Az ítélőtáblák felállításának gondolata a 90-es évek közepén került a politikai pártok figyelmébe. Az intézmény kialakítására vonatkozó igénynek napi szükségszerűségi okait jelölték meg, melyeket történelmi előzményekkel is alátámasztottak.
Az ítélőtáblák felállítását a hivatalos indokolás szerint az tette szükségessé, hogy a Legfelsőbb Bíróság ügyterhe jelentősen meghaladta - meghaladja - a testület teljesítőképességét, ami az ügyek megfelelő időn belüli lezárását veszélyezteti.[1] (Nem véletlen, hogy ezt a 2001-es országjelentés is kiemelte.) Az elképzelések szerinti új bírósági szint bevezetése kettős célt szolgált. Egyrészt a Legfelsőbb Bíróságot kívánta tehermentesíteni a fellebbezések elbírálása alól a célból, hogy az ennek következtében kizárólag felülvizsgálati hatáskört és elvi irányító tevékenységet gyakoroljon. Másrészt, a differenciált bírósági szervezetrendszerben lehetőség lett volna arra, hogy a helyi bíróságok hatásköréből a bonyolultabb, nagyobb szakmai felkészültséget és tapasztalatot igénylő ügytípusok a megyei bírósági szintre kerüljenek[2], s így a helyi bíróságok tehermentesítését és a felhalmozódott ügyhátralék feldolgozását is megoldani szándékozott a javaslat.[3]
A Legfelsőbb Bíróság a hatályos szabályozás szerint többféle funkciót lát el. Egyrészt ítélkező tevékenységet folytat: arra vonatkozó igény esetén másodfokon eljár a megyei (fővárosi) bíróságokon indult ügyekben, felülvizsgálati fórumként rendkívüli jogorvoslatot végez. Másrészt, elvi irányítást gyakorol a többi bíróság ítélkező tevékenysége felett. Bár a magyar Legfelsőbb Bíróság nemzetközi viszonylatban is kiemelkedően nagy létszámmal működik, a rá terhelt ügy- és feladatmennyiség valóban vagy szervezeti átalakítást és létszámnövelést vagy új, meghatározott vonatkozásban tehermentesítő jellegű intézmény létrehozatalát kívánja.[4] E választási lehetőség fontosságát nem véletlenül hangsúlyozom, az ugyanis a későbbiekben még szerepet kap az írásban.
Az Országgyűlés az új intézmény létrehozásának módszere mellett döntve 1997-ben módosította az Alkotmányt, s a bírósági szervezetet akként alakította át, hogy a megyei bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság közötti szinten a régi-új intézmény, az ítélőtábla jelent meg. A jogalkotó a lépést azzal indokolta, miszerint "a büntetőeljárásban és a polgári perrendtartásban a hatáskörök újraszabályozásával összhangban szükséges a kizárólag jogorvoslati fórumként működő ítélőtáblák beiktatása a bírósági szervezetbe. A bírósági szervezet négyszintűvé alakítása megfelel a magyar jogfejlődés hagyományainak és a fejlett nyugati államok bírósági rendszerében követett megoldásokkal is harmonizál"[5]. Ítélőtáblák ugyanis a kommunista hatalomátvételt megelőző időkben már működtek, s a bírósági szervezetrendszer szovjet mintára történő átszabása következtében tűntek el az ítélkezési palettáról. Hozzá kell azonban tenni, hogy nem azonnal: 1949 októberéig ítélőtábla, majd rövid ideig - 1950. december 31-ig - "felsőbíróság" elnevezéssel funkcionáltak.
Az ítélkezési rendszer átalakítási kísérlete tehát a 90-es években oda vezetett, hogy az intézmény 1997-ben újra felbukkant, s a történelmi hagyományokra is hivatkozva nem a felsőbíróság, hanem az eredeti, ítélőtábla elnevezést kapta meg. A szabályozás tehát már az elnevezéssel is a következetlenség útjára lépett, mivel a bírósági szervezetrendszer többi tagja nem kapta vissza "történelmi" elnevezését, hanem a szocialista terminológia bevett kifejezéseivel elnevezve működött tovább. Ez utóbbi bíróságok elnevezését tekintve mindez véleményem szerint inkább szerencsésnek mondható: e kifejezések ugyanis jóval kifejezőbbek, s a köznyelv számára is érthetőbbek, mint a hangzatos, ám önmagukban a bírósági szervezetrendszerben való elhelyezkedésről a laikusok számára semmit sem mondó kúria, ítélőtábla, járásbíróság elnevezések. Az ítélőtábla vonatkozásában is ésszerűbb lett volna tehát, ha az intézmény a felsőbíróság elnevezést kapja. Az elnevezés problematikája azonban korántsem volt kardinális kérdés az intézménnyel összefüggésben felmerülő politikai és presztízskérdésekhez viszonyítva. Az új in-
- 117/118 -
tézményre vonatkozó szabályozás előkészületekor ugyanis kérdésként merült fel, hogy hány ítélőtáblát alakítsanak ki, ezek hol, melyik városban működjenek, végül pontosan milyen hatásköri jogosítványokat kapjanak, a helyi és a megyei bíróságok között miként és milyen ügykörökben történjen hatáskörmozgatás.
ba) Az ítélőtáblák kialakulásának első jogszabályi alapja az Alkotmányt módosító 1997. évi LIX. törvény volt, amely az Alkotmány 45. §-ának (1) bekezdését akként módosította, hogy a bírósági szervezetrendszer új elemét alkotta meg az ítélőtáblák intézményében. E hatályos rendelkezés szerint "a Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják." A rendelkezést változatlan tartalommal a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló új jogszabály, az 1997. évi LXVI. törvény (Bsz.) 16. § b) pontja is átvette. Az alkotmányi rendelkezés végrehajtásaként a Bsz. 22. § (1) bekezdése akként rendelkezett, miszerint "a külön törvényben meghatározott székhelyeken és illetékességgel, az ott megjelölt időponttól ítélőtábla működik." A jogszabály ezen túl meghatározta az ítélőtáblák feladatait is, melyet a helyi vagy a megyei bíróság határozata ellen előterjesztett jogorvoslat elbírálásában, illetve a hatáskörébe utalt egyéb ügyekben történő eljárásban jelölt meg (22. § (2) bekezdés). Az e törvényi rendelkezésnek megfelelően az Országgyűlés az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 1997. évi LXIX. törvény formájában megalkotta az igényelt külön törvényt,[6] melyben szakaszos megoldást alkalmazott az új bírósági szervezeti egységek felállítására vonatkozóan: elsőként három, majd újabb két, azaz összesen öt ítélőtábla jött volna létre.[7] A törvényi előírás szerint a bírósági szervezet részeként, a külön törvényekben meghatározott feladatok ellátására 1999. január 1. napjától a Fővárosban, Szegeden és Pécsett ítélőtábla kezdte volna meg működését (1. § (1) bekezdés), majd az említett ítélőtáblákon kívül, legkésőbb 2003. január 1. napjáig Győr és Debrecen székhelyen további két ítélőtábla létrehozását is előírta (2. § (1) bekezdés), melyek működése megkezdésének időpontjáról külön törvénynek kellett volna rendelkeznie.
