"A közigazgatás a közönségért van - ebben mindenki egyetért."[1] Magyary Zoltán 1939-ben papírra vetett mondata magabiztos tudást mutat, olyat, aminek az igazságtartalmáról az írója szilárdan meg van győződve. Miért volt ilyen magabiztos e tudás? Nagy valószínűséggel egyrészt azért, mert akkor még máshogy tekintettek a decentralizációra és a helyi közösségeknek is más volt az alkotmányos szerepe, valamint még élő ismeret volt a 19. század nagy kodifikációs hulláma, a modern közigazgatás intézményes kiépülése, hiszen alig több mint két emberöltő telt el a kiegyezés óta. Másrészt, globális nézőpontból, a 20. század elejére felgyorsuló ipari fejlődés közigazgatási lenyomata, azaz az automatizálás, üzemszerűsítés, futótűzként terjedt el a világon és ennek hírhozója is volt az akkori magyar közigazgatási iskola.[2]
Mit is jelent ez a mondat ma? A "közönség" helyett ma Magyary minden bizonnyal a "társadalom" vagy "polgárok" kifejezést használná. Ezek szerint a közigazgatás végső célja a társadalom szolgálata, azaz a polgárok érdekében való cselekvés, a jogszabályok alkalmazása, szervezés, működtetés. A "szolgáltató állam" előképének is lehetne tekinteni ezt a megközelítést, azonban ez több annál: a 20. századig még látjuk nyomát annak a világnak, ahol az állampolgárt az állam "nagykorúnak" tekinti, rábíz ügyeket és valódi tartalommal telik meg az, amit ma "decentralizációnak" hívunk. Bár a felvilágosodástól kezdve az állam fokozatosan egyre több ágazatban jelen lett a humán majd a gazdasági szférában, ettől még a polgár nem "alárendeltje", hanem inkább "partnere" volt az államnak abban az értelemben, hogy azokat az ügyeket, amelyek akár a polgár is el tudott látni, azt az állam rá is bízta. Az alábbiakban erre a szabályozási attitűdre mutatok két történeti példát az oktatásigazgatás (mint humán ágazat) és a vízügyi igazgatás (mint gazdasági ágazat) egy-egy jogintézményén keresztül.
Ha szeretnénk megérteni, hogy Magyary miért a társadalmat, pontosabban vegyük tágabban: az embert helyezte a közigazgatás nézőpontjának közepébe, akkor nem tudjuk megkerülni a közfeladat fogalmát. A pozitív jog nem definiálja számunkra a közfeladat fogalmát, így tudományos fogalomként kell rá tekintenünk.[3] A tudomány azonban többnyire kerüli az egzakt definíciót, inkább körülírja. Tamás András rokon fogalomként a közüggyel foglalkozik, amelyet a magánügytől határol el: közügy körébe sorolja mindazokat a helyzeteket, amikor az eset magánügyként nem oldható meg. A megoldáshoz tehát kell az állam, a közügyek intézésére specializálódott közhatalom. Sőt tovább is megy: közügy körébe "tartozik mindaz, ami e közhatalom nélkül megoldhatatlan".[4]
A közügyekből fakadnak a közfeladatok, amelyeket "meg kell tenni (el kell érni), azért, hogy az államcélok és az alapvető állami kötelességek ténylegesen érvényre jussanak."[5] Azonban, hogy mi tartozik majd e körbe, az alkotmányos meghatározottság és a joguralom (rule of law) parancsa értelmében jogszabály fogja kijelölni. Röviden tehát azt is mondhatnánk, hogy közfeladat lesz mindaz, amit jogszabály annak nevez. Máshogy fogalmazva: olyan feladat, amely ellátásáért az állam felel valamilyen módon, azonban ez, mint alább látni fogjuk, leszűkíti az értelmezési tartományunkat és a cél-eszköz viszonyokat is felcseréli.
