, hogy a társadalom előtt titokban tartott tervezetet az iparági főnökökkel, a tulajdonosok képviselőivel egyeztették, akik, ha nem is a sajtószabadságot, de üzleti érdekeiket igen jó hatásfokkal érvényesítették is.[6] Igaza van Jeremy Benthamnek, hogy a titkosság illetlenség és a korrupció, legyen üzleti vagy politikai, valóban a titkos zugokban tenyészik.
Bármely jogalkotási termék jogi elemzése szükségképpen részletező. A médiajog intézményei esetében azonban először nemcsak önmagukban az egyes rendelkezéseket, sőt nem is csak a jogintézményeket, azaz nem a fákat, de nem is a facsoportokat, hanem magát az erdőt, a törvény egészét kell szemügyre vennünk. A szabályozás egésze, karaktere az egyes rendelkezések tartalmát megváltoztatja, mert egy organikus szabályozás minden eleme hatással van minden elemére. Ha például azt tapasztaljuk, hogy a szabályozó hatóság politikai karaktere nemcsak egyszerűen megerősödik, hanem még politikailag is monolittá válik (az uralkodó politikai csoport még saját hű szövetségesét: a kereszténydemokratákat is kirekesztette az irányításból), abból az következik, hogy az így konstruált hatóság által értelmezett jog is szükségképpen jelentésváltozáson megy át. A médiajogi tényállások, még ha törekednének is precizitásra - ami az új médiatörvény esetében a legkevésbé sem igaz -, jelentős jogértelmező hatalmat adnak a szabályozó hatóságnak. Azaz a szankciókról, frekvenciákról, műsorszolgáltatási engedélyekről, médiapolitikáról, támogatásról szóló rendelkezések értelme akár akkor is változhat, ha maradék törvénytextus szövegszerűen érintetlen marad, csupán például a szabályozóhatóságról szóló rendelkezések változnak meg. Vagyis többről van szó, mint amit McQuail állít, amúgy helyesen: "A kormányzatoknak a jogalkotáson és a közvetlen szabályozáson kívül további nyomásgyakorló eszközeik is léteznek. Egy mindenhol megtalálható befolyásolási eszköz a szabályozó hatóságok vagy társszabályozó szervezetek egyébként független tagjainak kinevezése fölött gyakorolt politikai ellenőrzés."[7] Gondoljuk el például azt, hogy a műsorszolgáltatási jog visszavonásának joga mennyire mást jelent először egy politikai karakter nélküli, egy politikailag kiegyensúlyozott, végül pedig politikailag monolit döntéshozó auktor esetében.
Ezt akkor is fontos jelezni, ha - mint esetünkben - ez fölöslegesnek látszik, mivel a részletszabályok önmagukban is szinte kivétel nélkül a hatalom koncentrációját szolgálják, a politikai befolyásolás szándékát nem is próbálták eltüntetni.
A szabályozási koncepció a vélemény- és sajtószabadság instrumentális értelmezését tükrözi. A média szabályozásával kapcsolatban az instrumentális megközelítés indokoltságát nem vitatjuk, de annak túlzó, egyoldalú alkalmazása a média működésének aránytalan korlátozásához vezet. Álláspontunk szerint az a véleményszabadság objektív, intézményi oldala, illetve alanyi oldala között az ellentmondás látszólagos, sőt a két oldal között sokkal inkább jellemző a szoros egymásrautaltság.
Összhangban a nyugat-európai alkotmánybíróságokkal és az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatával, a magyar Alkotmánybíróság is hangsúlyozza, hogy a véleményszabadság, a médiaszabadság nemcsak tartózkodást, hanem "garanciát nyújtó pozitív cselekvést" is vár az államtól.[8]A véleményszabadság objektív oldala "a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény"[9] garantálását jelenti, mivel a közvélemény működése, szabad alakítása "a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen".[10] A média sajátos helyzete abból adódik, hogy demokratikus közvélemény csak "teljes körű és tárgyilagos", illetve "teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű" tájékoztatás alapján jöhet létre, a média pedig "nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban".[11] Az Alkotmánybíróság - és most már az Alkotmány 61. §-a is, ami alapvetően ezt a gyakorlatot kodifikálta - tehát a közvéleménnyel, mint intézménnyel szemben minőségi követelményt is támaszt: a közvélemény legyen demokratikus. Ennek pontosabb kifejtésével az Alkotmánybíróság adós maradt, gyakorlatából így mindössze annyi következik, hogy demokratikus az a közvélemény, amely "teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű" tájékoztatás alapján jön létre.
Mindebből azonban egyáltalán nem következik általános jogalkotási felhatalmazás. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége ugyanis addig terjed, amíg a demokratikus közvélemény kialakulása és működése az állami beavatkozást szükségessé teszi. Az Alkotmánybíróság a hivatkozott döntésében arra mutatott rá, hogy a különböző típusú médiumok különböző mértékű beavatkozást indokolnak: míg a nyomtatott sajtó esetében a sokszínű tájékoztatás erre irányuló szabályozás nélkül is megvalósul, addig a földfelszíni rádiófrekvenciákon terjesztett rádiók és televíziók esetében "az alapjog gyakorlását összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek szűkösségével".[12] Ebből általánosságban az a következtetés vonható le, hogy a demokratikus közvéleményt, illetve az azt megalapozó teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást garantáló szabályozás terjedelme a szabályozott médium jellemzőitől függ. A kapcsolódó hazai és külföldi alkotmánybírósági gyakorlat alapján két olyan tényező határozható meg, amelyek a szabályozás terjedelmét minden esetben befolyásolják: azok a hozzáférési akadályok, amelyek - valamely erőforrás szűkössége miatt, vagy éppen gazdasági megfontolások alapján - befolyásolják a kommunikációs rendszerhez való hozzáférés lehetőségét, valamint a médiumnak azok a jellemzői (pl. választék bősége, interaktivitás, szűrési lehetőség), amelyek meghatározzák, hogy a közönség maga milyen hatékonyan alakíthatja a rendelkezésére álló tartalomkínálatot. E tényezők alapvetően meghatározzák, hogy a sokszínű médiakínálat kialakítása milyen mértékben teszi szükségessé a médiarendszer szerkezetének és működésének szabályozását, és azt is, hogy a szabályozás milyen eszközökkel valósulhat meg.
A véleményszabadság szubjektív és intézményvédelmi oldalának elválasztásával szemben szintén találunk érveket az alkotmánybírósági gyakorlatban. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a véleményszabadság alkotmányos védelme körébe három, egymással szorosan összefüggő, egymást feltételező tényező sorolható: az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, valamint - ezekkel kölcsönhatásban - a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége.[13]A vélemények szabad kinyilvánítása alapfeltétele a sokszínű nyilvánosságnak, ami alapfeltétele a megalapozott véleményalkotásnak, ez pedig elengedhetetlen a véleménynyilvánításhoz. Ebből a gondolatmenetből adódik az a következtetés, hogy a véleményszabadság intézményi oldala kizárólag akkor felel meg az alkotmányos elvárásoknak, ha egyúttal a véleménynyilvánítás szubjektív szabadsága is a lehető legnagyobb mértékben érvényesül; a közvélemény az egyéni véleménynyilvánítások eredőjeként jön létre, ugyanakkor kiindulópontja is azoknak. Ebből következően a véleményszabadság kétféle igazolása nemhogy kizárja, hanem éppen ellenkezőleg, feltételezi egymást. Ahogyan a véleményszabadság az egyéni véleménynyilvánítást "annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi",f14] úgy a közvélemény sem értelmezhető az értékes vagy helyes álláspontok összegződéseként. A közvélemény csak akkor töltheti be alkotmányos funkcióját, ha abban a támadó jellegű, sokkoló vagy irritáló közlések is helyet kapnak és megismerhetővé válnak.[15]
Never arra mutat rá, hogy a pluralizmus, mint "kiegyensúlyozott sokszínűség" előírása - a "vélemény-tervgazdaság"[16] - torzítja a véleményalkotás folyamatát: "Azzal, hogy az alkotmánybíróság a hangsúlyt a létező véleményspektrum lehető legkiegyensúlyozottabb bemutatására helyezi, az új vélemények nyilvánosságra kerülésének intézményi biztosítását háttérbe szorítja."[17] Never álláspontja szerint a vélemények sokszínűsége nem lehet más, mint "az előzetesen biztosított véleményszabadság bizonytalan terméke".[18] E megközelítésben a sokszínűség kialakítása nem írható elő pozitív módon; a sokszínűség megvalósulása a vélemények piacán zajló lehető legszabadabb verseny eredménye. A szabályozásnak tehát nem arra kell törekednie, hogy súlyozza az egyes véleményeket, hanem arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben biztosítsa a piacra lépés szabadságát, "a korlátozásoktól messzemenőkig mentes, intenzív versenyt", mint a véleményeket feltáró folyamat szabadságát.[19] A "kommunikációs esélyegyenlőség" koncepciója a vélemények sokszínű reprezentációja, mint a kommunikációs folyamat eredménye helyett a kommunikációs folyamatban való részvételt helyezi a szabályozás középpontjába.[20]
E koncepció különösen egy olyan médiarendszerre vonatkoztatva tűnik támogathatónak, amelyben a kommunikációs technológiák és szolgáltatások sokfélesége minden korábbinál több lehetőséget biztosít a megszólalásra és az információszerzésre. Álláspontunk szerint az információk kínálati oldalán ma a sokszínűség érvényesülése aligha kérdőjelezhető meg. Nincs olyan információ és álláspont, amely ne kapna lehetőséget a nyilvánosság előtti megjelenésre. Az információforrások bősége természetesen nem garantálja azt, hogy egyes forrásokra nem irányul lényegesen nagyobb figyelem, mint másokra, és egyes álláspontok ne kapnának nagyobb esélyt a közönség elérésében, mint mások. Az ebből eredő, a befogadói oldalon megjelenő kockázatok azonban szabályozási és szabályozáson kívüli eszközökkel kezelhetők: a nagyobb figyelmet vonzó szolgáltatások ebből eredő nagyobb társadalmi felelőssége, nagyobb véleményformáló ereje megfelelő többletkötelezettségekkel - pl. híradási kötelezettség, kiegyensúlyozottság - érvényesíthető[21], a közönség képességét a felkínált tartalmak közötti tényleges választásra pedig a tudatos médiahasználat erősítése mozdíthatja elő.
