4. 1998-ban a választások eredményeként ismét koalíciós kormány jött létre, s így a döntésmechanizmus és a kormányzati struktúra kiinduló kereteit, 1994-hez hasonlóan, az előzetes pártközi tárgyalások határozták meg. E tanácskozásokat mindvégig a jobbközép szövetség vezető ereje, a Fidesz uralta, míg az FKGP mérsékelt, az MDF pedig csekély befolyásolási képességgel rendelkezett. A fiatal demokraták az előző két ciklus tapasztalatait is figyelembe véve, mindenekelőtt arra törekedtek, hogy ne váljanak a koalíció "foglyaivá", meghatározó szerepük a közös kormányzás során feltétlenül érvényesüljön. Ezért eleve elvetették azt a lehetőséget, hogy a partnerek közötti egyeztetésre önálló intézményt hozzanak létre, amit az FKGP és az MDF egyaránt elfogadott. Az átfogó pártközi szervezet létrehozásának kizárása abban is megnyilvánult, hogy a Fidesz szövetségeseivel külön-külön kötött koalíciós megállapodást, s háromoldalú egyezmény csupán a parlamenti frakciók között jött létre. Mindkét dokumentum, a legnagyobb politikai erő érdekeinek megfelelően, az egyeztetés legfontosabb intézményének a kormányt tekintette, s az üléseken kívüli konzultációs formáknak csak alárendelt szerepet szánt. Ez utóbbiakról a megállapodások csak azt az általános megfogalmazást tartalmazták, hogy szükség esetén az együttműködő felek képviselői a megfelelőnek tartott szinten tárgyalnak, alkalmazkodva a vitatott kérdés kormányzati kezelésének rendjéhez. Ennek legmagasabb fórumát a miniszterelnök s az érintett párt elnöke közötti konzultáció képezte, ami a kormányfő számára semmiképpen sem jelentett szigorú, meghatározott eljárási normák szerinti egyeztetési kötelezettséget. Hatalmi túlsúlyának ellentételezéseként ugyanakkor a kisgazdákkal kötött megállapodásban a Fidesz elfogadta azt az elképzelést, hogy a 2000. évi elnökválasztáson a két párt közös jelöltet indítson, akinek kiválasztásában az FKGP-t javaslattételi, a fiatal demokratákat pedig egyetértési jog illeti meg. Emellett a szerződés a kormányzati struktúra jogi kereteinek kialakításakor kisgazdák igényeit messzemenően figyelembe vette, s ennek során a Fidesz eredeti ajánlatában szereplő három helyett e pártnak végül is négy miniszteri pozíciót biztosított.1
A koalíciós megállapodások a miniszterek önállóságának és felelősségének, valamint a kinevezési és felmentési jog gyakorlásának módját is tisztázni kívánták. Alapelvként kimondták, hogy a kormányzati munkára kijelölt személyek a közös kormányzásért egyetemleges felelősséget viselnek, ám saját területükön önállóan, elhatárolható részfelelősség alapján látják el feladataikat. E megközelítés nyomán egy-egy tárca politikai államtitkárának személyére az a párt tesz javaslatot, mely a minisztert jelölheti, s így, a korábbi ciklusokkal ellentétben, ún. tiszta minisztériumok jönnek létre. A részfelelősség elve egyben azt is jelentette, hogy a kormányfő felmenti a minisztert, illetőleg a politikai államtitkárt, ha ezt a tisztségviselőt korábban jelölő koalíciós párt indítványozza. Ily módon már a megállapodások elkülönítették a szövetségesek által birtokolt tárcákat a kormánytól, bizonyos fokig mentesítve a miniszterelnököt és a Fideszt a kisgazda miniszterek tevékenységéért viselt felelősség alól. Ugyanakkor a koalíciós szerződések, az összkormányzás szakmai-politikai feltételeinek biztosítása érdekében felhatalmazták a miniszterelnököt arra, hogy indokolt esetben megtagadhassa a közigazgatási államtitkárnak javasolt személy (politikai értelemben vett) kinevezését. Mindezen részletszabályokat az MDF-fel kötött megállapodás azzal az általános klauzulával egészítette ki, hogy személyi kérdésekben a döntések előtt a felek egymás javaslatait figyelembe veszik és megfontolják.
