A köztársasági elnöknek több olyan feladat- és hatásköre van, amely az ún. "külügyi hatalom" gyakorlásában való részvételt jelenti,[1] vagyis a magyar állam külügyi megnyilvánulásaiban való közreműködéssel, a szuverén államakarat kifejezésre juttatásához való hozzájárulással függ össze. Bár az Alaptörvény a külügyi hatalom kifejezést nem használja, de számos rendelkezése e fogalom tartalmi elemei közé sorolható. Ilyennek tekinthetők - a köztársasági elnök e tárgyú feladat- és hatáskörei mellett - a Magyarország külügyi kapcsolatait államcélként meghatározó alkotmányi rendelkezések - többek között a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében való együttműködésre törekvés a világ valamennyi népével és országával[2] - továbbá az Országgyűlés,[3] a miniszterelnök[4] és a Kormány[5] külügyi jogosítványai. A külügyi hatalom kifejezést tehát az Alaptörvény ugyan nem tartalmazza, a jogtudományban és az alkotmányos gyakorlatban azonban célszerűségi okokból mégis találkozni ezzel a megjelöléssel.[6]
a) A külügyi hatalom az államhatalomnak azt a részterületét jelöli, amelyik az adott állam külföldi államokhoz fűződő viszonyának ápolására és a nemzetközi jogi kapcsolatokban való részvételére vonatkozik.[7] Eszerint a külügyi hatalom - alkotmányjogi értelemben - az állam alkotmányjogilag szabályozott olyan feladat- és hatáskörének összessége, amelyik az államnak a nemzetközi kapcsolatokban való közreműködését érinti.[8] A külügyi hatalom ezért kifelé irányulóan magában foglalja[9] a nemzetközi jogi képviseletet más államokkal és nemzetközi szervezetekkel szemben, valamint a nemzetközi szerződések megkötését és felmondását.[10] Emellett minden egyéb külpolitikailag releváns, politikai és/vagy jogi hatást kiváltó akaratnyilatkozat kiadása ebbe a körbe sorolható.[11] Ide tartozik továbbá a diplomáciai kapcsolatok felvétele, illetőleg megszakítása, a diplomáciai és konzuli képviselők küldése és fogadása, a hadüzenet, a fegyverszünet, a békekötés, a nemzetközi kollektív akciókban való részvétel. Befelé irányulóan a külügyi hatalom az összes olyan alkotmányi és törvényi feladat- és hatáskört felöleli, amelyek a kifelé - azaz a külföldi címzettekre - irányuló, a nemzeti fennhatóság határain túl nyúló aktivitások előkészítését és megvalósítását szolgálják, vagyis a belső állami akaratképzést.[12] Ebben az értelemben a külügyi hatalom az állami döntéshozatali folyamatnak azt a részét jelenti, amely a nemzetközi kapcsolatok alakításával, az ennek során gyakorolt jogkörök alkotmányi szabályozásával függ össze. Így az egyes állami szervek feladat- és hatáskörének egymáshoz viszonyított meghatározását, ezek gyakorlásának tartalmát és határait, a külügyi funkciók ellátását foglalja magában.
b) A külügyi hatalom speciális jogi helyzetét az határozza meg, hogy e hatalom egyrészt a nemzetközi jog és az alkotmányjog metszéspontjában helyezkedik el,[13] másrészt szabályozásának sajátossága alapvetően a kormányzati rendszer jellegétől függ. A külügyi hatalom tárgya a külpolitika. A külpolitika - általános értelemben - minden olyan folyamat jelölésére szolgál, amelyik közvetlenül valamely államnak más állammal való viszonyában a bilaterális vagy multilaterális kapcsolatokra vonatkozik. A külpolitika tehát - a saját fennhatóság határain túlterjedő - olyan aktivitások összessége, amelyekkel elsősorban az állam[14] az érdekeit más államokkal szemben a nemzetközi rendszerben érvényesíti.[15] A külpolitika ezért - mint sajátos politikaterület - a nemzetállami érdekek megóvását, ezek érvényesítése érdekében meghatározott célok követését, a saját területi integritás és a politikai függetlenség védelmét, a gazdasági lét biztosítását, a szellemi-kulturális rang fokozását, illetőleg az ezek eléréséhez alkalmazott eszközöket öleli fel.[16] A külpolitika felfogható szűkebb és tágabb értelemben: szűkebb értelemben ide sorolhatók az állam nemzetközi szerződéskötései, más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való hivatalos nemzetközi kapcsolatai,[17] nemzetközi és szupranacionális szervezetekben való közreműködése - azaz az Európai Unióval való kapcsolatai -, valamint diplomáciai tevékenysége. A tágabb értelemben felfogott külpolitika - ezen túlmenően - felöleli az állami külügyi magatartások más formáit is a védelmi és biztonságpolitikától a külgazdasági politikán át a kulturális politikáig, továbbá a szélesebb értelemben vett nemzetközi kapcsolatokat, amely alatt mindenfajta - az államhatárt (akár szimbolikusan) átlépő - társadalmi kapcsolat vagy jogviszony értendő.[18] A külpolitikát tehát a nem kormányzati aktorok - mint pl. a pártok, a gazdasági és más érdek-, illetőleg civil szervezetek, továbbá önkormányzatok és egyházak - is alakítják, illetve befolyásolják: támogathatják és ellenezhetik, előkészíthetik és biztosíthatják. A külügyi hatalom szempontjából azonban csak az állam tevékenysége vehető számításba, mivel az alkotmányjogi feladat- és hatáskör-meghatározás ebben az értelemben csak az állami szervekre vonatkozik. A külügyi hatalom területének körülhatárolása az állami tevékenység esetében sem egyszerű. Mivel a külpolitika meghatározott céljaira és ezek megvalósításának eszközére és
- 112/113 -
módjára vonatkozóan belső állami akaratképzés megy végbe, ezért meglehetősen nehéz a külügyi és a belügyi politikai területeket egymástól elválasztani: az állami cselekvés belügyi és külügyi szférája kölcsönösen áthatja egymást.[19] Az elhatárolás kritériumaként a közvetlenség elvét szokás figyelembe venni: eszerint csak azok az aktusok sorolhatók a külügy területére esőnek, amelyek közvetlenül külföldi címzettre irányulnak, vagy közvetlenül a saját fennhatósági területen kívül gyakorolnak hatást.[20] Bár a külügyi hatalom helyzete, funkciója és jelentősége jogilag többféle módon definiálható,[21] a külügyi hatalom tárgya a nemzetközi jog formai kritériumaival és az alkotmány megfelelő feladat- és hatásköri normáival határozható meg. Ezért rendkívül fontos, hogy az alkotmányi feladat- és hatásköri szabályok ebben a tekintetben is egyértelműek, pontosak és világosak legyenek, amelyek biztosíthatják a külügyi hatalom gyakorlása során a hatásköri viták elkerülhetőségét.
Az alkotmányban kialakított kormányzati rendszer jellege szintén meghatározó a külügyi hatalom szempontjából. A kormányzati szervek egymáshoz való viszonya, az egyes szervek feladat- és hatásköri szabályai, a közöttük fennálló együttműködés formái, az állami akaratképzési folyamatban betöltött szerepük körvonalazza a külügyi hatalom gyakorlásának lehetőségét, módját és eszközeit. Az alaptörvényi szabályozás tehát a külügyi hatalom legfontosabb normatív meghatározását végzi el.
c) A külügyi hatalom az államhatalmi ágak elválasztásának rendszerében - a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom mellett - nem "negyedik hatalmi ág". A külügyi hatalmat - sajátosságainak megfelelően - az egyes hatalmi ágak elválasztásának rendszeréhez kell hozzáilleszteni.[22] Ez közelebbről azt jelenti, hogy az állami tevékenység meghatározott területét - a külpolitikát, a külügyeket, a nemzetközi kapcsolatok alakítását - meghatározott állami szervekhez szükséges rendelni, vagyis az egyes állami-kormányzati szervek között a külpolitikával összefüggő ügyek intézését biztosító feladat- és hatáskörök megosztására kerül sor. E megállapítást támasztja alá a külügyi hatalom elméletének és alkotmányos gyakorlatának fejlődése is.[23]
Mivel a külügyi hatalom gyakorlásában több állami szerv (parlament, kormány, államfő) vesz részt, ezért a külügyi hatalomra vonatkozó alkotmányjogi szabályozásnak rendeznie kell az egyes állami szervek közötti feladatok és hatáskörök elosztását és gyakorlásuk kérdéseit: különösen a nemzetközi jogi képviseletet a külügyi kapcsolatokban, a nemzetközi szerződéskötés belső folyamatát, a diplomáciai kapcsolatokra vonatkozó belső eljárási rendet, valamint a parlament és a közigazgatás szabályozását a külügyi kérdésekben.[24] A külügyi hatalom alkotmányi szabályozása alapvetően kétféle módon történhet. Egyrészt van néhány alkotmány, amelyik szisztematikus módon, önálló fejezetben foglalja össze a külügyi hatalommal kapcsolatos kérdéseket,[25] de az alkotmányok többsége azt a szabályozási megoldást követi, amelyet a magyar Alaptörvény is: az egyes állami szervek feladat- és hatáskörei között tesznek említést a külügyi hatalom körébe sorolható jogosítványokról.[26] Az Alaptörvény rendelkezéseinek egybevetése alapján - hogy a köztársasági elnök külügyi feladat- és hatásköreinek értelmezése elvégezhető legyen - a külügyi hatalom regulációjára a következő - tézisszerű - megállapítások fogalmazandók meg.
