Az Alaptörvény keletkezése és a kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat is egy gazdasági krízis keretében, hatásában vizsgálható (a 2008-as világgazdasági válság és annak hatásai). Az Alaptörvény keletkezését és az elmúlt éveit is nagyban meghatároztak a válságok, amelyeket következetesen különleges helyzeteknek nevezünk.[1] Fontos kiemelni azt is, hogy az Alaptörvény különleges jogrendi klauzulájának alkalmazása helyett, több olyan kérdésben merült fel különleges helyzetek kezelése, amelyek felvethetnek aggályokat a jogállamiság szempontjából. Ebben a tanulmányban arra keresem a választ, hogy vajon a hazai különleges jogrend, mint a különleges helyzetek kezelésének egyik modellje, megfelel-e a kor kívánalmainak? Vajon az elmúlt évek különleges helyzetei, amelyek az állam részéről felvetették rendkívüli intézkedés szükségességét, - mindezt jórészt az Alaptörvény különleges jogrendi klauzulájának alkalmazása nélkül - az alkotmányos demokrácia sikerének vagy kudarcának tekinthető?
Az Alaptörvény keletkezésével kapcsolatban is már megosztott volt a jogirodalom. Azt, hogy miért volt és volt-e egyáltalán alkotmányozási kényszer számos szerző, sőt az Alaptörvényhez fűzött indokolás is igyekezett megfogalmazni már. Valamennyi érvre[2] témám szempontjából nem szükséges kitérni, pusztán utalni szeretnék az új alkotmány megszületésének szükségességével kapcsolatos álláspontokra. Bár nem értek egyet azzal, hogy bármilyen értelemben is alkotmányozási kényszer lett volna 2010-ben hazánkban, ugyanakkor a tanulmány szempontjából érdemes kiemelni Trócsányi László véleményét, aki az Alaptörvény születésének számos érvét két nagy csoportba sorolta, politikai és jogi indokokra. Álláspontja szerint a politikai indokok voltak erősebbek, ezek közül kiemelkedett, hogy 2006-tól politikai, morális és gazdasági válság alakult ki, amely rendezésére a kétharmados parlamenti többség számára lehetővé vált új alkotmány elfogadása.[3] A gazdasági, politikai válságra hivatkozás tehát egyúttal a forradalminak nevezett alkotmányozás egyik legitimáló tényezőjeként jelent meg egyes szerzőknél. Ez a "válságjelenség" az Alaptörvénnyel összefüggő alkotmányos gyakorlatot és szabályozási megoldásokat is mindvégig meghatározta.
Az Alaptörvény eredetileg öt, 2016-tól hat különleges jogrendet ismer. A 2016-os módosítás ugyanakkor az általános elemzéshez képest eltérő jelleggel bír, azzal külön pontban foglalkozom. Jakab András szerint a különleges jogrendi tényállások közötti legjelentősebb különbség az arányosság elve alapján az, hogy az Alaptörvény az elhárítandó veszély nagysága és jellege szerint a különleges helyzet megoldását a fokozatosságnak megfelelően határolja el egymástól.[4] Az egyes különleges jogrendek között fokozatossági kapcsolat van, vagyis az enyhébb fokozatú különleges jogrend (pl.: váratlan támadás, megelőző védelmi helyzet) a helyzet súlyosbodásakor magasabb fokozatúvá alakulhat (rendkívüli állapot, szükségállapot),[5] feltéve, hogy utóbbi Alaptörvényben foglalt feltételei teljesülnek.
A rendkívüli állapot szabályaival kapcsolatban egyetértek azzal az aggállyal, hogy nehéz meghatározni a rendkívüli állapot és a más nemzetközi fegyveres összeütközések joga közötti határt. Az Alaptörvény szabályozásában a háborús veszély és a hadiállapot kinyilvánítása olyan különleges helyzetek, amelyek a belső jogban kivételes állapotot eredményeznek. Ez ugyanakkor nem zárja ki a nemzetközi jogi terminológiák és szabályok megfelelő alkalmazását, de az már nem a kivételes állapoti jogkorlátozások része.
A rendkívüli állapot kihirdetésének két vagylagos materiális feltétele[6] van, a hadiállapot kinyilvánítása vagy a háborús veszély. Ezt tekinthetjük a legmagasabb fokozatú különleges jogrendnek, amely kizárólag akkor merülhet fel, ha az ország szuverenitását, függetlenségét, területi integritását nemzetközi fegyveres összeütközés érinti vagy fenyegeti.[7] A hadiállapot terminológia arra utal, hogy jogilag hadüzenettel indul a háború, vagyis ezt követően fegyveres összeütközésről (hadiállapotról) beszélhetünk. A hadiállapot ugyanakkor a parlament döntése nélkül nem állhat be, vagyis a
- 118/119 -
rendelkezés alkalmazásához mindenképpen szükség van egy másik formális döntésre is.[8]
A háborús veszély kategóriája némileg bizonytalanabb, Jakab András szerint mindenképpen Magyarország területén kívüli (idegen hatalom) támadásáról lehet csak szó, vagyis olyan esetben beszélhetünk erről, ha fennáll a külföldről történő fegyveres támadás lehetősége.[9] A korábbiakban már erről is részletesen értekeztem, ezért ehelyütt csak utalnék arra, hogy ilyen önálló fegyveres entitásként egy terrorszervezet nem fogható fel, ugyanis nemzetközi jogi értelemben nem rendelkezik az állam valamennyi immanens jellemzőjével, így állammal szemben háborút sem viselhet. Érdemes még megemlíteni, hogy elhatárolási nehézséget jelenthet a fegyveres támadás közvetlen veszélye miatt a rendkívüli állapot és a megelőző védelmi helyzet egyértelmű megkülönböztetése. Egyetértek Petrétei József álláspontjával, aki szerint az elhatárolás kulcseleme a közvetlenségben rejlik.[10] Abban az esetben, ha a fenyegetettség csak közvetett, úgy a megelőző védelmi helyzet alkalmazása lehetséges. Ehhez képest, ha a veszély fokozódik, közvetlenné válik, avagy már eredetileg is ez a jelleg determinálja (a fegyveres támadással reálisan számolni lehet), akkor van lehetőség a rendkívüli állapot elrendelésére.
A rendkívüli állapot kihirdetése ugyanakkor nem pusztán materiális feltételek meglétét igényli, hanem fontos formális, eljárási követelményeknek is meg kell felelni. Elrendelése az Országgyűlés feladata, amely kétharmados, alkotmányozó többséghez kötött, miként megmaradt az Alkotmány örökségéből az Alkotmánybíróság működése és az Alaptörvény alkalmazása felfüggesztésének tilalma. Önmagában a kétharmados többség egyértelművé teszi, hogy rendkívül széles egyetértés szükséges a parlamenti pártok között abban a kérdésben, hogy valóban indokolt a különleges jogrend bevezetése. A rendkívüli állapotban döntésre jogosult szerv továbbá a Honvédelmi Tanács.[11] Ezzel a megoldással az Alaptörvény az alkotmányos demokrácia védelme szempontjából egy nagyon fontos garanciális szabályt tartalmaz, ugyanis a parlamenti pártok nem a hagyományos erőviszonyok alapján vesznek részt a döntéshozatalban, hanem a legkisebb ellenzéki párt frakcióvezetője éppúgy egyedüliként rendelkezik szavazati joggal, mint a legnagyobb párté.
Ami a rendkívüli állapotról való döntést illeti, fontos kiemelni, hogy nem található arra vonatkozóan rendelkezés, hogy vajon milyen jogforrással kell kihirdetni a rendkívüli állapotot. Az egyértelműnek tűnik, hogy figyelemmel az Országgyűlés kompetenciájára jogforrásként a törvény és a határozat merülhet fel.[12] Petrétei József szerint célszerűbb ugyanakkor a határozati forma, tekintettel arra, hogy ez jobban szolgálja a különleges helyzettel szembeni hatékony és gyors fellépést. Törvény esetén ugyanis felmerülhet a köztársasági elnök alkotmányossági vagy politikai vétójának lehetősége, ráadásul ha a törvényi forma lenne elfogadott, akkor a köztársasági elnök ebben a tekintetben nem helyettesíthetné az Országgyűlést.[13] A dilemmával kapcsolatban felmerülhet persze, hogy miért kell a rendes jogforrások között keresni a kihirdetést elrendelő jogforrást, miért nem rendkívüli jogforrásról beszélünk? A magyar megoldás fokozatos dichotómiát[14] alkalmaz, vagyis nem egyszerre születik meg a döntés a különleges jogrendről és az ennek keretében alkalmazható intézkedésekről. Szükségünk van tehát egy döntésre a különleges jogrend bevezetéséről, majd ezt követően a rendkívüli jogforrások határozzák meg a különleges jogrend normarendszerét. Vagyis a dichotóm modell jellege miatt még rendes jogrend idején kell határozni a különleges jogrendről, így a rendkívüli jogforrások nem alkalmazhatók ebben a döntésben, miként ebből az is következik, hogy a kihirdetés során mindenképpen meg kell tartani a rendes jogállami követelményeket.