A törvénnyel szembeni egyik legfontosabb kifogás, hogy indokolatlanul szélesen határozza meg a szabályozás tárgyi hatályát.[22] Ennek következtében olyan médiumok kerülnek hatósági ellenőrzés alá, amelyekkel kapcsolatban korábban kizárólag a bírósági jogérvényesítés lehetősége állt fenn.[23] Álláspontunk szerint a hatósági ellenőrzés ilyen kiterjesztése, figyelembe véve a hatósági ellenőrzés alapjául szolgáló előírásokat és a hatóság eszközrendszerét is, alkotmánysértő. A szabályozás a véleménynyilvánítás szabadságát nyilvánvalóan korlátozza. A vélemény- és sajtószabadság korlátozásának alkotmányossági vizsgálata ebben az esetben is a beavatkozás szükségességének és arányosságának vizsgálatára irányul.
A különböző médiumok különböző szabadságfokának egyaránt vannak történelmi és technikai-fizikai dimenziói.
Ami a történelmi dimenziót illeti: a nyomtatott sajtó esetében a tartalom tekintetében az állami beavatkozás, miután a polgári forradalmak eltörölték az abszolutizmust, azaz a 18-19. század óta szalonképtelen, sőt gyűlöletes volt. A demokratikus államok korán belátták, hogy tartózkodni kénytelenek a tartalmi és a technológiai, terjesztési korlátozásoktól.
Az elektronikus médiában viszont már, például az USA-ban, az 1920-as évektől törvények állapították meg, hogy a rádiópiacra való belépésre senkinek nincs alanyi joga, ellenben az állam a közérdekre hivatkozva szabályozza állami monopóliummal is és a frekvenciák kiosztásával is a piacra lépés lehetőségét. Később a rádiózásban és a televíziózásban enyhítették az állami monopóliumokat, a médiarendszereket liberalizálták, de az elektronikus média piacán mind az állam szerepe, mind a politikai befolyás, igaz, csökkenő mértékben és nagy nemzeti, sőt földrajzi eltérésekkel - meggyőzőek például Hallin és Mancini földrajzi (látszólag, mert persze valójában kulturális) kategóriái, amelyekkel például a mediterrán és az észak-európai modellek között tesznek különbséget[24] - mostani időkig fennáll.
A digitális korban a hozzáférés és a tartalom szabályozásának alkotmányos érvei vagy elvesztették erejüket, vagy meggyengültek; mindazonáltal, még ha a fejlődés a korlátok bomlása irányába mutat is, ezek az igények egyelőre fennállnak ma is, az Európai Unió jogában a tartalomszabályozó hatóság fenntartására irányuló tagállami kötelezettség formájában is, az érvek meggyengülését nem követi automatikusan a beavatkozás csökkenése.[25]
Az új média szabadnak született, noha, persze, nem jogmentes terület, semmiféle cenzúrát, fegyelmező hivatalt nem tűr, ennek fő oka, hogy technológiai okokból sem zabolázható állami eszközökkel.
A korlátozások indokolhatósága tekintetében különbségek vannak az előállítás és a terjesztés tekintetében is. A nyomtatott sajtót nevezik "konzultációs médiának" is.[26] A rendes sajtótermékek fogyasztását az olvasó kezdeményezi ugyanis, aki így aktív, önkéntes, felelős partnernek tekinthető, akárcsak a könyvek vásárlói vagy a színházi közönség tagjai. Érdekes módon a filmek klasszifikációja mégis elfogadott, akárcsak a videojátékoké, amelyekre ugyancsak illik az előbbi definíció. Azt sejthetjük e mögött, hogy egyfelől a logika nem abszolút, másrészt a "tömegesség" is fontos rendező elve a szabályozásnak, az elitkultúra mindenesetre kevésbé tűri a beavatkozást, mint a tömegfogyasztás tárgya.
A következő modell (common carrier) esetében meghatározott pontból meghatározott pontba történik a közlés, ilyen a levél, a távíró, a telefon, és némi megszorítással néhány internetes médium is ide sorolható. Ezek a mindenkit mindenkivel individuálisan összekötő médiumok alapvetően magán- és üzleti célú felhasználások, melyek, bűnüldözési eseteket nem számítva, rendesen nem tűrik a beavatkozást. Ezek egyébként, azáltal, hogy hatalmas hálózatokká nőnek, különös sajátosságokra tesznek szert, de itt nem érdemesek további figyelmünkre.
A következő modellt a múlt század húszas éveitől broadcastingnak nevezik, amelyek "one to many" tömegkommunikációs eszközök, egy pontból sok pontra irányulnak. Ezek szabályozási alapja, sajátossága mindmáig a frekvenciakorlát (később a kivételes befolyásoló képesség) volt, mely magában is indokolta az állami beavatkozásokat.[27]
A három modell elkülönülése a huszadik század utolsó harmadától csökkent, de távolról sem szűnt meg. Megjegyzendő, hogy a legújabb fejlemények közé sorolhatjuk a közösségi oldalakat, amelyeket a sok pontból sok pontba (many to many) irányuló hálózatoknak is nevezhetnénk, amelyek közösségi hírforrássá, közösségi szórakoztató, kulturális médiummá válnak, és, ellentétben a broadcastinggal, ugyancsak az állami szabályozástól való szabadság alapvető működési elvük.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10.) számú határozatában megállapította: "A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtó-helyreigazítás vagy a nagy nyilvánosság kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége." A nyomtatott sajtó szabályozásának ilyen szigorú korlátozását a határozat kifejezetten szembeállítja a rádiózás és a televíziózás szabályozásával: "A véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követel meg a rádióval és televízióval kapcsolatban." Ezekből még természetesen nem következik egyetlen konkrét szabályozási megoldás sem, annyi azonban - ahogy azt az előbbiekben is kifejtettük - igen, hogy a különböző médiumok különböző terjedelmű állami beavatkozást tesznek szükségessé, elfogadhatóvá.
A médiatartalmakra kiterjesztett hatósági ellenőrzés funkciója nem más, mint a jogrendszerben egyébként is tilalmazott kommunikációkhoz egy újabb, az eddigiekkel párhuzamosan alkalmazható eljárás és szankciórendszer hozzárendelése. Az Smtv. érintett rendelkezései ugyanis alapvetően olyan magatartásokat rendelnek hatósági eszközökkel szankcionálni, amelyek polgári vagy büntetőeljárás keretében egyébként is elbírálhatók. Ez a megállapítás annyiban persze nem helytálló, hogy a médiajogi beavatkozás sok esetben leviszi a beavatkozási küszöböt is, de, ahogy erről a későbbiekben még szólunk, ez önmagában is aggályos szabályozási megoldás. A hatósági ellenőrzés kiterjed
• általában az emberi jogok védelmére, ezen belül nevesítve az emberi méltóság védelmére, kiemelve a megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek védelmét, valamint a magánélet védelmét,
• a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjének védelmére,
• a gyűlöletkeltő közlések tilalmára, továbbá
• a gyermekek védelmére.
Értelmezhető a törvény továbbá úgy, hogy szankció alkalmazására kerülhet sor annak a rendelkezésnek a megsértése esetén is, amely szerint a sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások személyhez fűződő jogainak sérelmével [Smtv. 3. § (3) bek.]. Nem egyértelmű azonban, hogy e rendelkezéssel kapcsolatban mire tejed ki a médiahatóság mozgástere. Az Mttv. 185. §-a alapján ugyanis szankcióalkalmazásra a "médiaigazgatásra vonatkozó szabály" megsértése esetén kerülhet sor, amibe az értelmező rendelkezések a teljes Smtv.-t beleértik. A médiaigazgatásra vonatkozó szabály megsértésére hivatkozással bárki a hatósághoz címzett bejelentéssel élhet, az is, aki a bejelentés tárgyában nem minősül vagy a jogszabályok alapján nem minősülne ügyfélnek (145. §) Ilyenkor a hatóság hivatalból indíthat eljárást. A 182. § viszont szűkebb körben, az Smtv. 13-20. §-ai esetében nevesít hatósági felügyeletet. Még ha a jogalkotói szándék a hatósági kontroll alá vont rendelkezések szűkítésére irányult is, a tényleges szabályozási megoldás a jogbiztonságot sértő módon nem zárja ki a tágabb értelmezést sem.