1. A külügyi hatalom - bár ahogy erről már volt szó, az Alaptörvényben ez a kifejezés expressis verbis nem szerepel - Magyarország állami szuverenitásának külső oldala szempontjából az egyik meghatározó elem, és így az alkotmányjogi szabályozásra kiemelkedő jelentőséget gyakorol. A külügyi hatalom "alapnormájaként" az Alaptörvény Q) cikke,[27] E) cikke,[28] és D) cikke[29] fogható fel, amelyek államcélként és állami feladatként tartalmi irányt szabnak az állam - és az állami szervek - működésének, vagyis Magyarország minden állami szervének a külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakításakor ezeket az elveket kell követnie.[30] A külföldi államokhoz fűződő viszony szempontjából nemcsak a nemzetközi szerződések megkötését kell figyelembe venni, hanem minden olyan aktust és intézkedést, amelyek a külügyek területén szokásosak, és ennek során Magyarország érdekeit - az Alaptörvényben megfogalmazott elveknek megfelelően - kell képviselni.
2. A magyar alaptörvényi szabályozás alapján rögzíthető, hogy a külügyi hatalom megosztott az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a Kormány és részben az Alkotmánybíróság között, bár ezt az Alaptörvény a jogkörök pontos meghatározásával és felosztásával nem jelöli ki egyértelműen.[31]
a) Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy a Kormány általános politikáját a miniszterelnök határozza meg.[32] A külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakítása a kormányzás tartalmi kérdése, és így a kezdeményezés és a végrehajtás az Országgyűlésnek felelős Kormányt illeti meg. Az Alaptörvény a Kormány általános politikájának tartalmáról nem rendelkezik, de nyilvánvaló, hogy az adott parlamenti ciklusra a Kormány általános politikájának egyik lényeges részét a külpolitikai törekvések és elképzelések alkotják. A miniszterelnöknek tehát kivételes és különleges szerepe van e politika tartalmi elemeinek alakításában, mivel ennek meghatározása az ő hatásköre, és időbeli terjedelme a kormányfő megbízatásához kötött.[33] A miniszterelnök - számos feladata mellett - "a külkapcsolatok vitelével összefüggésben is eljár, képviseleti joga teljes, megha-
- 113/114 -
talmazásra neki sincs szüksége, tényei, melyeket hivatalos minőségben fejt ki, kötelezik az államot."[34]
Az alaptörvényi előírások szerint a Kormány külügyi tevékenysége parlamenti kontroll alatt áll, mert a Kormány és a miniszterelnök - mint a Kormány tagja - felelős az Országgyűlésnek.[35] Ugyanakkor a parlamenti kontroll és a felelősség érvényesítése az általános szabályok szerint alakul: az Országgyűlés egyrészt a parlamenti ellenőrzés eszközeit (napirend előtti felszólalás, interpelláció, kérdés, bizottsági meghallgatás stb.) alkalmazhatja, másrészt a költségvetés meghatározásával gyakorolhat nyomást a Kormány külügyi tevékenységére, illetőleg a bizalom megvonásával menesztheti a miniszterelnököt (és a Kormányt).[36] A Kormány külpolitikája tehát parlamenti kontroll alatt áll, és nincs olyan területe, amely ez alól ki volna vonva, de az Országgyűlés e funkcióját csak a parlamenti ellenőrzés specifikus eszközeivel képes gyakorolni. Ezek alapján levonható az a következtetés, hogy a külügyek operatív irányítása, amely elviekben felöleli a külügyekkel kapcsolatos tartalmi - tervezési, döntési, tárgyalási és cselekvési - jogkörök lényeges elemeit, a Kormány kezében van, jóllehet az Alaptörvény szövege ezt kifejezetten sehol nem mondja ki, de a magyar kormányzati rendszer sajátosságából egyértelműen következik. A Kormány - mint a végrehajtó hatalom általános szerve - rendelkezik ugyanis azokkal a személyzeti, tárgyi és szervezeti lehetőségekkel, hogy a változó külső szituációkra gyorsan, folyamatosan és tárgyszerűen reagáljon, és így a külügyek felelős intézése érdekében az állami feladatokat a lehető legjobban teljesítheti. Szintén csak áttételesen lehet következtetni arra, hogy a külügyi igazgatás is a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozik, illetőleg ez a Kormányon belül a külpolitikáért felelős miniszter feladata és felelőssége.[37]
b) Az Országgyűlés - a fentieken túlmenően - egyrészt "felhatalmazást ad a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére".[38] Az Országgyűlés kötelező jellegű részvétele egyes nemzetközi szerződések létrejöttében - a végrehajtó hatalom már említett parlamenti kontrollja mellett - a demokratikus legitimáltság követelményével áll szoros összefüggésben: a felhatalmazás a parlament jóváhagyásaként fogható fel,[39] ennek megtagadása pedig akár sajátos, a Kormánnyal szembeni vétóként értelmezhető. Másrészt az Országgyűlés az Európai Unióban tagállamként való részvétel érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja, és az ilyen nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére - az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával - felhatalmazást adhat.[40] Emellett - a parlament és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése érdekében - az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról, és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről.[41] Harmadrészt az Országgyűlés határoz a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötésről,[42] továbbá különleges jogrendet érintő,[43] valamint katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatos döntéseket hoz.[44] Az Alaptörvény szerint az Országgyűlés "országgyűlési képviselőkből álló állandó bizottságokat alakít",[45] és a külügyekkel foglalkozó állandó bizottságot - a törvényi rendelkezések szerint - kötelező létrehoznia.[46]
c) Az Alaptörvényben csak érintőlegesen található rendelkezés az Alkotmánybíróság olyan hatáskörére, amely a külügyi hatalom kérdésével függ össze, jóllehet a testület feladat- és hatáskörét szabályozó sarkalatos törvény tartalmaz ilyen előírásokat. Az Alaptörvény pusztán annyit rögzít, hogy az Alkotmánybíróság "vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését",[47] és "megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést".[48] Az Alkotmánybíróságról szóló törvény[49] azonban további hatásköröket is megállapít. Eszerint az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed a nemzetközi szerződés vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatára.[50] Ezért a nemzetközi szerződés kötelező hatályának köztársasági elnök általi elismerését megelőzően a köztársasági elnök, illetve ha a nemzetközi szerződést kormányrendelet hirdeti ki, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését megelőzően a Kormány kérheti az Alkotmánybíróságtól a nemzetközi szerződés vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát.[51] E hatáskör azt biztosítja, hogy az Alaptörvény alapján a szerződéskötési eljárásban részt vevők a nemzetközi jogi kötelezettség vállalását megelőzően kezdeményezhessék a megkötendő nemzetközi szerződés általuk alkotmányosan aggályosnak tartott rendelkezései alkotmánybírósági vizsgálatát.[52] Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés rendelkezésének alaptörvény-ellenességét megállapítja, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére addig nem kerülhet sor, amíg a nemzetközi szerződést létrehozó államok vagy a nemzetközi jog szerződéskötési képességgel rendelkező egyéb alanyai az alaptörvény-ellenességet meg nem szüntetik, vagy ameddig fenntartás megtételével - ha ezt az adott nemzetközi szerződés lehetővé teszi - vagy a nemzetközi jog által elismert egyéb jogintézménnyel élve Magyarország nem zárja ki a nemzetközi szerződés és az Alaptörvény összeütközését.[53] Az Alkotmánybíróságról szóló törvény - konkretizálva
- 114/115 -
az alaptörvényi rendelkezéseket - rögzíti, hogy a testület a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az indítványozók - az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosa - kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi.[54] Emellett a bírónak - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - kötelessége, hogy az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli.[55] Ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amely a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti.[56] Ha pedig a testület olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amellyel a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, az ellentét feloldása érdekében - a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével - felhívja a Kormányt, illetve a jogalkotót, hogy a megjelölt határidőben tegye meg az ellentét feloldása érdekében szükséges intézkedéseket.[57] Az Alkotmánybíróság azonban nemcsak a jogszabályoknak, hanem a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek és a jogegységi határozatoknak a nemzetközi szerződéssel való összhangját is felülvizsgálja.[58] Ezen túlmenően a testület akkor, ha - többek között - nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg, hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg. Ilyen esetben a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.[59]