Az eljárási szabályok közül fontos kiemelni azt is, hogy az Alaptörvény szerint a rendkívüli állapotról való döntés mellett a Honvédelmi Tanácsot is létre kell hozni. Petrétei az Alaptörvény szabályaiból[15] azt a következtetést vonja le, hogy a rendkívüli állapotról való döntés mellett, azzal egyidejűleg a Honvédelmi Tanácsot is létre kell hozni.[16] Tekintettel azonban arra, hogy az Alaptörvény 49. cikke részletesen szabályozza a Honvédelmi Tanács összetételét, feladatát, hatáskörét és jogköreit, ezért akkor sem követ el az Országgyűlés (vagy akadályoztatás esetén a köztársasági elnök) mulasztást, ha a Honvédelmi Tanács létrehozásáról a rendkívüli állapot elrendelésével egyidejűleg formálisan nem rendelkezik. Az Alaptörvény szövege alapján juthatunk ugyanis olyan következtetésre, hogy a rendkívüli állapotról való döntés magával hozza a Honvédelmi Tanács létrehozását is. Ennek hiányában ugyanis maga a különleges jogrend lenne alkalmazhatatlan.[17]
Az Alkotmány korábbi szabályozásához képest a szükségállapot alapjául szolgáló szükséghelyzet köréből kikerültek a természeti katasztrófákra (elemi csapás) és az ipari szerencsétlenségre vonatkozó elemek és immáron elsődlegesen a belföldi jellegű kiterjedtebb fegyveres, erőszakos konfliktusokra vonatkozik.[18] Az intézkedések végrehaj-
- 119/120 -
tására elsődlegesen a rendőrség és a nemzetbiztonság jogosult, a Magyar Honvédség alkalmazására csak akkor van lehetőség, ha e szervek közreműködése nem elegendő.[19] A szükségállapottal kapcsolatos eljárást az Alaptörvény jórészt a rendkívüli állapotéval analóg módon szabályozza azzal, hogy szükségállapotban nem kerül sor speciális döntéshozó szerv (Honvédelmi Tanács) létrehozására. Bár a rendkívüli intézkedések megtételére a köztársasági elnök jogosult, valójában az Országgyűlés kétharmados többsége által elfogadott sarkalatos törvényben meghatározott intézkedések rendeleti úton történő elrendelésére korlátozódik a jogköre.[20] A rendkívüli állapothoz képest fontos korlátozás, hogy egyrészt a szükségállapot során az Országgyűlés folyamatosan ülésezik és a köztársasági elnök intézkedéseinek alkalmazását felfüggesztheti (akadályoztatása esetén erre a Honvédelmi Bizottság jogosult), másrészt a köztársasági elnök rendkívüli intézkedéseinek hatálya legfeljebb harminc napig tart.[21]
Az Országgyűlés külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti a megelőző védelmi helyzetet,[22] ezzel egyidejűleg felhatalmazza a Kormányt sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésére. A jogintézmény jellege nem változott lényegesen az Alkotmányhoz képest, ugyanakkor fontos kiemelni, hogy lehetővé válik a különleges helyzethez való rugalmasabb alkalmazhatósága azáltal, hogy a rendes állapottól való fokozatos távolodással egyre szélesebbé válik a Kormány intézkedési jogköre is.[23]
A váratlan támadást az Alaptörvény 52. cikke szabályozza egyúttal sajátos különleges jogrendről beszélhetünk, mert a gyakorlatban az átmenetet teremti meg a rendes jogrend és a kivételes állapot között. Szemben a rendkívüli állapottal, a szükségállapottal vagy a megelőző védelmi helyzettel, kihirdetéséről formálisan nem kell külön rendelkezni, az Alaptörvény pusztán az azonnali intézkedési kötelezettséget határozza meg, ugyanakkor nem tesz említést a kihirdetés módjáról. Jogforrásként a Kormány rendeletét említi egyedül,[24] de azt nem az elrendelés, hanem az intézkedések relációjában. A különleges jogrend valamennyi egyéb formájában egyértelműen érvényesül a döntési kompetencia formális jellege, ezért a váratlan támadás esetén is szükséges, hogy a Kormány valamilyen formában rendelkezzen arról, hogy a váratlan támadás fennáll, egyúttal pedig a rendkívüli rendeletalkotási és intézkedési jogkörét ezúton legitimálja. A szabályozásból arra lehet következtetni, hogy mivel a haladéktalan tájékoztatási kötelezettséget (Országgyűlés, köztársasági elnök részére) írja csak elő az Alaptörvény, ezért a kihirdetés korábban ismertetett problémája ennél a jogintézménynél nem releváns. Ahhoz, hogy a váratlan támadás rendkívüli szabályai megállapíthatók legyenek, szükség van valamilyen formális aktusra, amely determinálja a váratlan támadással kapcsolatos ideiglenes intézkedéseket. Ennek formája rendes jogrendi eszköz kell, hogy legyen. A jogalkotásról szóló törvény és az Alaptörvény alapján a Kormány egyrészt jogszabályt (kormányrendelet)[25] másrészt közjogi szervezetszabályozó eszközként normatív határozatot[26] adhat ki. Figyelemmel arra, hogy a váratlan támadás egyébként is átmeneti jelleggel bír, valamint arra, hogy a különleges jogrend formális megállapítás hiányában garanciális hiányossággal rendelkezne, ezért a rendelkezésre álló eszközök közül a határozati úton történő megállapítás tűnik célszerűnek.
Az Alaptörvény 53. cikke értelmében a Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be. A veszélyhelyzet a különleges jogrendi fejezetben az egyetlen nem fegyveres védelemre vonatkozó intézmény.
Az Alaptörvény 54. cikke tartalmazza az alapvető jogokat érintő garanciális szabályokat azzal, hogy a korábbiakhoz képest a szociális biztonsághoz való jog kikerült a korlátozhatatlan jogok köréből, sőt az alkotmányozó egyébként is pusztán állami "törekvésként" deklarálja. Az Alaptörvény változtatott az Alkotmány különleges jogrend idején felfüggeszthető jogok körén.[27] Az 54. cikk (1) bekezdés az alapvető jogvédelem határait akként jelöli meg, hogy egyrészt biztosítja az alapvető jogok gyakorlásának felfüggesztését, másrészt azok Alaptörvényben meghatározott arányossági teszten túli korlátozását. A rendelkezés alapján lehetővé válik, hogy az alapvető jogokat bizonyos abszolútnak tekinthető jogok (Alaptörvény II-III. cikk) és büntetőeljárási garanciák [Alaptörvény XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdés] kivételével a rendes jogrendben meghatározottaknál jelentősebb mértékben korlátozzanak, vagy függesszenek fel, eltérve az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésben meghatározott teszttől.
- 120/121 -
Az 54. cikk (2) bekezdése általánosságban mondja ki különleges jogrend idején az Alaptörvény felfüggeszthetőségének és az Alkotmánybíróság működése korlátozásának tilalmát.[28] Kérdésként merül fel, hogy a rendes jogrendhez képesti felülvizsgálati jogosultsága korlátozott-e és ha igen, mennyiben? Vagyis más mércéket kell-e alkalmaznia a kivételes állapoti teszt során, netán van-e bármilyen lehetőség a jogállami, joguralmi bíráskodási modellre? Egyes vélemények szerint az intézkedések alkotmányosságának vizsgálata során az Alkotmánybíróság nem az általános szabályok szerint, hanem az "ekkor érvényesülő rendelkezések"[29] adta keretek között jár el. Ez a megközelítés arra utal, hogy az Alaptörvényben meghatározott többlet-jogkorlátozás mércéje ebben az esetben is megfelelően irányadó. Ezzel a megközelítéssel kapcsolatban ellentmondásos értelmezésre is juthatunk. Abban az esetben ugyanis, ha a jogalkotói beavatkozás alapjogi konfliktust vet fel, akkor bár a rendes jogrendi szükségesség-arányosság tesztjénél szélesebb korlátozás lehetőségét az Alaptörvény különleges jogrendi jogkorlátozásra vonatkozó rendelkezései főszabály szerint biztosítják, ugyanakkor ezek a felfüggesztő, jelentősebb korlátozást lehetővé tevő rendelkezések csak a jogállamiság, jogbiztonság keretén beül értelmezhetők. Az 54. cikk (1) bekezdés ugyanis kizárólag az alapvető jogok gyakorlásának korlátozottabb lehetőségéről rendelkezik, de a korlátozás módját nem határozza meg. Ehhez képest a (2) bekezdés az Alaptörvény alkalmazása felfüggesztésének és az Ab működése korlátozásának tilalmáról szól, ami egyértelműen behatárolja a rendkívüli intézkedések terrénumát az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság keretei közé. Vagyis a rendkívüli jogkorlátozások, az (1) bekezdésben meghatározott korlátokon túl további, a jogállamiság garanciáit jelentő, alkotmányos fékek által determináltak. Az Alkotmánybíróság a különleges jogrendi felülvizsgálati jogkörében, a konkrét kivételes állapoti intézkedések megítélése során így nem pusztán az Alaptörvény hivatkozott 54. cikk (1) bekezdésben meghatározott alkotmányi szabályoknak (és esetlegesen a sarkalatos törvényben foglalt intézkedéseknek) való megfelelést jogosult vizsgálni, hanem az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján ennél jóval erősebb, tartalmi vizsgálatot is végezhet.
Az Alkotmányban szabályozott kivételes állapot eljárási szabályaihoz képest az Alaptörvény sok újdonságot nem tartalmaz, így jórészt pusztán az Alkotmány "utolsó szövegváltozata szerinti esetkörök - rendszerezési és dogmatikai pontosítás-igényű - újraalkotása."[30] Mindenképpen újítást jelent ugyanakkor, hogy immáron önálló fejezetben és önálló cím alatt szabályozza a különleges jogrendet, egyúttal pedig egy dichotóm szabályozást kíván megvalósítani, amelynek egyéb részletszabályait rendes törvény szabályozza.[31]
Az Alkotmánybíróság a 23/2013. (IX. 25.) AB határozatában foglalkozott alkotmányossági szempontból releváns tényezőként a gazdasági krízis, mint különleges helyzet kérdésével. Ez a különleges helyzet nem szerepel a már ismertetett különleges jogrendi fejezetben, ebből pedig azt a következtetést lehet levonni, hogy annak kezelésére kizárólag a rendes jogrendben biztosított eszközök állnak rendelkezésre. Az ügy hátterében az állt, hogy a korhatár előtti öregségi ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény (a továbbiakban: Knymt.) megszüntette a korhatár előtti öregségi nyugdíjakat, vagy azokat korhatár előtti ellátássá, illetőleg szolgálati járandósággá degradálta, sőt a már korábban megállapított ellátásokat más jogcímen folyósították tovább. A szabályozás ráadásul különbséget tett egyes társadalmi csoportok között, hiszen az országgyűlési képviselők korhatár előtti ellátásra való jogosultsága a személyi jövedelemadó mértékével csökkent, valamint a szabályok nem vonatkoztak az 1949-ben vagy ezt megelőzően születettek korhatár előtti öregségi nyugdíjára, illetőleg a nők 40 éves jogosultsági idejére vonatkozó kedvezményes öregségi nyugdíjára sem.
Az indítványok jórészt a tulajdonhoz való jog, a szerzett jogok és ezzel összefüggésben a jogbiztonság sérelmére, valamint a szabályozás alkotmányellenesen diszkriminatív jellegére hivatkoztak. A döntés sarkalatos eleme volt a testületnek az a megállapítása, amely szerint a "gazdasági viszonyok, a pénzügyi és gazdasági válság által elmélyített államháztartási szükséghelyzetben elkerülhetetlen volt az államadósság csökkentése, mint elsődleges rövidtávú államcél megjelölése. Ennek számos - rendes körülmények között - méltányos és jogos igényt és törekvést alá kellett rendelni."[33] Ennek alaptörvényi alapját a testület az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdésében jelölte meg, amelynek értelmében "Magyarország a kiegyensú-
- 121/122 -
lyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti."
Az testület új paradigmát is megállapított - nem utolsósorban az Alaptörvény N) cikkére alapítva -, miszerint "a fenntartható gazdasági fejlődés és a fokozatosan romló demográfiai helyzet a szociális biztonság felfogásának és alkotmányos szabályozásának új alaptörvényi megfogalmazásához vezetett. A korábbi Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése által kinyilvánított elbánást (amelyet számosan "állampolgári jognak" tekintettek, és amelyet az állam a valóságban csak egyre alacsonyabb szinten volt képes nyújtani, aminek még így is jelentős szerepe volt az ország eladósodásában) a 2011. április 18-án elfogadott Alaptörvény a valós lehetőségekhez igazította. Az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdése szerint: "Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson." "Az alapvetően megváltozott gazdasági körülmények az államháztartás működési elvét illetően szintén új helyzetet és alaptörvényi rendelkezéseket eredményeztek."[34] Az Alkotmánybíróság ezekkel a megállapításokkal az alábbi három nagyon fontos dolgot állította: 1. a korábbi Alkotmány kapcsán elfogadott gyakorlata jelen körülményekre nem alkalmazható, mert 2. a gazdasági krízis az alapvető jogok terén új helyzetet teremtett és 3. amelyet az Alaptörvény nem csak elismer, hanem keletkezése egyik fontos alapjának is tekinthető.