Figyelemre méltó továbbá, hogy mind a törvény bírálói, mind védelmezői figyelmét elkerülte a médiaigazgatásra vonatkozó szabály nagyon fontos értelmező rendelkezése, miszerint "e törvény, valamint a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény, illetve ezek végrehajtása tárgyában kibocsátott jogszabály, médiaigazgatásra vonatkozó, közvetlenül alkalmazandó európai uniós aktus, a Médiatanács és a Hivatal által megkötött hatósági szerződés, illetve a Médiatanács és a Hivatal hatósági határozata" egyaránt médiaigazgatásra vonatkozó szabály. Eszerint viszont a törvény védelmezői által a jogállamiság garanciájaként ünnepelt bírói felülvizsgálat a jogviták egy jelentékeny ügycsoportjában formális lesz. Amennyiben ugyanis nem törvényi rendelkezésen alapul, hanem hatósági döntés megsértése miatt szab ki büntetést a médiahatóság, akkor a bírói felülvizsgálat szükségképpen nem anyagi jogot alkalmaz, hanem merőben üres lesz. Számos konstruált példával bizonyítható, hogy a bíró ebben az esetben valójában nem jogkérdésben dönt, hanem kényszerűen annak vizsgálatára szorítkozik majd, hogy valóban sértett-e a sajtótermék/műsorszolgáltató hatósági döntést: például, ha a hatóság korábban blaszfémnek vagy közérdeket sértőnek minősített valamely közleményt, amelyet a döntés után újból közöl a műsorszolgáltató, és ezzel megsérti a hatóság korábbi döntését. A bíró ezután kényszerűen csak ezt a tényállási elemet vizsgálja majd meg, nem pedig a mögötte álló hatósági döntés jogszerűségét!
A gyermekvédelmi rendelkezések alkotmányosságát nem vitatjuk, fenntartva, hogy álláspontunk szerint a szabályozás jelen formájában a kitűzött szabályozási cél elérésére csak korlátozottan alkalmas. Sem a korhatári kategóriákat, sem a kategorizálás szempontrendszerét nem támasztotta alá a jogalkotó semmiféle elemzéssel. Ennek egy olyan szabályozási kérdéssel kapcsolatban, ahol a társtudományok eredményei meglehetősen ellentmondásosak, és a külföldi szabályozási példák is meglehetősen szerteágazók, különösen nagy jelentősége lenne.[28]
A korlátozás szükségességét az támasztja alá, hogy van olyan alapjog vagy alkotmányos érték, amelynek védelme indokolja a sajátos médiajogi eszközök kilátásba helyezését. A véleményszabadság és az Smtv. rendelkezéseivel védeni kívánt jogok viszonyát az Alkotmánybíróság gyakorlatilag mindegyik védett joggal, illetve alkotmányos értékkel kapcsolatban vizsgálta, és a korlátozás szükségességét még a legbizonytalanabb tartalmú korlátok, mint az alkotmányos rend,[29] sőt a közerkölcs[30] esetében sem kérdőjelezte meg. Az Alkotmánybíróság e döntései erősen vitathatók ugyan - és vitatjuk is őket -, de ezen a ponton fogadjuk el, hogy a vélemény- és sajtószabadság korlátozása a törvényben meghatározott jogok és értékek védelmében szükséges.
A korlátozás alkotmányossága azonban egy további feltétel, az arányosság teljesüléséhez is kötött "az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan."[31] Az arányosság vizsgálata kiterjed egyrészt maguknak a médiajogi tényállásoknak a vizsgálatára, másrészt a véleménynyilvánítással szemben védeni kívánt alapjogok és alkotmányos értékek védelméhez rendelkezésre álló eszközrendszer egészének az értékelésére.
Az érintett médiajogi tényállások önmagukban is erősen kifogásolhatóak, mivel olyan bizonytalan tartalmú rendelkezésekről van szó, amelyek sok esetben a polgári jogi és büntetőjogi jogkövetkezményeknél szélesebb körben, a közlések szélesebb körére vonatkozóan korlátozzák a véleményszabadságot. Ugyanakkor a tényállások többségét más jogszabályok részeiként már vizsgálta az Alkotmánybíróság, és azokat rendre alkotmányosnak találta. Ennek ellenére fontos érvek szólnak amellett, hogy e rendelkezések a média egészére kiterjesztve mégis alkotmánysértők.
Az első olyan döntés, amely az Smtv. tényállásai szempontjából is releváns, a 20/1997. (III. 19.) AB határozat. A határozat egyértelműen rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a sajtóról szóló 1986. évi II. törvénynek "a közerkölcs sérelmével összefüggő korlátozó rendelkezése nem minősíthető szükségtelennek és aránytalan mértékűnek".[32] A meglehetősen rövid indoklás utal a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányára és az Európai Emberi Jogi Egyezményre, amelyek szintén a sajtószabadság korlátjaként ismerik el az erkölcsök, illetve a közerkölcs védelmét. Az Alkotmánybíróság a fogalom határozatlanságának problémáját egyáltalán nem vizsgálja, megelégszik annak kimondásával, hogy közerkölcsbe ütközik a közlés, ha annak ilyen "jellege a közfelfogás szerint egyértelmű és vitathatatlan". Tudomásul véve a határozat mindenkire kötelező jellegét, arra mégis rá kell mutatnunk, hogy a nemzetközi jogi, illetve esetleg alkotmányi szinten deklarált közerkölcsvédelem a jogrendszerben alapvetően pontosan körülírt magatartások szabályozásával valósulhat meg; ilyen különösen a gyermekekre ártalmas tartalmakkal szembeni szabályozás, a tiltott pornográf felvételre vonatkozó szabályozás, a szexuális termékek árusítására vonatkozó szabályozás. A tényállások lehető legpontosabb meghatározása éppen azért elengedhetetlen, mert valójában egyetlen olyan közlés sincs, amelynek közerkölcsbe ütköző jellege a közfelfogás szerint egyértelmű és vitathatatlan. Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontjának megváltoztatására az nyújthat lehetőséget, hogy - amennyiben elfogadjuk, hogy a törvénynek van olyan értelmezése, ami szerint a közerkölcs megsértését a médiahatóság szankcionálhatja - a közerkölcs megsértése akár az adott médiumot ellehetetlenítő jogkövetkezményt vonhat maga után. Ahogy utaltunk már rá, önmagában az a szabályozási megoldás, ami nem teszi egyértelművé a közigazgatási eljárásban számon kérhető és szankcionálható magatartások körét, sérti a jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság az 1006/B/2001. számú határozatában a gyűlöletkeltés médiajogi tilalmának alkotmányosságát, a 46/2007. (VI. 27.) számú határozatban pedig az emberi jogok, az emberi méltóság és a magánszféra, illetve az alkotmányos rend sajátos médiajogi védelmét vizsgálta, és az érintett rendelkezéseket minden esetben alkotmányosnak találta.
Az 1006/B/2001. AB határozat a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 3. § (2) és (3) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta[33], amely rendelkezések majdnem szó szerint megegyeznek az Smtv. 17. §-ával. A korábbi és a hatályos rendelkezés közötti két lényeges különbség van. Az Smtv. a gyűlöletkeltés tilalmát a személyek, nemek, népek, nemzetek, a nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport mellett kiterjeszti minden "közösségre", és míg az 1996-os médiatörvény a valamely kisebbség vagy bármely többség nyílt vagy burkolt megsértésére, kirekesztésére, annak faji szempontokon alapuló bemutatására, elítélésére irányuló szolgáltatásokkal szemben helyezett kilátásba médiajogi szankciót, addig az új szabályozás az e hatások elérésére alkalmas tartalmakhoz rendel szankciót.
Azzal, hogy az új megfogalmazás minden közösséget beemel a rendelkezés hatálya alá, nemcsak azt a korábbi médiahatósági gyakorlatot igazolja, amely többek között a kerékpárosok, mint közösség megsértése esetén is médiajogi szankciót alkalmazott,[34] hanem megnyitja az utat a politikai közösségek védelme előtt is. Ezzel a szabályozás önmagában is súlyosan korlátozza a közügyek vitathatóságát, és könnyen politikai vitákat tehet hatósági eljárások tárgyává. A sértésre, kirekesztésre, elítélésre stb. irányuló magatartások tilalmának az ilyen hatás elérésére alkalmas magatartásokra cserélésével a jogalkotó egyrészt eleget tesz annak az alkotmányos elvárásnak, hogy a véleményt ne pusztán a tartalma, hanem annak legalábbis hipotetikus hatása alapján korlátozza,[35] ugyanakkor a médiajogi tényállás célzatos, az adott csoportot tudatosan sértő jellege korábban jelentősen leszűkítette a rendelkezés alkalmazhatóságát. Az irányultság figyelmen kívül hagyása és az alkalmasság értékelése egyértelműen magában foglalja a nem szándékosan előidézett jogsértéseket is, ami alkotmányellenesen kibővíti a rendelkezés alkalmazhatóságát.
A gyűlöletkeltő, uszító tartalmakkal szembeni beavatkozás küszöbét a vizsgált rendelkezés mindkét megfogalmazásban lejjebb viszi, mint a gyűlöletbeszéd büntetőjogi korlátozása.[36] Az Alkotmánybíróság ezt két indokkal látta alátámaszthatónak: a médiajogi szankciók enyhébbek a büntetőjogiaknál, ezért olyan esetben is alkalmazhatók, amikor a büntetőjogi korlátozás már aránytalannak minősül, és "a szólásszabadság egyéb megnyilvánulási formáihoz képest a médiában megjelenő véleményeknek sokszoros a hatása, rendkívül nagy a befolyása az emberek gondolkodására, a közvélemény formálására". Az új szabályozással kapcsolatban azonban ezek az indokok - amelyek egyébként eredeti szövegkörnyezetükben sem voltak meggyőzők - már nem érvényesek.
A médiajogi szankciók - ahogy erről még szó lesz, pontosan nem meghatározott esetekben - alkalmasak arra, hogy a lineáris és nem lineáris médiaszolgáltatások esetében közvetlenül, a sajtótermékek esetében a magas bírságokon keresztül közvetve az adott médium megszűnéséhez vezessenek. A véleményszabadság a "beszélő" létének megszüntetésénél nagyobb mértékben aligha korlátozható.