bb) Az 1998-ban bekövetkezett kormányváltás más elképzelések megvalósulását eredményezte. Mivel az új politikai többség nem tartotta szükségesnek az új bírósági szervezeti egység megjelenését, az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény létrehozásával - több más rendelkezés módosításával egyidejűleg - úgy rendelkezett, miszerint a törvény hatálybalépésével egyidejűleg[8] az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló törvény a hatályát veszti. Az elképzelést megfogalmazó politikai erők azonban nem rendelkeztek az Alkotmány módosításához szükséges szavazattöbbséggel, melynek eredményeként az alaptörvényben továbbra is szerepel a kitétel: a Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást - többek között - az ítélőtáblák gyakorolják. Talán a mulasztás nyilvánvalóságát kívánta kiküszöbölni a Kormány, amikor is parlamenti többségét felhasználva - a szükséges és számára elégséges minimumra törekedve - elfogadtatta az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvényt, amely - elnevezéséből is következően - csak egyetlen ítélőtábla működését kívánta biztosítani,[9] amely 2003. január 1. napjától kezdte volna meg működését.[10] Ugyanez a rendelkezés fogalmazta meg a kitételt, mely szerint "az Országos Ítélőtábla székhelye Budapest, illetékessége az ország egész területére kiterjed." Ezzel egyidejűleg a jogszabály 141. §-a egyértelművé tette: ahol a Bsz. korábban ítélőtáblákról vagy ítélőtábláról rendelkezett, azon a továbbiakban az Országos Ítélőtáblát kellett - volna - érteni. Az egyetlen ítélőtábla azonban csak az új bírósági szervezeti szint létrehozására vonatkozó alkotmányi igénynek tett eleget, adós maradt azonban az Alkotmány által megkívánt számú ítélőtábla felállítására vonatkozó kötelezettség teljesítésével. Az alkotmánybírósági út ennél fogva kínálta magát, s csak idő kérdése volt, mikor jelenik meg ilyen tartalmú beadvány, illetve indul ex officio alkotmánybírósági eljárás. Az Alkotmánybíróság a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatában az egyetlen ítélőtábla felállítását az alkotmányi előírás teljesítésének szükséges, ám - a Kormány és parlamenti többsége nézetétől eltérően - korántsem elégséges feltételének ítélte meg.
bc) Az 1999. évi CX. törvény 1. §-ához csatolt részletes indokolás az ítélőtáblák számának redukálását részben a prognosztizált ügyforgalmi adatokra alapozta. Az ítélőtábla várható ügyforgalma mellett az igazságszolgáltatás gazdaságos működtetése is egy ítélőtábla felállítását indokolta volna a jogalkotói elképzelés szerint. Az indok az alkotmányi igény tekintetében ugyan irreleváns, ám kizárólag önmagában véve logikailag elfogadható. A miniszteri indokolás következő mondata azonban már logikailag is sántított. Eszerint "emellett (mármint az egyetlen ítélőtábla mellett) szólnak továbbá az ítélkezés szakmai szempontjai is, nevezetesen az egységes jogalkalmazás és a megfelelő munkamegosztás, illetve szakosodás lehetőségének a biztosítása". A miniszteri indokolás ez alapján egyrészt azt feltételezte, hogy az egy-
- 118/119 -
séges jogalkalmazás nem teremthető meg több azonos hatáskörű szerv esetében. Magyarán, eszerint a megyei és a helyi bíróságok tekintetében jelenleg sem biztosítható az egységes jogértelmezés. Az indokolásnak ez a kitétele nem csak a jogbiztonság létét kérdőjelezi meg a bírósági eljárásban - közvetetten utalva az ott feltételezett egységes jogalkalmazás hiányára -, hanem a Legfelsőbb Bíróság jogegységi funkcióját is feleslegesnek, jobban mondva hatástalannak tekinti. Véleményem szerint ezek a feltevések nem biztos, hogy helytállóak, másrészt a bírói karra nézve is sértőek lehetnek. Másrészt, a szakosodás lehetősége akkor is fennáll, ha több bíróság jár el azonos hatáskörrel: a szakosodás lehetősége nincs értékelhető kapcsolatban az ítélőtáblák számával. A megfelelő munkamegosztásról ugyanezt gondolom: érthetetlen, mitől lenne kevésbé megfelelő a munkamegosztás, ha több ítélőtábla jár el. Illetékességi területüket pontosan meghatározva egymás között nem lehetnek munkamegosztási viták, a hatásköri szabályok pedig a megyei bíróságokkal és a Legfelsőbb Bírósággal való viszonyukban tennék (teszik) ezt elképzelhetetlenné.
A témával összefüggésben ugyan nem kardinális kérdés, ám az ítélőtáblák megalakulásával kapcsolatos fontos momentum, hogy az Országgyűlésben az intézmény létével kapcsolatban folyó politikai csatározások - más összefüggésben ugyan - kihatással voltak a politika és a szakma más szintjeire is. A törvényalkotási folyamat mellett párhuzamosan megindult a versengés egyes városok között annak érdekében, hogy az intézmény náluk kerüljön elhelyezésre. Az egyes városok által felhozott érvek ismertetését mellőzve, közismert volt például a Pécs-Kaposvár közötti vetélkedő. Talán említeni sem kell, hogy a még meg sem alakult ítélőtábláknak a versengő városokban már irodákat alakítottak ki, sőt fel-felmerültek az intézmény élére "szánt" személyek nevei is, majd az elképzelések a vezetők megválasztásában folytatódtak. Ezek mellett az intézmény sorsát érintő, országos érdekeket tekintve bizonyára rendkívül fontos kérdések mellett - politikai berkekben - szinte visszhangja sem volt, hogy a már 1998-ban megalkotott új büntetőeljárási törvény 2001-ben kizárólag azért nem léphetett a három év elteltével még hatályba, mert egész konstrukciója az ítélőtáblák megjelenésére és működésére épült.
a) Az ítélőtáblák felállításának oka, vagyis az intézmény szükségességének indokoltsága az volt, hogy a Legfelsőbb Bíróság mentesüljön az ítélkező tevékenységből eredő terhektől, s a felszabaduló energiáját a bíróságok elvi irányításába fektethesse: az ítélőtábla kizárólag másodfokon ítélkező bíróságként épül be a bírósági szervezeti rendbe, átvéve a Legfelsőbb Bíróságnak a fellebbezést elbíráló hatáskörét.[11] Indokként merülhet fel ezen túlmenően az ítélkezés polgárközelségének kérdése - vagyis, hogy a legfelsőbb jogszolgáltató fórum a jelenleginél a szó szoros értelmében véve könnyebben "elérhető" legyen -, valamint a manapság sokat emlegetett "európai standardokhoz" való közelítés. Az indokok véleményem szerint önmagukban egytől egyik támadhatók, illetve cáfolhatók. Ez csak azzal az érvvel szemben nem tehető meg, amely szerint az ítélőtáblák felállításának függvénye az új Be. hatálybalépése.