d) A köztársasági elnök külügyi hatalommal összefüggő feladat- és hatáskörei egy részét az Alaptörvény kifejezetten nevesíti. Ide sorolható Magyarország kifelé irányuló képviselete, továbbá a nemzetközi szerződések kötelező hatályának - az Országgyűlés felhatalmazása alapján történő - elismerése, valamint az ún. követségi jog.[60] E rendelkezések az államfőnek a nemzetközi jogi kérdésekkel összefüggő feladat- és hatásköreinek alkotmányjogi aspektusait tisztázzák.[61] Vannak azonban olyan hatáskörök is, amely jellegénél fogva elvileg az államfőt illetnék meg,[62] de sem az Alaptörvényben - sem pedig törvényben - erről nem történik említés.[63]
A köztársasági elnök képviseli Magyarországot,[65] amelybe a magyar állam kifelé irányuló képviseleti feladatellátása is beletartozik. Az államfő képviseleti joga az Alaptörvény e rendelkezése szerint kifejezett, de nem kizárólagos. Ez - a nemzetközi kapcsolatok intenzivitását és rendkívül szerteágazó jellegét tekintve - nem is volna lehetséges, mert a köztársasági elnök nincs abban a helyzetben, hogy Magyarország nemzetközi jogi képviseletét egyedül lássa el. Ezért képviseleti tevékenységét azokra az esetekre célszerű korlátozni, amelyeknek Magyarország - a magyar állam - egészének szempontjából van kiemelkedő jelentőségük. A köztársasági elnöknek - mint alkotmányos állami szervnek - ugyanis a nemzetközi (különösen más államokkal való) kapcsolatokban a magyar állam reprezentálásának funkcióját kell teljesítenie. A képviseleti jog az állam nevében történő, az államközi kapcsolatokban megjelenő hivatalos megnyilvánulást és megjelenést foglalja magában,[66] ezért az állam képviselete a köztársasági elnöknek egyrészt a külügyi hatáskörei gyakorlásakor valósul meg. Az elnöknek kifelé irányulóan - azaz nemzetközi jogi értelemben - bizonyos esetekben van képviseleti hatalma, vagyis olyan jogi hatalma, hogy a magyar állam nevében és az államnak beszámítható módon cselekedjen.[67] Másrészt viszont az államfő a nemzetközi kapcsolatokban konkrét hatáskörgyakorlás nélkül is képviseleti feladatot lát el, vagyis Magyarország reprezentálása anélkül is megvalósul, hogy ennek részletezését az Alaptörvény vagy a törvény tartalmazná.[68] Feladata továbbá a nemzetközi kapcsolatok ápolása, amely nemcsak a nemzetközi szerződésekkel, illetve a követségi joggal összefüggő feladat- és hatáskörellátást jelenti, hanem minden olyan intézkedést, amelyek a külügyek területén - az államot képviselő funkciójából adódóan - nemzetközi jogilag és alkotmányjogilag szokásos. Ennek során azonban tekintettel kell lennie egyfelől az alaptörvényi előírásokra - különösen a nemzetközi kapcsolatokat meghatározó cél- és feladatnormákra, továbbá más állami szerveknek a külügyekkel összefüggő feladat- és hatásköreire -, másfelől az e területen is fennálló együttműködési kötelezettségére.
a) Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök az Országgyűlés felhatalmazása alapján elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát.[69] E rendelkezés szoros összefüggésben áll az Alaptörvénynek a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát meghatározó szabályaival. Az Alaptörvény szerint Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját,[70] és ezzel elismeri a két - a nemzetközi és a magyar - jogrendszer összhangja megteremtésének szükségességét, a lehetséges normakollíziók elkerülését vagy megszüntetését.
- 115/116 -
Kinyilvánítja továbbá, hogy Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait.[71] A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.[72] Az alaptörvényi rendelkezés következtében a nemzetközi jog "általánosan elismert szabályai" külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban - vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül - maga az Alaptörvény hajtotta végre.[73] Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai[74] nem az Alaptörvény részei, hanem vállalt kötelezettségek. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alaptörvény tartalmazza, nem érinti az Alaptörvény, a nemzetközi jog és a magyar jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy egyes általánosan elismert szabályokat külön egyezmények (is) meghatározzanak és azok tekintetében külön transzformáció történjék.[75] Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése azt is jelenti, hogy Magyarország e rendelkezésnél fogva részt vesz a nemzetek közösségében. Ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alaptörvényt és a magyar jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek. A vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a magyar jog összhangjának biztosítása minden vállalt nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Az összhangot az egész magyar joggal biztosítani kell, így tehát az Alaptörvénnyel is. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai ugyan a jogforrási hierarchiában nem állnak az Alaptörvény szintjén, de "a magyar joggal való összhangjuk biztosításának" alkotmányi parancsát úgy kötelező teljesíteni, hogy az Alaptörvényt kell a nemzetközi jog e sajátos szabályaira figyelemmel értelmezni.[76] Az Alaptörvény értelmében a nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé, vagyis ebben a körben a dualista (transzformációs) felfogás érvényesül.[77] A nemzetközi jog más jogforrásai közül a nemzetközi szerződések a legjelentősebbek. Az államok a nemzetközi érintkezésük során - különböző célok elérése érdekében - gyakran és széles körben kötnek szerződéseket.[78] A nemzetközi szerződés fogalmát az Alaptörvény nem határozza meg, de egyes rendelkezéseiben utal e szerződésekre, illetve ezek létrehozásával összefüggésben a különböző állami szervek egyes jogosítványaira. Nemzetközi szerződésen a nemzetközi jog alanyai között létrejött olyan megállapodást, kifejezett akarat-megegyezést kell érteni, amelyben a nemzetközi jogalanyok egymás irányában kölcsönösen jogokat biztosítanak és kötelezettségeket vállalnak, vagyis amely nemzetközi jogok és kötelezettségek létrehozására, módosítására vagy megszüntetésére irányul.[79] A nemzetközi szerződések szokásjogi szabályait kodifikáló 1969. évi bécsi egyezmény[80] szerint a szerződés "államok között írásban kötött és a nemzetközi jog által szabályozott megállapodást jelent, tekintet nélkül arra, hogy egyetlen, kettő vagy több, egymással kapcsolatos okmányba foglalták-e azt és függetlenül a megállapodás sajátos rendeltetésétől".[81] Így valamennyi, Magyarország számára jogokat és kötelezettségeket keletkeztető szerződés nemzetközi szerződésnek minősül, függetlenül attól, hogy az milyen elnevezéssel vagy formában jön létre.[82] A bécsi egyezmény alapján létrejött nemzetközi szerződés minden esetben az államot kötelezi, függetlenül attól, hogy a szerződéskötés során az állam nevében mely szerve járt el. A szerződéskötésre jogosultak körét az állam részéről nem a nemzetközi jog, hanem a belső jog határozza meg, amely több állami szerv részvételét írhatja elő, illetve megkövetelheti, hogy csak több állami szerv egységes együttműködése eredményezhesse az állam részéről a nemzetközi szerződés megkötését. Az állam azonban arra a tényre, hogy a szerződést magára nézve kötelező hatályúként a szerződéskötési hatáskörre vonatkozó belső jogi rendelkezés megsértésével ismerte el - az elismerés érvénytelenítése céljából főszabályként - nem hivatkozhat, kivéve, ha a jogsértés szemmel látható volt, és alapvető fontosságú belső jogi szabályra vonatkozott.[83]
b) A nemzetközi szerződés megkötése többlépcsős folyamat,[84] amelynek lényege - vázlatosan - az alábbiakban foglalható össze. A nemzetközi szerződés megkötése az előkészítésével kezdődik. Az előkészítés a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező szervnek a szerződéssel kapcsolatos magyar álláspont kialakítására, továbbá a szerződés koncepciójának, tervezetének kidolgozására irányuló tevékenysége, valamint a magyar fél szerződéskötési szándékának a másik (többi) szerződő féllel való közlése. Ez utóbbi különösen a szerződés koncepciójának vagy tervezetének átadását, javaslattételt tárgyalások folytatására, illetőleg a másik (többi) fél hasonló kezdeményezésének elfogadását jelenti.[85] A szerződés előkészítése tehát minden olyan tevékenységet felölel, amely a szerződéskötés lehetőségének felmerülésétől az első szövegtervezet eljuttatásáig, illetve - ha a másik szerződő fél előbb juttat el szövegtervezetet a magyar fél számára - az első szövegtervezet fogadásáig terjed, de a másik szerződő féllel való tárgyalások már nem tartoznak az előkészítés szakaszába.[86] A nemzetközi szerződés előkészítéséről a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszter az Országgyűlés és a Kormány által meghatározott külpolitikai elvek figyelembevételével, a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben dönt.[87] A második lépés a nemzetközi szerződés létrehozása, vagyis az erre felhatalmazott szerveknek vagy személyeknek az a tevékenysége,
