A közigazgatási bíráskodás napirenden lévő reformja - számos tudományos és egyéb szempont mellett - felveti a jogképző akarat forrásának és eredetiségének kérdését. A törvényhozás közjogi tárgyú döntéseit vizsgálva hagyományos minősítő szempont a létesített intézmény eredeti vagy adaptív jellege, közelebbről az, hogy az új konstrukció a létrehozó időszak hazai szükségleteire reagál, vagy pusztán modellkövetés eredménye. A napjainkban nyilvánosságra került tárgybeli tervezetek indokolásai is több helyen említik a történetileg kialakult és ma is elkülönülő jellegzetességeket mutató közigazgatási bíráskodási modelleket.
A hazai közjogi irodalmunkban is általánosnak tekinthető a bírósági típusú közigazgatási jogvédelem angol, francia és német minták szerinti felosztása.[1] Az angol megoldás szerint az egyéni jogok állammal szembeni védelmét a rendes bíróságokra kell bízni, mert csak ebben a szervezeti formában optimalizálható a polgárok érdek- és jogvédelme. A történeti - és jelentős részben a kurrens - szakirodalom által franciának nevezett modellben az egyéni jogokat biztosító felülvizsgálati fórum a közigazgatási rendszeren belül jött létre. E megoldás értékelése a hazai szakirodalomban változó volt: a kezdeti fenntartások után napjainkban gyakorta hivatkozott és követésre méltó szervezeti megoldásként jelenik meg. A németeknek tulajdonított jellegadó megoldás alatt a történeti irodalmunk általában a szervezetileg különálló közigazgatási bíróságokat érti.
A tanulmányban a hazai közigazgatási bíráskodás tervezett szervezeti és eljárási reformjának, az átalakítás eddig ismertté vált koncepciójának közjogi múltunkhoz kötődő néhány elemét tekintem át. Ezen belül is főként azt vizsgálom, hogy a tervezett normaszövegekben és a hozzájuk fűzött indokolásokban miként jelennek meg közjogi intézménytörténetünk - közigazgatási bíráskodással összefüggő - tapasztalatai. Kitérek arra, hogy indokoltnak tekinthető-e a történetileg kialakult sokszínű jogvédelmi megoldások modellszerű, országokhoz kötött osztályozása.
Előfeltevésem szerint a fenti konstrukciók nem tükrözik megfelelően a közigazgatási jogvédelmi fórumok lényegi sajátosságait. A magyar tételes közjog sem követett egyetlen sablont, egyetlen külhoni megoldást sem: a hazai közigazgatási jogvédelem történelmünk polgári időszakában unikális szervezeti formában intézményesült, és 1949-ig speciális hatásköri normák alapján és egyedi eljárási szabályok szerint működött.[2] A rendszerváltás utáni közigazgatási bíráskodás is belső kompromisszumok terméke, amely elvi alapokat nélkülöző eseti döntések nyomán jött létre.
A napjainkban folyó diskurzus szempontjából is fontos körülmény, hogy a közigazgatási bíráskodás fogalma az elmúlt másfél évszázad európai történeti irodalmában lényegében változatlannak tekinthető. A tárgybeli jogvédelmi rendszer 19. századi kialakulásától kezdve teoretikusok és jogalkotók egyaránt a közigazgatási hatóságok döntéseinek bírósági felülvizsgálatát értették alatta. A kortárs hazai irodalom is ezen az úton jár, amikor - kevés kivétellel - elfogadja Robert Mohl klasszikus fogalmi meghatározását.[3] A legtöbb közjogi kategóriával - például a jogállamiság definíciójával - szemben esetünkben tehát nem olyan, többféleképpen magyarázott és korhoz kötött fogalomról van szó, amely megnehezítené a tudományos igényű történeti összehasonlítást. A jelenlegi szabályozási javaslatok fölötti vitákat sem zavarja a kulcsfogalom eltérő értelmezése, a hazai és külhoni terminológiák feloldhatatlan tartalmi különbsége.
