"Rossz törvényekkel és jó tisztviselőkkel mindig lehet kormányozni,
de ha a tisztviselők rosszak, a legjobb törvény sem segíthet rajtunk
Bismarck
A magyar jogtörténet és közelmúlt áttekintése mellett a címben foglalt célkitűzés - legalább egy tanulmány keretei között reális - megvalósításhoz szükséges feltérképeznünk a nemzetközi tendenciákat. Magyarországnak mintát a szervezeti hovatartozás szerint elsődlegesen az EU-tagállamok és - a tagság vonatkozásában nem csekély "átfedést" is jelentő - OECD országok jelenthetnek. A feltételes mód használata feltétlenül indokolt, ugyanis annak megítélése, hogy bármely állam megoldása mennyiben hasznosítható, nagyban függ például a jogrendszer karakterétől, a verseny- és a közszféra munkajogi szabályozásának jellegétől, a szociális párbeszéd szerepétől, a vizsgált ország homogén vagy föderális szerkezetétől vagy éppen a kormányzat "színétől".
Bármely részlet tárgyalását megelőzően szükséges tisztáznunk, mit tekintünk közszolgálatnak. Hatályos jogunk alkalmazásával a fogalom megszorító értelmezést kap, közszolgálati jogviszonyban a központi közigazgatás és az önkormányzatok köztisztviselői állnak. Így a közszolgálat fogalmi köréből kiszorulnak a modern állam és önkormányzat nem közhatalmi jogosítványok gyakorlásával járó, a közalkalmazotti foglalkoztatók feladatkörébe tartozó tevékenységek. (Idesorolhatjuk az írásunk tárgyát nem képező szolgálati jogviszonyokat is.) Az OECD-országok többségében is tágabb kört értenek e fogalom alatt, a meghatározás tagállamonként változó ugyan, de megközelítőleg a Kjt. és a Ktv., valamint a szolgálati törvények hatálya alá tartozók, valamint az igazságügyi alkalmazottak sorolandók e körbe.2
Az európai országok között szignifikáns különbségek vannak a közszolgálatok méretében, hatáskörében és szerepében. A közszolgálat egyik meghatározó tulajdonsága, hogy speciális foglalkoztatási jogviszonyban állnak az ott dolgozók, gyakorta a magánszektortól eltérő munkajogi státussal. A közszolgálatba tartozó lényeges szolgáltatás különösen a központi és helyi igazgatás, az egészségügy és az oktatás. Több államban a vasút és a posta a közszolgálat része, ugyanakkor néhány országban az említett dolgozók jogviszonya áthelyezésre került a munkajog hatálya alá.3 Megjegyezzük, a két világháború közötti Magyarországon is a közszolgálatba tartozott számos ún. közvállalat (pl. MÁV, Magyar Posta). 1945 után a magánszféra lebontásával a korábbi közszolgálat fogalma is értelmét vesztette, az 1989/90-es rendszerváltozást követően a gazdasági társasággá alakult közvállalatok megszorítás nélküli magánmunkajog alá sorolása bizonyos jogintézmények vonatkozásában (pl. az Mt. relatíve diszpozitív szabályai a munka díjazásánál, a végkielégítésnél) új, és azóta sem megoldott ellentmondásos helyzetet teremtett.
Több EU-tagállam a jogalkotásban is kísérletet tesz a közszolgálat meghatározására. A tagországok legnépesebb csoportja az alkotmányos rendelkezéseken túlmenően részletes szabályozást állapít meg az egyes közszolgálati területekre, így meghatározó hányadukban létezik a közhivatalnokokra, továbbá a közszféra egyes ágaira vonatkozó külön törvényi rendelkezés (pl. Dánia, Németország, Franciaország, Görögország, Luxemburg, Hollandia). Számos EU-tagállamban rendezik azok jogállását, akik nem a hagyományos kinevezéssel, hanem magánjogi szerződéssel dolgoznak a közszolgálatban.4
A jogrendszer eltérő karakteréből is eredő ellenpéldaként említendő Nagy-Britannia, ahol - írott alkotmány nélkül - a törvények az egyes szervek hatáskörét rögzítik, és ily módon lehet következtetni a foglalkoztatottak jogi státuszára. Ettől eltérően létezik néhány meghatározó jogszabály a közszolgálat egyes kérdéseire (pl. nyugdíjrendszer, titoktartási kötelezettség és korrupció-ellenesség), valamint a magánszférára hatályos rendelkezések egy részét is alkalmazni kell (pl. a diszkrimináció tilalma).