- 116/117 -
amellyel a szerződés tartalmát a másik (többi) féllel folytatandó két- vagy többoldalú tárgyalások útján vagy más megfelelő módon megállapítják. Ide tartozik a megkötendő szerződés szövegének vagy az aláírásra megnyíló szerződés szövegét tartalmazó záróokmánynak kézjegyükkel történő ellátása (parafálás) is,[88] de a parafált szöveg még nem kötelező.[89] A nemzetközi szerződés létrehozására, továbbá a tárgyalásokkal megbízott személy kijelölésére a miniszterelnök a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszternek a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben tett előterjesztése alapján ad felhatalmazást.[90] A harmadik lépés a nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapítása, amely az erre felhatalmazott szerveknek vagy személyeknek azt a tevékenységét jelenti, amelynek során a szerződés szövegét aláírással vagy egyéb, a leendő szerződés tartalmára vonatkozó közös akaratuk rögzítésére alkalmas eszközzel véglegesen elfogadják, anélkül, hogy ez a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését jelentené.[91] A szerződés aláírása azt a kötelezettséget rója az aláírókra, hogy tartózkodjanak a szerződés tárgyának és céljának a meghiúsításától.[92] Végül a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére kerül sor, amelyet azonban megelőz a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazás, mert a kötelező hatály elismerése csak felhatalmazás alapján történhet. A felhatalmazás vagy az Országgyűlésnek vagy a Kormánynak a belső jogi cselekménye,[93] és a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály tartalmazza.[94] Ez az aktus az Országgyűlés vagy a Kormány hozzájárulását jelöli ahhoz, hogy a szerződésben foglalt kötelezettségeket Magyarországra nézve kötelezőnek ismerjék el. Az Országgyűlés ezt a felhatalmazást - Magyarország külpolitikai érdekeit, törekvéseit kifejező nemzetközi szerződések megkötésében való parlamenti részvétel érdekében - a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződések esetében adja meg.[95] A szerződés egyrészt akkor tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, ha ez Magyarországnak az Európai Unió intézményei útján történő hatáskörgyakorlását érinti.[96] Másrészt akkor, ha olyan tárgykört szabályoz, amelyről törvény rendelkezik, illetve amelyről az Alaptörvény szerint sarkalatos vagy egyéb törvénynek kell rendelkeznie. Harmadrészt azok a nemzetközi szerződések tartoznak ide, amelyek az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést[97] érintenek.[98] Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe nem tartozó nemzetközi szerződés esetében a felhatalmazás megadására a Kormány jogosult. Az Országgyűlés csak a köztársasági elnököt, a Kormány viszont vagy a köztársasági elnököt, vagy a miniszterelnököt, vagy pedig a külpolitikáért felelős minisztert hatalmazza fel arra, hogy a nemzetközi szerződést Magyarországra nézve kötelezőnek ismerje el.[99] A kötelező hatály elismerése nemzetközi jogi cselekmény: azt fejezi ki, hogy nem az Országgyűlés vagy a Kormány belső jogi aktusa keletkezteti a nemzetközi jogi kötelezettséget, hanem az állam képviselőjének nemzetközi síkon véghezvitt cselekményei,[100] vagyis az elismerés következtében a szerződés nemzetközi jogilag Magyarországra nézve véglegesen kötelező, és e nyilatkozat nem vonható vissza.[101]
c) Ha a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, vagy ha a szerződésből következően az államfőnek kell elismernie,[102] hogy a szerződésnek a részes államokra nézve kötelező hatálya van,[103] akkor az elismerésre a külpolitikáért felelős miniszter - a kihirdető jogszabály[104] elfogadását követően haladéktalanul - előterjesztést tesz a köztársasági elnöknek.[105] Az államfőnek az előterjesztés kézhezvételétől számított öt napon belül, illetve ha a nemzetközi szerződést törvény hirdeti ki, annak aláírásával egyidejűleg a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséről okiratot kell kiállítania, amelynek kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről a külpolitikáért felelős miniszter útján haladéktalanul gondoskodik.[106] Az államfőnek azonban lehetősége van arra, hogy az elismerési okirat kiállítását megelőzően - ahogy erről már volt szó - kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál a nemzetközi szerződés vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát.[107] Ilyen esetben az elismerési okiratot az Alkotmánybíróság - a nemzetközi szerződés alaptörvény-ellenességét meg nem állapító - határozatának kézhezvételétől számított öt napon belül, illetve ha a nemzetközi szerződést törvény hirdeti ki, annak aláírásával egyidejűleg állítja ki.
d) A köztársasági elnök nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos feladat- és hatásköre több szempontból is kötöttnek nevezhető. Egyrészt az államfő csak az Országgyűlés vagy a Kormány felhatalmazása alapján jogosult a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére, ennek hiányában "döntése érvénytelen".[108] Másrészt, ha rendelkezik is felhatalmazással, csak a külpolitikáért felelős miniszter előterjesztése alapján járhat el, vagyis előterjesztés nélkül nem jogosult az elismerésre, illetve az előterjesztés alapján döntése korlátozott: főszabályként az előterjesztésnek megfelelően kell döntést hoznia. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök e joga puszta formalitás volna.
da) Egyfelől kérheti az Alkotmánybíróságtól a nemzetközi szerződés vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát, és a további eljárás ennek eredményétől függően alakul.[109]
db) Másfelől az előterjesztés jóváhagyását megtagadhatja, ha a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos eljárás formai okokból alaptörvény- vagy törvénysértő volt, vagyis jogszerűségi vizsgálatot folytathat le, és hivatali kötelessége, hogy ne hagyjon jóvá olyan előterjesztést, amely jogsértő. Ha ugyanis ezt tenné,
- 117/118 -
maga is jogsértést követne el, és ezért felelősségre vonhatóvá válna. A jogszerűségi vizsgálat hiánya magát e hatáskört tenné feleslegessé. Felvetődik továbbá a kérdés, hogy az államfőnek a jogszerűségi vizsgálat mellett van-e tartalmi szempontú vizsgálati joga. E lehetősége abból volna levezethető, hogy a köztársasági elnök "őrködik az államszervezet demokratikus működése felett," és e funkciójából következően annak az előterjesztésnek a jóváhagyását tagadhatná meg, amelyik az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné. Erre azonban a hatásköri szabályozás nem ad lehetőséget, mert az Alaptörvénynek az a rendelkezése, amely szerint a teljesítést ebből az okból az államfő megtagadhatja, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem vonatkozik.[110] A köztársasági elnök ugyanis nem valósíthat meg az Országgyűléssel és a Kormánnyal szemben önálló külpolitikát, ezért tartalmi szempontú vizsgálatot elvileg nem folytathat. Mégis felvethető olyan értelmezés, hogy a köztársasági elnök azokkal a külpolitikai elképzelésekkel, amelyek a közérdek nagyfokú sérelmét vagy az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményeznék, szembehelyezkedhessen. Csak ez az értelmezés eredményezheti azt, hogy az Alaptörvény a köztársasági elnöknek külügyi hatásköröket állapított meg, és csak ezáltal teljesítheti a nemzet egységét kifejező, illetve az államszervezet demokratikus működése feletti őrködő szerepét, mert ennek hiányában felesleges volna az államfőnek külügyi jogosítványokat adni.[111] Ezért ha tartalmi szempontú vizsgálatot végez, és bár ennek alapján ugyan nem tagadhatja meg az előterjesztés jóváhagyását, mert erre nincs konkrét hatásköre, mégis informális eszközökkel - különösen nyilvános megszólalásával, álláspontjának megismertetésével - hangod adhat nemtetszésének, jelezheti kifogásait, és óvhat az ilyen elképzelések megvalósításától. A tartalmi szempontból történő jóváhagyás megtagadása azonban alaptörvény-sértést jelent, amely a köztársasági elnök közjogi felelősségre vonását alapozza meg.
dc) Harmadrészt ez az államfői hatáskör abból a szempontból is kötöttnek minősül, hogy a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséhez ellenjegyzés szükséges,[112] vagyis a köztársasági elnök döntése csak akkor érvényes, ha az általa kiállított (aláírt) okiratot a Kormány tagja kontraszignálja. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését jelentő államfői aktus az ellenjegyzéssel válik érvényessé, és ez alapozza meg a kontraszignáló kormánytag parlamenti politikai felelősségét is.