Az Alaptörvény az Alkotmánybíróság szerint is tehát egy válságalkotmány, amely ekként korlátozottabb lehetőségeket biztosít, mint az Alkotmány. Nagyon fontos kiemelni, hogy az Ab érvelésében a gazdasági szükséghelyzet nem pusztán legitim korlátozási célként szerepel, hanem gyakorlatilag "alkotmányozó célként" is, ezáltal elismerve az alkotmányozás egyik fontos politikai indokát. Érvelésében tehát olyan felfogás kezd körvonalazódni, amely akár rendkívüli jogkorlátozást is lehetővé tesz az erre szolgáló speciális rendelkezések hiányában. Az Alkotmánybíróság egyébként egyik érvet sem tartotta elegendőnek az alaptörvény-ellenesség megállapításához, így például a diszkriminatív szabályozásra vonatkozó kifogásokat a nyugdíjrendszer folyamatosan változó struktúrájára vezette vissza. A korábbi, Alaptörvény előtti gyakorlatára való visszautalást jelentette Lévay Miklós különvéleménye, aki hangsúlyozta, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása - szemben a többségi döntésben foglaltakkal - nem lehet pusztán gazdasági, gazdaságpolitikai kérdés, hiszen a már nyugdíjjogosultságot elért ellátásban részesülők szerzett jogait is érintheti (miként érintette is) a szabályozás. Elengedhetetlennek tartotta ezzel összefüggésben a szabályozás jogállami, vagyis az átmenet biztosítása és a kellő felkészülési idő követelményének való megfelelését.[35]
2014. július 18. napján hirdették ki az Országgyűlés által elfogadott - nem mellesleg pedig az Ab 8/2014. (III. 20.) AB határozatában megfogalmazott követelményeknek megfelelni kívánó - a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvényt (a továbbiakban: Deviza tv.). A jogalkotó célja elsődlegesen az volt, hogy a Kúria tisztességtelenségre vonatkozó és a bíróságokra nézve kötelező 2/2014. Polgári jogegységi határozatában foglaltakat törvényi szintre emelje, egyúttal pedig a csak a bíróságokra nézve kötelező jogelveket általánossá tegye. A társadalom széles rétegeit érintő fogyasztói hitel-, kölcsön- és pénzügyi lízingszerződésekben foglalt egyes szerződéses rendelkezések tisztességtelenségét a törvény egyértelművé tette, továbbá a pénzügyi intézményeket kötelezte, hogy az általános szerződési feltételeikből kiiktassák a tisztességtelen elemeket, ezáltal visszamenőleg korrigálják a fogyasztói szerződéseket.
A Deviza tv. a szabályozás alkotmányossági aggályait felvető jellegét az alábbi érvekre alapította: "A deviza alapú hitel-, kölcsön- és pénzügyi lízingszerződések több évig fennálló, tartós jogviszonyok. Esetükben sor kerülhetne bírósági szerződésmódosításra, így fennáll a lehetősége a jogszabállyal történő szerződésmódosításnak is. Ezek a szerződések a társadalom széles rétegeit érintik, hiszen még mindig több mint 500.000 ilyen típusú szerződés létezik. Az is egyértelmű, hogy a 2008 után kibontakozó nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság hatására ezeknél a szerződéseknél a szerződéskötéskor fennálló körülmények utóbb bekövetkezett megváltozása az adósok tömegeinek lényeges jogos érdekét sértette. Ezek a körülményváltozások nem voltak ésszerűen előreláthatóak és jelentős mértékben túlmentek a normális változások kockázatán. A beavatkozás alkotmányosságát egyértelműen alátámasztja, hogy annak tartalma megegyezik a hatályos jog Kúria általi értelmezésével."[36] Az indokolás egyértelműen hivatkozik a 2008-as világgazdasági válságra, illetve az ennek következtében beálló változásokra, és bár a szabályozás alkotmányosságát a Kúria korábbi értelmezésére alapozza, mégis annak megítélését a gazda-
- 122/123 -
sági világválság és annak hatása fényében kívánta értelmezni.
A Deviza tv. alkotmányosságát több bírói indítvány is kifogásolta, amelyekkel az Ab gyakorlatilag két döntésében - a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) és a 2/2015. (II. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) - foglalkozott. Az indítványozók az Abh1-ben az alaptörvény-ellenességet többek között a visszaható jogalkotás tilalmára, a tisztességes eljáráshoz való jog, a jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság és jogbiztonság sérelmére alapították, ez utóbbit többek között a kellő felkészülési idő hiányával összefüggésben.
Már az Abh1. meghatározza a mindkét döntésre irányadó alapvető kiindulópontot, miszerint "az Alaptörvény jogbiztonságra vonatkozó B) cikk (1) bekezdésének és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális megfelelősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele alapján ... a jogbiztonság követelményével kapcsolatos korábbi megállapítás(ok) alkalmazhatóságának nincs akadálya. Ugyanakkor a konkrét üggyel összefüggésben nem hagyhatók figyelmen kívül a deviza alapú kölcsönszerződések százezreinek súlyos és elhúzódó társadalmi, gazdasági következményei sem. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdésére tekintettel abból indult ki, hogy a Nemzeti Hitvallás szerint "Valljuk az elesettek és a szegények megsegítésének kötelességét." A demokratikus jogállam kötelessége az M) cikk (2) bekezdése alapján az, hogy fellépjen a tisztességtelen versennyel, az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben és védje a fogyasztók jogait. Ha a gyengébb felek tömegeinek súlyos válsághelyzete folytán az alapvető jogaik kerülnek veszélybe, ezek védelme az állam (és minden hatalmi ág) - jogállamiságból és a jogbiztonságból is eredő - elsőrendű kötelessége [Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés]. Az állam ilyen jellegű "beavatkozása" hiányában ugyanis a kiszolgáltatott helyzetben levő adósok alapjogainak, végső soron emberi méltósághoz való joguknak a sérelme visszafordíthatatlanul bekövetkezne. A bíróságoknak az Alaptörvény 28. cikke alapján a vizsgált Tv. hiányában is így kellett volna értelmezniük a jogszabályokat.[37] Az Ab megítélése szerint a társadalom széles rétegeit érintő gazdasági krízis a jogbiztonságra vonatkozó "szilárd" alkotmányos elveket felülírhatja. Figyelemreméltó, hogy túllépve az Országgyűlés érvein is, az Alaptörvény rendes jogrendi szabályai közül megtalálta a cél alkotmányos legitimitását. Ezt egyrészt a Nemzeti Hitvallásból, másrészt pedig az M) cikk (2) bekezdéséből vezette le. Bár a döntés a későbbiek folyamán egyéb alkotmányos jellegű korlátozási célokat is megjelöl, mégis szembetűnő, hogy a jogbiztonság, ezen belül a kellő felkészülési idő hiánya, az eljárási jellegű hiányosságok (a jogalkotási eljárás alaki hibái), a visszaható hatályú jogalkotás tilalma, a normavilágosság hiánya, a jogerő áttörése mind-mind alkotmányosan indokolttá válhat a gazdasági krízisre hivatkozással.
Fontos kérdés persze az is, hogy a gazdasági krízis nélkül vajon a szabályozás alkotmányossága a Nemzeti Hitvallás és az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése alapján igazolható-e. A jogállamiság és jogbiztonság sérelmével bekövetkezett alapjogsérelem (jelen esetben többek között a tulajdonhoz való jog) rendes körülmények között csak szigorú mérce és a szükségesség-arányosság tesztjének lefolytatását követően lenne elfogadható. Az Ab tehát azáltal, hogy a megjelölt célt (ti. gazdasági krízissel összefüggő különleges helyzet) alkotmányosan legitimmé tette, egy új tesztet vezettet be. Ezzel a legitim céllal arányosnak vélt korlátozás mércéjét a hagyományos alapjogi tesztekhez képest - legalábbis az alapvető jogok korlátozása szempontjából - jóval alacsonyabban helyezte el. Ennek pedig az a közvetlenül fenyegető veszélye, hogy a jogalkotó innentől nyugodtan hivatkozhat bármely különleges helyzetre a korlátozások jogalapjaként, hiszen különleges jogrend hiányában is lehetővé válik a szélesebb jogkorlátozás.
A gyakorlat veszélyeire a legegyértelműbben Kiss László különvéleménye hívta fel a figyelmet, aki a tiltott visszaható hatály kérdésével összefüggésben megállapította, hogy "bármely alkotmányosnak ítélt cél elérése érdekében csak alkotmányos, az alaptörvénnyel konform eszközök és megoldások vehetők igénybe. Közelebbről: a kellő alkotmányos indokok alapján megalkotott törvényeknek és egyéb jogszabályoknak minden tekintetben meg kell felelniük az alkotmányosság kritériumainak. Azaz - mint ahogy arra már korábban is számos különvéleményemben rámutattam -: a cél (todo modo) nem szentesítheti az alkalmazott eszközöket . semmiképpen nem értenék egyet azzal a feltételezéssel, mintha valamely alkotmányos cél elérése érdekében az állam szervei (akár kétharmados többségével maga a törvényalkotó) mindent megtehetnének. Álláspontom szerint ennek a felfogásnak a többségivé válása a magyar alkotmányosság és alkotmánybíráskodás végét jelentené, mivel kibékíthetetlen ellentétben állna a modern alkotmányosság és alkotmány-fogalom alapvető, minimális előfeltételeivel, az emberi jo-
- 123/124 -
gok védelmének és a hatalommegosztásnak a biztosításával. Ennek megfelelően nem tudnám osztani azt a nézetet sem, hogy a jogállami-alkotmányossági kritériumok (pl. a gazdasági körülmények megnehezülése folytán és okából) alapos átértékelésre vagy feladásra szorulnának (a határozat többségi indokolásának hatása lényegében ez), hiszen bármely alkotmánynak - definíció szerint - rendkívüli helyzetekben is garantálnia kell azt, amit ígért."[38] Kiss alkotmánybíró ezzel a megfogalmazással az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát idézte és azt állította, hogy önmagában egy különleges helyzet nem szolgálhat elegendő indokként az alkotmányosság már elért szintjének csökkentésére. Sőt - ezt már én teszem hozzá - különleges helyzetekben az Alkotmánybíróságnak sokkal kritikusabb szemléletet kellene követnie az alkotmányos demokrácia megóvása érdekében. Az alkotmánybíró ráadásul egy szigorúbb teszt megfogalmazása irányába is kísérletet tett, amikor megállapította, hogy "a valós társadalmi, szociális és gazdasági problémára adott mostani törvényhozói válasz ... nem felel meg annak a követelménynek, hogy az egyébként alkotmányos célt csak alkotmányos eszközzel, móddal és tartalommal lehet elérni egy alkotmányos jogállamban."[39]
Az Abh2.-ben az indítványozók a Deviza tv. alkotmányellenességét többek között abban látták, hogy a magyar állam, mint jogalkotó perképessége hiányában is peres féllé lép elő a törvény alapján, így sérül a jogállamiság, jogbiztonság követelménye. Ráadásul a Deviza tv. nem veszi figyelembe a hatálya alá tartozó ügyekben esetleg korábban meghozott döntések alaki és anyagi jogerejét, hiszen annak áttöréséről rendelkezik azzal, hogy a szerződési feltételek semmisségét ipso iure jogi tényként kezeli. Nagyon fontos érvei voltak az indítványozóknak, hogy a jogerő áttörésével érintett döntéseket az igazságszolgáltatás szervei demokratikus jogállami környezetben hozták. Az Abh2.-ben tárgyalt indítványok egy másik csoportja ismételten hivatkozott a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmére, hiszen a polgári eljárás főszabálya alóli rendkívül rövid határidők miatt - figyelembe véve az ügyek tárgyi súlyát és terjedelmét - nemcsak lehetetlen a bírói függetlenség elvének megfelelő, megalapozott döntés meghozatala, hanem a bíróságok az egyébként nem létező szakismeretüket a rövid határidő miatt szakértő véleményével sem tudják pótolni. Azáltal pedig, hogy a jogalkotó nem biztosította a bizonyításra szoruló tény bizonyításának és a megalapozott bírói ítélet meghozatalának eljárásjogi feltételeit, sérül a bírói függetlenség alkotmányos elve. Akárcsak az Abh1.-ben, úgy az Alkotmánybíróság itt is elutasította az indítványokat.