A közszolgálati foglalkoztatásnak - amely hagyományosan elkülönül a magánszektortól - számos jellegzetessége az állam munkáltatóként betöltött egyedülálló szerepéből fakad. A közszolgálatok központosított, hierarchizált és technokrata vonalak mentén - sokszor a Kormány által egyoldalúan hozott közigazgatási szabályok keretében - inkább a közigazgatási jog alapjain fejlődtek ki, szemben a munkaügyi kapcsolatok szabályozásával. Az 1990-es évektől különösen az átalakuló gazdasági közeg feszültséget okozott a közszolgálati foglalkoztatás uralkodó formáiban.5 Meghatározó, hogy vajon a makrogazdasági kényszerítő erők nagyobb hasonlóságot eredményeznek-e Európán belül az átstrukturálódó közszektorban.
Korábban az európai munkaügyi kapcsolatokban bekövetkező változásokkal részletesen foglalkozó vizsgálatok főleg a magánszektorban szerzett tapasztalatokon alapultak.6 A közszolgálat iránti megnövekedett érdeklődést - hangsúlyozva, hogy az egyes nemzeti rendszerek összehasonlítása a továbbiakban már nem pusztán tudományos vagy politikai érdek - az európai integráció váltotta ki.7 Az alábbiakban részletezendő, a gazdasági folyamatok nemzetközivé válásából eredő hatékonyságra és takarékosságra törekvés, valamint a szintén makrogazdasági szinten valamennyi EU-tagállamra nehezedő folyamatos pénzügyi nyomás különösen katalizálta a közszolgálat fókuszba kerülését. A kormányzatok "ráhatása" az egyes folyamatokra piacgazdasági viszonyok között korlátozott - a költségvetési elvárások teljesítésére és a szolgáltatások nívójával kapcsolatos követelményeknek való megfeleléshez a privatizáció és a közterhek meghatározása mellett a közszolgálat szabályozása és működési feltételeinek közvetlen vagy közvetett befolyásolása maradt.
Az állam szerepe a maga egyedülálló jogi, adminisztratív jellegzetességeivel meghatározó marad a közszektorban bekövetkező változásokban. Az állami tradíciók, az egyedülálló igazgatási kultúrával; a jóléti állam történelmi vívmányaival; benne egy sajátos megállapodással - a munkabékéről - a tőke és a munka között, valamint az egyes országok gazdasági és politikai jellegzetességei döntő szerepet játszottak a közszolgálati viszonyok fejlődésében. Megállapítható, hogy az 1990-es évek végéig alig történt megfelelő kényszerítő lépés a közszolgálat területén.8.
A közszolgálat szabályozását és szociológiáját döntően befolyásolja, hogy a közszolgálatok - szemben a globalizációval érintett magánszférával - nem helyezhetők át az egyik államból a másikba. Mindez egyben meghatározó befolyással van a köz- és magánszektor munkaügyi kapcsolatai közötti különbségre - kizárva ezzel "a falak teljes leomlását" ott, ahol a hagyományok erősen szétválasztották e két terület szabályozását. A közszféra munkaügyi kapcsolatainak nemzeti formája a politikai döntéshozók és a szociális partnerek érdekkörébe tartozik9. Ugyanakkor az OECD publikációi egy olyan humánerőforrás menedzsment modellt támogatnak, amely sokat merít a magánszférában létező "legjobb gyakorlatból". A következtetés általában mindig az, hogy a közszektor munkaügyi kapcsolatai megérettek az újraértékelésre.10
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