A követségi jog a diplomáciai kapcsolatok része. A diplomácia az állam külpolitikai céljainak békés eszközökkel történő megvalósítása érdekében kifejtett tevékenysége.[113] A diplomáciai kapcsolatok az államok közötti érintkezésnek az a formája, amelyben külön erre felhatalmazott megbízottaikon - diplomáciai képviselőiken - keresztül állnak kapcsolatban egymással. Bár a diplomáciai kapcsolatok joga alapvetően a nemzetközi jogba tartozik, de vannak olyan aktusok, amelyeket a belső jogban kell szabályozni. A diplomáciai kapcsolatokra vonatkozó - évszázadok alatt kialakult - nemzetközi szokásjogi szabályok átfogó kodifikációját nemzetközi szerződés végezte el.[114] A diplomáciai kapcsolat felvétele két állam között nem kötelező,[115] de csak kölcsönös megegyezéssel létesíthető,[116] és ennek fenntartásához rendszerint diplomáciai képviseletek kölcsönös létesítése szükséges,[117] vagyis a diplomáciai képviselet létrehozása a diplomáciai kapcsolatok felvételét követi. A diplomáciai kapcsolatok megszakítása - a létesítéssel ellentétben - egyoldalú aktus, következményei azonban kétoldalú cselekvést eredményeznek.[118] A diplomáciai képviselet az államnak idegen állam területén működő legfontosabb államigazgatási szerve, a rá vonatkozó szabályok összességét a tárgyi értelemben vett követségi jognak (ius legationum) nevezik, míg az alanyi értelemben vett aktív és passzív követségi jog (ius legationis) a követek küldésének és fogadásának joga.[119] A diplomáciai képviselet feladatköre meglehetősen összetett. Magában foglalja - egyebek között - a küldő állam képviseletét a fogadó államban, továbbá a fogadó államban a küldő állam, illetve ennek polgárai érdekeinek védelmét, valamint a fogadó állam kormányával való tárgyalást. A fogadó államban levő viszonyokról és fejleményekről - minden megengedett módon - tájékozódhat, ezekről a küldő állam kormányának jelentést tehet, valamint előmozdítja a baráti kapcsolatokat a küldő és a fogadó állam között, és fejleszti a gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolataikat.[120] A diplomáciai képviselet feladatait a képviselet tagjai - a képviselet vezetője[121] és a képviselet személyzetének tagjai[122] - látják el. A képviselet vezetőjének személyéről a küldő állam dönt, aki - a diplomáciai kapcsolatok szintjétől függően - lehet az államfőhöz akkreditált nagykövet (rendkívüli és meghatalmazott nagykövet, pápai nuncius), az államfőhöz akkreditált követ (rendkívüli követ és meghatalmazott miniszter, pápai internuncius), vagy a külügyminiszterhez akkreditált állandó ügyvivő.[123] A képviselet vezetője - általában tehát nagykövet vagy követ[124] - az országa államfőjének személyes képviselője és meghatalmazottja. A küldő államnak a képviseletvezetőjét akkreditáltatnia kell. Ehhez először is meg kell győződnie arról, hogy a fogadó állam megadja-e a beleegyezést (agrément)[125] annak, akit a küldő állam a fogadó államban levő képviselete vezetőjeként akkreditálni szándékozik. A küldő államnak meg kell győződnie arról, hogy a fogadó állam megadta az
- 118/119 -
agrément-t annak a személynek, akit a fogadó államban levő képviselete vezetőjeként akkreditálni szándékozik.[126] Miután a fogadó állam a beleegyezést megadta, akkor a küldő állam kiállítja a képviseletvezető megbízólevelét (lettres de créance), amit általában az államfő ír alá, és a másik állam államfőjének címezi. A képviselet vezetőjének érkezését előre bejelentik,[127] megbízólevelének másolatát megérkezése után rendszerint személyesen adja át a külügyminisztériumban.[128] A képviseletvezető ezt követően magát a megbízólevelet a fogadó állam államfőjének (vagy más erre felhatalmazottjának) az ún. jóváhagyást jelentő - rendszerint ünnepélyes - fogadáson adja át. Ettől kezdődően a nagykövet a küldő állam hivatalos képviselőjének számít, megkezdheti működését,[129] és a fogadó állam diplomáciai testületének tagja lesz, továbbá a fogadó államban élvezi a diplomáciai mentességet (immunitást). Az akkreditált diplomata státusz - többek között - akkor ér véget, hogyha a küldő állam a fogadó államot arról értesíti, hogy a diplomáciai képviselő működése véget ért,[130] vagy a fogadó állam a diplomatát nemkívánatos személlyé (persona non grata)[131] nyilvánítja.[132]
a) Az Alaptörvény nem tesz említést a diplomáciai kapcsolatok felvételére és megszakítására vonatkozó belső eljárásról, ezen belül a köztársasági elnök és a Kormány (a miniszterelnök, illetőleg a külpolitikáért felelős miniszter) közötti együttműködésről, valamint a döntés-előkészítés és döntéshozatali jogosítványok megosztásáról. Mivel a külpolitika és a külkapcsolatok alakítása alapvetően a Kormány feladata, ezért a diplomáciai kapcsolatok felvétele és megszakítása e szerv döntésétől függ.[133] E döntés államfői aktus nélkül is érvényes, mert nem kizárt egyfelől, hogy a Kormány vagy a külügyekért felelős miniszter a kapcsolatfelvételről - a nemzetközi jog szabályai szerint - olyan szerződést kössön,[134] amelyben az államfőnek nem kell közreműködnie. Másfelől a diplomáciai kapcsolatok megszakítása egyoldalú aktussal is történhet, amely egyértelműen külpolitikai kérdés, és ennek alakítása a Kormány hatásköre.[135] Az Alaptörvény kifejezetten a diplomáciai kapcsolatok létesítésére és megszakítására nem tartalmaz államfői hatáskört, de ez a köztársasági elnök képviseleti feladatából levezethető.[136] Nem kizárt azonban az sem, hogy törvény kimondottan ilyen jellegű döntési jogkört is megállapítson a számára. A köztársasági elnök a diplomáciai kapcsolatok létesítéséről vagy megszüntetéséről kizárólag csak a külügyekért felelős miniszter előterjesztése alapján dönthet,[137] és az előterjesztésben foglaltak teljesítését nem tagadhatja meg.[138] Az államfő e döntése nincs ellenjegyzéshez kötve.
b) A köztársasági elnök az Alaptörvény szerint "megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket")[139] E rendelkezés elvileg magában foglalja mind az aktív, mind pedig a passzív követségi jogot. Az aktív követségi jog a magyar nagykövetek és követek megbízását (megbízólevelük kiállítását), illetőleg visszahívását[140] jelenti. A passzív követségi jog a külföldi államok által akkreditált nagykövetek és követek kinevezésébe való beleegyezés (agrément) megadását vagy megtagadását, továbbá fogadásukat - megbízó- vagy visszahívó levelük átvételének jogát -, valamint a kinevezett diplomáciai képviselő nemkívánatos személlyé (persona non grata) nyilvánításának jogát öleli fel.[141] Az alaptörvényi rendelkezésből azonban pontosan nem derül ki, hogy az államfő az aktív és passzív követségi joggal kapcsolatos döntéselőkészítésben milyen módon vehet részt, illetőleg e joga pusztán formális, vagy tartalmi elemeket is magában foglalhat-e. A követségi jognál is érvényesülnie kell annak az alaptörvényi szabályozásból adódó követelménynek, hogy a köztársasági elnöknek a külpolitika önálló alakítására nincs hatásköre, de ettől még nem biztos, hogy tevékenysége pusztán a külpolitika alakítására hivatott szervek által képzett államakarat kifelé irányuló közlésére korlátozódik. Ezért szükséges megvizsgálni és értelmezni e feladat- és hatáskör jellegét és tartalmát.