A média hatásával kapcsolatban a határozat az 1/2007. (I. 18.) AB határozatra utal vissza, amelyben az Alkotmánybíróság a rádiós és televíziós műsorszolgáltatások véleményformáló hatását, illetve a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző erejét emelte ki. Nem általában tekinti tehát az Alkotmánybíróság szabályozást megalapozó tényezőnek a média közönségre gyakorolt hatását, hanem csak egyes médiumokkal kapcsolatban. Ráadásul az elmúlt évek technológiai és médiapiaci folyamatai a televízió kiemelkedő meggyőző és véleményformáló erejét is alapjaiban kérdőjelezte meg. A televíziós tartalmak egyre bővülő választéka, a televíziós tartalmak könnyen elérhető alternatíváit jelentő új információforrások, valamint a megváltozott médiafogyasztási szokások általános igazságként egyértelműen tarthatatlanná tették ezt az érvelést. Maga az Alkotmánybíróság is észlelte az érvelés újrafogalmazásának szükségességét, mert az idézett 1/2007. (I. 18.) AB határozatban más televíziós műsorszolgáltatásoktól megkülönböztette azokat a műsorszolgáltatásokat, amelyek "véleményformáló ereje jelentőssé válik"; a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét a határozat szerint csak e szolgáltatásokra indokolt előírni.
A televíziós tartalmakat más mozgóképes szolgáltatásoktól továbbra is megkülönbözteti az egyidejűség, azaz a befogadás olyan módja, amelyben a közönség befolyása az adott pillanatban megtekinthető tartalom kiválasztására annak műsorfolyamba szerkesztett jellege miatt erősen korlátozott. Ehhez képest azok a mozgóképes tartalmak, az Mttv. fogalomkészletében az ún. nem lineáris médiaszolgáltatások, amelyek a közönség számára lehetővé teszik a kívánt tartalom tudatos kiválasztását, már korántsem rendelkeznek a televízióhoz mérhető véleményformáló képességgel. Hiányzik ugyanis belőlük a széles tömegek egyidejű eléréséből eredő - hangsúlyozzuk, a jelenlegi televíziós kínálat mellett már a televízióra is komoly fenntartásokkal jellemző - meggyőző erő, és a műsorfolyam megszakíthatatlanságából eredő nézői kiszolgáltatottság. E szolgáltatásokra tehát már biztosan nem érvényes az eredeti alkotmánybírósági érvelés.
Az új szabályozás mindezeken túl olyan médiumokat - a nyomtatott sajtót és az on-line szöveges tartalmakat - von a médiahatóság kontrollja alá, amelyekkel kapcsolatban egyetlen hazai vagy külföldi alkotmánybírósági határozat sem állította, hogy véleményformáló erejük az általánostól eltérő, a polgári jogi vagy büntetőjogi beavatkozási küszöbnél szigorúbb állami szabályozást indokol.[37]
Álláspontunk szerint tehát ma már a televíziós szolgáltatások meggyőző erejére való hivatkozás sem elegendő indoka a sajátos médiajogi szankciók fenntartásának, és különösen indokolatlan ilyen szankciók kilátásba helyezése a mozgóképet nem tartalmazó nyomtatott és on-line sajtótermékek, illetve a nem lineáris médiaszolgáltatások esetében. A speciális médiajogi szankció fenntartása a vélemény- és sajtószabadság aránytalan korlátozása.
A 46/2007. (VI. 27.) AB határozat a korábbi médiatörvénynek abból a rendelkezéséből, hogy a műsorszolgáltatás nem sértheti az emberi jogokat, összhangban az Országos Rádió és Televízió Testület ehhez kapcsolódó gyakorlatával, arra a következtetésre jutott, hogy a médiahatóság adott esetben az emberi jogok önrendelkezési és a magánszférát védő aspektusait jelentő személyhez fűződő jogok védelme érdekében is eljárhat. Az Alkotmánybíróság ezt a lehetőséget és gyakorlatot nem találta az önrendelkezési jog megsértésének. Az önrendelkezési jog tartalmának összefoglalása után egyszerűen megállapította, hogy a médiatörvény "a bírói út mellett közigazgatási eljárást intézményesít". Ezzel az eljárással kapcsolatban azt a megszorítást tette, hogy a médiahatóság közigazgatási eljárásában "nem az egyes jogalanyokat ért jogsérelmekről dönt", hanem "annak megállapítására jogosult, hogy a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket".
A határozat tehát jóváhagyta, sőt megerősítette a médiahatóságnak azt a hatáskörét, hogy valamiféle absztrakt, az egyéni jogsérelemtől teljesen független személyiségvédelmi eljárást folytasson le. Ennek mércéjét ráadásul olyan természetjogi (vagy azon túli) kategóriaként - "az emberi jogokban megjelenő alapvető érték" - határozza meg, amely a hatósági és a bírósági eljárásokban semmiféle iránymutatást nem ad. Ez azt is jelenti, hogy közigazgatási eljárásra akkor is sor kerülhet, ha egyéni jogsérelem - a megfelelő szerződésekkel alátámasztott műsorszámban - egyáltalán nem is történt, de a hatóság megítélése szerint a műsor koncepciója sérti az emberi méltóságot, a magánszférát.[38] A határozat - a tény megállapításán túl - valójában arra sem ad választ, hogy ez miért egyeztethető össze az önrendelkezési joggal, azt viszont nem is vizsgálja, hogy a több párhuzamos, ugyanazon jogsértés miatt egyidejűleg akár több polgári, büntető- és közigazgatási eljárás a véleményszabadság korlátozásának arányos eszközei-e. A döntés szerintünk legnagyobb dogmatikai hibája, hogy alanytalanná teszi a személyiségi jogot, ami pedig fából vaskarika.[39]
Annak az esélye, hogy az Alkotmánybíróság teljesen újraértékeli saját álláspontját, meglehetősen csekély, még akkor is, ha a véleményszabadság korlátozásának arányossága új szempontként jelenik meg a vizsgálatban. Ugyanakkor a 46/2007. (VI. 27.) AB határozat a rádiós és televíziós médiaszolgáltatásokon kívül tárgyánál fogva sem foglalkozhat más tartalomszolgáltatásokkal. Annak tehát semmilyen akadálya nincs, hogy az Alkotmánybíróság a nem lineáris mozgóképes tartalmak, és még inkább a nyomtatott és on-line sajtótermékek vonatkozásában másképp értékelje a szabályozás alkotmányosságát.
Szintén a 46/2007. (VI. 27.) AB határozat foglalkozott az alkotmányos rend médiajogi védelmével. Az alkotmánybíróság megállapítja, hogy az alkotmányos rend tartalma a jogrendszer egészéből egyértelműen megállapítható. Nem vitatva, hogy alkotmányos szinten e kifejezés kellően pontos tartalommal rendelkezik, arra ezen a ponton is utalnánk, hogy az absztrakt alkotmányjogi kategóriák egy hatósági vagy akár bírósági eljárásban meglehetősen széles értelmezési mozgásteret jelentenek. A határozat szerint a médiahatóság kapcsolódó szankcióalkalmazási lehetősége a véleményszabadság alkotmányos korlátozása. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt a megszorítást teszi, hogy médiajogi szankció alkalmazását csak "rendkívüli körülmények" indokolhatják; "ilyen volna például, ha a műsorszolgáltató folyamatosan az alkotmányos rend alapját alkotó egyenlő emberi méltóságot semmibe vevő ideológiát hirdetve tevékenykedne". A rendelkezés kiterjesztése az összes médiumra ebben az esetben is lehetővé teszi legalább annak a vizsgálatát, hogy a nem lineáris, valamint a nyomtatott és on-line média esetében a véleményszabadság arányos korlátozásáról van-e szó.
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) számú határozata utal arra, hogy a véleményszabadságot korlátozó külső korlátok "a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben" is megfogalmazhatók. A véleményszabadság korlátozásának mértéke azonban alapvetően függ attól, hogy a speciális intézmények hogyan illeszkednek az adott közléssel szemben a jogrendszerben egyébként elérhető eszközökhöz. A különböző, önmagukban még arányos korlátozást jelentő rendelkezések együttesen már aránytalan mértékben akadályozhatják a véleménynyilvánítás szabadságát; az Alkotmánybíróság az 57/2001. (XII. 5.) számú határozatában éppen a véleményszabadsággal kapcsolatban hivatkozott a különböző korlátozások együttes hatásának aránytalanságára.
Ismét utalnánk arra, hogy a médiajogi szankciók alkalmasak az egyes médiumok működésének ellehetetlenítésére, így a véleményszabadság szempontjából egyáltalán nem tekinthetőek arányos beavatkozásnak. A médiatörvény a szankcióalkalmazással kapcsolatban valóban tartalmaz ugyan olyan puha garanciákat, mint a fokozatosság elve és az arányosság, de a részletszabályok kidolgozatlanok és pontatlanok. Rosszul definiált az ismételt jogsértés, mert az egyes jogsértések között eltelt időt nem veszi figyelembe [187. § (2) bek.]. Ebből akár az is következhet, hogy két olyan reklámidő-túllépés is ismételt jogsértésnek minősül, amelyek között évek teltek el. Egyáltalán nincs definiálva a súlyos jogsértés (!), ami az arányosság elvét önmagában is kiüresíti. Nincs garancia arra - például árbevétel az arányos felső korláttal, vagy egyéb módon a szankció mértékének a vállalkozás gazdasági teljesítőképességéhez kötésével -, hogy a szankció nem lehetetleníti el az adott médiumot. A szankciók mértéke egyébként nyilvánvalóan alkalmas erre. A nyomtatott és az on-line sajtótermékekre kiszabható 25 millió forintos felső bírsághatár egyértelműen alkalmas bármely nyomtatott vagy on-line médium megszüntetésére, a lineáris és nem lineáris médiaszolgáltatásokkal kapcsolatban pedig a törvény - kétségkívül a korábbi szabályozással összhangban - kifejezetten tartalmazza a jogosultság visszavonásának lehetőségét.