Az Abh2. immáron alkotmányos igazolást is tartalmaz a gazdasági krízis miatti jogkorlátozásra. A döntés ugyanis egyrészt hivatkozik korábbi gyakorlatára, jelesül a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatára, amelyben megállapította, hogy "az emberi méltóság mint az általános személyiségi jog anyajoga magában foglalja a személyiség szabad kibontakoztatásához, továbbá az önrendelkezés szabadságához való jogot, a cselekvési autonómiát is."[40] Ezt követően immáron a tulajdonjog kapcsán a döntés felhívta a figyelmet a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatára, amely megállapította, hogy "a tulajdonjog, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapja részesül védelemben."[41]
Az Abh2. ezt követően a fenti elvek alkalmazhatóságát a vonatkozó ügyben a 2008-2009-es globális pénzügyi válság és ezzel összefüggésben a tömegesen kötött deviza alapú kölcsönszerződések következtében kialakult szociális válsághelyzetre hivatkozással állapította meg.[42] Az érvelés egyértelművé teszi, hogy a korábbi döntéseiben az emberi méltósághoz való jog és a tulajdonhoz való jog kapcsán lefektetett elvek együttes alkalmazásának lehetőségét, egyúttal pedig a törvényi rendelkezések alkotmányosságát a fentieknek a különleges helyzettel való kapcsolata adja. Vagyis különleges helyzet nélkül a törvény szabályozása is alkotmányellenes lett volna.
A kérdés, hogy vajon az alkotmányos jogok korlátozásához elegendő-e két alapvető jogra történő hivatkozás, majd azoknak a különleges helyzet aspektusából történő összekapcsolása, a rendelkezésre álló alapjogi tesztek szinte teljes mellőzésével. Vagyis az egyik alapjog korlátozásához elegendő-e pusztán a különleges helyzet által másik oldalon jelentkező alapvető jog érvényesülésének igénye érdemi alapjogi teszt nélkül? Ha ezt ez elvet követjük, akkor felmerül az újabb kérdés: a különleges helyzet nem válhat eszközzé a jogkorlátozások politikai célú érvényesítése érdekében? Az Alkotmánybíróság indokolása eddig a pontig nem jutott el, ugyanakkor a problémára egy különvélemény ismételten rávilágított.
Akárcsak az Abh1.-ben, itt is Kiss László hívta fel a figyelmet arra, hogy "még kétharmados többséggel legitimált Országgyűlés sem folytathat az alapjogok érvényesülését figyelmen kívül hagyó diszkrecionális jogalkotási (törvényalkotási) gyakorlatot. Olyat mindenesetre semmiképpen sem, amelynek eredményeként törvényben tételezett politikai célkitűzések és érdekek felülírhatnák az Alaptörvényben is tételezett alkotmányos alapjo-
- 124/125 -
gok védelmét és érvényesülését."[43] Az alkotmánybíró érvelése szerint tehát a döntés alapján a különleges helyzetre és ezzel kapcsolatban valamely Alaptörvényben foglalt államcélra [jelen ügyben az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésre] történő hivatkozással bármely politikai célkitűzés felülírhatja az alkotmányos alapjogok védelmének Alaptörvényben tételezett rendszerét. Ez pedig lényegében az alkotmányos demokrácia végét jelentené.
Bár az Alaptörvény által elismert különleges helyzet kapcsán az Alkotmánybíróság még nem kényszerült alkotmányossági felülvizsgálatra, mindenesetre a különvélemény és az Alaptörvény 54. cikk (2) bekezdése alapján juthatunk olyan következtetésre, hogy a testület kontrollszerepe alkotmány által ismert különleges helyzetben is irányadó, miként előrevetíthető az is, hogy a hivatkozott többségi döntésekben kifejtettek szintén alapul szolgálhatnak egy jövőbeli különleges jogrend során.
Az Országgyűlés 2015 őszén két törvénycsomagot is elfogadott, amelyek célja annak elősegítése, hogy a kormány a "tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet" hatékonyan kezelni tudja. Az egyik az egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Tv1.), amelyet a parlament gyorsított eljárásban 2015. szeptember 4-én fogadott el. A másik salátatörvény a gyorsított eljáráshoz szükséges négyötödös jóváhagyást nem kapta meg, így az egyes törvények Magyarország államhatárának hatékonyabb védelmével és a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXLII. törvényt (a továbbiakban: Tv2.) csak 2015. szeptember 21-én fogadták el. A törvények egyértelművé teszik, hogy egy új jogintézmény, a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet is bevezetésre kerül. Kérdés, hogy vajon erre az új jogintézményre miként is tekinthetünk valójában, figyelembe véve azt a tényt, hogy a jogalkotó erre hivatkozással számos olyan korlátozó intézkedést tesz lehetővé, amely alkotmányos demokráciában rendes körülmények között egyébként nem feltétlenül lenne alkotmányos.
A jogalkotó a két törvénnyel az Alaptörvény módosítása helyett, azt megkerülve rendes törvényben szabályozott kvázi kivételes állapotot. Általánosságban a kérdés az: alkotmányos-e az a megoldás, hogy a könnyebb válaszadás érdekében bizonyos helyzeteket a jogalkotó különleges helyzetnek minősít, majd az arra adandó rendkívüli válaszokkal kvázi-kivételes állapotot keletkeztet? A válasz álláspontom szerint nemleges. Abban az esetben ugyanis, ha minden különleges helyzetre speciális szabályokat alkotnánk anélkül, hogy a rendes jogrend által biztosított lehetőségeket igénybe vennénk, akkor az állandó jogkorlátozás folytonosan lefelé tartó ciklust eredményez, amely folyamatnak a legvégén az alapvető jogok védelmének teljes eróziója áll.[44]
Már önmagában a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet különleges helyzeti jellege is megkérdőjelezhető, ezért első körben arra kell választ adni, hogy az alapul szolgáló válsághelyzet vajon különleges helyzet-e. Bár a politikai kommunikáció az ország határai megvédésének szükségességét hangsúlyozta, ennek ellenére a háborús konfliktus elől érkező menedékkérők ésszerűen nem tekinthetők olyan hadviselőknek, akiktől az állam területi épségét, függetlenségét meg kellene óvni, miként a lakosság életének vagy akár vagyoni javainak direkt sérelme sem állapítható meg egyértelműen. Az állami intézményrendszer működésének sérelme az egyetlen olyan tényező, amely alapján felvethető a konkrét helyzet különleges helyzetként történő elfogadása. Hozzáteszem, hogy a vonatkozó jogszabályi rendelkezések útján az állami szervek működésének nehézségeit jórészt éppen a jogalkotó eredményezte (a bíróságok jelentősen megnövekedett ügyterhe, a speciális illetékességi szabályok stb. mind-mind az új büntetőjogi tényállások következményeinek tekinthetők). A menedékkérők számának emelkedése az Európai Unió egészét tekintve egyébként egyrészt prognosztizálható volt, másrészt ez a szám 2010-től folyamatosan emelkedett - 2015-ig meg is duplázódott az azt megelőző évhez képest -, de így is az unió teljes lakosságához viszonyítva annak csak 0,23 %-át tette ki. A helyzet előre kiszámítható jellege és az a tény, hogy az uniós lakosság egészének számarányához viszonyítva a menedékkérők száma elenyésző, továbbá az a fejlemény, hogy Magyarország egyébként is tranzitországnak tekinthető, felveti a politikai kommunikáció szándékosan túlzó, manipulatív jellegét. Önmagában ugyanis az erre irányuló újabb és újabb társadalmi mozgósítás nélkül, a számok 2015-ig nem igazolják a helyzet különleges helyzeti jellegét, amely egyébként a Tv1. és a Tv2. megalkotásának egyik nagyon fontos érve volt.[45]
- 125/126 -
Vagyis az elemzés tárgya legfeljebb olyan különleges helyzetként ismerhető el, amely nem igényel rendkívüli intézkedéseket. Itt kell felhívni a figyelmet arra a tényre, hogy a hazai jogi szabályozás az ezzel kapcsolatos jelentős mértékű közbeszéd hiányában is hajlamos arra, hogy az egyébként is számos migrációs formára korlátozottan reflektáljon és alapvetően a közhatalom szempontjait vegye figyelembe.[46] Mára a jogalkotás elérte azt az "eredményt", hogy a "menekülők emberi jogai és szabadsága éppúgy nem élvez védelmet, mint az itt élőké...".[47] Az elemzésem alapjául szolgáló jogi szabályozás hátterében ráadásul a migrációval összefüggésben a korábbiakban nem látott mértékű kormányzati kommunikációs kampány volt megfigyelhető, amely végül - mint majd látni fogjuk - egy eredménytelen alaptörvény-módosítási kísérlet után, a témához szorosan kapcsolódó nép-szavazásban[48] és a terrorveszélyhelyzetre vonatkozó alaptörvény-módosításban végződött.
A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzettel a jogalkotó ugyanakkor kvázi kivételes állapotot hozott létre, amelynek a hazai alkotmányos különleges jogrendi terminológiában nincsen helye, ugyanakkor a szabályozási megoldás[49] és az alkalmazott terminológia (válsághelyzet) erre utalnak. Vagyis a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet egy szürke zóna,[50] a rendes jogrend és a kivételes állapot között, amely bár különleges helyzetként ismeri el a jelenlegi helyzetet, ugyanakkor a hazai különleges jogrend fogalmi körébe nem vonható be.
A Tv1. és a Tv2. egy speciális helyzetre ad, a rendes jogrendben eddig nem biztosított különleges választ anélkül, hogy a hagyományos válaszok eredményességét értékelte volna. A fegyverhasználat kiterjesztése[51], a rendőrségnek és a hadseregnek biztosított jogkorlátozás lehetősége[52], vagy akár a haderő békeidőben történő speciális felhatalmazása[53] mind-mind olyan rendkívüli intézkedéseknek tekinthetők, amelyeket alkotmányos demokráciában csak ideiglenes jelleggel, kivételes állapotban lennének elfogadhatók.