ba) A magyar nagykövetek és követek megbízása azt jelenti, hogy a nemzetközi jogi képviseletre felhívott szerv - az Alaptörvény szerint tehát a köztársasági elnök - a megbízási okiratban megnevezett személyt feljogosítja Magyarországnak a fogadó államnál (nemzetközi szervezetnél) való nemzetközi jogi képviseletére, vagyis arra, hogy a magyar államot megtestesítse és a diplomáciai feladatkörének megfelelő tevékenységet ellássa, azaz a magyar állam nevében meghatározott esetekben fellépjen. Az államfő általi megbízás csak Magyarország diplomáciai képviseletei nagyköveti és követi rangú vezetőire vonatkozik,[142] más külképviseleti funkciót ellátó személyekre nem.[143] A megbízás alatt annak a formaszerű nyilatkozatot tartalmazó megbízólevélnek (lettres de créance) - mint okiratnak - a kiállítása értendő, amelyet a fogadó állam által megadott beleegyezés (agrément) után ír alá és ad ki a köztársasági elnök,[144] vagyis a megbízás egyedi határozattal történik.[145] A megbízást tehát a megbízólevél dokumentálja, amelyet a fogadó állam államfőjéhez - vagy a külügyi teendőket ellátó szervéhez - címeznek, valamint bemutatkozó látogatáson adnak át.[146] A megbízás pontosan meghatározott államban (nemzetközi szervezetnél) való képviseletre szól. A megbízás nem pusztán a nagykövetek, követek kinevezését jelenti, mert a megbízás ebben az esetben tartalmilag tér el a kinevezéstől. Az Alaptörvény a nagykövetek, követek kinevezését külön nem nevesíti, mert e tisztséget betöltők kormánytisztviselőknek minősülnek, így rájuk a kormányzati szolgálati jogviszony az irányadó.[147] A nagyköveti, követi tisztség betöltésének előfeltétele tehát a kormányzati szolgálati jogviszony létrejötte, amely kinevezéssel és annak elfogadásával keletkezik,[148] de erről nem a köztár-
- 119/120 -
sasági elnök dönt. A nagykövetek és a követek megbízása tehát nem a szolgálati jogviszony létrejöttét, hanem a konkrét feladatra való felhatalmazást eredményezi.[149] A nagykövet vagy követ megbízása vissza is vonható, akár úgy, hogy nem kap új megbízást,[150] akár úgy, hogy a meglévő megbízást részben vagy egészben visszavonják, és új feladattal bízzák meg,[151] de a megbízás akár úgy is változhat, hogy a nagykövet vagy követ a meglévő megbízás mellé új megbízást is kap.[152] A megbízás változása önmagában a nagykövetek vagy követek kormányzati szolgálati jogviszonyát nem érinti, de ha a kormányzati szolgálati jogviszonyuk megszűnik, akkor már megbízást sem kaphatnak. A megbízás feltétele tehát egyfelől a kormánytisztviselővé történő kinevezés, másfelől a fogadó állam beleegyezése. Míg a kinevezés belső jogi aktus, addig a megbízásnál meg kell győződni arról, hogy a fogadó állam megadta-e az agrément-t annak a személynek, akit a fogadó államban levő képviselete vezetőjeként akkreditálni szándékoznak.[153] Ha ez a beleegyezés hiányzik, a megbízásra nem kerülhet sor.[154] Mivel a nagykövetek és követek megbízása szorosan összefügg az állam külpolitikájával, és a köztársasági elnök önálló, a Kormánytól eltérő külpolitikát nem valósíthat meg, ezért a megbízás az államfő számára előterjesztéshez kötött hatáskört jelent.[155] Az előterjesztésre a Kormány nevében a külpolitikáért felelős miniszter jogosult,[156] neki kell meggyőződnie arról, hogy a fogadó állam beleegyezése a megbízáshoz rendelkezésre áll-e, illetve a megbízás megfelel-e a jogszabályi feltételeknek. A megbízásnál a köztársasági elnöknek önálló mérlegelési joga van, amelyet az Alaptörvény biztosít a számára. Eszerint az államfőnek a megbízás teljesítését meg kell tagadnia, ha a jogszabályi feltételek hiányoznak, vagy alapos okkal arra következtet, hogy a megbízás az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné.[157] E kérdések vizsgálata a köztársasági elnöknek nemcsak joga, hanem kötelessége is, amelyet önálló mérlegelése és felelőssége alapján gyakorol. Más formai vagy tartalmi szempontok alapján azonban a megbízást nem tagadhatja meg, mert ez feladat- és hatáskörének túllépését jelentené. Az Alaptörvény azt is előírja, hogy az államfő e döntése ellenjegyzéshez kötött,[158] vagyis a megbízáshoz a külpolitikáért felelős kormánytag jóváhagyása szükséges, amely a megbízási okirat aláírásával teljesül. A nagyköveti megbízásokról és visszahívásokról szóló köztársasági elnöki határozatok közzétételét - a megfelelő diplomáciai eljárás lefolytatását és az ellenjegyzést követően - a külügyi feladatokat ellátó minisztérium kezdeményezi.
bb) A nagykövetek és követek fogadása alatt - első megközelítésben - a köztársasági elnöknek az a feladat- és hatásköre értendő, hogy a Magyarországra akkreditált nagykövetek és követek megbízólevelét - mint meghatalmazó okiratot - a magyar állam nevében, a bemutatkozó látogatáson, általában ünnepélyes formában, a diplomáciai képviselőktől közvetlenül, személyesen átvegye, és ezzel az ún. jóváhagyást kifejezésre juttassa, amely a diplomata számára hivatali idejének kezdetét jelenti.[159] Ez szintén csak a nagyköveti és követi rangú képviseletvezetőkre vonatkozik, más személy nem tartozik ebbe a körbe. A nagykövetek és követek fogadása azonban nemcsak a bemutatkozó látogatásra értendő, hanem - a nemzetközi kapcsolatokból adódóan - beletartozik a nagyköveteknek és követeknek a nemzetközi ügyekben történő fogadása is, ha erre az államfő a nagykövetektől, követektől megkeresést kap.[160] Az Alaptörvény nem rendelkezik arról, hogy a köztársasági elnök közreműködik-e a külföldi nagykövetek, követek számára adandó magyar beleegyezés (agrément) kinyilvánításában, jóllehet, ez a passzív követségi jog részének minősül. Mivel e beleegyezés szintén politikai kérdés, ezért ebben első helyen a Kormány - ezen belül a külpolitikáért felelős miniszter - az illetékes.[161] Ez tehát nem zárja ki, hogy adott esetben - a külpolitikáért felelős miniszter előterjesztésére - az államfő határozatot hozzon.[162] E lehetősége a képviseleti funkciójából adódhat, és a nemzetközi jogban érvényesülő viszonosságra tekintettel gyakorolható. Mivel azonban az Alaptörvény a nagykövetek és követek fogadásáról rendelkezik, és e fogadás előfeltétele a beleegyezés, az alaptörvényi rendelkezés akár azt is jelentheti, hogy a nagykövetek, követek fogadásán nem pusztán a megbízólevelük ünnepélyes átvételét kell érteni, hanem a beleegyezés megadását is. Ez utóbbi mellett szól az államfő általi fogadás ellenjegyzéshez kötése is.[163] A nagykövetek és követek fogadásának ellenjegyzése ugyanis értelmezési problémákat vet fel. Ha a fogadás alatt csak a megbízólevél ünnepélyes átvétele értendő, akkor ennek "ellenjegyzése" nem világos, mivel ez az aktus - mint az államfő általi jóváhagyás kifejezésre juttatása - nem igényel külön okiratot, így valójában nincs is mit ellenjegyezni, vagyis nehezen érthető, hogy ténylegesen mihez - milyen dokumentumhoz, illetve határozathoz - kötődik az ellenjegyzés. Ez az értelmezés azt feltételezné, hogy a köztársasági elnöknek - a külpolitikáért felelős miniszter előterjesztésére - határozatot kellene hoznia magáról ennek az ünnepélyes aktusnak a lefolytathatóságáról, és erre az ünnepélyes aktusra csak ellenjegyzés esetén kerülhetne sor. Ha viszont a fogadás az agrément-hez való hozzájárulást is felöleli, akkor a fogadás alaptörvényi meghatározása azt jelenti, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatásköre nem pusztán a bemutatkozó látogatás alkalmával valósul meg, hanem az ezt megelőző beleegyezés kérdésében való döntést is magában foglalja, azaz nem csupán a képviseleti funkciójára vezethető vissza. Ennek következtében az államfő - a külpolitikáért felelős miniszter előterjesztésére - döntést hoz az agrément megadásá-
- 120/121 -
ról vagy elutasításáról, vagyis - a nagykövetek, követek megbízásához hasonlóan - ez önálló feladat-és hatásköre, amelynél már értelmezhető az előterjesztés, az államfő hozzájáruló vagy megtagadó határozata, és az általa hozott döntés ellenjegyzése is. E hatáskörgyakorlásra pedig a magyar nagykövetek, követek megbízásánál írottak az irányadók.[164] Itt is megjegyzendő azonban, hogy ez az elnöki hatáskör kötött, és nem irányulhat önálló külpolitika, vagy a Kormányétól eltérő diplomáciai kapcsolatok alakítására. Ezért az államfőnek nincs joga arra, hogy a magyar állam beleegyezését már megszerzett nagykövetek vagy követek ünnepélyes fogadását és megbízólevelük átvételét megtagadja.[165] E lépése ugyanis a magyar állam diplomáciai kapcsolataiban eredményezne jelentős zavart, amitől feltétlenül tartózkodnia kell.
A passzív követségi jogba tartozó nemkívánatos személlyé nyilvánítás szintén politikai kérdés, és ez nemcsak a képviseletvezetők, hanem bármely diplomata esetében alkalmazható, ezért e kérdésben a Kormány dönt. Az Alaptörvény a köztársasági elnöknek ezzel összefüggésben nem állapít meg feladat-és hatáskört.