b) A Legfelsőbb Bíróság tehermentesítése, mint érv, önmagában nem állja meg a helyét. Úgy vélem, kizárólag az, hogy valamely bíróságon a bírák ítélkező tevékenységükben túlterheltek, nem indokolja önálló szervezeti szint létrehozását. A terhelés a Legfelsőbb Bíróság esetében ugyan nem oldható meg a már létező intézmények valamelyikéhez történő feladatátcsoportosítással, ám megoldható a bíróság létszámának növelésével és a Legfelsőbb Bíróságon belüli szervezeti átalakításokkal.[12] A tehermentesítés következményeként jelenne meg, hogy az ítélkező funkciónak a Legfelsőbb Bíróságtól az ítélőtáblához való telepítésével a Legfelsőbb Bíróságnak jóval nagyobb időmennyiség állna rendelkezésére a bíróságok felett gyakorolt ún. elvi irányító tevékenységének folytatására. Ennek bekövetkezéséhez azonban véleményem szerint nem feltétlenül volt indokolt az ítélőtáblai szint létrehozása; elég, ha a Legfelsőbb Bíróság létszámának emelésével e testületen belül különítenének el ítélkező és elvi irányító részleget. Ez utóbbi módszer valószínűleg jóval költségkímélőbb is lenne, mint az új ítélkezési szint - akár csak egy - példányának létrehozása, amely önálló székházat, adminisztrációt, valamint technikai felszerelést, berendezésállományt igényel. Kérdéses lehet persze, hogy a már ott - mármint a Legfelsőbb Bíróságon - dolgozó bírák közül ki érezné presztízsveszteségnek az egyik vagy másik csoportba történő besorolást. Másrészt azonban
- 119/120 -
az ítélőtáblai bírák egy része is a Legfelsőbb Bíróságról került volna (kerülne) ki[13] ("ítélkező részleg"?), mivel az ítélkező tevékenység megszűnésével nyilvánvalóan nem lenne szükség a jelenlegi nagy létszámra. Ehhez azonban a Legfelsőbb Bíróság bírái közül jó néhány valószínűleg igencsak tartózkodóan viszonyulna; elképzelhető, hogy többen quasi presztízsveszteségként fognák fel az "alacsonyabb osztályba sorolást", a "vidékre küldést", ami természetesen több kellemetlenséggel is járna, így például a megszokott környezettől, már meglevő közeli lakástól és a családtól való elszakadás. E tendenciát az 1998. évi LXXI. törvény általános indokolása is megerősítette: "a négyszintű bíráskodási rendszer kialakításának végrehajtása ... nem az eredeti elgondolásoknak megfelelően halad. A Fővárosi Ítélőtábla majdnem kizárólag az alacsonyabb szintű bíróságok bíráiból töltődik fel. Elvétve akad a pályázók között a Legfelsőbb Bíróságról átkerülő bíró. Így a Legfelsőbb Bíróság létszáma - a Kormány megítélése szerint - feladataihoz képest túlzottan nagy marad, míg az alacsonyabb szintű bíróságokon az ítélkezés személyi feltételei inkább romlani, mint javulni fognak". A Legfelsőbb Bíróság bírái között az ítélőtáblára kerülés annak ellenére sem volt népszerű, hogy a bírák megtarthatták (volna) a Legfelsőbb Bírósági bíró titulust és az ezzel járó illetményt. Az 1999. évi CX. törvény ezt a lehetőséget még tovább bővítette, s egyben pontosította a legfelsőbb bírósági bírák ítélőtáblára történő beosztására vonatkozó akkor hatályos átmeneti rendelkezést azáltal, miszerint nemcsak a Legfelsőbb Bíróság hatáskörének változásából adódóan, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (Bjt.) 19. §-a alapján felajánlott új bírói beosztás esetén, hanem a legfelsőbb bírósági bíró kezdeményezésére történő táblabírói beosztás esetében is lehetőséget biztosított arra, hogy az ítélőtáblára kerülő bírák a legfelsőbb bírósági bírói címüket és illetményüket megtarthassák.[14]
A presztízsveszteségen túl a megoldási módszernek jómagam még egy veszélyét látni vélem, mégpedig azt, hogy az elvi irányítást végző bírák - mivel csak igen kis számú fellebbezést végeznének[15] és a felülvizsgálati kérelmek száma sem jelentene túl nagy terhet - az idő múlásával elveszíthetik a kapcsolatot a gyakorlattal, s ennek következtében a többi bíró szemszögéből véve már kevesebb "legitimációjuk" lenne irányítani, másrészt a gyakorlattól eltávolodó, teoretikus bíráskodás jöhetne létre. Úgy vélem, mindezek miatt nem felesleges, ha az elvi irányítást végző bírák továbbra sem kerülnének ki teljesen az ítélkező tevékenységből.
c) A polgárközeliség igénye sem indokolja önmagában az ítélőtáblai szint megjelenését. Az 1999. évi CX. törvény általános indokolása megfogalmazásában "a Polgári perrendtartás tervezett módosítása a hatásköröket olyan módon rendezi át, hogy a megyei bíróságokon induló ügyek száma érezhetően emelkedjen és ezáltal az ítélőtábla váljon meghatározó súlyú fellebbezési fórummá. Változatlanul a helyi bíróságok járnak el azonban azokban az ügyekben, ahol fontos, hogy az állampolgár lehetőség szerint a lakóhelyéhez minél közelebb vehesse igénybe a jogszolgáltatást". Látható, hogy a "polgárközeliségre" történő hivatkozás nem áll összefüggésben az ítelőtáblák megjelenésével.
d) Az "európai standardokhoz" való igazodásról -amennyiben egyáltalán elfogadható, hogy vannak ilyenek - végül talán elég annyit mondani, hogy a legtöbb európai ország, amelyben négyszintű bírósági rendszer működik, Magyarországgal összehasonlíthatatlanul nagyobb területű, valamint nem egyedi eset az említett országok föderális jellegű felépítése,[16] emiatt az erre való hivatkozás nehezen indokolhat önmagában véve hazai változást.
Mivel az említett, az ítélőtáblák felállítása mellett szóló érvek csak önmagukban cáfolhatók, s lehet, hogy akkor sem meggyőzően, az ítélőtáblák felállításának indokoltságát nem vonom feltétlenül kétségbe, ám véleményem szerint érdemes elgondolkodni azon, miszerint indokolt-e új intézmény létrehozása akkor, ha a megjelenésével járó előnyök többsége a már meglevő szervezet átalakításával, korszerűsítésével is elérhető, esetleg jóval kevesebb költség árán. Megjegyzendő, hogy egyes nyugat-európai országokban a négyszintű bírósági szervezetrendszert már túlságosan differenciáltnak tartják, túlméretezettségről beszélnek, mint az igazságszolgáltatást gátló tényezőről[17]. Mindenesetre a kérdésfeltevés merőben elméleti, mivel a magyar Alkotmány rendelkezik az ítélőtáblák létrehozásáról. Ez átvezet az ítélőtáblák számának kérdéséhez, valamint az Alkotmánybíróság e tárgykörben alig egy éve meghozott határozatához.
Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint a bírósági - ítélkező - hatalmat a Magyar Köztársaságban többek között az ítélőtáblák gyakorolják. A korábbi jogalkotói elképzelés alapján 2003. január 1-jén egyetlen ítélőtábla kezdte volna meg működését, Budapest központtal. Már a laikus szemlélőnek is feltűnik, hogy az Alkotmány és a törvény előírása között nyelvtanilag ellentét volt: az ítélőtáblák kifejezés többes számot jelez, míg az egy nem fogható fel többes számként. Amennyiben elfogadható az az érvelés, hogy az "ítélőtáblák" kifejezés többes számot takar, érdemes továbbgondolni, vajon az alkotmánymódosító hatalom milyen új bírósági szint kialakításában gondolkodott, miként képzelte el az új szervezeti egység funkcióját és működését. Ehhez a to-
- 120/121 -
vábbgondoláshoz a nyelvtani értelmezés mellett történeti, logikai és rendszertani interpretáció alkalmazása is szükséges.
a) A nyelvtani értelmezés eredménye esetünkben nem von maga után kétséget: mivel az ítélőtáblák kifejezés többes számot takar, eszerint az alkotmánymódosító hatalom több ítélőtábla kialakítását tartotta szükségesnek.
b) A történeti interpretáció alkalmazásával is erre az eredményre juthat a szemlélődő. Az Alkotmány módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény indokolása egyértelműen arra utal, hogy több ítélőtábla megalkotására törekedett a jogalkotó. A történeti interpretáció eredményét egyébként nem kérdőjelezik (nem kérdőjelezhetik) meg az intézményt ellenzők sem, mivel az akkori kormánytöbbség több, mint kétharmados szavazati többséggel rendelkezett, s így akaratát bármikor Alkotmányba foglalhatta, s az ítélőtáblák vonatkozásában a szándéka egyértelmű volt. Ezen túl aligha valószínű az, hogy az akkori politikai erők -akik az Alkotmány módosításához szükséges többséggel is rendelkeztek -, a saját maguk által megalkotott alaptörvényi rendelkezés aprópénzre váltásakor azzal ellentétbe kívántak volna kerülni a több ítélőtáblára vonatkozó szabályozás megalkotásával.