A rendelkezések egy másik aspektusa a különböző táborok, tranzitzónák, kerítések építése, amelynek célja a menedékkérők elkerítése, vagy éppen az ország területére történő belépésük megakadályozása.[54] Ezzel összefüggésben Giorgio Agamben művében[55] többek között arra figyelmeztet, hogy - összefüggésben a 2001. szeptember 11-ét követően felállított guantánamoi táborral - a "tábor" jelensége mutatja a kivételes állapot állandósulásának veszélyét, ugyanis a "táborban" az egyén először az állampolgársággal járó státuszát veszíti el, majd végül az emberi méltóságától, magától az emberi mivoltától fosztják meg, egyúttal pedig a jog védelmi mechanizmusa is elvész. A tábor, az elkerítés így szimbolikusan is hazánk politikai célokból történő kivételes állapotban tartására utalhat.
A két törvénycsomag számos olyan intézkedést tesz lehetővé, amelyek rendes jogrend idején nem állják ki az alkotmányosság próbáját (gondolok itt a rendőrség jogkörének kiterjesztésére[56], a hadsereg békeidőben történő belföldi mozgósítására[57], a büntetőeljárás gyorsítása érdekében tett intézkedésekre[58], avagy éppen az új büntetőjogi tényállások megjelenésére[59] stb.) és amelyek jórészt egy speciális (nem különleges jogrendi) állapothoz a Kormány által kormányrendeletben kihirdetett, tömeges bevándorlás okozta válsághelyzethez kapcsolódnak. Rendes jogrend idején a katonai erők országon belüli mozgósítása, valamint civilekkel szemben biztosított fegyverhasználati jogosultság (még ha ez pusztán gumilövedékre vonatkozik is), már önmagában felvet alkotmányossági aggályokat. A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet ráadásul az Alaptörvény megkerülésével egy speciális kivételes állapotot hív életre akként, hogy a rendkívüli intézkedések a rendes jogrendbe épülnek be. Rendkívüli jogkorlátozások bevezetése az alkotmányban biztosított különleges jogrend intézményének megkerülésével ekként a kivételes állapot rendes jogrendbe történő beépítése csak az első jele az alkotmányos demokrácia hanyatlásának. Ezt a folyamatot erősítette, hogy bár a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet törvényi feltételei már nem álltak fenn,[60] a 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet a válsághelyzetet Magyarország egész területére elrendelte. A rendelet időbeli hatálya a kézirat lezárásakor 2018. március 7-ig terjed. Egyetértek Tóth Judittal, hogy a számok alapján sem ténybeli, sem pedig jogi alapja nincs a válsághelyzet fenntartásának.[61] Ezt támasztja alá, hogy az ORFK honlapján napi bontásban olvasható jelentés az "elfogott migránsok" számáról[62], amely számok a kézirat lezárását megelőző hónapban (2017. augusztusa) egy-egy alkalommal emelkedtek 40 fő valamint 50 fő (augusztus 17 és 18.), mindössze 2 alkalommal emelkedtek 20 (augusztus 16 és 29) fő fölé. A hónap egészét figyelembe véve több olyan napot is találhatunk, amikor ez a szám 0, de egyébként is túlnyomórészt 10 körüli vagy az alatti, kevés esetben efölötti értékeket találunk. Mindebből arra következtethetünk, hogy a tömeges bevándorlás szabályozása és a kormány rendeleti felhatalmazása a válsághelyzet elrendelésére meglehetősen önkényes. Különösen azt figyelembe véve,
- 126/127 -
hogy szemben például az Alaptörvényben foglalt különleges jogrendi szabályokkal, ebben a helyzetben bármilyen jogorvoslat, vagy vétó lehetősége kizárt.[63]
A jogi szabályozási kísérletek ugyanakkor nem értek véget a menekültek számának 2016-os csökkenésével sem.[64] 2016. januárjában a jogalkotó a terrorveszélyre hivatkozással új különleges jogrendi kategóriával kívánta meg kiegészíteni az Alaptörvényt.[65] A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetnél alkalmazott "hibrid" megoldás helyett immáron a különleges jogrendi szabályokat kívánta módosítani, ami az előzmények tükrében akár még pozitív fejlemény is lehetett volna. Az új különleges jogrend kivételes hatalommal ruházta volna fel a Kormányt, amely ráadásul arról is jogosult lett volna dönteni, hogy a terrorveszélyhelyzet fennáll-e. A tervezet szerint a Kormány rendeletben hirdethette volna ki a terrorveszélyhelyzetet, amennyiben terrortámadás következik be, vagy a terrorfenyegetettség jelentős mértékű. A rendelet és a kapcsolódó jogkorlátozások hatvan napig maradtak volna hatályban, de a Kormány - az Országgyűlés felhatalmazása alapján - annak hatályát meghosszabbíthatta. Az egyik legnagyobb probléma a tervezettel kapcsolatban az volt, hogy a terrorfenyegetettség, amelyre hivatkozással a különleges jogrend bevezethető, nem egyértelműen meghatározott fogalom.[66] Ebből pedig az következik, hogy a kormány saját megítélésén múlik, vajon az adott helyzetet különleges helyzetként értékeli-e (terrorveszély), bevezeti-e a különleges jogrendet, egyúttal pedig számos, az alkotmányos demokrácia számára rendes jogrendben elfogadhatatlan intézkedést tehetne meg.[67] A különleges jogrend alapjául szolgáló különleges helyzet fennállásáról és a különleges jogrend bevezetéséről ugyanaz a szerv lett volna jogosult dönteni, ami nemcsak az Alaptörvény rendszerétől idegen megoldás, hanem a hazai különleges jogrend eljárási, ellenőrzési rendszerével is ellentétes. Bár a hatvan nap elteltével az Országgyűlés kétharmados többséggel hosszabbíthatta volna meg a terrorveszélyhelyzetet, viszont nem volt garancia arra vonatkozóan, hogy ha nem így tesz, akkor a Kormány általi ismételt elrendelés megakadályozható legyen. Ez a folyamat pedig újból és újból megismételhető, vagyis a terrorfenyegetettségre hivatkozással akár permanens különleges jogrend is létrejöhetett volna.
Az előzőekben ismertetett tervezet a parlamenti vitáig végül nem jutott el, a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi szabályozásának indokoltságának kérdése ugyanakkor továbbra is napirenden maradt. Az ún. "menekültválság" eredményeként a terrorizmus és a háború elől menekülők közötti direkt kapcsolat nem csak a politikai kommunikációban vált jellemzővé, hanem tanulmányok is igyekeztek e kettő relációját igazolni.[69] A jogtudomány számára a politikai és szociológiai aspektusok olyan mértékű vizsgálata, amely a kettő viszonyára vonatkozik, nem tűnik indokoltnak, ugyanakkor az a tény, hogy a 2015-16-os évek közéleti diskurzusát ez a téma jelentős mértékben meghatározta, alapot szolgáltat arra, hogy jogtudományi vizsgálat tárgyává tegyem a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi szabályozását. Ennek keretében az első megválaszolandó kérdésem az, hogy vajon volt-e szigorúan véve jogi, alkotmányjogi indokoltsága a szabályozásnak? A szabályozás politikai motivációjával értelemszerűen nem kívánok foglalkozni. Az első kérdés után érdemes a megvalósult szabályozás és a kapcsolódó materiális, valamint eljárási feltételek alapos vizsgálata.
Ami a kérdés első felét illeti, Ságvári Ádám bejegyzésére indokolt utalni, aki szerint a specifikusan terrorizmusra kodifikált különleges jogrendi szabályozás - feltéve, hogy vannak ilyen jellegű szabályok az adott ország alkotmányában - atipikus az Európai Gazdasági Térség államai és Svájc alaptörvényeiben.[70] Ehhez képest az Alaptörvény hatodik módosításához készült indokolás Európa és Magyarország biztonsági környezetének gyökeres változására, valamint arra hivatkozik, hogy az eddigi államközi fenyegetésekre adott különleges jogrendi megoldások már nem kellően hatékonyak és nem felelnek meg maradéktalanul a szükségesség-arányosság követelményének.[71] Bár a különleges jogrendi tényállások tekintetében a szükségesség-arányosság alapjogi tesztjére való hivatkozás meglehetősen indokolatlannak tűnik, hiszen ilyen helyzetekben a hagyományos jogkorlátozási tesztek alkalmazása egyébként is nehezen értelmezhető[72], azt mindenesetre megállapíthatjuk, hogy az alkotmánymódosító hatalom szerint az "új"[73] fenyegetés az alkotmány módosítását indokolta, tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló eszköztár (elsődlegesen a rendkívüli állapotra és a szükségállapotra gondolhatunk) nem megfelelő.
Az új szabályozás értelmében terrortámadás jelentős és közvetlen veszélye, valamint terrortáma-
- 127/128 -
dás esetén van lehetőség a különleges jogrend kihirdetésére. Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéséhez fűzött indokolás alapján mindenekelőtt a rendkívüli állapottal és a szükségállapottal történő összevetés tűnik indokoltnak. Tekintettel azonban arra, hogy a korábbiakban a rendkívüli állapot tényállási elemeinél az államok közötti konfliktus immanens elemére hívtam fel a figyelmet, ezért az erre vonatkozó részletes összevetést ehelyütt célszerű mellőzni. Sokkal érdekesebb a helyzet, ha a szükségállapottal hasonlítjuk össze az új különleges jogrendi tényállást. Szükségállapot akkor hirdethető ki, ha fegyveres cselekmények a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányulnak, illetve ha az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekményekre kerül sor.
Ha elfogadjuk azt a jogalkotói értelmezést, miszerint a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi szabályainak megalkotására a közelmúlt terrortámadásai hatására került sor, akkor ezt az elvet követve az összehasonlítás során a szükségállapot alkalmazásának első fordulatát (törvényes rend megdöntése és a hatalom kizárólagos megszerzésének célja) nem indokolt részletesebben elemezni. Sokkal érdekesebb, ha a szükségállapot tényállásának "az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmény" fordulata szempontjából vizsgáljuk a kérdést. A közelmúlt sajnálatos esetei (teherautó felhasználásával, lőfegyverrel, robbanószerrel elkövetett terrorcselekmények stb...) alapján azt állítom, hogy ha ezek az események hazánkban történnek, akkor minden további nélkül alkalmazható lett volna a szükségállapot különleges jogrendi tényállása. Nem képezheti ugyanis vita tárgyát a bekövetkezett események súlyos, erőszakos cselekmény, valamint élet- és vagyonbiztonságot tömegesen veszélyeztető jellege.[74]
Az Alaptörvény 48. cikke értelmében a szükségállapothoz az is elengedhetetlen, hogy a meghatározott cselekmény a hatalom kizárólagos megszerzése vagy a törvényes rend megdöntése érdekében történjen. Ahhoz ugyanakkor, hogy a terrorcselekmény, terrortámadás ebbéli jellegét meghatározhassuk, szükségünk van a terrorizmus valamilyen szintű tudományos meghatározására. Abból a széles körben elfogadott megközelítésből célszerű kiindulnunk, hogy a terrorizmus olyan történeti kategória, amely megnyilvánulási formái az idők folyamán folyamatosan változnak, ezért képtelenség egyetlen fogalomba tömöríteni.[75] Éppen ezért a terrorizmus exakt fogalmának meghatározása helyett olyan közös nevezőt kell találni, amely a terrorizmusra vonatkozó valamennyi definíciós kísérletre alkalmazható lenne. Barker szerint a terrorizmus valamennyi fogalmával kapcsolatban három ilyen közös kritérium fogadható el, vagyis ezen jellemzők alapján írható körül egy esetleges globális terrorizmus fogalom. Egyrészt valamennyi terrorizmus fogalom az erőszak alkalmazására, vagy az azzal való fenyegetésre vonatkozik. Másrészt a terrortámadások hátterében valamilyen politikai jellegű célnak kell megfogalmazódnia. Harmadrészt pedig a terrorakciók során a civilek személyi és vagyoni biztonsága kerül veszélybe.[76] Ami a második elemet, vagyis a politikai célzatot illeti, ebbe a kategóriában a hatalom megszerzése vagy a törvényes rend megdöntése úgy gondolom beleilleszthető. Az eddigi ismereteket alapul véve a terrorizmus, pontosabban a terrortámadás (az új tényállás ugyanis ezt a fogalmat használja) benne foglaltatik a szükségállapot szélesebb fogalmi terminológiájába, mert ad 1. mindkettő eleme az erőszakos jelleg, ad 2. felismerhető a politikai motiváció, ad 3. a polgári lakosság (civilek) élet- és vagyonbiztonsága elleni cselekményekre vonatkozik.