A közfeladat több, mint közszolgáltatás, hiszen "[a] közszolgáltatás - mint az elnevezése is mutatja - egy sajátos szolgáltatási típus, amelynek a jellemzője a közösségi jelleg."[6] A közszolgáltatások tehát egyfajta feladatok, mint amilyen még például a hatósági jogalkalmazás.[7] A közfeladatok körét - elvileg - a valós közszükségletek fogják meghatározni, amelyre Magyary kidolgozott egy ma is használható módszertant. A magyar közigazgatásról írt átfogó művében a valós közfeladat felmérésének három pillérének a területet, a népességet és a gazdaságot jelöli meg.[8] Az első faktor a terület, amely olyan statikus (többnyire állandó) adatokat tartalmaz, mint például a domborzat, vízrajz, éghajlati adottságok, vagy a településszerkezet. A második faktor a népesség, amelyet dinamikus, azaz folyamatosan változó mutatókkal lehet leírni, mint például a népmozgalmi adatok, iskolázottság, belső migráció, népesség eloszlása, életforma, foglalkoztatottság. A harmadik faktor a gazdaság, amely mára globális, makro- és mikrofolyamatokból áll.
- 41/42 -
A közfeladatra épített közigazgatás tehát azt követeli meg, hogy a valóságot a maga összetett valóságában nézze, sőt mérje, hiszen mindezen mutatók objektív szempontokat adnak. Az is része a közfeladat-központúságnak, hogy bármelyik faktor mögé nézünk, minden esetben az embert találjuk - csak eltérő életminőségében, társadalmi, gazdasági funkciójában. Hibás tehát szűkíteni egyik vagy másik területre a fókuszt, sőt még hibásabb a közfeladat lényegétől, a valóságtól eltávolodva, szélsőséges pozitivista nézőpontból azt mondani, hogy feladat csak az, amit a jogszabály annak jelöl. A jog ugyanis a közigazgatás céljának meghatározásában az eszköz, míg a cél a társadalmat, gazdaságot szolgáló közfeladatok helyes meghatározása és ellátása.
Mindezek után nézzük meg azt a két példát, amely arra világít rá, hogy a közfeladat ellátásában az állampolgárnak lehet-e egyáltalán szerepe, bízhat-e az állam az állampolgárra, pontosabban a polgárok egy közösségére feladatot, hatáskört.
Magyarországon az oktatás története egyidős az állammal, bár a középkorban az oktatási feladatokat elsősorban az egyház látta el. Az oktatás megszervezése az egyházi közigazgatáshoz igazodott: általános iskolák főleg plébániák mellett működtek, középiskolákat püspöki székhelyeken a káptalanok és kolostorok mellett hoztak létre. Külön működtek leányiskolák is már az első királyi dinasztia korában.[9]
Magyarországon a királyi jogi, normatív szabályozás a 18. századtól egyre több közfeladatot központosított. A Mária Terézia által 1777-ben kiadott Ratio Educationis című tanügyi rendelet állami feladattá tette az oktatásügyet, szólt a tankötelezettségről, amelyet általánosan azonban csak a kiegyezéssel vezettek be. A dokumentum fontos része az oktatásigazgatás kialakítása volt, amely egységes szervezetté alakította az addigi oktatási rendszert és központi irányítást vezetett be. Az oktatás feletti felügyeletet a korona gyakorolta, míg az irányítás területi szervei a "tankerületek", a megyei szintű igazgatási egységek voltak. A második Ratio Educationis rendeletet I. Ferenc király adta ki 1806-ban, amely részben átszervezte a felügyeleti rendszert, de a centralizált irányítást fenntartotta.
A vallás ügyéről szóló 1790/91. évi XXVI. törvénycikk többek között a vallásoktatás szabadságát, valamint az egyházi (katolikus és protestáns) fenntartású iskolák szabadságát garantálta, valamint tartalmazta a protestáns egyházak jogközelítését a katolikus egyház által gyakorolt jogokhoz. Ezzel az egyházi fenntartású iskolák közötti egyensúlyt teremtette meg az országgyűlés. Kimondta, hogy az egyes területek jogosultak hitük szerinti tanfelügyelőt vagy gondnokot választani, a tanítás módját is szabadon határozhatják meg, a királyi felügyeleti jog fenntartása mellett (5. §).
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