A közigazgatási jogvédelem tipológiavizsgálata, az esetleges modelltranszferek elemzése szempontjából azt is figyelembe kell vennünk, hogy a - megjelenési formájában rendkívül változatos - közigazgatási bíráskodás bevezetését minden korabeli államban csaknem azonos elvi követelmények és hasonló jellegű praktikus szükségletek indokolták. A 19. század második felének közjogi-politikai tapasztalatai világossá tették, hogy az államhatalmi ágak elkülönítése, a parlamentáris rendszer működtetése és a miniszteri felelősség bevezetése automatikusan nem zárja ki az alkotmányos többség hatalmi visszaéléseit. Az államjogi teóriákban és a politikai gyakorlatban nagyjából ebben az időben jelent meg az állam végrehajtó szerveivel szembeni hatékonyabb jogvédelem igénye. Az ekkor formálódó újabb teóriák szerint az államjogi biztosítékok körébe kell vonni az önkormányzati rendszert és általánossá kell
- 10/11 -
tenni a közigazgatási bíráskodást. Az előző a vertikális hatalommegosztást jelentette, az utóbbi - a hatalmi ágak merev elkülönítésével szemben - az egyéni jogok bíróság általi és állammal szembeni érvényesíthetőségének esélyét kínálta. A "szabadság intézménye mindkettő; az egyik nyújtja, a másik oltalmazza azt" - írta Kmetty Károly 1891-ben.[4] A közigazgatási bíráskodás Magyarországon is a jogállamiság elemi kritériumaként jelent meg; létrehozatala és hatvanéves működtetése komoly szellemi-szakmai küzdelem eredménye, egyben az önkorlátozó hatalom közjogi gesztusa volt hazánkban is.
A közigazgatási bíráskodás 19. századi intézményesítése azon jogalkalmazói tapasztalat következménye is volt, hogy a közigazgatási eljárás kevéssé alkalmas, vagy - erősebb rezsimek alatt - egyenesen képtelen az állampolgári jogok garantálására. Ez az eljárás - eredeti funkciója és lényege szerint egyaránt - az általános érdeket tartotta szem előtt, így kézenfekvő volt az egyéni jogok háttérbe szorulásának veszélye. A kortársak előtt egyértelművé vált az is, hogy a közigazgatási szervrendszer felsőbb szintjéhez előterjesztett panasz sem biztosít megfelelő jogvédelmet, hiszen annak elbírálásakor a magasabb szintű közigazgatási hatóságok ugyanúgy az általános érdeket tartják mérvadónak, mint az alárendelt szerveik. Ráadásul magasabb szinten legtöbbször az a végrehajtói szerv döntött az állampolgári igényről, amely az alsóbb szintű fórumot az adott tartalmú határozat meghozatalára utasította vagy orientálta.
Általánossá vált az a felfogás, hogy a bírói eljárás révén az egyéni jogvédelem magasabb szinten garantálható, hiszen a végrehajtó hatalomtól szervezetileg független ítélkező fórumok elfogulatlan döntést hozhatnak. A bírói jogvédelem alkalmasabbnak tűnt az egyéni jogok védelmére azért is, mert a jogi igény érvényesítése és az érdekkiegyenlítés az érintett felek személyes közreműködése, az ellenérdekű felek meghallgatása és az eljárás résztvevőinek cselekvő részvétele mellett zajlott. A jogvédő fórumok létesítésekor nyitott (és nálunk is tudományos vitákat generáló) kérdés maradt, hogy a bírói jellegű jogvédelmet csupán a hagyományos ítélkező fórumok garantálhatják, vagy ezt a fontos jogállami szerepkört bírói függetlenséggel felruházott egyéb testületek is elláthatják.
A modelladaptáció nyomon követése és az intézményi párhuzamok vizsgálata során tekintettel kell lennünk a közigazgatási bíráskodás kialakulásának aktuális politikai-közjogi körülményeire is. A közjogi ítélkezés gondolata Magyarországon is csak 1869 után, tehát akkor vetődhetett fel, amikor a végrehajtás és a törvénykezés egymástól szervezeti értelemben elkülönült. A modellszerű tipológiát (adott esetben az angol minta adaptálhatóságát) már az a körülmény is kizárta, hogy Angliában ez a hatalomági szeparáció nem történt meg. Az igazgatás feletti bírósági kontroll kialakításának második általános feltétele a jogszerűséghez kapcsolódott, hiszen ez feltételezte a közigazgatásra vonatkozó normák szokásjogi jellegének megszűnését, az állami cselekvés szervezeti kereteinek törvényi szabályozását és a közigazgatás működésének normatív meghatározását. Ebből a szempontból előremutató jelentősége volt a magyar közigazgatás Tisza Kálmán időszakában végrehajtott eredményes jogi szabályozásának, de korlátozta a hazai közigazgatási jogvédelmet a közigazgatási eljárási törvény hiánya. Végezetül a valós közigazgatási jogvédelem elemi kritériuma volt (és maradt), hogy alakuljon ki markáns társadalmi igény az állampolgári jogok védelmére, szoruljon háttérbe az állami érdek elsődlegességét valló felfogás, az alattvalói tudat.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