Miközben a koalíciós szerződések pontosan rendezték a miniszteri tisztségek pártok közötti elosztását, a kormányzati struktúra átalakításának legfontosabb kérdéséről, a miniszterelnöki hivatal funkcióinak, valamint szervezeti felépítésének radikális megváltoztatásáról hallgattak. E téren egyértelműen a Fidesz meghatározó szerepe érvényesült; a jobbközép szövetség vezető ereje már évek óta készült arra, hogy hatalomra kerülése esetén ezen intézményt a kormány "zászlóshajójává", a német modellhez közel álló kancelláriává szervezze át. Az átfogó változtatások négy síkon zajlottak; a hivatal élére minisztert neveztek ki, visszaállították az 1994-ben megszüntetett tükörreferatúra-rendszert, sajátos feladatkörrel rendelkező politikai államtitkárságokat hoztak létre, s megerősítették a sajtó- és kommunikációs részleget.2 Az első lépést, mint ezt korábban már részletesen tárgyaltuk, a miniszterelnök politikai súlyának növelése érdekében már a Horn-kormány tervbe vette, hiszen a miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter, szemben a közigazgatási államtitkárral, megfelelő pozíció birtokában kontrollálhatja, illetőleg koordinálhatja az egyes miniszterek tevékenységét. Ennek egyik legfontosabb eszközét a tükörreferatúra-rendszer újbóli kiépítése jelentette, mely, a tárca nélküli minisztereket is beleértve, a minisztériumok teljes hálózatát lefedte. Az öt referatúra, akárcsak az Antall-kormány időszakában, sajátos közvetítő és koordináló szerepet töltött be; egyfelől szoros kapcsolatot tartott az egyes minisztériumokkal, rendszerezte az ily módon szerzett információkat, s ennek alapján alternatívákat terjesztett a miniszterelnök felé, másfelől továbbította a kormányfő és a kancelláriaminiszter elvárásait a tárcák felé.3 Hasonló célt szolgáltak egyes önálló politikai államtitkárságok is, azzal az eltéréssel, hogy tevékenységük nem a kormányzati munka egészére, hanem csak néhány kiemelt területére irányult. Mind a nemzetbiztonsági és védelmi koordinációs titkárság, mind a közigazgatási és területpolitikai részleg jórészt olyan tárgykörökkel foglalkozott, amelyek a kisgazdák által vezetett tárcákhoz tartoztak, s így - a kifejezett jogi tilalom ellenére - az új szervezeti forma lehetőséget biztosított arra, hogy a miniszterelnöki hivatal az átlagosnál erőteljesebben kontrollálja e minisztériumok tevékenységét.4 Növelték a miniszterelnöki hivatal súlyát azok a politikai államtitkárságok is, melyek valamely tárca helyett láttak el ágazati vagy funkcionális feladatokat, ezek azonban az összkormányzat működését alapjaiban nem érintették. A sajtó- és kommunikációs részleg átszervezése sem befolyásolta érdemben a döntésmechanizmust, ám a kormányzati tevékenység egészének mediatizált jellegét érzékelhetően erősítette.
Mindazonáltal, az Antall-kormány időszakától eltérően, a miniszterelnöki hivatal előbb említett egységei a formális intézményrendszer szerves részét képezték. A tükörreferatúrák ugyanis nem a miniszterelnöki kabinetben működtek, hanem betagolódtak a közigazgatási államtitkár hivatali apparátusába, a politikai államtitkárságok funkcióit pedig jogilag szabályozták.5 E szervezetek esetében tehát az informalitás csupán akkor érvényesült, ha feladat- és hatáskörüket túllépve avatkoztak be az egyes tárcák tevékenységébe, s így egy második kormány szerepét töltötték be.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