Az Alaptörvény nem tesz említést az egyoldalú nemzetközi jogi aktusokról, pedig ezek politikai vagy jogi hordereje semmivel sem kisebb jelentőségű, mint a nemzetközi szerződéseké, mert a nemzetközi jogot alakító módon gyakorolnak hatást, és a kijelentő államot egyoldalúan jogosítják vagy kötelezik.[166] Az egyoldalú aktusokon belül az egyoldalú jognyilatkozatok a lényegesek, amelyekhez sorolható az elismerés, a tiltakozás, a notifikáció stb.[167]
Az elismerések közül - amelynek tárgya igen sokféle lehet - kiemelkedik az új államok elismerése, de erre nincs az Alaptörvényben szabályozás,[168] így az sem derül ki, hogy ezzel összefüggésben milyen belső állami akaratképzési és döntéshozatali folyamat az irányadó. Elvileg nem kizárt, hogy e kérdésben - a külpolitikáért felelős miniszter előterjesztésére[169] - a köztársasági elnök döntsön, mivel ez a képviseleti funkciójából levezethető volna. Mivel azonban erre a köztársasági elnöknek az Alaptörvény feladat- és hatáskört nem állapít meg, és az új államok elismerése alapvető jelentőségű külpolitikai kérdés, ezért ez a jog a Kormányt illeti meg.[170] Az államfő a kormánydöntés kifelé irányuló kinyilvánításában - képviseleti funkciójából adódóan - kaphat szerepet, de ez pusztán a Kormány döntésének ismertetésére vonatkozhat, ennek nyilatkozat formájában történő megismétlése,[171] mert a köztársasági elnök önálló, a Kormányétól eltérő külpolitikát nem fogalmazhat meg. E funkciógyakorlása nincs ellenjegyzéshez kötve, de az előterjesztéstől nem térhet el, mert nincs saját döntési jogköre.[172]
Összefoglalásként - a hatályos alkotmányi szabályozás alapján - megállapítható, hogy a magyar Alaptörvény a "külügyi hatalom" körébe sorolható feladat- és hatáskörök kapcsán meglehetősen hiányos, töredékes és részben pontatlan rendelkezéseket tartalmaz. Ez különösen igaz a külügyi hatalomnak arra a részére, ami az állami döntéshozatali folyamatnak a külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakításával függ össze. Ezért feltétlenül indokolt volna a külügyi hatalom részletesebb, pontosabb és világos szabályozása, amely a köztársasági elnök külügyi feladat- és hatásköreinek gyakorlását is tisztázná. Ma egyértelműen hiányzik a külkapcsolati tevékenységet átfogóan és egységesen rendező törvényi szintű reguláció, ami hozzájárulna az egyes állami szervek közötti esetleges hatásköri összeütközések és egyéb működési zavarokhoz elhárításához.[173] Magyarországnak a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében való együttműködésre törekvése a világ valamennyi népével és országával, feltételezi, hogy a külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakítása korszerű normatív alkotmányjogi szabályozáson alapuljon, ami kiszámítható és stabil garanciát adhat Magyarország érdekeinek - a nemzetközi politikában történő - lehető legjobb érvényesítéséhez. ■
JEGYZETEK
[1] Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök - Magyarország képviselete mellett - az Országgyűlés felhatalmazása alapján elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát, továbbá megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket. Vö. az Alaptörvény 9. cikk (4) bek. a) és b) pontjaival.
[2] Alaptörvény Q) cikk (1) bek.
[3] Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésének d) pontja szerint az Országgyűlés felhatalmazást ad a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére, a h) pont szerint pedig határoz a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötésről. Részben itt említhető meg az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdése is, amely az uniós tagsággal összefüggő hatáskör-átruházással kapcsolatos nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást szabályozza.
[4] Az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdése szerint a miniszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját, amelybe a külpolitika is feltétlenül beleértendő. Lásd erről Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet. Kodifikátor Alapítvány, Pécs 2014. 2. javított és aktualizált kiadás161-162. o.
[5] Az Alaptörvény 19. cikke szerint a Kormány az európai uniós döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el.
[6] A szakirodalomban már korábban is felmerült, hogy "[a]z állam politikájának főbb céljai között nagyon fontos a külpolitikai államcélok alkotmányos szabályozása, vagy (ha jobban tetszik) a »külügyi hatalom« gyakorlása irányainak megfogalmazása." Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest, 1995. 23. o. Az is rögzítést nyert, hogy "a külpolitika gyakorlati vezetésére - jobban mondva: a külügyi hatalomra - vonatkozó szabályok
- 121/122 -
nem itt [ti. az állam céljai között] szerepelnek majd az alkotmányban, hanem számos helyen az államszervezet szabályozásában, a hatáskörök megjelölésében, a szerződéskötési eljárás rendezésében, a nemzetközi jog és a magyar jog kapcsolatának meghatározásában és így tovább." Bragyova: i.m. 24-25. o.
[7] A külügyi hatalomról lásd Petrétei József: A "külügyi hatalom" kérdése az alkotmányban. In: Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára. (Szerk. Chronowski Nóra - Petrétei József) PTE ÁJK, Pécs 2010. 271-289. o.
[8] Vö. Auswärtige Gewalt. In: Deutsches Rechts-Lexikon (Szerk. H. Tilch), C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München, 1992. (2) I. kötet, 442. o., és P. Badura: Staatsrecht. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1996. (2) 328. o.
[9] W. G. Grewe: Auswärtige Gewalt. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) III. kötet, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1988. 922. o.
[10] Ennek megfelelően a szakirodalomban a szerződéskötési hatalmat - vagy másképpen szerződéskötési jogkört (a "treaty-making power"-t) - a külügyi hatalom sajátos részeként fogják fel. Vö. Badura: i.m. 328. o.
[11] Mint pl. államok, kormányok, államfők, határok és egyéb - pl. jogviszonyok - elismerése, tiltakozások és fenntartások benyújtása, lemondások kijelentése, represszáliák elrendelése, nemzetközi szervezetekbe való belépés, ezek grémiumaiban történő szavazatleadás, továbbá egyéb tagsági jogok gyakorlása, nemzetközi bíróságnál és választott bíróságnál keresetindítás és más eljárásjogi lépések megtétele, saját állampolgár védelme érdekében tett intézkedések külföldön, valamint kiadatások engedélyezése. Az azonban vitatható, hogy a nemzetközi jogilag is formális aktusokon kívüli, jogilag irreleváns, tisztán politikai megnyilvánulások (mint pl. egyes beszédek, cikkek, interjúk, reprezentációs aktusok) a külügyi hatalom területére esnek-e. Az elhatárolás meglehetősen nehéz, mert ezeknek a tisztán politikai megnyilvánulásoknak is lehetnek nemzetközi jogi relevanciájuk, amelyek már egyértelműen a külügyi hatalom körébe sorolhatók.
[12] Grewe: Auswärtige... 922. o.
[13] Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. I. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1984. 499. o.
[14] Természetesen az államok mellett más, a nemzetközi erőtérben cselekvőképes szervezetek - különösen a nemzetközi szervezetek - is a külpolitika alakítói.
[15] Vö. R. Seidelmann: Außenpolitik. In: Wörterbuch Staat und Politik (Szerk. D. Nohlen) R. Piper GmbH & Co. KG, München 1991. 29. o.
[16] Vö. W. G. Grewe: Außenpolitik. In: Staatslexikon. Recht, Wirtschaft, Gesellschaft. (Szerk. Görres-Gesellschaft) 1985. (7) 463. o.
[17] "Ebben az értelemben a nemzetközi kapcsolatok csak az államok által fenntartott vagy legalábbis szabályozott kapcsolatokat tekinti nemzetközinek." Vö. Nemzetközi kapcsolatok. In: Jogi lexikon. (Szerk. Lamm V. - Peschka V.) KJK-KERSZÖV. Budapest 1999. 443. o.
[18] Így a nemzetközi kapcsolatok körébe sorolható pl. egy nemzetközi sportverseny, s idetartozik általában minden, magánszemélyek vagy nem állami (közhatalmat gyakorló) jogi személyek közötti, államhatárokon átlépő (vagy attól független) társadalmi viszony. Vö. Jogi lexikon, 443. o. A nemzetközi kapcsolatok a politikai, gazdasági, kulturális és katonai kapcsolatok szövevénye, ahogy ezt az államok közötti együttműködésben, az állami és nem állami aktorok formálják.
[19] "Nincs már belső állami, egészen a belpolitikában beágyazódott cselekvési terület, amelyik potenciálisan nem érinti a nemzetközi kapcsolatokat, amelyre hatást gyakorolna." Grewe: Auswärtige Gewalt 923. o.
[20] Uo.
[21] Nem téveszthető szem elől, hogy a világszerte érvényesülő interdependencia következtében a nemzetközi kapcsolatok egyre komplexebbé válása során az államok összefonódásának növekedése figyelhető meg. Vö. Stern: i.m. 691. o.
[22] Vö. Deutsches Rechts-Lexikon 442. o.
[23] Lásd erről Petrétei: A "külügyi hatalom" kérdése... 274-277. o.
[24] A szövetségi államban emellett még a tagállamok és a szövetségi szint közötti kompetencia-megosztást is rendezni szükséges. Vö. Badura: i.m. 328. o.
[25] Pl. a svéd alkotmány X. fejezete a "Kapcsolat más államokkal" címet viseli, és ennek megfelelően tartalmazza a nemzetközi szerződéskötés szabályait, továbbá az Európai Közösségre történő döntéshozatali jogkörök átruházásának feltételeit, valamint a fegyveres erők külföldi alkalmazására vonatkozó előírásokat. A spanyol alkotmány a Cortes-t szabályozó harmadik címben önálló fejezetet szentel a nemzetközi szerződéskötésnek. Vö. Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (Szerk. Trócsányi László - Badó Attila) KJK - KERSZÖV, Budapest 2005
[26] Ennek elosztása függ az adott állam kormányzati rendszerének sajátosságától is.
[27] Alaptörvény Q) cikk (1) "Magyarország a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával.
(2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
(3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé."
[28] Alaptörvény E) cikk (1) "Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.
(2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.[28]
(3) Az Európai Unió joga - a (2) bekezdés keretei között - megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt."
(4) A (2) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[29] Alaptörvény D) cikk "Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal."
[30] Az már külön kérdés, hogy az alaptörvényi rendelkezés mennyire egzakt és érthető. Pl. az Alaptörvény Q) cikk (1) bekezdésében alkalmazott megfogalmazás alapján nem világos, hogy mi a helyzet a nemzetközi jogalanyként elismert nemzetközi szervezetekkel, illetőleg hogyan kell érteni a "népek" kifejezést, továbbá mi a helyzet a nemzetközi jogi cselekvőképességgel kialakított személycsoportokkal.