A szabályozás arányosságának értékelése során az Alkotmánybíróság nem hagyhatja figyelmen kívül azt sem, hogy a médiajogi szankció az érintett jogok és értékek védelmének csak az egyik eszköze. Az emberi jogok/emberi méltóság/személyiség védelmét egy összetett, a polgári és a büntetőjogon túl többek között az adatvédelmi jogra is kiterjedő eszközrendszer áll rendelkezésre, ami a médiajogi szankciókat figyelmen kívül hagyva is lehetővé teszi, hogy ugyanazon magatartás miatt akár egyszerre több polgári peres eljárás, ezekkel párhuzamosan büntetőeljárás, adott esetben - a bírósági eljárásétól különböző jogalap mentén - adatvédelmi biztosi eljárás induljon, amelyek a nyilatkozatot tevő személy, az újságíró, a szerkesztő felelősségének megállapításával végződhetnek. Az újságírókkal és a szerkesztőkkel szemben alkalmazott szankciók a médium egészének működését érintik, akár közvetlenül, az anyagi jellegű szankció átvállalásával, akár közvetve, az adott médium érintettségének szükségszerű nyilvánosságra kerülésével. A gyűlöletkeltés tilalma több büntetőjogi tényállásban - közösség elleni izgatás, tiltott önkényuralmi jelképek használata, nemzeti jelkép megsértése, a nemzetiszocialista és kommunista rendszerek bűneinek nyilvános tagadása - jelenik meg, amely tényállások a közlés helyének, azaz az adott médium véleményformáló erejének értékelését megfelelően lehetővé teszik. A médiajogi szankciók e jogkövetkezmények mellett közvetlenül a médiaszolgáltatót, a sajtótermék kiadóját sújtják. A párhuzamos eljárások és a különböző eljárásokban egyidejűleg kiszabható szankciók együttesen nagyon komoly visszatartó erőt jelentenek a szabad véleménynyilvánítással szemben is. Együttes "hűtő hatásuk" akkor is bizonyos témák vagy kritikus hangok eltűnéséhez - öncenzúrához - vezethet, ha az egyes eljárások indokoltsága külön-külön még igazolható lenne. Mindezt kiegészítve a médiajogi tényállások tartalmi bizonytalanságaival és a médiajogi szankciók kiszabásának rosszul szabályozott feltételeivel álláspontunk szerint megállapítható, hogy a médiajogi szankciók a vélemény- és sajtószabadság aránytalan korlátozását jelentik.
Az új médiatörvény alapján a hatóság ráadásul nemcsak a műsorterjesztőket, hanem az internetes közvetítő szolgáltatókat is kötelezheti a médiaszolgáltatás és az internetes sajtótermék közvetítésének felfüggesztésére (188-189. §). Ez azt jelenti, hogy az internetes tartalmakat tároló ún. tárhely-szolgáltatók mellett akár az egyszerű adattovábbítást végző, a terjesztett tartalommal egyébként semmilyen kapcsolatba nem kerülő hozzáférés-szolgáltatók is kötelesek teljes adatforgalmuk szűrésére; a kötelezettség nem teljesítése akár 3 millió forintos bírságot vonhat maga után. A szabályozás az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásra vonatkozó szabályozásf40] szellemiségét sérti ugyan, de annak rendelkezéseit nem: a szabályozás ugyan a hozzáférés-szolgáltatók teljes felelősségmentességét írja elő, de nem zárja ki, hogy a bíróságok és közigazgatási hatóságok a szolgáltatót a jogsértés megszüntetésére vagy megelőzésére kötelezzék [12. cikk (3) bek.].
Ennek ellenére a szabályozás a véleményszabadság nagyon súlyos, aránytalan korlátozása. Az adatforgalom szűrése műszakilag nem lehetetlen,[41] de a szolgáltatók részéről jelentős beruházást igényel. E költségeket a törvény teljes egészében a vállalkozásokra terheli. Valamely jogsértő tartalom kiszűrése az adatforgalomból kizárólag a teljes adatforgalom ellenőrzésével valósítható meg. Ez az internet működését úgy változtatja meg, hogy a továbbiakban bármely tartalom bármely érdekből kiszűrhetővé, a felhasználók számára elérhetetlenné válik. Lessig ezt az internet architektúrája megváltoztatásának nevezi: "Az alkalmas architektúra mellett a viselkedést kivételesen hatékonyan lehetne szabályozni. Nincs olyan formálható tér, amely több lehetőséget adna a szabályozásra; és megjósolhatom, hogy nem létezik olyan kormányzat, amely sokáig képes ellenállni ennek a lehetőségnek. A kormányzatok cselekedni fognak: átépítik a falakat, hogy könnyebben szabályozhassák a falak által határolt teret."[42]
A szabályozás összességében vállalkozásokat kényszerít arra, hogy korlátlan ellenőrzést gyakoroljanak a mások által előállított, adott esetben kizárólag magáncélú kommunikációja fölött. Ugyanakkor a szűrés hatékonysága meglehetősen kérdéses. Egyszerűbb esetben a tartalom domainnevének megváltoztatásával, hatékonyabb szűrő esetén ún. ideiglenes tárolók (proxy tárolók) alkalmazásával, illetve a tartalom titkosításával megkerülhető. Így a szabályozás végső soron alkalmatlan a szabályozási cél elérésére, mégis súlyosan korlátozza a véleményszabadságot.
Amennyiben az európai uniós csatlakozás idején a most január elsején hatályba lépett törvény hatályban lett volna, korántsem biztos, hogy Magyarország tagja lehetett volna az Európai Uniónak. Vagyis az a médiaszabályozás, médiairányítási szerkezet, melyet az új médiatörvény hozott létre, ellentétes a sajtószabadságról Európában uralkodó felfogással.
Nemzetközi kuriózum az erősen hierarchizált, a politikai befolyást intézményesítő irányításipiramis-szerű modell, mely összességében az irányító szervezet, a médiumok, a műsorok függetlenségét sérti. A megnövelt hatáskörű, a technológiai oldalt és a tartalomszabályozást felügyelő, konvergenssé tett Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökét a miniszterelnök nevezi ki, több mint két parlamenti ciklusra (9 évre), aki többször is kinevezhető. Az elnök maga elnökhelyettest nevez ki, akit indoklás nélkül visszahívhat. A hivatal élén főigazgató áll, akit az elnök nevez ki, és akit ugyancsak indoklás nélkül bármikor visszahívhat. A Szervezeti és Működési Szabályzatban meghatározottak szerint korlátlan számban főigazgató-helyetteseket is kinevez, őket is hasonlóképpen hívja vissza.
Ugyancsak az elnök nevezi ki és hívja vissza a közmédiumok vagyonával és a médiarendszerben elosztható támogatásokkal gazdálkodó Médiaszolgáltatást Támogató és Vagyonkezelő Alap vezetőjét. A korábban gazdaságilag önálló közszolgálati műsorszolgáltatók (Magyar Rádió, MTV, Duna Televízió, Magyar Távirati Iroda) gazdasági önállósága megszűnik, minden vagyonuk az elnök irányítása alatt álló alaphoz kerül. Nem túlzás tehát kimondani: igaz egy, az elnök által kinevezett vezető irányítása alatt álló szervezet közbeiktatásával, de maga a hatóság válik a közszolgálati műsorszolgáltatók tulajdonosává. Ugyanehhez a szervezethez helyezik át a műsorszolgáltatók több ezer újságíróját is. A közszolgálati műsorszolgáltatók ezentúl maguk nem készítenek műsorokat, hanem azokat az alaptól rendelik meg. A hírműsorok készítését ezen túl is centralizálják. A hírértékű eseményekről, takarékosságra hivatkozva, egyetlen stáb fog műsort készíteni az összes közszolgálati műsorszolgáltató minden csatornájának. A közszolgálatban nem lehetnek okvetetlenkedő kérdések többé.
A médiahatóság "jogosult a médiaszolgáltatással, sajtótermék kiadásával, illetve műsorterjesztéssel kapcsolatos - akár törvény által védett titkot is magában foglaló - adatot tartalmazó valamennyi eszközt, iratot, dokumentumot megtekinteni, megvizsgálni, azokról másolatot, kivonatot készíteni", sőt harmadik személyektől is jogosult adatokat beszerezni, ennek elmaradása esetén pedig bírságol. De ehhez járul, hogy ugyancsak az elnök nevezi ki a hatóság ombudsmanszerű hivatalnokát, aki fogyasztói "érdeksérelem" gyanúja esetén, a fogalom körülhatárolatlansága miatt korlátlan vizsgálati jogkörrel rendelkezik. Kötelező döntéseket nem hozhat, de bármely irat, információ megismerési jogával rendelkezik, és vizsgálatáról közvetlenül az elnöknek köteles jelenteni. A biztost nemcsak kinevezi, de felette és munkatársai felett a munkáltatói jogokat is az elnök gyakorolja (az intézményt alább még elemezzük).
A hatóság elnöke egyúttal a Médiatanács, mint a legfontosabb érdemi döntéseket meghozó szerv elnöke is. A Médiatanácsba, kihasználva a kétharmados többséget és a korábban hatályos paritásos rendszer megszüntetését, kizárólag a kormánypárt által jelölt személyeket választottak.