c) A logikai értelmezés is a fenti következtetésre enged jutni. Az ítélőtábla funkciója ugyanis részben az, hogy tehermentesítse a Legfelsőbb Bíróságot az ítélkezési funkció átvételével. Új bírósági szint kialakításának azonban csak és kizárólag akkor van értelme, ha annak illetékességi területe a már meglevőkétől eltér. Akkor ugyanis, ha azonos illetékességi területen végzi az új szervezeti szint a munkáját, mint a Legfelsőbb Bíróság, akkor logikailag indokolatlan a létrehozása, mivel funkcióját ez utóbbi bíróság létszámának felemelésével, s az ítélkező és az elvi irányító tevékenység megosztásával azonos hatást eredményezően el lehet érni, s nem utolsósorban valószínűleg a költségvonzata is jóval alacsonyabb, mint az új szervezet kialakítása. Abban az esetben, ha az ítélőtáblai szintű bíráskodást az egyetlen, Országos Ítélőtábla látta volna el, akkor illetékességi területe azonos lett volna a Legfelsőbb Bíróságéval. Ekkor azonban a mondottakra tekintettel nem szükséges, sőt logikátlan a létezése, mivel a Legfelsőbb Bíróság létszámának kibővítésével és a munkája átszervezésével ugyanaz a hatás elérhető mint az új, önálló bírósági szint létrehozásával, s az ezzel járó alkotmánymódosítással. Valószínűtlen, hogy az alkotmánymódosító hatalom csak azért hozott létre önálló bírósági szintet, mert a Legfelsőbb Bíróság vonatkozásában vázolt változtatási lehetőségeket és igényeket megoldhatatlannak tartotta. A logikátlan létezés állapota csak az illetékességi terület különbözőségével szüntethető meg, ami viszont legalább két ítélőtábla kialakítását feltételezi.
d) A rendszertani értelmezés alkalmazása is ugyanerre az eredményre vezet. Ezalatt az értendő, hogy az intézmény jogrendszerben betöltött szerepéből, elhelyezkedéséből, más jogi szabályozások létéből lehet következtetni arra, hogy hány ítélőtábla létrehozását kívánta a jogalkotó. Úgy vélem, elég az új büntetőeljárási törvény, valamint egyes Pp. módosítások megalkotására gondolni, melyek az ítélőtáblák működésére épültek.
e) Végül, a többes számra utaló jelek a későbbi szabályozásban is fellelhetők. Az 1998. évi LXXI. törvény általános indokolásának megfogalmazásában a "Kormány szándékai szerint minden lehetséges eszközt biztosítani kell a bíróságok - így az ítélőtáblák - megfelelő működéséhez." Ezen túlmenően is következetesen ítélőtáblákról beszél az indokolás, s csak azok felállításának elhalasztását célozza, hasonlóan az 1999. évi CX. törvény általános indokolásához, és a 80/1998. (XII. 16.) OGY határozathoz. Az 1999. évi CX. törvény általános indokolása megfogalmazásában "az Alkotmány 45. § (1) bekezdésére figyelemmel az új bírósági szint létrehozása alkotmányos követelmény". A jogalkotó is észlelte tehát, hogy az új bírósági szint létrehozása nem kerülhető meg, ám a többes számról itt már hallgatott az indokolás. Ugyanennek a törvénynek az 1. §-ához fűzött részletes indokolás szerint "az esetleges további ítélőtáblák felállításáról a későbbiekben akkor lehet majd dönteni, ha megfelelő működési tapasztalatok birtokában érzékelhető lesz az ítélőtábla tevékenységének hatása az igazságszolgáltatás színvonalára, és az ügyforgalom alakulását néhány év statisztikai tényadatainak ismeretében ismét értékelni lehet".
Az Alkotmánybíróság a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatban megállapította, miszerint "az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvényben nem írta elő több ítélőtábla létrehozását a bírósági szervezeten belül, hanem csak egy, az egész ország területére kiterjedő illetékességű, budapesti székhelyű Országos Ítélőtábla létrehozataláról rendelkezett"[18]. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy az alkotmányellenes helyzetet 2002. december 31-ig szüntesse meg.
- 121/122 -
Az Alkotmánybíróság a döntés indokolásában utalt arra, miszerint "az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban "ítélőtáblák" működnek. E rendelkezés értelmezése alapján egyértelmű, hogy az alkotmányozó hatalom az igazságszolgáltatás intézményrendszerén belül egynél több ítélőtábla létrehozását és működtetését írta elő. Az Alkotmány alapján a legfőbb bírói szerv a Legfelsőbb Bíróság, ezen túl az Alkotmány a Fővárosi Bíróságot említi konkrétan, a többi bíróságra általános megfogalmazás utal: "ítélőtáblák", "megyei bíróságok", "helyi és munkaügyi bíróságok". ... Az Alkotmány értelmezéséből az következik, hogy a törvényhozó ezen bíróságokat nem helyettesítheti egyetlen, az egész országra kiterjedő illetékességű bírósággal. A bírósági szervezet ilyen jellegű megváltoztatására kizárólag az Alkotmány módosításával kerülhet sor".[19] A testület szerint "az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének hatályos szövegéhez fűzött indokolásból kitűnik, hogy a szervezeti reform egyrészt arra irányult, miszerint a jogorvoslati funkciót ellátó ítélőtáblák felállításával célszerűbb munkamegosztás váljon lehetővé a helyi és a megyei bíróságok között. Másrészt az ítélőtáblák révén csökkenthető a Legfelsőbb Bíróság munkaterhe, amely ezáltal maradéktalanul elláthatja jogegységesítő feladatát. Mindezek alapján megállapítható, hogy az alkotmányozó hatalom célja egyértelműen az volt, hogy több ítélőtábla kezdje meg működését. Ugyanakkor az alkotmányozó az ítélőtáblák számát nem határozta meg az Alkotmányban, ezért arról - az alkotmányos keretek között - a jogalkotó szabadon dönthet."[20] Fontos, a későbbiekben figyelembe veendő intelemként fogalmazta meg a testület azt, hogy "az Országgyűlés kizárólag az Alkotmány által meghatározott keretek között mérlegelhet költségvetési, célszerűségi és szakmai szempontokat. Az Alkotmány nem zárja ki azt, hogy az ítélőtáblák - ésszerű időhatárok között - fokozatosan kezdjék meg működésüket... Az Alkotmány azonban több ítélőtábla felállítását követeli meg, s ezt a jogalkotó nem hagyhatja figyelmen kívül az ítélőtáblák számának és illetékességének meghatározásakor."[21] Érdemes látni, hogy az idézet első mondata nem csak a konkrét ügyre vonatkozik, hanem valamennyi későbbi jogalkotási eljárásban figyelembe veendő alkotmányos követelmény.
A határozat és a különvélemény közti véleménykülönbség nem az ítélőtáblák számával függött össze, hanem azzal, hogy az alkotmányellenes helyzet orvoslásának módja a norma megsemmisítése vagy a mulasztás megállapítása lehet-e.
a) Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása. Az Abtv. 49. §-a szerint erre akkor van lehetőség, ha a jogalkotó a jogszabályból eredő jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Látható, hogy a két feltételnek együttesen kell fennállnia)[22] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben kimondta, hogy önmagában megalapozza a mulasztást az, ha a jogalkotó az Alkotmányból eredő jogalkotási tevékenységének nem tesz eleget - ekkor ugyanis az Alkotmány előírásának nem teljesítése önmagában alkotmányellenességet idéz elő -, mivel "a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására akkor kerülhet sor, ha valamely jogszabály felhatalmazásából, illetve valamely jogszabályból szükségszerűen következik az új, további jogalkotás elvégzésének feladata."[23] Mint ismert, az ítélőtáblák felállításáról az Alkotmány rendelkezik.
Az alkotmányellenes mulasztás fennállásának megállapításához előkérdésként vizsgálni kell azt, hogy az Országgyűlés köteles volt-e jogszabályban rendelkezni az ítélőtáblák számáról. Abban az esetben ugyanis, ha egyedi országgyűlési határozatban is rendezheti a kérdést, nem jöhet szóba az Alkotmánybíróság általi mulasztásmegállapítás. A kérdésre adandó válasz egyértelmű: az Alkotmány 50. § (5) bekezdése szerint a bíróságok szervezetére és működésére vonatkozó törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, azaz a bírósági szervezetről - így az ítélőtáblákról, s azok számáról is - törvénynek kell rendelkeznie.[24] Az Országgyűlés a korábbi megoldásával - nagyon helyesen - törvényben rendezte az ítélőtábla felállítását, ám kevésbé helyeselhető módon határozott az ítélőtáblák számáról, így - ebből adódóan - az intézmény működéséről.