Ami a fentiekkel összefüggésben további kérdésként merülhet fel az a fegyveres, valamint felfegyverkezve történő elkövetés fogalma, melyet az Alaptörvény nem határoz meg, de jogrendszerünk ismeri mindkét terminust. Érdemes utalni a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 459. § (1) bekezdés 5. pontjára, amely szerint az követi el fegyveresen a bűncselekményt, aki lőfegyvert, robbanóanyagot, robbantószert, robbanóanyag vagy robbantószer felhasználására szolgáló készüléket tart magánál vagy a bűncselekményt ezek utánzatával fenyegetve követi el. Nem szükséges kiterjesztő jogértelmezés, hogy a konkrét terrortámadásokat - ismerve azok elkövetési módjait - a fegyveres elkövetés körébe besorolhassuk. Ami pedig a járművel történő elkövetést illeti, alkalmazható lehet a felfegyverkezve elkövetés fordulata. A Btk. ebben az esetben is a segítségünkre lehet, ugyanis felfegyverkezve történő elkövetésről[77] beszélünk akkor, ha az elkövető az ellenállás leküzdése vagy megakadályozása érdekében az élet kioltására alkalmas eszközt tart magánál. Abban az esetben, ha ebbe a fogalmi dimenzióba, avagy a szükségállapot különleges jogrendi fogalmába nem tudjuk beilleszteni a terrorveszélyhelyzet alapjául szolgáló terrortámadást, akkor ugyanez az állítás igaz a terrorveszélyhelyzet-tényállására is. Az Alaptörvény 51/A. cikkhez
- 128/129 -
fűzött indokolás értelmében ugyanis a terrortámadás fogalmának értelmezésekor a Btk. terrorcselekmény tényállása az irányadó. A tényállás meglehetősen hosszú és szó szerinti idézése ehelyütt nem is indokolt, viszont az mindenképpen megállapítható, hogy a terrorcselekmény olyan célzatos bűncselekmény, amelynek többek között fogalmi eleme az erőszakos jelleg, a közveszélyokozás vagy éppen a fegyverrel kapcsolatos bűncselekmény.[78]
Az eddigieket összefoglalva megállapítható, hogy a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi tényállásának második fordulata (terrortámadás) alapján nem indokolható a szükségállapothoz képesti önálló szabályozás. Ráadásul a terrortámadás fogalma önmagában nehezen értelmezhető, az indokolás szerinti utaló rendelkezés pedig komolyan felvet alkotmányossági aggályokat. A különleges jogrend egyik nagyon fontos, az alkotmányos demokrácia számára elengedhetetlen garanciális kelléke, hogy az alapvető és ha szükséges, a részletes rendelkezéseket az Alaptörvénynek kell szabályoznia. Ez nem azt jelenti, hogy tilalmazott az egyéb részletszabályok törvényi szintre utalása, de a különleges jogrendi tényállásnak pontosan meghatározhatónak, egyértelműnek kell lennie. Ez jogállami követelmény is, hiszen ha rendes törvény tölt meg tartalommal egy különleges jogrendi definíciót, az visszaélésre adhat okot, arról nem is beszélve, hogy a rendes törvény útján burkoltan alaptörvény-módosítást is el lehet végezni. A terrorveszélyhelyzet alaptörvényi szabályozásának (a rendelkezéshez fűzött indokolás szerinti értelmezésben) így egyik elemének, a terrortámadásnak a fogalmát szükségszerűen egy rendes jogi norma, a Btk. determinálja, amely még úgy is jelentős jogbizonytalanságot eredményez, hogy minderre csak az egyébként normatív tartalommal nem rendelkező indokolás alapján következtethetünk. A terrortámadás fogalmával kapcsolatos ebbéli bizonytalanság mindenképpen aggodalomra ad okot.
Ennél sokkal súlyosabb a helyzet terrorveszélyhelyzet első tényállási elemével kapcsolatban, vagyis, ha a terrortámadás jelentős vagy közvetlen veszélyét vesszük elemzés alá. Ennek ismerete azért is fontos, mert a különleges jogrend demokratikus legitimációs funkciót is el kell, hogy lásson, vagyis szükség van arra, hogy az ország lakosai tisztában legyenek a különleges helyzettel, valamint a különleges jogrend elrendelésének szükségességével. A legnagyobb problémát az jelenti, hogy az Alaptörvény szerinti fogalom a "terrortámadás jelentős vagy közvetlen veszélye", mint immanens definíciós elem, egyértelműen nem határozható meg az előbb hivatkozott Btk. szerinti terrorcselekmény tényállásának alapulvételével sem. A terrorcselekmény közvetlen veszélye legfeljebb a terrorcselekmény elkövetésével fenyegetés[79] tényállásához közelítő fogalom, de ha ez a tényállás megvalósul, akkor annak kezelésére egyértelműen alkalmas a Btk., mint rendes jogi norma, így különleges jogrendi alkalmazására ésszerűen nem kerülhet sor.[80] Tekintettel tehát arra, hogy az Alaptörvény nem ad értelmezést a terrortámadás jelentős és közvetlen veszélyére, valamint arra, hogy az indokolás szerinti terrorcselekmény Btk-s tényállása sem alkalmazható értelmezési alapként, ezért arra a következtetésre juthatunk, hogy a terrortámadás közvetlen és jelentős veszélye a terrorfenyegetettség fogalmával hozható összefüggésbe. Ezzel a fogalommal sem kerülhetünk ugyanakkor közelebb a megoldáshoz, hiszen a terrorfenyegetettség, ha lehet sokkal inkább helyzetfüggő fogalom, mint maga a terrorizmus.[81]
Az Alaptörvény által alkalmazott fogalmi keret, amely a terrorizmus kérdésével foglalkozó szakirodalomban is meglehetősen bizonytalan tartalmú meghatározást az egész kivételes állapoti tényállás alapvető argumentumaként determinál, nem pusztán a rendelkezés normatív jellegét kérdőjelezi meg, hanem ennél sokkal veszélyesebb következménnyel járhat (ha egy alkotmányi rendelkezés esetén a normativitás problémáján túl egyáltalán beszélhetünk ilyenről). A különleges jogrend "terrortámadás" és "terrortámadás veszélye", mint a tényállás materiális elemeinek meghatározhatatlan volta sok tekintetben a Kormány sajátos interpretálásának veszélyét hordozza magában. Ennek magyarázatához ugyanakkor indokolt áttérnem a különleges jogrendi tényállás formális követelményeinek vizsgálatára.
Az új különleges jogrend szerint bár az Országgyűlés határoz a terrorveszélyhelyzet elrendeléséről, ugyanakkor mindezt a Kormány kezdeményezésére teszi. Önmagában ez a szabályozás nem feltétlenül vet fel aggályokat egészen addig, amíg annak jellegét egy konkrét terrortámadás kontextusában nem vizsgáljuk. Abban az esetben, hogy ha a mindenkori Kormány célja netán hatalmának növelése, akár különleges jogrendi eszközök alkalmazásával, akkor ezt a rendelkezést ki is használhatja. A támadás gerjesztette pánikra hivatkozással még akkor is megszerezheti a társadalom többségének támogatását, ha egyébként a helyzet a büntetőjog, vagyis a rendes jog eszközével kezelhető lenne.
Természetesen az Országgyűlés dönthet ellenkezően is, de kérdés, hogy a politikai pártok vállal-
- 129/130 -
ják-e az ezzel járó esetleges támogatottság-csökkenést, arról nem is beszélve, hogy a többséget is könnyen meggyőzheti a Kormány. A döntés meghozatala mindenképpen gyors elintézést kíván (még abban az esetben is, ha annak formája a határozattal szemben törvény),[82] így hosszas bizottsági ülésekre és plenáris vitára nem sok idő áll rendelkezésre, ami szintén a kormányzati álláspont tartalmi vita nélküli elfogadásának irányába mutat. Az Alaptörvény ráadásul a kezdeményezést követő tizenöt napig biztosítja, hogy a Kormány a közigazgatás, a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek és a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetét, működését és tevékenysége ellátását érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezessen be, valamint sarkalatos törvényben meghatározott intézkedéseket hozzon.[83] Bár az intézkedések hatályának fenntartása a 15. napot követően az Országgyűlés kompetenciája, ennek ellenére a materiális tényállási feltételek ezt a rendelkezést is bizonytalanná teszik. Azáltal ugyanis, hogy a terrortámadás veszélye nem határozható meg objektíven, ezért a Kormány megítélésén múlik, hogy mit ért a terrortámadás veszélye alatt. Tehát abban az esetben, ha az Országgyűlés a Kormány által bevezetett rendkívüli intézkedések hatályát nem tartaná fenn, vagyis nem rendelné el a terrorveszélyhelyzetet, akkor sem található korlát arra vonatkozóan, hogy a Kormány ne élhetne már a következő napon az Alaptörvény 51/A. cikk (3) bekezdésével, a terrortámadás veszélyére hivatkozva újabb tizenöt napig.
Összességében tehát az állapítható meg, hogy a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi szabályozása a szükségállapot ismeretében feleslegesnek tekinthető. Ráadásul a tényállási alakzatba épített eljárási garanciák (a rendelet hatályának megszűnése a terrorveszélyhelyzet megszűnésével,[84] az Országgyűlés kezdeményezési joga, a folyamatos tájékoztatási kötelezettség a Kormány oldalán, a Magyar Honvédség alkalmazhatóságára vonatkozó korlátok[85] stb.) a materiális követelményekben (különösen a terrortámadás jelentős és közvetlen veszélye fogalmi elemben) rejlő, a normavilágosság nagyfokú hiányát mutató szabályozás, komoly aggályokat vet fel a különleges jogrenddel való esetleges visszaélés lehetősége miatt. Az alcímben foglalt szürke zóna kifejezés tehát arra utal, hogy a különleges jogrend többi tényállásának zárt, egykét részletszabályi hiányoságokkal létrehozott rendszerében komoly rést jelenthet a terrorveszélyhelyzet különleges jogrendi szabályozása.