A közszolgálati műsorszolgáltatók közös Közszolgáti Közalapítvány Kuratóriumába, noha a kormánypárt és az ellenzék ugyannyi (3-3) jelöltet állíthat, mivel az elnököt és egy további tagot a Médiatanács jelöli, az uralmon lévő párt túlsúlya ugyancsak biztosított. Ez a szerv választotta meg pályáztatás nélkül, kizárólag a Fidesz delegáltjainak szavazatával (!) a közszolgálati műsorszolgáltatók ugyancsak politikai kinevezetteknek tekintett vezérigazgatóit.
A közszolgálati médiaszolgáltatók feladatait összefoglaló Közszolgálati Kódexet első alkalommal szintén a Médiatanács határozza meg. A törvényben semmilyen előírás nincs arra nézve, hogy ebbe be kell vonnia szakmai szervezeteket, sőt ebben az esetben meg sem hallgatnia a Közszolgálati Testületet. A Közszolgálati Testület, amelybe a magyar társadalom tagoltságát le nem fedő korporatív szervezetek (történelmi egyházak, Akadémia, kisebbségi szervezetek, családvédő szervezetek stb.) jelölnek tagokat, és amelyben nem vesznek részt szakmai és emberi jogi szervezetek, csak a Kódex módosítására jogosult, erre is csak a kormánypárti többségű Közszolgálati Kuratórium egyetértésével. A törvény a Kódex rendszeres felülvizsgálatát nem írja elő, így nincs garancia arra, hogy az első alkalommal elfogadott Kódex valaha is módosul (95. §).
A Médiatanács, illetve elnöke ezen túl is példátlan jogosítványokkal rendelkezik a közszolgálati médiumok működtetésében. Az elnök javaslatára a Médiatanács jelöli a közszolgálati részvénytársaságok vezérigazgatóit, pályáztatás nélkül (102. §). Abba a Közszolgálati Kuratóriumba, amely dönt a vezérigazgatók kinevezéséről és adott esetben visszahívásáról, szintén a Médiatanács küldi az elnököt és még egy tagot, éppen ezzel biztosítva az egyértelmű kormánypárti többséget. A Médiaszolgáltatást Támogató és Vagyonkezelő Alap vezérigazgatóját, amely a közmédiumok vagyona, munkavállalói és archívuma fölött rendelkezik, szintén a Médiatanács elnöke jelöli és hívja vissza (136. §). A közmédia finanszírozásáról döntő Közszolgálati Költségvetési Tanácsban pedig nemcsak a Közszolgálati Testület, de már a Közszolgálati Kuratórium sem kap képviseletet (108. §).
Az új törvényekkel kapcsolatos egyik legélénkebb vita a médiahatóság adatmegismerési jogköreivel kapcsolatban zajlott, ideértve az újságírói források megismerésére vonatkozó szabályok értelmezését is. Az Smtv. 6. § (3) bekezdése szerint bíróság vagy hatóság - a nemzetbiztonság és a közrend védelme vagy bűncselekmények elkövetésének felderítése vagy megelőzése érdekében - kivételesen indokolt esetben az információforrás felfedésére kötelezheti a médiatartalom-szolgáltatót, valamint a vele munkaviszonyban vagy más, munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személyt. A törvényből egyáltalán nem olvasható ki az - a médiahatóság által hangoztatott - értelmezés, amely szerint a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság, illetve a Médiatanács nem olyan "hatóság", amely akár a meghatározatlan tartalmú "közrend" védelmében kötelezheti a médiumokat és az újságírókat az információforrások felfedésére.[43] Sőt a szabályozás alapján a meglehetősen bizonytalan tartalmú közrendre hivatkozva bármely hatóság követelheti az informátor kiadását.[44]
Másrészt a médiatörvény is tartalmaz olyan rendelkezést, amely alapján a Médiatanács akár az újságírók információforrásait is megismerheti. A törvény 155. § (2) bekezdése szerint: A Hatóság jogosult a médiaszolgáltatással, sajtótermék kiadásával, illetve műsorterjesztéssel kapcsolatos - akár törvény által védett titkot is magában foglaló - adatot tartalmazó valamennyi eszközt, iratot, dokumentumot megtekinteni, megvizsgálni, azokról másolatot, kivonatot készíteni. A Médiatanács ezen intézkedései nincsenek bírósági határozathoz kötve, és a törvény az adatszolgáltatás megtagadása esetére eljárási bírságot helyez kilátásba. Mindemellett a Médiatanács különösen indokolt esetben a tényállás tisztázása érdekében az ügyfélen és az eljárás egyéb résztvevőjén kívül más személyt vagy szervezetet is adatszolgáltatásra, bizonyítási eszközök átadására kötelezhet [155. § (4) bek.], az egyedi hatósági eljárásainak iratait, adatait, dokumentumait, illetve egyéb bizonyítási eszközeit kivételesen indokolt esetben más eljárásaiban is felhasználhatja, amennyiben az ügyfelek eljárási terheinek csökkentése vagy a megfelelő, illetve hatékony jogérvényesítés ezt szükségessé teszi [155. § (8) bek.]. A "kivételesen indokolt eset" rögzítése sem jelent érdemi korlátot a hatóság oldalán, ugyanis ennek mérlegelése is a Médiatanács kizárólagos kompetenciája. Mindezt egy további rendelkezés is kiegészíti. A törvény 175. § (1) bekezdése szerint: A Hatóság felhívhatja az e törvény hatálya alá tartozó médiaszolgáltatókat, sajtótermékek kiadóit, kiegészítő médiaszolgáltatást nyújtókat és műsorterjesztőket minden olyan adat szolgáltatására, amely a Hatóság e törvényben meghatározott hatósági hatáskörébe utalt feladatok ellátásához elengedhetetlenül szükséges, kivételesen abban az esetben is, ha az törvény által védett titoknak minősül. Az adatszolgáltatás megtagadása 50 millió forint bírság kiszabását vonhatja maga után.
E jogkörök a hazai közigazgatási rendszerben is példátlanul szélesek,[45] és a médiahatósági működéshez teljesen szükségtelenek is. Nincs ugyanis a hatóságnak olyan hatásköre, ami ilyen széles körű hozzáférést indokolna a szolgáltatókkal kapcsolatos, a sajtószabadság gyakorlását közvetlenül érintő adatokhoz. Ennek legfontosabb bizonyítéka, hogy a médiatartalommal kapcsolatos médiahatósági eljárások, ahogy korábban jeleztük, hasonló médiajogi tényállások alapján, hasonló adatbetekintési jogok nélkül is hatékonyan lefolytathatók voltak. Megítélésünk szerint a médiakoncentrációt korlátozó hatályos rendelkezések sem indokolnak ilyen széles, kvázi-nyomozati jogkört, de ha a jogalkotó megítélése szerint mégis így lenne, akkor az egyetlen arányos megoldás az lett volna, ha ezeket az eljárási szabályokat kizárólag pontosan meghatározott anyagi jog szabályokhoz rendelte volna. Jelen formájában a médiahatósági eljárás szabályozása, a hatóság gyakorlatilag korlátlan, legfeljebb utólagos jogorvoslatnak alávetett adatbetekintési joga a sajtószabadság szükségtelen, durva korlátozása. Annak a lehetősége, hogy bármely szerkesztőségi, újságírói dokumentum bármikor a hatóság tudomására és birtokába juthat, az újságírói és szerkesztői véleménynyilvánítás szabadságát súlyosan sértő fenyegetés, amely megfelelő indok nélkül korlátozza a vélemény- és sajtószabadságot.
Mindezeken túl a hatóság egy közelebbről meg nem határozott célú és tartalmú, ún. piacfelügyeleti eljárásban a törvényben meghatározott szankciókon túl bármilyen kötelezettséget előírhat egyes piaci szereplőkre. A törvény szerint a Médiatanács "piacfelügyeleti döntésében jogsértés hiányában szükség szerint kötelezettségeket állapíthat meg és azok teljesítésének feltételeit is meghatározhatja" [168. § (6) bek.]. E kötelezettségekkel kapcsolatban sem azok alanya, sem azok tartalma, sőt még azok jogi státusa sem tisztázott. A rendelkezés ennélfogva a jogbiztonságot és a sajtószabadságot is súlyosan sérti.
A világ sok országában működnek újság-, sajtó-, médiaombudsmanok.[46] Ezek az intézmények Skandináviában és sokfelé a világban elterjedtek. Alapvető típusai szerint valamely újság - elsőként a japán Asahi Shimbumot tartják nyilván 1922-ből, de az intézmény az USA-ban eléggé bevett (Public Editor) - vagy műsorszolgáltató saját fogyasztói javára, a szerkesztőség munkájának ellenőrzésére hívja életre, oly módon, hogy az ombudsman saját felületet kap, melyet maga szerkeszt, és azon bírálja az adott médium tevékenységét. Ő az, aki "belső ellenség", aki kiteregeti a szennyest.
A másik típus nem egy médium ellenőrzését látja el, hanem a média önszabályozó testülete, rendszerint a Sajtótanács megbízásából működik. Svédországban például 1969 óta működik ilyen biztos.[47] Minden médiaombudsman, álljon egy sajtótermék élén, vagy legyen szakmai szervezet alkalmazottja, független, tekintélyes (perszonalizált) vizsgáló szerv, azaz nem is hasonlít arra, amit ez a törvény létrehozott,[48] sehol nem a nagy hatalmú hatóság információs csápja. A mi pervertált médiaombudsman-szerűségünket a médiahatóság részeként hozták létre, akit nem más, mint a hatóság törvény szerint nagybetűs Elnöke nevez ki, ment fel, valamint gyakorolja felette a munkáltatói jogokat (139-143. §).
