A konzuli igazgatás hagyományosan az állam külkapcsolati tevékenységéhez, külpolitikájához erősen kötődő közigazgatási terület, és mint ilyen, a nemzeti szuverenitás egyik alapköve. Az Európai Unió (EU) hatása azonban egyre inkább érződik ezen a területen is: többek az egyes szakpolitikák kapcsán felmerült feladatok, másrészt szervezeti változások nyomán. A legutóbbi változás az uniós polgársághoz kapcsolódó jogosítvány, a képviselettel nem rendelkező uniós polgárok harmadik államokban való konzuli védelmét célzó irányelvi rendelkezésekben öltött testet, és a korábbinál jelentősebb mértékben gyakorol anyagi, eljárásjogi és szervezeti hatást a nemzeti konzuli igazgatásra.[1]
A nemzetközi kapcsolatok politikai, gazdasági és társadalmi kapcsolatok összessége, amelyeknek, ha nem is kizárólagos, ámbár kétségtelen főszereplői az államok. A külkapcsolati tevékenység az állami szerveknek a más államokkal kialakított olyan politikai, gazdasági, kereskedelmi, kulturális és tudományos kapcsolatrendszere, amelyben az állami szervek feladata elsősorban az, hogy - a külpolitikai elvekkel és célokkal összhangban - tevékenységükkel gondoskodjanak az állam feladatainak, érdekeinek érvényesítéséről. A külkapcsolatokat a külpolitika mozgatja, amely az állam belpolitikája által meghatározott alapvető érdekeket kifejező elvek és célok összessége. A független államok alapvető ismérve a külkapcsolatok szabad alakításának joga, amely gyakorlatilag az államiság kezdete óta az állami feladatok köréhez tartozik. A külpolitika mint cél megvalósítása érdekében a többi szakigazgatási ágazatra jellemző hatósági tevékenység jellemzően háttérbe szorul.[2] Ez alól a külképviseletek konzuli feladatai jelenteknek kivételt. Ennek alapkoncepciója az, hogy a magyar állampolgárnak külföldön is biztosítani kell a közigazgatási hatósági eljárás megindításának lehetőségét, illetve okiratok beszerzését, továbbá azt, hogy saját államuk oltalmazó szerepét külföldön se veszítsék el.[3] A külképviseletek összetett jogi környezetben, a magyar közigazgatás kinyújtott karjaként működnek, egy részük pedig a konzuli igazgatás területét alkotja, amely elsősorban a fogadó állam területén tartózkodó állampolgárok érdekében végzett komplex tevékenységre összpontosul. Ez önálló, valamint közvetítő hatósági tevékenységet, közjegyzői valamint okirat-felülhitelesítési és érdekvédelmi feladatok ellátását öleli fel.[4] Ezek a feladatok az állam személyi felségjogaival függtek össze, amelyek a személyek mozgását követően, a területi felségjogra épülő modern államokban is fennmaradtak,[5] és a határon túl felmerülő közigazgatási ügyek intézésére a konzuli tisztviselőt vették igénybe.[6] A külügyi igazgatás és tevékenység alapelvei alapvetően ugyanazok, amelyek a hatósági eljárások során is mozgatórugóként működnek: törvényesség, demokratizmus, törvény előtti egyenlőség, az ügyféli jogok védelme, gyorsaság, egyszerűség és költséghatékonyság, valamint a humanizmus, különösen a gyermeki érde-
- 25/26 -
kek védelme.[7] A konzul tevékenysége azonban mindenekelőtt a konzult küldő és az őt fogadó állam baráti kapcsolatán alapul, a kölcsönösség és a jó viszony függvénye az, hogy idegen állam területén a küldő állam a közigazgatásának egy ágát fenntarthatja, és a belső jogában meghatározottak szerinti tevékenység végzésére jogosult. Emiatt a konzuli igazgatás alapját és kereteit a nemzetközi közjog keretén belüli konzuli kapcsolatok joga adja, tartalommal pedig a konzuli jog tölti meg, amely a konzuli szervezet tevékenységének javarészt belső jogi szabályait takarja.[8] Ez a konzuli szolgálat tevékenységének sokrétűségéből adódóan a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvényen (továbbiakban: Konztv.), valamint annak végrehajtási rendeletén[9] túl számos ágazati jogszabályt jelent. Emiatt érdemes áttekinteni, hogy az uniós jog térhódítása vajon milyen mértékben hat a konzuli igazgatásra, a nemzeti közigazgatás külkapcsolatokon nyugvó ágára, és hogy vajon milyen változásokat indukál a harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmét elősegítő koordinációs és együttműködési intézkedésekről 2015 áprilisában született irányelv (konzuli irányelv),[10] amelynek implementációja 2018. május 1-jéig esedékes, és amelynek Magyarország az elsők között már eleget is tett.[11]