Mivel a mulasztás megállapítása elméletileg már szóba jöhetett, indokolt azt is áttekinteni, milyen egyéb alkotmánybírósági eszközök jöhetnek szóba a szabályozással összefüggésben, illetve, hogy azoknak van-e létjogosultsága ebben a kérdéskörben. Az utólagos normakontroll lehetőségére gondolok, melyre az Alkotmánybíróság határozatához csatolt különvélemény is alapult.
Az Alkotmánybíróság jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálata keretében, amennyiben annak alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt egészben vagy részben megsemmisíti.[25] Az a kérdés, hogy adott esetben a testület melyik meg-
- 122/123 -
oldást választja, általában nem vitás: ha egyáltalán nincs jogszabály, akkor mulasztást állapít meg, ha pedig nincs jogalkotói hiányosság, akkor a meglevő norma alkotmányellenességét. A probléma a "felemás" szabályozásnál jelenik meg, amikor a jogalkotó - a népmesebeli történethez hasonlóan - ad is szabályozást, meg nem is, azaz jogalkotói kötelességének csak részben tesz eleget. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság csak a konkrét eset ismeretében tudja eldönteni, melyik megoldást választja, netalán párhuzamosan alkalmazza mindkettőt: mulasztás megállapításával semmisít meg. (Ez utóbbi, vegyes megoldásnál a megsemmisítés a jogbiztonság követelményére tekintettel valószínűleg pro futuro történik.) A konkrét eset eldöntésekor azonban mindig az Alkotmány előírásainak legteljesebb körű biztosítására kell törekedni, s az ennek inkább megfelelő hatáskörben szükséges eljárni. Jelen esetben a mulasztás megállapításával ez történt.
b) Az Alkotmánybíróság eljárása alapjául szolgáló megoldás vonatkozásában ilyen, felemás szabályozással állt szemben a szemlélődő: a jogalkotó csak részben tett eleget jogalkotási kötelezettségének: a több ítélőtábla helyett csak egy felállításáról rendelkezett. Tekintsük át röviden, vajon a mulasztás megállapításának, vagy a norma megsemmisítésének a lehetősége következett-e az addigi alkotmánybírósági gyakorlatból. Mivel a jogalkotó a jogalkotási kötelezettségének részben eleget tett, úgy vélem - s ezt az Alkotmánybíróság határozata is alátámasztja -, az Országos Ítélőtábla felállításáról szóló törvényi rendelkezés önmagában véve nem volt alkotmányellenes. Ennek több oka is van:
ba) Egyrészt, sehol nincs előírva az Alkotmányban, hogy a jogalkotó a több szerv felállítására vonatkozó kötelezettségének azonos időben, azonos jogszabályban kell eleget tennie. Magának a szabályozási alapnak az Alkotmányban történő elhelyezése ugyan utal arra, hogy a jogalkotó a jogalkotási kötelezettségének késlekedés nélkül, "kellő időben" köteles eleget tenni, ám ez esetben nehezen határozható meg, mikor lépte túl az Országgyűlés a "kellő idő" határát. Ebből eredően, ha a jogalkotó később kíván megfelelni az alkotmányi rendelkezésnek - amire egyébként az alaptörvényben nincs felhatalmazása -, nem feltétlenül kell a jogi szabályozás első "részletét" megsemmisíteni pusztán azért, mert a többi még nem jelent meg a hatályos szabályozásban. Maga az Alkotmánybíróság is utalt erre: "az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában az ítélőtáblák létrehozásának az Itv2.-vel (1998. évi LXXI. törvény) történő elhalasztása, valamint az, hogy az Itv3. (1999. évi CX. törvény) alapján 2003. január 1. napjától egy ítélőtábla kezdené meg működését, nem eredményezett alkotmányellenességet. Bár az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint az igazságszolgáltatást - a többi bíróság mellett - az ítélőtáblák "gyakorolják", a jogalkotó ésszerű időkeretek között mérlegelheti, hogy az egyes ítélőtáblák mikor kezdjék meg működésüket, illetve, hogy szükséges-e az ítélőtáblák fokozatosan történő létrehozása. Sem az Alkotmány, sem más, hatályban lévő jogszabály, sem korábbi alkotmánybírósági határozat nem szabott konkrét határidőt az Országgyűlés számára az ítélőtáblák létrehozásával kapcsolatban...".[26]
bb) Az Alkotmánybíróság több alkalommal is kimondta, hogy a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell[27], ami azt jelenti, hogy ha más eszközzel is orvosolható az adott alkotmánysértés, nem szükséges - ha tetszik, indokolatlan - a norma megsemmisítéséhez nyúlni. "Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, ... ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet."[28] Ez a más eszköz esetünkben a mulasztásos alkotmányellenesség megállapítása volt, aminek alkalmazása abban az esetben is indokolt lehet, ha a jogalkotó a jogalkotási kötelezettségének csak részben tett eleget. Az Alkotmánybíróság tehát "törekszik a hatályos jog és így a vizsgált normák kíméletére. Ezért - a konkrét eljárástól függően - kivételesen elkerüli a jogszabályi rendelkezés megsemmisítését...".[29]
Az Alkotmánybíróság helyesen mutatott rá, hogy "amennyiben alkotmányos követelmény megállapításával nem lehet az Alkotmány érvényesülését biztosítani, akkor a hatályos jog kímélete bizonyos esetekben azt indokolhatja, hogy alkotmánysértő szabályozási hiányosság esetén az Alkotmánybíróság ne az elfogadott normát semmisítse meg, hanem kötelezze a jogalkotót a hiányzó normák meghatározott határidőn belüli megalkotására. Abban az esetben, ha a jogalkotó az Alkotmánybíróság által megszabott határidőt elmulasztja, az Alkotmánybíróság - megfelelő indítvány alapján - megsemmisítheti azt a jogszabályi rendelkezést, amellyel összefüggésben korábban alkotmányellenes szabályozási hiányosságot állapított meg. Erre akkor kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy az adott tárgykörben az alkotmányellenes szabályozási hiányosságnál elfogadhatóbb, ha időlegesen semmilyen szabály nincs".[30]
bc) Harmadrészt: az Alkotmánybíróság - más összefüggésben ugyan - már több alkalommal utalt arra, hogy az alkotmányellenes szabályozás a jogbiztonság miatt esetenként még mindig jobb, mint a szabályozás teljes hiánya.[31] Az Alkotmánybíróság tehát "nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik.
- 123/124 -
Az testület már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő".[32]
A pro futuro megsemmisítés egyébként - amely a jogbiztonság érvényesülése, valamint az új szabályozás kialakításához kapcsolódó teljes jogalkotói szabadság biztosítása miatt célszerű megoldás lehet - hatásában azonos lehet az alkotmányellenes mulasztás megállapításával, mivel a jogalkotó ez utóbbi technika alkalmazása esetén is összhangba tudja hozni a meglevő jogszabályi részeket a később megalkotottakkal. A pro futuro megsemmisítés azért lehet problematikusabb mint a mulasztás megállapítása, mivel a jogalkotó esetleges tétlensége következtében a határidő leteltével semmi sem marad a szabályozásból, ami az intézmény(rendszer) működésképtelenségét eredményezheti.