Nemcsak őt, de összes beosztottját is a hatósági elnök nevezi ki és menti fel. A biztos nemcsak jogsérelem, hanem meghatározatlan tartalmú érdeksérelem esetén is eljárhat, mégpedig azokban az esetekben is, amelyekben annak a hatóságnak, melynek az ombudsman beosztott hivatalnoka, nincs vizsgálati hatásköre. Hatásköre minden szolgáltatóra, sajtótermékre, elektronikus hírközlési szolgáltatásra kiterjed. A hatóság a hozzá érkezett olyan panaszokat, amelyekre nincs hatásköre, átadhatja alantasának, a biztosnak, hogy ő vizsgálja ki. A vizsgált média a biztos vizsgálatához minden adatot, információt köteles szolgáltatni, ha ezt elmulasztja, a biztos a hatósághoz, melynek szervezeti egysége maga is, fordul. A biztos működéséről, intézkedéseiről mindenekelőtt az elnöknek készít jelentéseket.
Ahelyett tehát, hogy a médiabiztos intézményével a jogalkotó lazította volna a média állami felügyeletét, egy olyan intézményt hozott létre, amely éppen az állami ellenőrzést terjeszti ki gyakorlatilag korlátlanul, újabb ponton durván sértve a sajtószabadságot, súlyosan korlátozva a szerkesztőségek és az újságírók szabadságát.
Nemzetközi tekintetben megfigyelhető a piaci önszabályozás és az együtt szabályozás térnyerése, amelyben a konvergens és a nem konvergens modellben is a piaci szereplők, illetve a hatóság együttműködése enyhíti az állam túlsúlyát. Ez a követelmény kis fantáziával a magyar alkotmányos szabályozásból is kiolvasható. Az Alkotmánybíróság több határozatában is visszatérően hangsúlyozta, hogy alkotmányellenes, ha akár magának az Országgyűlésnek, akár a kormánynak, akár a társadalom valamely csoportjának - a pártokról már nem is szólva - a műsorok tartalmára "meghatározó tartalmi befolyása" lehet [37/1992. (VI. 10.) AB határozat]. Az 1/2007. (I. 18.) AB határozat a frekvenciakorlát érvét a digitális korban sem tekinti teljesen okafogyottnak, de érvelése tanúsága szerint önmagában már elégtelennek tartja a tartalomkorlátozásra, melléteszi hát a befolyásolási képességet, amely egyébként, némi késleltetéssel bár, de nagy valószínűséggel szükségképpen együtt hanyatlik a frekvenciaszűkösség fokozatos megszűnésével. Ugyanis - ez gondolatkísérletként könnyen belátható - ahogy bővül a kínálat, úgy terül szét és foszladozik a kivételes befolyásolás képessége. A tartalom szabályozásának ez az érve az alkotmányjogban még kevésbé áll szilárd alapon, mint a frekvenciaszűkösség. Hiszen ha van elég műsorszolgáltatási lehetőség, nincs szükség olyan eljárásra, amely eldönti, kié legyen a jogosultság. Mégis ma még a tartalomkorlátozás alkotmányos indoka a rádiók és televíziók jelenleg meglévő kivételes közvélemény-formáló ereje: "Azáltal, hogy a média a legszélesebb nyilvánosságot biztosítja a legkülönfélébb vélemények számára, és napjainkban ez képezi a legfontosabb információforrást, a szólásszabadság egyéb megnyilvánulási formáihoz képest a médiában megjelenő véleményeknek sokszoros a hatása, rendkívül nagy a befolyása az emberek gondolkodására, a közvélemény formálására."[49] "Általánosan elfogadott, hogy a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás véleményformáló hatása és a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző ereje sokszorosa az egyéb információs társadalmi szolgáltatások gondolkodásra ható erejének."[50] Talán ez okozza azt is, hogy az Alkotmánybíróság, voltaképpen a hatályos joggal szemben, amely a műsorszolgáltató belső pluralizmusát is megköveteli, anélkül, hogy ezt a szabályt alkotmányellenesnek minősítené, most már inkább a külső pluralizmus követelménye mellett érvel (ne az egyes műsorszolgáltató, hanem a piac egésze legyen sokszínű, kiegyensúlyozott). Mindez alátámasztja az ön- és társszabályozás igényét. Fontos azt is jeleznünk, hogy az együttszabályozásnak és az önszabályozásnak akadnak komoly ellenzői is. Egyesek szerint az újságírói hivatást, a sajtószabadságot (társadalomkritika, ellenőrzés) károsan korlátozhatja az önszabályozás, sőt hasonló káros szerepe van az újságírói szakma professzionalizálódásának is.[51]
A törvény által végül létrehozott "önszabályozó" testület inkább paródiája a valódi önszabályozásnak, hiszen mind döntésében, mind pedig működésében, így információs tekintetben is, kiszolgáltatott a hatóságnak. Valójában nem is önszabályozásról van szó, hanem csak arról, hogy a piaci szereplők magukra vállalhatják a törvény végrehajtásának terhét; a magatartásukat érintő szabályok megalkotása legfeljebb a törvényi előírások kifejtésére korlátozódik. A Médiatanács ráadásul teljes hatósági súlyával nehezedik erre az önszabályozónak mondott testületre: bármely döntését megváltoztathatja, és évente beszámolásra is kötelezi. A Médiatanács erről a beszámolóról döntést is hoz.
Az önszabályozás, mint a hatóságiszankció-alkalmazás alternatívája, a médiatörvényben meghatározott keretek között elsősorban a következő kockázatokat rejti:
• nincs garancia az önszabályozó szervezetek döntéshozó testületeinek szakmai és gazdasági függetlenségére, nincs törvényi garancia a megfelelő finanszírozás biztosítására; e kérdéseket legalább alapelvként a törvényben is rögzíteni kellett volna, akkor is, ha a későbbi közigazgatási szerződések rendezik őket,
• a törvény egyáltalán nem rendezi az önszabályozási eljárás keretében alkalmazható jogkövetkezmények kérdését, illetve a határozatok nyilvánosságát,
• tekintettel arra, hogy az önszabályozás alapvetően a legbizonytalanabb tartalmú médiatartalmi előírások előírására terjed ki, a hatóság jogsértésre hivatkozva is bármikor - pl. a közerkölcsnek vagy a gyűlöletkeltésnek az önszabályozó testülettől eltérő értelmezése esetén - magához vonhatja az egyes eljárásokat.
A társszabályozási rendszer teljes kiüresítéséhez vezethet az a rendelkezés, ami szerint a hatóság a szakmai önszabályozó szervezet részére feladatai ellátásához anyagi támogatást nyújthat, amelynek felhasználásáról az önszabályozó szervezetnek tételesen elszámolva, évente kell beszámolnia a Hatóságnak [Mttv. 193. § (3) bek.]. Az önszabályozó szervezetek anyagi függetlensége működésük egyik legfontosabb garanciája. A hatályos szabályozás nem is csak azzal sérti ezt, hogy számukra közpénzek felhasználását teszi lehetővé, hanem elsősorban azzal, hogy a támogatás mértékének meghatározását minden esetben a hatóság egyedi mérlegelésére bízza. Ez pedig szükségszerűen oda vezet, hogy az önszabályozó szervezetek alkalmazkodni próbálnak a pénzügyi pórázt tartó hatóság elvárásaihoz, ami végképp kizárja a hatékony önszabályozás lehetőségét.
A szabályozás filozófiája és kiterjedése sérti az európai és a magyar alkotmányosságnak a magyar alkotmánybíróság által is kijelölt kereteit. Az európai szabályozás tiszteletben tartja az egyes médiumtípusok jogi korlátainak különbözőségét. A legkiterjedtebb szabályozás az elektronikus média (rádiók televíziók) szabályozásában fogadható el (eredetileg azért, mivel a frekvencia a korlátos javak közé tartozott, később annak közvélemény-formáló erejére hivatkozva). Az írott sajtó a 19. században kiküzdötte a cenzúra eltörlését, azóta alapvetően a bírósági út használható az írott sajtó jogsértései elleni védelemben. Ma az internet, az új média tekinthető a legszabadabbnak. Az új törvény, értehetetlen módon mégis egységes elvek szerint szabályozza az elektronikus, az írott és az on-line közleményeket. Semmivel nem indokolták, miért ellenőrzi és büntetheti szigorú szankciókkal az írott sajtót az új hatóság. Ugyancsak érthetetlen, hogy hírportálok mellett, a blogokig terjedően (feltéve, ha azok pl. reklámot közölnek és szerkesztettek), miért jogosult ellenőrizni és büntetni a médiahatóság. A média szabályozásában az európai tendenciák és az alkotmányjogi elvárások egyaránt a kevesebb jogi szabályozás irányába mutatnak. Az új hazai médiatörvények ettől teljesen eltérő szemléletet tükröznek. A médiával, a média társadalmi szerepével kapcsolatban bennük megjelenő vízió megalapozatlan és veszélyes. E vízió alapelemei a médiával szembeni bizalmatlanság, a média totális irányíthatóságának illúziója, az újságírók, a szerkesztőségek és a médiatulajdonosok bizonytalanságának és fenyegetettségének fenntartása, valamint a közönség valódi magatartásának, fogyasztói szokásainak figyelmen kívül hagyása. Az Alkotmánybíróság azonban, ha képes arra, hogy a médiatörvények értékelése során a legjobb formáját mutassa, még visszaterelheti a szabályozást a jogállamiság keretei közé. ■
JEGYZETEK
[1] "Kivánjuk a' sajtó szabadságát, censura eltörlését!"
[2] Cecilia Björner budapesti svéd nagykövet ingerült levélben kérte ki ezt az összehasonlítást a svéd törvénnyel: Response to misleading description of Swedish media regulation, 2011. január 13.
[3] Manuel Puppis: Bevezetés a médiapolitikába. In: Médiapolitikai szöveggyűjtemény (szerk. Polyák Gábor). AKTI-Gondolat, Budapest 2010. 27. o.