Alapvetően az EU esetében konzuli szervezetről nem beszélhetünk, hatásköröket tekintve a konzuli szervezetre és tevékenyégre nézve az EU jogalkotásra felhatalmazást nem kapott. Ez azonban nem azt jelenti, hogy egyéb politikák kapcsán a konzuli igazgatás nem érintett: a vízumpolitikában a tagállami konzuli hatóságok vízumhatósági jogkörrel rendelkeznek, míg az uniós polgárság által keletkeztetett jogosítványok okán bármely harmadik államban tartózkodó uniós polgár irányába konzuli védelemmel összefüggő feladatok terhelik az illetékes tagállami külképviseleti szerveket.[12]
Az állami szuverenitás egyik megnyilvánulási formája az, hogy az állam eldöntheti: kit, milyen feltételekkel enged a területére, és hogy más államok állampolgáraival szemben alkalmaz-e korlátozást.[13] Az Európai Unióban a belső határok nélküli szabad mozgás és a közös külső határok által nyújtott védelemre épülő schengeni térség alapköve az a megállapodás, amelynek alapján az EU-n kívüli államok állampolgáraival szemben igyekeznek egységet tükrözve nemzeti külpolitikai prioritásokat háttérbe szorítani, és a rövid időtartamra (3 hónap) szóló beutazási engedélyek vonatkozásában közös vízumszabályokat és az egységes rövid tartózkodásra jogosító, ún. schengeni vízumot alkalmazni.[14]
Az eredendően kormányközi megállapodásokon nyugvó rendszer[15] az Európai Unió harmadik pillérébe tartozott, a rendszer működtetésének kulcsszereplői pedig a részes államok külképviseletei lettek.[16] A vízumkötelezettség alá tartozó külföldieknek,[17] akik valamely szerződő fél területére be kívántak lépni, a célország diplomáciai vagy konzuli képviseletén vízumot kellett kérelmezniük, amelyről maga a diplomáciai vagy konzuli képviselet (a továbbiakban: konzuli hatóság)[18] döntött.[19] A rendszer alapja, az információk és adatok cseréjének csatornája a közös vízumrendszer volt, amelynek működtetésére vonatkozó eljárási szabályok forrása az 1999-ben született, többször módosított és bővített, a konzulátusokon dolgozók gyakorlati tennivalóit meghatározó Közös Kézikönyv és Közös Konzuli Utasítások (KKU)[20] volt. A két okmányt a Végrehajtó Bizottság fogadta el, amely a schengeni egyezményben foglaltak végrehajtását célzó részletszabályok megalkotására volt hivatott.[21]
Az Amszterdami Szerződés 1999. május 5-i hatálybalépése óta a vízumpolitika a schengeni acquis részeként a harmadikból az első pillérbe került át, közös politikává vált az EU jogi és intézményi keretein belül, amely a tagállami kötelezettségekben is változást hozott.[22] Tekintettel arra, hogy a vízumkérdés a változás ellenére is érzékeny terület a harmadik országokkal fennálló politikai kapcsolatok tekintetében, és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó második pillért az Amszterdami Szerződés ebben a kérdésben nem érintette, ezért a Végrehajtó Bizottság szerepét a szintén tagállami érdekeket képviselő Tanács vette át, fenntartva a jogot, hogy szabályozza a vízumpolitika részleteit és megfelelő gyakorlati eljárásokat alakítson ki e téren.[23] Ennek fényében címezte közvetlenül a diplomáciai és konzuli képviseleteknek az újabb Közös Konzuli Utasítást 2005-ben közlemény formájában.[24] A schengeni acquis java részét - többek között a KKU-t is - egységes szerkezetbe foglalva, általános hatállyal bíró, teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó rendeleti formában a 2009-ben elfogadott, 2010. április 5-ét követően hatályos Vízumkódex[25] ötvözte a vízumpolitika anyagi és eljárásjogi szabályait, így közvetlenül a tagállamok konzulátusai számára tartalmaz követendő előírásokat. Ezeket cizellálja a Bizottság két végrehajtási rendelkezéseket tartalmazó határozata, kézikönyve a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról,[26] valamint a vízumosztályok működési rendjéről és a helyi schengeni együttműködésről.[27]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