Az ítélőtáblák esetében tehát a korábbi szabályozás kizárólag azért volt alkotmányellenes, mert nem volt teljes: emiatt nem az egyetlen ítélőtábla létrehozása - tehát a jogalkotói munka pozitív oldala - okozott alkotmányellenességet, hanem a negatív oldal, vagyis az, hogy csak egy ítélőtábla jött volna létre, magyarán a jogalkotó "befejezetlenül" hagyta munkáját. Ez más kifejezéssel annyit jelent, hogy mulasztást követett el. Erre az Alkotmánybíróság is utalt: "jelen esetben az Alkotmánybíróság az indítvány alapján - az Abtv. 49. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva - mind a mulasztást, mind az ebből következő alkotmányellenes helyzet fennállását megállapította. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése több ítélőtábla felállítását követeli meg... Az Országgyűlés ... ugyan alkotott jogszabályt a négyszintű bírósági rendszer részét képező Országos Ítélőtábla létrehozásáról, de nem teljesítette maradéktalanul az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének végrehajtására vonatkozó jogalkotói kötelezettségét. Az Országgyűlés az Alkotmánynyal összeegyeztethetőnek tartotta egy, az egész országra kiterjedő illetékességű ítélőtábla létrehozását... A törvény nem tartalmaz semmiféle szabályt, amely a jogalkotói megoldás ideiglenességére, átmenetiségére utalna."[33] A testület szerint "a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az idézte elő, hogy az Országgyűlés az Itv3. megalkotásával - az Alkotmány végrehajtását véglegesnek tekintve - nem teljesítette hiánytalanul az Alkotmány 45. § (1) bekezdéséből származó jogalkotói feladatát."[34]
Úgy vélem tehát, hogy a problémakörrel összefüggésben a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatból következően a norma megsemmisítésére nem volt lehetőség - másrészt az indokolatlan is lett volna -, ám a mulasztás megállapításának lehetősége fennállt, amit ebben az esetben az Alkotmánybíróságnak ki is kellett mondania. A testület a 49/2001. (XI. 22.) AB határozat meghozatalával ennek megfelelően járt el.
Az Alkotmánybíróság döntésének fogadtatása nem csak a politikai kultúra adott szintjét mutatja, hanem az alkotmányosság jövőbeli biztosításának perspektíváját is előrevetítheti. Emiatt indokolt röviden áttekinteni a politikai reakciókat is.
Az Alkotmánybíróság döntését a politikai szereplők eltérően fogadták: az Igazságügyi Minisztérium politikai államtitkára akként reagált, hogy "jövő év végéig sok víz lefolyik a Dunán - még az alkotmány is módosítható."[35] Ezen túl úgy nyilatkozott, miszerint "az alkotmánynak van kőbe vésett rendelkezése, ilyen az emberi jogok katalógusa, s vannak politikai elképzelésektől motivált szabályai. Közéjük tartozik az ítélőtáblákról szóló rendelkezés, amit az előző kormány időszakában iktattak az alaptörvénybe. Ennek nem lehet a mózesi kőtáblákra jellemző állandóságot tulajdonítani".[36] Eltekintve attól, hogy jómagam az Alkotmány egyes rendelkezéseinek ilyenkénti jogi felosztását eddig nem ismertem, sajnálatos, hogy az éppen hatalmon levő politikai erők az Alkotmány rendelkezéseinek betartását attól teszik függővé, hogy azt melyik párt(ok) "regnálása" alatt iktatták az alaptörvénybe. A törvényhozó hatalom számára ugyanis az Alkotmány valamennyi szabálya kőbe vésett rendelkezés, ahhoz kötelessége - tetszésétől függetlenül - igazodni.[37] Ugyancsak az IM politikai államtitkára utalt arra, hogy a több ítélőtáblára vonatkozó elképzelés - nézete szerint - hibás döntés volt, még akkor is, ha az akkori kormánypártok - kétharmados többségükkel élve - ezt a hibát bekódolták az alkotmányba. Álláspontja szerint "az egyértelmű és cáfolhatatlan adatok ugyanis azt bizonyítják, hogy túlságosan kevés ügyük lett volna ezeknek a bíróságoknak, különösen a büntetőügy-szakban", majd hozzáfűzte: "egy országos ítélőtábla budapesti székhellyel történő felállítása szükséges és egyben elégséges" lenne.[38] Az érvek kizárólag önmagukban logikusak és elfogadhatóak lehetnének, ám alkotmányjogi szempontból irrelevánsak.
aa) Az Alkotmánybíróság határozatához Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleményt fűzött, melyhez Harmathy Attila alkotmánybíró csatlakozott. Erdei alkotmánybíró szerint az indítványt el kellett vol-
- 124/125 -
na utasítani. Nézete szerint, bár az Alkotmánybíróság határozata helyes abban a tekintetben, miszerint "az Alkotmány 45. § (1) bekezdése értelmében több (legalább két) ítélőtáblának kell működnie s az egyetlen, az egész ország területére kiterjedő illetékességgel rendelkező Országos Ítélőtábla felállítása alkotmányellenes helyzetet eredményezett", azonban "az 1999. évi CX. törvény 1. §-ának rendelkezései a korábbi, több ítélőtábla felállítását előíró rendelkezéseket váltották fel, az Országgyűlés nem mulasztást követett el, hanem alkotmányellenes törvényi rendelkezést alkotott"[39]. A különvélemény szerint "az olyan törvény meghozatala, amely valamely alkotmányossági szempontból nem kifogásolható törvényi rendelkezés megváltoztatásával alkotmányellenes szabályt vezet be, ... nem minősíthető mulasztásnak, hanem a megalkotott jogszabályi rendelkezés - és ezzel együtt az általa megteremtett helyzet önmagában - alkotmányellenes. Ezen alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság - megfelelő indítvány alapján - a kérdéses rendelkezés megsemmisítésével szüntetheti meg".[40]
ab) A különvélemény is egyetértett azzal, hogy az Alkotmány előírása több ítélőtábla felállítását teszi szükségessé. Emiatt a különvélemény kritikája a mulasztás megállapításának lehetőségével összefüggésben alapozható meg. Erdei alkotmánybíró szerint, mivel "az 1999. évi CX. törvény 1. §-ának rendelkezései a korábbi, több ítélőtábla felállítását előíró rendelkezéseket váltották fel, az Országgyűlés nem mulasztást követett el, hanem alkotmányellenes törvényi rendelkezést alkotott"[41]. Nézetem szerint azonban az állításban szereplő következtetés nem állja meg a helyét. Ennek több okát vélem felfedezni.
aba) Egyrészt az alkotmányellenes mulasztás nem abból adódik, hogy az éppen hatályos szabályozás az Alkotmánnyal összeegyeztethető megoldást váltott fel, hanem abból, hogy az Alkotmánnyal nem egyeztethető össze. Önmagában az, hogy a jogalkotó a korábbi, teljes körű és alkotmányos rendelkezéseket olyan előírásokkal váltja fel, amelyek részlegesek és emiatt alkotmányellenesek, nem zárja ki a mulasztás megállapításának lehetőségét. Mint fentebb utaltam rá, a hiányos szabályozás ebben az esetben nem önmagában alkotmányellenes: ilyen értelmezés mellett valamennyi folyamatos jogalkotási produktum első részeredménye utólagos normakontroll-eljárásban megsemmisíthető lenne. A rendelkezés alkotmányellenességét az okozza, hogy az nem teljes, ennélfogva valóban lehetőség van vagy a megsemmisítésre, vagy a mulasztás megállapítására. Kizárólag önmagában véve azonban a szabályozás - tehát a már meglevő norma - nem volt alkotmányellenes: csak amiatt vált azzá, hogy a jogalkotó azt nem teljesítette ki. Az adott norma alkotmányellenessége tehát egybeeshet a jogalkotói mulasztással: elválasztásuk csak az Alkotmánybíróság döntésekor, a megsemmisítés és a mulasztás megállapítása közötti választáskor történik meg, ekkor azonban kötelező erővel, az Alkotmányból adódó szempontok és elvárások teljes körű figyelembevételével. Mivel fentebb utaltam rá, mely indokok támasztják alá a mulasztás megállapításának alkalmazását, itt csak megismétlem: a megsemmisítés a részleges mulasztást, valamint az ebből eredő alkotmányellenességet tette volna teljessé, ami az Alkotmánnyal aligha egyeztethető össze.