[4] Nem csak a jogalkotásról szóló, valamint az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényre hivatkozhatunk. A jelenlegi parlament is megerősítette ezeket, tehát a titkos jogalkotással saját szabályait szegi meg. Lásd pl.: 2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről "2. § (1) A társadalmi egyeztetés során biztosítani kell, hogy a véleményezési folyamatban a véleményeknek - különös tekintettel a hátrányos helyzetű, társadalmi-gazdasági szempontból marginalizált csoportok véleményére - a lehető legszélesebb köre jelenjen meg. (2) A jogszabályok előkészítése során biztosítani kell az egyeztetések átláthatóságát, azok minél teljesebb körű nyilvánosságát. (3) A társadalmi egyeztetés során az abban részt vevők kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni."
[5] Denis McQuail: A média irányítása. In: Médiapolitikai szöveggyűjtemény (szerk. Polyák Gábor). AKTI-Gondolat, Budapest 2010. 79. o.
[6] Erről árulkodnak a temékelhelyezéssel, a reklámidőkkel kapcsolatos, valamint a kereszttulajdonlás korlátozásait lebontó szabályok. A törvény-előkészítésről ld. Gerényi Gábor: Médiatörvény: relax, és gondoljuk végig. http://gg.blog.hu/2011/01/13/mediatorveny_relax_es_gondoljuk_vegig (2011.02.14.)
[7] McQuail: i. m. 88.o.
[8] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat
[9] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat
[10] 30/1992. (V. 26.) AB határozat
[11] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat
[12] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat
[13] 30/1992. (V. 26.) AB határozat
[14] 30/1992. (V. 26.) AB határozat
[15] Az Európai Emberi Jogi Bíróság kapcsolódó gyakorlatának összefoglalását l. Observer and Guardian v. The United Kingdom (1991.11.26.; Ser. A 216).
[16] Henning Never: Sokszínűség utasításra - a médiarendszer kialakítására vonatkozó szabályozás célszerűsége versenyjog-elméleti megközelítésben. In: Tanulmányok a médiakoncentráció szabályozás tárgyköréből (szerk. Gálik Mihály). Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Alapítvány, Budapest 2007. 58. o.
[17] Never: i. m. 59. o.
[18] Never: i. m. 60. o.
[19] Never: i. m. 60. o.
[20] Wolfgang Hoffmann-Riem: Regulierung der dualen Rundfunkordnung. Grundfragen. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2000. 100. o.
[21] L. 1/2007. (I. 18.) AB határozat.
[22] A médiapiac szabályozásával kapcsolatban szintén súlyos alkotmányos kifogások fogalmazhatók meg, elsősorban az önkényes médiahatósági jogalkalmazást lehetővé tevő szabályozási megoldások miatt. A terjedelemi korlátok miatt e kifogások ismertetésétől itt eltekintünk, ezeket összefoglalja: Polyák Gábor: A médiapiac szabályozása az új médiatörvényben. Médiakutató 2011. 1. sz.
[23] A szabályozás tárgyi hatályának kiterjesztésével a médiahatóság arra is lehetőséget kapott, hogy az on-line sajtótermékek működtetőit akár a szerkesztett tartalmakhoz kapcsolódó felhasználói hozzászólások (kommentek) miatt felelősségre vonja. Az ORTT korábbi gyakorlatában többször rögzítette, hogy a műsorszolgáltató felelős a műsorában megjelenő olyan tartalmakért, mint a közönség részéről érkező telefonhívás vagy sms. A Fővárosi Ítélőtábla a 2. Kf. 27.108/2010/9. számú határozatában az ORTT ilyen gyakorlatát jóváhagyva megállapította, hogy a műsorszolgáltatónak "az sms-ek megjelenítése előtt módjában áll azokat elolvasni, és szükség esetén megszűrni", ami szükségszerűen megalapozza a felelősséget. Az internetes hozzászólásokról ugyanez elmondható, a szűrés lehetősége ott is fennáll. Ugyanakkor a korábbi gyakorlat kiterjesztése az on-line szolgáltatásokra gyakorlatilag e szolgáltatások ellehetetlenítését, az internetes kommunikáció nagyon súlyos korlátozását jelentené. A törvény azonban nem tartalmaz olyan garanciákat, amelyek a korábbi gyakorlat kiterjesztését megakadályoznák.
[24] Daniel C. Hallin-Paolo Mancini: Médiarendszerek. AKTI-Gondolat, Budapest 2008. 366. o.
[25] Majtényi László: Az ORTT szabadságjog-védelmi szerepe. Fundamentum 2010. 2. sz. 102-107. o.
[26] Jan L. Bordewijk-Ben van Kaam: Towards a new classification of tele-information services. Intermedia, 1986. Idézi McQuail: i. m. 93. o.
[27] Azzal itt nem foglalkozunk, hogy ez az indoklás elégséges-e. De megjegyezzük, nyilvánvalóan nem.
[28] A klasszifikáció elveiben és gyakorlatában észak-dél, katolikus-protestáns törésvonalak mentén hatalmasak a különbségek.
[29] L. 46/2007. (VI. 27.) AB határozat
[30] L. 20/1997. (III. 19.) AB határozat
[31] 30/1992. (V. 26.) AB hat.
[32] Lábady Tamás és Sólyom László különvéleményükben a többségi állásponttal szemben arra a következtetésre jutnak, hogy az Alkotmánybíróságnak a véleményszabadság korlátozását érintő korábbi gyakorlatával "az lenne összhangban, ha a közerkölcs sérelme esetére az ügyész jogát a közlés azonnali felfüggesztésére a véleménynyilvánítás alapjoga szükségtelen és aránytalan korlátozásnak minősítené az Alkotmánybíróság, és ezt a jogot megsemmisítené".
[33] A határozat részletes kritikáját l. Polyák Gábor: Fórum a gyűlöletbeszéd szabályozásáról. Hozzászólás. Fundamentum 2008. 2. sz. 29-33. o.
[34] L. 186/2006. (II. 1.) ORTT határozat
[35] A hipotetikus hatás, miután hiányzik belőle a korreláció erőssége, ugyancsak vitatható alkotmányosan.
[36] Az Alkotmánybíróság azt a rendelkezést, amely szerint a műsorszolgáltatás nem lehet alkalmas a személyek, nemek, népek, nemzetek, a nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére [Rttv. 3. § (2) bek., Smtv. 17. § (1) bek.], meglehetősen zavaros érveléssel összességében úgy értelmezte, hogy az a médiajogi beavatkozási küszöböt a közösség elleni izgatás büntetőjogi tényállásában meghatározott beavatkozási küszöbével azonos mérceként határozta meg. Ennek azonban éppen azért nincs gyakorlati jelentősége, mert az itt elemzett médiajogi tényállással [Rttv. 3. § (3) bek., Smtv. 17. § (2) bek.] kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az a beavatkozási küszöböt lejjebb szállítja.
[37] Ez a probléma álláspontunk szerint nem orvosolható pusztán azzal, hogy a Médiatanács, illetve a bíróságok a sajtótermékek esetében "szűkítően értelmezik" a vizsgált rendelkezéseket, mivel ez sem az alkotmánysértő alkalmazás lehetőségét nem zárja ki, sem az újságírókkal, szerkesztőségekkel szembeni fenyegetésből eredő kockázatokat nem csökkenti. Az érvelést l. Koltay András: A médiaalkotmányról. Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 20. o.
[38] L. 748/2008. (IV. 29.) ORTT határozat
[39] Majtényi: Az ORTT... 102-107 o.
[40] Az Európai Parlament és a Tanács 2000/31/EK irányelve a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem egyes jogi vonatkozásairól.
[41] A műszaki lehetőségekről l. Jon M. Peha: The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balancd Policy. International Journal of Communication 2007. 1. sz. http://ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90 (2011.02.14.)
[42] Lawrence Lessig: Hogyan szabályozzuk a szólást az interneten? Fundamentum 1999. 1. sz. 5-34. o.
[43] További sajátos értelmezései kérdéseket vet fel az a megfogalmazás, amely szerint az információforrás felfedésére többek között "a nemzetbiztonság és a közrend védelme" érdekében kerülhet sor. Mivel a törvény a két feltételt konjunktív feltételként határozza meg, ezért könnyen juthatunk arra az értelmezésre, noha a jogalkotó nem erre gondolt, hanem nem tud fogalmazni, hogy az információforrás felfedésére csak mindkettő egyidejű teljesülésével kerülhet sor.
[44] Egy extrém példát hozva: a gátszivárgásról szóló oknyomozó riporttal kapcsolatban elvileg a vízügyi hatóság is kötelezheti a szerkesztőséget az informátor felfedésére.
[45] A Gazdasági Versenyhivatal hasonló jogosítványait kizárólag szoros és folyamatos bírósági felügyelet mellett gyakorolhatja.
[46] Lásd: http://newsombudsmen.org
[47] Majtényi László: Ombudsmann. Állampolgári jogok biztosa. KJK, Budapest 1992. 38. o.
[48] Az első magyarországi, a nyomtatott sajtóban lezajlott kísérletre lásd: Majtényi László-Miklósi Zoltán: Az olvasó védelmében. Irodalom Kft. Budapest 2006. 149. o.
[49] 1006/B/2001. AB határozat
[50] 1/2007. (I. 18.) AB határozat
[51] Hans Mathias Kepplinger-Renate Koecher: Professionalism in the media world. European Journal of Communication 1990. 5. sz. 281-311. o.
Lábjegyzetek:
[1] Majtényi László egyetemi docens, ME, Polyák Gábor egyetemi adjunktus, PTE ÁJK
Visszaugrás