A fentiek alapján megállapítható, hogy bár az Alaptörvény - szemben az Alkotmány meglehetősen vegyes szabályozási megoldásával - egy tiszta dichotóm rendszert kívánt megvalósítani, amelyet a különleges jogrend önálló, jól elkülönült fejezetbe, kvázi önálló "kivételes állapoti alkotmányba" foglalása is megerősített. Ez a zárt szabályozás ugyanakkor azt eredményezi, hogy az Alaptörvény csak meghatározott, speciális különleges jogrendi körre szabályoz, vagyis meglehetős nehézségekkel alkalmazható az erőszakos, fegyveres és a természeti, ipari katasztrófákon kívüli kategóriákra. Ebből pedig az következik, hogy a különleges jogrend alkotmányi szabályai és garanciarendszere nem alkalmazható többek között a gazdasági krízis kezelésére. Ez önmagában nem jelentene problémát, ugyanakkor az alkotmánybírósági gyakorlatban a gazdasági krízis olyan különleges helyzetként került meghatározásra, amely legitim célként alapul szolgálhat jogkorlátozásokra.
Az Alaptörvény által létrehozott rendszerrel kapcsolatban nem szabad elvonatkoztatni attól a jogirodalomban is ismert és általam is elfogadott tézistől, hogy annak keletkezését egy gazdaságipénzügyi válság időszaka determinálta.[86] A válság-alkotmányra hivatkozás az Alkotmánybíróság gyakorlatában is egyértelműen megjelent, Lenkovics Barnabás a 45/ 2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleményében például úgy fogalmazott, hogy a rendszerváltás két évtizedes folyamatában "az ország súlyos, kiterjedt és mély (politikai, gazdasági, pénzügyi, szociális, morális stb.) válságba sodródott. Ezt a válságot részben a magyar jogállamon belüli, részben külső (európai uniós és globális) körülmények idézték elő." A különvélemény ezt követően rámutat arra, hogy az Alaptörvény keletkezésének is ezek a válságtényezők voltak az alapjai, ráadásul a későbbi alkotmánybírósági gyakorlat változásait is előrevetíti, amikor azt írja, hogy "... ilyen körülmények között zajlott a magyar alkotmányozás 2010-ben és született meg Magyarország új Alaptörvénye 2011-ben. Ugyanezen körülmények között zajlik ma is az alkotmányos jogrendszer újraalkotása, melynek keretében szintén új és szokatlan megoldások tanúi lehetünk."[87]
Az alkotmánybíró által említett szokatlan jogalkotói megoldások egyik aspektusa a gazdasági válságra történő hivatkozás és az ehhez kapcsolódó, álláspontom szerint alkotmányosan aggályos intézkedések, amelyeknek "szokatlan megoldásként" érdemi alkotmánybírósági kontrollja elma-
- 130/131 -
radt. Ennek egyik oka az Alkotmánybíróság tagjainak meggyőződésén túl visszavezethető lehet az Alaptörvény N) cikk (3) bekezdésére, amely a testület számára is előírja, hogy feladata során figyelemmel kell lennie a fenntartható, kiegyensúlyozott és átlátható költségvetési gazdálkodás elvére. Ebből az is következhet, hogy a klauzula egy gazdasági válsággal összefüggő burkolt "különleges jogrendet" hoz létre, mely szerint felvethető az is, hogy az alapjogok korlátozásánál máshol húzódik a szükségesség és az arányosság határa, vagyis elviekben az Alkotmánybíróságnak meg kell hajolnia a jogalkotó akarata előtt, ha utóbbi gazdasági, pénzügyi és fiskális aspektusokra hivatkozik. Ez egy nagyon veszélyes és a jogi érveléstől messze mutató folyamat első lépcsője, ami lehetővé teszi a jogi érvek politikai érvekkel történő felváltását, akár az alapjogi bíráskodás szintjén is.[88] A gazdasági, pénzügyi válság megfelelő alkotmányossági értelmezése és különleges helyzeti értékelésének hiányában pedig az erre történő hivatkozás a későbbiekben is megalapozhat bizonyos jogkorlátozásokat anélkül, hogy a különleges jogrend - egyébként a konkrét helyzetben nem indokolt - alkalmazására sor kerülne. Abban az esetben viszont, ha a hatalom az alkotmányos korlátoktól akként kíván szabadulni, hogy a különleges helyzetre hivatkozva a rendes jogba integrál rendkívüli szabályokat, akkor nem csak a különleges jogrend szükségességét tagadja (különleges helyzetben, ha alkalmazzák a különleges jogrendet, akkor az alkotmányosság fenntartását garanciák védik), hanem magával az alkotmányos demokráciával is. A különleges jogrend ebben az esetben pusztán "alkotmányos díszlet", hiszen a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet példája is mutatja, hogy az aktuális politikai célok érdekében az Alaptörvény erre vonatkozó rendelkezései megkerülhetők, a rendszer garanciái így nem érvényesülnek.[89]
A hazai helyzet sajátossága, hogy a meglehetősen gyenge alkotmánybíráskodás[90] - igaz nem csak a különleges helyzetekkel kapcsolatban - nem képes a hatalom politikai céljainak korlátozására, így az általam elemzett jogszabályi rendelkezések alkotmányellenessége nem került kimondásra, ami felveti a rendszer valóban alkotmányos jellegének kérdését. Ha pedig a bírói felülvizsgálat nem az alkotmányosságot védi, hanem akarva, vagy akaratlanul kiszolgálja a politikai hatalmat, akkor ez egyrészt jelentheti a különleges jogrend félreértelmezését, vagy a különleges helyzetek rossz definiálását. Másrészt pedig a hatalom kizárólagosságának érdekében tett visszaélést is, ahol a politikai cél a különleges jogrend és az ott működő garanciák megkerülésével, a különleges helyzetre történő hivatkozással végső soron az alkotmányos demokratikus korlátok lebontása. Kiss László korábban ismertetett különvéleményei ez utóbbi felfogásra hívjak fel a figyelmet. Jogos a félelme: abban az esetben ugyanis, ha az Alkotmánybíróság nem látja el a jogalkotó hatalom alkotmányos kontrollját, vagyis az alkotmányosság mércéje a különleges jogrenden kívül eső különleges helyzetekre hivatkozással a rendes jogrendben leértékelődik, akkor az alkotmányos demokrácia fontos garanciája elvész, a rendszer megfelelő alkotmányos fékek hiányában nem lesz alkotmányos és demokratikus. ■
JEGYZETEK
[1] A különleges helyzetek tipizálásáról, az arra adható jogállami válaszokról és a kivételes állapoti modellekről egy másik tanulmányomban részletes elemzést végeztem, terjedelmi okok miatt most csak hivatkozom erre a korábbi írásra. Mészáros Gábor: Különleges helyzetek és a joguralom határai: A kivételes állapot az alkotmányos demokráciákban. Jog-Állam-Politika 2016. 4. sz. 185-200. o.
[2] Ezek közé tartozik, hogy az Alkotmány már régen hatályban volt, számos módosítása miatt, a tényleges szöveg sem minden esetben egyértelmű; a preambuluma is az átmenetiségre utal; zavaró volt az 1949-es évszám; egy új alkotmány a rendszerváltás szimbolikus lezárását jelentené; szocialista maradványok voltak az Alkotmány szövegében; indokolhatta volna egy új államszervezeti modell; de a szimbolikus újrakezdés lehetősége is felmerült. Erről részletesen lásd: Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 15-18. o. Mások ugyanakkor az Alaptörvény keletkezésével összefüggésben éppen a legitimitás hiányára hívták fel a figyelmet, vagyis esetükben az alkotmányozás indokoltsága, avagy alkotmányozási kényszer lehetősége fel sem merült. Vö. többek között: Halmai Gábor: Alkotmányjog - Emberi jogok - Globalizáció, Az alkotmányos eszmék migrációja. L'Harmattan, Budapest 2013. 120. o., Tóth Gábor Attila: A jogok törvénye - Értekezések az alkotmányos szabadságról. Gondolat Kiadó, Budapest 2014. 52-55. o.
[3] Trócsányi László: Magyarország Alaptörvényének létrejötte és az Alaptörvény vitatott rendelkezései, Kommentár 2011. 4. sz.
http://kommentar.info.hu/iras/2011_4/magyarorszag_alaptorvenyenek_letrejotte_es_az_alaptorveny_vitatott_rendelkezesei (2017. március 9-i letöltés)
[4] Jakab András: Az Országgyűlés akadályoztatása különleges állapotokban. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I. Századvég, Budapest 2009. 635. o.
[5] Petrétei József: A köztársasági elnök rendkívüli állapottal összefüggő feladat- és hatáskörei, Állam- és Jogtudomány 2015. 4. sz. 28. o.
[6] Petrétei i.m. 29. o.
[7] Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János (szerk.): Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv, Budapest 2003. 312. o.
[8] Erről részletesen: Petrétei i.m. 29-30. o.
[9] Jakab: In: Jakab (szerk.), Az Alkotmány kommentárja I. i.m. 614. o.
[10] Petrétei i.m. 31. o.
[11] Elnöke a köztársasági elnök, tagjai pedig az Országgyűlés elnöke, valamennyi országgyűlési képviselőcsoport vezetője, valamint a miniszterelnök és a kormány összes tagja, valamint döntési jog nélkül a Honvéd Vezérkar főnöke.
- 131/132 -
[12] Petrétei i.m. 33. o.
[13] Uo.
[14] A dichotóm kivételes állapoti modellekről lásd: Mészáros [2016] i.m. 194-198. o.
[15] Alaptörvény 48. cikk (1) bek. a) pont
[16] Petrétei [2015] i.m. 34. o.
[17] Figyelemmel az eljárási szabályok hasonló jellegére a rendkívüli állapottal kapcsolatos megállapításaim megfelelően a szükségállapotra és a megelőző védelmi helyzetre is irányadók.
[18] Alaptörvény 48. cikk (1) bek. b) pont
[19] Alaptörvény 50. cikk (1) bek.
[20] Alaptörvény 50. cikk (3) bek.
[21] Alaptörvény 50. cikk (4)-(5) bek.
[22] Alaptörvény 51. cikk
[23] Vö. Jakab András - Till Szabolcs: A különleges jogrend. In: Trócsányi László - Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-ORAC, Budapest 2013. 481. o.
[24] Alaptörvény 52. cikk (3) bek.
[25] Alaptörvény T) cikk (2) bek.
[26] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (1) bek. b) pont
[27] Vö. Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez (Online) Complex, Budapest (lezárva: 2014. január 20.)
[28] Ez a tilalom az Alkotmány 19/B. § (4) és (6) bekezdésében volt szabályozva és egyértelműen csak a rendkívüli állapotra vonatkozott, igaz implicite általánosnak tekinthető rendelkezésről beszélhettünk eddig is. Vö.: Jakab i.m. 301. o.
[29] Árva i.m.
[30] Jakab - Till i.m. 465. o.