abb) Másrészt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség ténye soha nem a megelőző szabályozásból, illetve az ahhoz történő viszonyításból adódó következtetésekből ered, hanem magából az Alkotmányból: esetünkben a törvénymódosítás az alaptörvény által kívánt szempontok teljesítése tekintetében hiányossá vált, s ez megnyitotta a mulasztás megállapításának lehetőségét. A mulasztás ugyanis pozitív jogalkotással is létrejöhet, mégpedig a pozitív, de nem teljes körű jogalkotással.
ba) Az Alkotmánybíróság határozatával szembeni egyik lehetséges kritikaként - számomra már a döntés meghozatala előtt - előre várható volt az egyes szám-többes szám viszonyának értékelése. Az IM politikai államtitkára reagálásában utalt is erre az érvre, amikor megjegyezte: "az Alkotmánybíróság már több határozatában döntött úgy, hogy az alkotmányban szereplő egyes számú, illetve többes számú megfogalmazásoknak nem tulajdonított érdemi jelentőséget."[42]
bb) Az egyes szám-többes szám viszonyával összefüggésben azt kell látni, hogy az Alkotmánybíróság az egyes szám és a többes szám viszonyát soha nem kizárólag nyelvtani értelmezés alkalmazásával határozta meg. A problémakörnek egyik igen jelentős példája az a határozat volt, melyben a helyi önkormányzatok szervezetalakítási jogát korlátozó törvényi rendelkezés vizsgálatára irányult.[43] A testület e határozatában a megyei közgyűlés által megválasztható alelnökök számával összefüggésben kitért arra, hogy a jogszabály - Ötv. 74. § (1) bekezdése - által alkalmazott "a megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök és az alelnök..." kitétel értelmezéséből, így a törvény szövegéből "az következik, hogy a megyei közgyűlés egy alelnököt választ. Ezt az idézett rendelkezés megfogalmazásában az egyes szám használata mellett a határozott névelő használata - vagyis a logikai és a nyelvtani értelmezés kombinációja[44] - is megerősíti. De erre az értelmezésre lehet jutni az Ötv. szervezeti kérdésekben alkalmazott szabályozási módját figyelembe véve is. A törvény szövegéből
- 125/126 -
mindenütt nyilvánvalóan megállapítható, hogy a törvényhozó valamely tisztséget vagy szervtípust akként kívánt-e intézményesíteni, hogy abból csak egy hozható létre (pl.: közgyűlés elnöke, alelnöke, polgármester, főjegyző, jegyző, önkormányzati hivatal), vagy pedig úgy kívánt rendelkezni, hogy - az önkormányzat döntésétől függően - az adott tisztségből, vagy szervből több is létrehozható (pl. alpolgármester, tanácsnok, bizottság)."[45] Ez utóbbi interpretációs technika a történeti értelmezésre van figyelemmel. Az ítélőtáblák vonatkozásában ezen túlmenően maga az Alkotmány rendelkezik a többes számról. A politikai államtitkár értelmezése tehát abban az esetben, ha csak és kizárólag a nyelvtani interpretáció módszerét alkalmazzuk, esetenként - ám nem minden esetben - elfogadható. E megoldási módszer azonban félrevezető és alapjaiban hibás. Az Alkotmány szabályai - mint ahogy más jogszabályi rendelkezések sem - nem értelmezhetők kizárólag egyetlen interpretációs módszer alkalmazásával. Amennyiben ugyanis a nyelvtani értelmezés önmagában nem nyújt elégséges és biztonságos megoldást - s ha már az érintettek eltérő tartalmat tulajdonítanak neki, valószínűleg nem nyújt -, mindenképpen szükséges további módszerek alkalmazása.
Az Alkotmánybíróság határozatának végrehajtásával összefüggésben két veszélyforrás is valós lehetett volna, melyek közül az egyik bekövetkezésére komoly esély volt.
a) Az első veszélyforrás az lehetett volna, hogy a jogalkotó nem tesz eleget az Alkotmánybíróság döntésében foglaltaknak. Ennek bekövetkezésétől azonban nem kellett tartani, mivel a mulasztások orvoslásának elmaradása kiváló fegyver lehet a mindenkori ellenzék kezében, másrészt az Alkotmánybíróság tekintélyéből következően és a nemzetközi megítélés kedvéért a nem tetsző döntéseket is általában - előbb utóbb - végrehajtja a politika. Ez a tendencia érvényesült is a 2002. évi XXII. törvény elfogadásával, amely eleget tett az Alkotmánybíróság döntésében foglaltaknak.
b) A második veszélyforrás viszont valósnak és komolyabbnak volt érezhető, főként azért, mivel bizonyos megoldással formailag eleget lehetett volna tenni az Alkotmánybíróság határozatának úgy, hogy tartalmilag nem teljesül a benne megfogalmazott elvárás. Ez annál is inkább veszélyes lehetett volna, mivel erre vonatkozóan korábban hivatalos személytől származó álláspont is megjelent.
ba) E megoldási mód abban jutott volna kifejezésre, hogy több ítélőtábla került volna ugyan felállításra, ám akként, hogy mindegyik az ítélkezési funkciók egy jól elválasztható terrénumát gyakorolta volna, s ennek következtében az ítélőtáblák illetékességi területe továbbra is egybeesett volna a Legfelsőbb Bíróságéval. Az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára szerint "lehetséges megoldás, hogy a büntetőügyekre, illetőleg a polgári és a közigazgatási ügyekre egy-egy tábla jöjjön létre, ennek vannak közjogi hagyományai Magyarországon".[46] E megoldás az Alkotmánybíróság által megfogalmazott követelményeket formálisan kielégítette volna, ám az Alkotmány igényeit már nem: az elképzelés megvalósítása az Alkotmány által használt ítélőtábla fogalom logikai és a történeti értelmezésével nem lett volna összeegyeztethető, bár a nyelvtani és a rendszertani interpretációból eredő igényeknek kétségtelenül eleget tett volna. Az Alkotmány által használt ítélőtábla fogalom ugyanis a "komplex" hatáskörű ítélőtáblák létét támasztja alá: e szervek közül mindegyik tevékenységének valamennyi ügytípusra ki kell terjednie: mindegyik ítélőtábla tevékenységének valamennyi jogággal kapcsolatos ügyet fel kell ölelnie. A logikai értelmezéssel tehát azért nem fért volna össze az elképzelés, mivel ekkor valamennyi ítélőtábla illetékességi területe egybeesett volna a Legfelsőbb Bíróságéval, ennek következtében az alkotmányozó hatalom általi létrehozásuk a már kifejtettek szerint indokolatlan lett volna. Úgy vélem, az elképzelés megvalósítása esetében megfelelő indítvány az Alkotmánybíróság eljárását sikerrel alapozná meg.
bb) Bár nem az alkotmányozó, hanem a törvényhozó hatalom korábbi elgondolása volt, érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy az előző szabályozási elképzelés is erre utal. Ebben ugyanis meghatározta az Országgyűlés, hogy az ítélőtáblákon milyen kollégiumok működjenek - a Fővárosi Ítélőtáblán lett volna például a polgári, büntető stb. mellett közigazgatási kollégium is -, tehát a horizontálisan teljes hatáskörű ítélőtábla modellt kívánta megvalósítani. Ezt az igényt a jelenlegi - kétharmados - törvényi szabályozásnak is több eleme tartalmazza. Ezek az alábbiak:
- a Bsz. 23. § (1) bekezdése szerint az ítélőtáblán tanácsok, valamint büntető, polgári és közigazgatási kollégiumok működnek, míg a (2) bekezdés akként rendelkezik, miszerint a kijelölt megyei bíróságokon működő katonai tanácsok által első fokon elbírált ügyekben az ítélőtábla katonai tanácsa jár el;
- ugyancsak a Bsz. 89. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy a Legfelsőbb Bíróság kollégiumának tagjai a Legfelsőbb Bíróság bírái és az ítélőtáblák azonos kollégiumának vezetői, a (4) bekezdés pedig kimondja, hogy az ítélőtábla kollégiumának tagjai az ítélőtábla bírái, továbbá a megyei bíróságok azonos kollégiumainak vezetői;
- a Bsz. 23. §-ához fűzött részletes indokolás úgy
- 126/127 -
fogalmaz, hogy az ítélőtábla ítélkezési szervezete a törvény szerint a megyei bíróságok ítélkezési szervezetétől eltér annyiban, hogy az ítélőtáblán gazdasági kollégium nem működik, közigazgatási kollégium pedig csak a Fővárosi Ítélőtáblán működik, figyelemmel a közigazgatási perek változó hatásköri szabályaira.
Úgy vélem, az idézettekből egyértelműen a teljes hatáskörű, valamennyi fő jogágban eljáró ítélőtáblákról van szó, az ettől való eltérés tehát az Alkotmány, valamint kétharmados törvényi szabályok megváltoztatását tenné szükségessé.
Véleményem szerint az Alkotmánybíróság helyesen járt el akkor, amikor nem a vonatkozó jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét állapította meg, hanem az alkotmánysértő mulasztást. Az Országos Ítélőtáblára vonatkozó szabályozás megsemmisítésével ugyanis a testület akaratlanul is növelte volna a jogalkotó által okozott mulasztást, más szavakkal teljessé tette volna azt. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása ennek kivédésére igen jó megoldási lehetőséget kínált, s az alkalmazott megoldás egyben a már megalkotott norma védelmével egyidejűleg az Alkotmány előírásainak megfelelő bírósági szervezetrendszer kialakításához is segítséget nyújthat. A megsemmisítés jóval kevésbé szolgálta volna az alkotmányosságot akár az alaptörvény bíróságokra vonatkozó előírásai, akár a jelenlegi megoldás problémáinak kiküszöbölése tekintetében. Igazolja mindezt, hogy az Országgyűlés a 2002. évi XXII. törvény elfogadásával eleget tett jogalkotási kötelezettségének, kiküszöbölve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést. ■
JEGYZETEK
* Készült a T/038414 sz. OTKA támogatású kutatások keretében.
[1] Vö. az 1997. évi LXVI. törvény általános indokolásával.
[2] Vö. az 1997. évi LIX. törvény 8-12. §-hoz fűzött részletes indokolással.
[3] Vö: 1997. évi LXVI. törvény részletes indokolása a 16. §-hoz, a részletes indokolás a 24-26. §-hoz, valamint az 1999. évi CX. törvény általános indokolása.
[4] A miniszteri indokolás ez utóbbi mellett foglalt állást. Vö. az 1997. évi LXVI. törvény általános indokolásával.
[5] 1997. évi LXVI. törvény általános indokolása.
[6] E külön törvény az Alkotmány módosításáról szóló törvénynek a bírósági szervezetrendszert átalakító rendelkezéseivel egyidőben, 1997. október 1. napján lépett hatályba.
[7] A törvény 1. §-ához fűzött részletes indokolás szerint "az ítélőtáblák székhelyét és illetékességi területét a bíróságok ügyforgalmi adatai, a bírói utánpótlás biztosíthatósága, illetve Magyarország földrajzi adottságai határozzák meg".
[8] A jogszabály 1999. január 1-jén lépett hatályba, tehát pontosan akkor, amikor az ítélőtábláknak meg kellett volna kezdeniük működésüket.
[9] Ezzel párhuzamosan természetesen az ügyészségi struktúrát is visszaalakította a törvényhozó. Vö. az 1999. évi CX. törvény 162. § (2) bekezdésével.
[10] Az 1999. évi CX. törvény 1. §-ához fűzött részletes indokolás a csúszás okát a jogalkotási és igazgatási szervezési feladatok időigényességében jelölte meg.
[11] Vö. az 1999. évi CX. törvény 3. §-ához fűzött részletes indokolással.
[12] Ellentétes álláspontot képvisel a 1997. évi LXVI. törvény általános indokolása.
[13] A Bsz. 99-102. §-hoz (Átmeneti rendelkezések) fűzött részletes indokolása szerint "várhatóan a Legfelsőbb Bíróság létszámába tartozó bírák többsége (!) az ítélőtáblán fogja folytatni bírói tevékenységét...".
[14] Vö. a 138. §-hoz fűzött részletes indokolással.
[15] Az 1999. évi CX. törvény 3. §-ához fűzött részletes indokolás szerint a Legfelsőbb Bíróság fellebbezésről csak nagyon szűk körben döntene, pl. azon ún. első fok módjára hozott végzések esetében, amelyeket az ítélőtábla hoz.
[16] Jó példa lehet erre Németország.
[17] Vö. Peter Gilles: Időszerű igazságszolgáltatási problémák és igazságszolgáltatási reformok Németországban - transznacionális összefüggésben. Magyar Jog 2001. 10. sz. 611-612. o.
[18] Az indítvány benyújtója e tanulmány szerzője volt.
[19] ABK 2001. november, 561., 562.
[20] Uo.
[21] Uo.
[22] A testület e határozatában is utalt arra, miszerint az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. Vö. még a döntésben is hivatkozott 22/1990. (X. 16.) AB határozattal ABH 1990, 83, 86.; az 1395/E/1996. AB határozattal, ABH, 1998, 667, 669.; a 35/1999. (XI. 26.) AB határozattal, ABH 1999, 310, 317., valamint a 6/2001. (III. 14.) AB határozattal, ABK 2001. március, 115, 120.
[23] 317/E/1990/8. AB határozat. ABH 1990, 223, 225., valamint 22/1990. (X. 6.) AB határozat. ABH 1990, 83, 86.
[24] Fontos látni, hogy a Bsz. 17. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés, mely szerint "bíróság létesítéséről, összevonásáról, megszüntetéséről, illetékességi területének meghatározásáról - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - törvény rendelkezik", konkrét, meghatározott bíróság - például új városi bíróság - létrehozására stb. vonatkozik, nem pedig a bíróságra mint szervezeti egységre, szintre. Ez a rendelkezés tehát nem támasztja alá önmagában, hogy a bírósági szervezet alakításához is törvényi szintű szabályozás szükséges; azt az Alkotmányban található szabály keletkezteti.
[25] Abtv. 40. §.
[26] ABK 2001. november 561, 563.
[27] Vö. például a 38/1993. (VI. 11.) AB határozattal. ABH 1993, 256, 267.
[28] ABH 1993. 256, 267.
[29] ABK 2001. november 561, 563.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 267.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 201.
[30] ABK 2001. november 561, 563; 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345-347.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.; 50/1997. (X. 11.) AB határozat, ABH 1997, 327-329.
[31] A legismertebb példa erre a 37/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992, 227, 233.
[32] 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABK 2001. november 561, 562-563.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.
- 127/128 -
[33] ABK 2001. november 561, 563. Kiemelés tőlem.
[34] Uo. Kiemelés tőlem.
[35] Magyar Hírlap 2001. november 21. www.magyarhirlap.hu, az Interneten közölt változat azonos a nyomtatott cikkel.
[36] Uo.
[37] Talán nem véletlen, hogy a nevezett politikus nem sokkal később már akként nyilatkozott, hogy "az Igazságügyi Minisztérium természetesen tiszteletben tartja az Alkotmánybíróság döntését". www.korridor.hu 2001. 11. 22.
[38] Uo.
[39] 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2001. november 561, 564.
[40] ABK 2001. november 561, 564. Erdei bíró szerint "tekintettel arra, hogy az indítványozó nem az 1999. évi CX. törvény 1. §-ában megállapított rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését kérte, az Országgyűlés viszont a fentiek szerint mulasztást nem követett el, az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania". ABK 2001. november 561, 564.
[41] 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2001. november 561, 564.
[42] Uo.
[43] Vö. az 1/1993. (I. 13.) AB határozattal.
[44] Megjegyzés tőlem.
[45] ABH 1993, 27, 31.
[46] Somogyvári István, az IM közigazgatási államtitkárának véleménye. Népszabadság Online, 2001. nov. 27.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
Visszaugrás