[31] A honvédelemről, a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény, valamint a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény
[32] Itt kell megemlíteni, hogy a gazdasági válságra hivatkozás nem újkeletű elem az Alkotmánybíróság gyakorlatában. A Bokros-csomag kapcsán mindenképpen, de már korábban is megjelent a "válságnarráció" a testület döntéseiben. Így például a lakáscélú kamatokkal kapcsolatos törvényi rendelkezés alkotmányosságát vizsgáló 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban, a szintén a lakáscélú kölcsönökre vonatkozó készfizető kezességről szóló törvény egyes rendelkezései alkotmányosságát vizsgáló 775/B/ 2009. AB határozatban, a földgáz-nagykereskedéssel összefüggésben hozott 813/B/2009. AB határozatban. Jelentős szerepet játszott a gazdasági válság a villamosenergia kötelező átvételi rendszere átalakításával kapcsolatos 3062/2012. (VII. 26.) AB határozatban is. Ezzel összefüggésben részletes és alapos elemzést készített: Chronowski Nóra - Vincze Attila: Alkotmánybíráskodás (gazdasági) válságban. Alkotmánybírósági szemle, 2014. 2. szám, 104-112. o. Az általam részletesen elemzésre kerülő határozatok úgy gondolom jó kiindulási alapok a "régi" és az "új" testület gazdasági válsággal kapcsolatos döntéseinek összevetéséhez, így valamennyi kapcsolódó döntés részletes ismertetését nem tartottam indokoltnak.
[33] 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2013, 929.
[34] Uo.
[35] 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2013, 940-942. Lévay alkotmánybíró különvéleményéhez egyébként csatlakozott Kiss László, Balogh Elemér, Kovács Péter és Bragyova András alkotmánybíró is.
[36] A Deviza tv. indokolásának 5. pont második bekezdése.
[37] Abh1., ABH 2014, 1566.
[38] Abh1., ABH 2014, 1597-1598.
[39] Abh1., ABH 2014, 1604.
[40] 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42.
[41] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.
[42] Abh2., ABH 2015, 143.
[43] Abh2., ABH 2015, 156.
[44] Vö. Ackerman (2004) 1029-1030
[45] Az ezzel kapcsolatos további részletes elemzés helyett utalnék Köves Nórára, aki többek között az elmúlt évek menekültüggyel és bevándorlással kapcsolatos tévhiteiről, a releváns adatokról és a kormányzati kommunikáció manipulatív jellegéről, valamint az általam is elemzésre kerülő jogalkotási eredményekről írt részletesen: Köves Nóra: Menekültügy - humanitárius vagy politikai válsághelyzet? Fundamentum 2015. 4. sz. 73-82. o. A hivatkozott adatokról lásd: Köves i.m. 73-74. o.
[46] Lásd részletesen: Tóth Judit: Migrációs jogi környezet Magyarországon. Magyar Tudomány 2013. 3. sz. 244. o.
[47] Tóth Judit, "... A hazájukat elhagyni kényszerülők emberi jogainak és alapvető szabadságainak védelmére". Fundamentum 2015. 4. sz. 61. o.
[48] Vö. többek között: Kovács Kriszta: Hungary[7] s Struggle: In a Permanent State of Exception.
http://verfassungsblog.de/hungarys-struggle-in-a-permanent-state-of-exception (2017. január 30-i letöltés)
[49] Terjedelmi korlátok miatt nincsen lehetőség a vonatkozó szabályok részletes elemzésére, ezért ehelyütt pusztán utalnék egy korábban megjelent írásomra, ahol részletesen bemutattam, hogy a szabályozás formailag, kodifikációs technikájában és az alkalmazott korlátozások tekintetében is közvetlenül összevethető a különleges jogrendre vonatkozó alaptörvényi, valamint a kapcsolódó sarkalatos törvényi részletszabályokkal. Lásd: Mészáros Gábor: Egy "menekültcsomag" veszélyei - Mit is jelent valójában a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet? Fundamentum 2015. 2-3. sz. 107-119. o.
[50] Vö. Dyzenhaus, David: The Constitution of Law: Legality in a Time of Emergency. Cambridge University Press, Cambridge 2006
[54] Bár jelen írás nem foglalkozik a menedékkérők nemzetközi jogi státuszának kérdésével, mindenesetre önmagában a kerítés létesítése is felvet komoly emberi jogi aggályokat.
[55] Lásd: Agamben, Giorgio: Stato di eccezione (State of Exception). (ford. Attell, Kevin) The University of Chicago Press, Chicago 2005
[60] A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 80/A. § (1) bekezdése értelmében a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet akkor rendelhető el, ha a Magyarországra érkező elismerést kérők száma egy hónap átlagában a napi ötszáz főt, két egymást követő hét átlagában a napi hétszázötven főt, vagy egy hét átlagában a napi nyolcszáz főt meghaladja. Ezen kívül, ha Magyarországon a tranzitzónában tartózkodók száma - a külföldiek ellátásában közreműködő személyeket nem számítva - egy hónap átlagában a napi ezer főt, két egymást követő hét átlagában a napi ezerötszáz főt, vagy egy hét átlagában a napi ezerhatszáz főt meghaladja. A fentieken túl pedig akkor, ha bármely olyan migrációs helyzettel összefüggő körülmény alakul ki, amely valamely település közbiztonságát, közrendjét vagy a közegészségügyet közvetlenül veszélyezteti, különösen, ha az adott településen vagy annak külterületén található befogadó állomáson vagy a külföldiek elhelyezését biztosító egyéb létesítményben zavargás tör ki, vagy erőszakos cselekményeket követnek el. A (3) bekezdés egyúttal a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet kihirdetését elrendelő rendelet hatályon kívül helyezéséről rendelkezik abban az esetben, ha az elrende-
- 132/133 -
lés feltételei egyebekben már nem állnak fenn. A (4) bekezdés szerint pedig a rendelet hatálya legfeljebb hat hónapig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány annak meghosszabbításáról rendelkezik, amely csak akkor lehetséges, ha az elrendelés feltételei fennállnak.
[61] Tóth Judit (2015) i.m. 63. o.
[62] http://www.police.hu/hirek-es-informaciok/hatarinfo/elfogott-migransok-szama-lekerdezes
[63] Tóth Judit (2015) i.m. 63. o.
[64] Köves i.m. 80. o.
[65] Rövid elemzésem alapjául a a 2016. március 22-én közérdekű adatigénylés keretében igényelt, 2016. április 5-én a Honvéd Vezérkar Főnökségtől szigorúan kutatási célra megküldött tervezet szolgált.
[66] Vö.: http://magyarnarancs.hu/belpol/abszolut-hatalommal-ruhazna-fel-a-vegrehajto-hatalmat-98079 2016. február 2.
[67] A tervezet a honvédelemről, a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvényt is megfelelően módosította volna.
[68] A dolgozat a terrorizmussal kapcsolatos, az Európai Uniós együttműködés keretében is érvényesülő korábbi hazai megoldási stratégiákkal nem foglalkozik. Ennek oka, hogy egyrészt ezek az intézkedések, leginkább kormányhatározati formában születtek, így kormányzati célt határoztak meg, másrészt pedig ezeknek az alapja az uniós tagsággal összefüggő kötelezettségeinken és a szövetségi kötelezettségvállalásainkon alapult. Ezekről ugyanakkor részletesen lásd: Tóth Judit: Counter-Terrorism or Anti-Terrorism in the Area of Freedom, Security and Justice without Liberty. In: Bárd Petra (ed.): The Rule of Law and Terrorism, Hvg-Orac, Budapest 2015. 206-227. o.
[69] Vö. többek között: Tálas Péter: A terrorveszélyhelyzetdiskurzus margójára. Nemzet és biztonság, 2016. 1. szám, 40-47. o., Prohászka Petra: Magyarország védelmi rendszerének elemzése a migárciós helyzet szemszögéből. Nemzetbiztonsági Szemle, 2016. 3. szám, 82-98. o.
[70] Ságvári Ádám, Különleges jogrenddel a terror ellen - kitekintés az európai gyakorlatra, JTI Blog,
http://jog.tk.mta.hu/blog/2016/02/kulonleges-jogrenddel-a-terror-ellen 2017. szeptember 3-i letöltés
[71] Vö. Alaptörvény 51/A. cikkhez írt jogszabályi indokolást.
[72] Az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése rendelkezik utaló szabállyal arról, hogy a szükségesség-arányosság rendes jogrendi tesztje nem érvényesül maradéktalanul különleges jogrend idején.
[73] Önmagában már ez a hivatkozás is félrevezető, ugyanis a történészek jelentős része egyetért abban, hogy a terrorizmus történelmi kategória, maga a szó is 1789-ben jelent meg a Francia Tudományos Akadémia nagyszótárában. Társadalmi jelenségként a 20. század elején került először megfogalmazásra, 1930 körül. Ebből is látható, hogy semmi esetre sem beszélhetünk új jelenségről. Vö.: Varga István: Adalékok a nemzetközi terrorizmus korbonctanához. Nemzetközi Szemle 1985. 736738. o.
[74] Vö. Alaptörvény 48. cikk (1) bek. b) pont
[75] Varga i.m. 737. o.
[76] Barker, Jonathan: A terrorizmus. HVG, Budapest 2003. 26. o.
[77] Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 459. § (1) bek. 6. pont
[78] Vö. Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 314-316. §
[79] Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 316. §
[80] A terrortámadással fenyegetés és a terrorcselekmény elkövetésével fenyegetés közötti distinkció megtétele úgy gondolom jelentős kihívás elé állíthatja a jogalkalmazót, amely a különleges jogrenddel való relációjában szintén jelentős alkotmányossági aggályokat vet fel.
[81] Az ezzel kapcsolatos szakmai dilemma problémáját jól mutatja: Tálas i.m 44-45. o.
[82] Ehelyütt csak visszautalnék a rendkívüli állapotnál írtakra, vagyis arra, hogy a kivételes állapot jellege miatt a határozati forma tűnik elfogadhatónak.
[83] Vö. Alaptörvény 51/A. cikk (3) bekezdését. Ez utóbbi intézkedéseket, akárcsak a rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet és váratlan támadás esetén a honvédelmi törvény IX. fejezete tartalmazza.
[84] Alaptörvény 51/A. cikk (6) bekezdés
[85] Alaptörvény 51/A. cikk (5) bekezdés
[86] Vö.: Contiades, Xenophon - Fotiadou, Alkmene: How Constitutions Reacted to the Financial Crisis. In: Contiades, Xenophon (ed.): Constitutions in the Global Financial Crisis: A Comparative Analysis, Ashgate, Farnham 2013. 50. o. Idézi: Chronowski - Vincze i.m. 110. o.
[87] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, ABH 2012, 432-433.
[88] Az ezzel kapcsolatos aggály nem csak bennem merül fel. Az N) cikkel összefüggésben hasonló következtetésre jut: Chronowski - Vincze i.m. 111. o.
[89] A fenti érveket még véletlenül sem arra kívánom használni, hogy gazdasági krízis vagy tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet esetén indokolt lenne különleges jogrend alkalmazása. Pusztán annak veszélyére kívánom felhívni a figyelmet, hogy egy részletesen szabályozott különleges jogrendi modell is megkerülhető a hatékony alkotmánybírósági kontroll hiányában.
[90] A tanulmány mondanivalóján messze túlmutatna annak a folyamatnak a bemutatása, amely elvezetett bennünket eddig. Ennek részletes bemutatását egyébként már elvégezték helyettem. Erről lásd részletesen: Halmai Gábor: In memoriam magyar alkotmánybíráskodás. Fundamentum 2014. 1-2. sz. 3664. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, PTE ÁJK Büntető és Polgári Eljárásjogi Tanszék.
Visszaugrás