[31] Ennek ellenére az alaptörvényi előírások fő funkciója Magyarországnak a nemzetközi jogi, illetve nemzetközi jogi vonatkozású cselekményeire irányuló feladat- és hatásköröknek egyes állami szervekhez való hozzárendelése.
[32] Vö. az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdésével.
[33] Vö. Petrétei: Magyarország alkotmányjoga II. 161-162. o.
- 122/123 -
[34] Nagy Károly: Nemzetközi jog. Püski Kiadó Kft., Budapest 1999. 410. o. "A legfontosabb kérdésekben a kormányfők találkoznak és döntenek, nemzetközi konferenciákon néha államok delegációját vezetik. Külföldi tartózkodása során a kormányfő mentessége ugyanolyan, mint az államfőé." Uo. A mentességről lásd Petrétei József: A köztársasági elnök sérthetetlenségéről. In: Ünnepi tanulmányok Rácz Attila 75. születésnapja tiszteletére (Szerk. Cserny Ákos) Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest 2013. 382. o.
[35] Alaptörvény 15. cikk (1) bek. és 18. cikk (4) bek.
[36] Alaptörvény 20. cikk (1) bek. és (2) bek. b) és c) pont, valamint 21. cikk
[37] A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe [Alaptörvény 15. cikk (1) bek.]. A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat [Alaptörvény 18. cikk (2) bek.]. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 85. §-a szerint a külgazdasági és külügyminiszter a Kormány európai integrációs ügyekért, külgazdasági ügyekért, külpolitikáért felelős tagja.
[38] Alaptörvény 1. cikk (2) bek. d) pont
[39] A nemzetközi jog a nemzetközi cselekményekben való parlamenti közreműködés vagy részvétel terjedelmére és szükségességére a nemzeti alkotmányjogi szabályozással szemben nem állít fel követelményeket.
[40] Vö. az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdésével.
[41] Alaptörvény 19. cikk
[42] Alaptörvény 1. cikk (2) bek. h) pont
[43] Így pl. kihirdeti a rendkívüli állapotot. Alaptörvény 48. cikk (1) bek. a) pont
[44] Alaptörvény 1. cikk (2) bek. i) pont
[45] Alaptörvény 5. cikk (3) bek.
[46] Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (Ogytv.) 16. § (2) bek.
[47] Alaptörvény 24. cikk (2) bek. f) pont
[48] Alaptörvény 24. cikk (3) bek. c) pont. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a testületnek "a nemzetközi szerződés megkötése egész folyamatának vizsgálatára nincs hatásköre, mert annak döntően politikai korlátai vannak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróságnak ne volna hatásköre a szerződéskötési jogosultság vizsgálatára." 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41, 44
[49] Lásd az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényt (Abtv.).
[50] Abtv. 23. § (3) bek.
[51] Abtv. 23. § (4) bek.
[52] Vö. a 7/2005. (III. 31.) AB határozattal. ABH 2005. 83, 86
[53] Abtv. 40. § (3) bek.
[54] Vö. az Abtv. 32. §-ával.
[55] Abtv. 32. § (2) bek.
[56] Megjegyzendő, hogy a korábbi szabályozáshoz képest az Abtv. nem tartalmaz előírást arra vonatkozóan, ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos hierarchiai szintű jogszabály ütközik.
[57] Vö. az Abtv. 42. §-ával.
[58] Erre utólagos normakontroll eljárásban, bírói kezdeményezés alapján folytatott egyedi normakontroll eljárásban, alkotmányjogi panasz alapján, vagy nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatakor kerül sor. Az indítványozókra, az eljárásra és a jogkövetkezményekre a jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Vö. az Abtv. 37. § (2) bekezdésével.
[59] Vö. az Abtv. (1) és (2) bekezdésével.
[60] Már a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény is hasonló rendelkezéseket állapított meg az államfő számára. A 11. § (1) bekezdése szerint "[a] köztársasági elnök képviseli Magyarországot nemzetközi viszonylatokban. Követeket küld és fogad, konzulokat nevez ki és megadja az idegen konzulok részére a működési engedélyt. A minisztérium útján a külhatalmakkal szerződéseket köthet, ha azonban a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez a Nemzetgyűlés hozzájárulása szükséges." A törvény 11. § (2) bekezdése azonban a köztársasági elnöknek további kötött hatásköröket is megállapított. Eszerint "[a] köztársasági elnök hadüzenetre, a hadiállapot beálltának megállapítására, békekötésre, a honvédségnek az ország határán kívül alkalmazására csak a Nemzetgyűlés előzetes felhatalmazásával jogosult."
[61] A nemzetközi jog ugyanis erre nézve nem tartalmaz kötelező előírásokat, így minden állam szabadon dönthet, hogy mely szerveinek állapít meg feladat- és hatásköröket a nemzetközi jogi képviseletre, a szerződéskötésre és a követségi jogra.
[62] Nagy Károly még úgy fogalmazott, hogy a köztársasági elnök "képviseli a magyar államot; dönt az államok elismeréséről, a diplomáciai és konzuli kapcsolatok felvételéről, felfüggesztéséről, helyreállításáról és megszüntetéséről; a Magyar Köztársaság nevében - külügyminiszteri ellenjegyzés mellett - nemzetközi szerződéseket köt, módosít vagy felmond; kinevezi és felmenti a nagyköveteket és főkonzulokat, megbízza és visszahívja a diplomáciai és konzuli képviseletek, valamint a nemzetközi szervezetek mellé rendelt állandó képviseletek vezetőit; más államok diplomáciai képviselői számára beleegyezést (agrément), konzuli képviselők számára pedig működési engedélyt (exequatur) ad; fogadja a diplomáciai képviseletek nagyköveti, követi rangú vezetőit megbízólevelük és visszahívó levelük átvétele alkalmából." Nagy: i.m. 409-410. o. E külképviseleti jogosultságok mindegyike azonban az államfőt az alkotmányjogi szabályozás alapján már nem illetik meg.
[63] Ilyennek tekinthető - többek között - az új államok elismerése.
[64] Lásd erről részletesebben Petrétei József: A köztársasági elnök, mint Magyarország képviselője. In: Az államfő jogállása II. (Szerk. Csink Lóránt - Szabó István) Pázmány Press, Budapest 2015. 7-28. o.
[65] Alaptörvény 9. cikk (3) bek. a) pont
[66] Tilk Péter: Gondolatok a köztársasági elnök feladat- és hatásköreiről. In: Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára. (Szerk. Chronowski Nóra - Petrétei József) PTE ÁJK, Pécs 2010. 357-358. o.
[67] "Az államfő teljes jogkörrel képviselheti államát, hivatalos ténykedései külön felhatalmazás nélkül is az állam tényeinek minősülnek, amely miatt az állam felelősséggel tartozik." Nagy: i.m. 409. o.
[68] Ennek részleteit lásd Petrétei: A köztársasági elnök, mint Magyarország képviselője. 18-21. o.
[69] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. a) pont. Ez a nemzetközi szerződésekre vonatkozó hatáskör - a korábbi Alkotmányhoz képest - pontosító jellegűnek tekinthető, amely a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény (Nkisze.) terminológiájának és szabályainak való megfelelést szolgálja. Vö. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG Orac, Budapest 2011. 248. o. Az Alaptörvény e rendelkezése tehát törvényi konkretizálással válik érthetővé.
[70] Alaptörvény Q) cikk (2) bek.
[71] Alaptörvény Q) cikk (3) bek. 1. mondat
[72] Alaptörvény Q) cikk (3) bek. 2. mondat
[73] Az Alaptörvénynek e rendelkezését "permanens transzformátorként" lehet felfogni. Vö. Drinóczi Tímea: A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe. Magyar Jog 2005. 10. szám 605. o.
[74] "Ez alatt az univerzális nemzetközi szokásjogot - ideértve a nemzetközi jogrend fundamentumát képező ius cogens szabályait -, valamint a (művelt) nemzetek által elismert általános
- 123/124 -
jogelveket lehet érteni." Sulyok Gábor: Nemzetközi jog és belső jog. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 368. o.
[75] Vö. az 53/1993. (X. 13.) AB határozattal. ABH 1993. 323, 327. Lásd még Blutman László - Csatlós Erzsébet - Schiffner Imola: A nemzetközi jog hatása a magyar jogban. HVG Orac, Budapest 2014
[76] Vö. az 53/1993. (X. 13.) AB határozattal. ABH 1993. 323, 334. A vállalt nemzetközi kötelezettségek összhangját az egész magyar joggal biztosítani kell, így mindenekelőtt az Alaptörvény rendelkezéseivel is. Ennek megítélése során szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt, hogy a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alaptörvénnyel. Vö. a 30/1998. (VI. 25.) AB határozattal. ABH 1998. 220, 236
[77] Ebből az következik, hogy Magyarország joghatósága alatt álló személyek jogait és kötelezettségeit a nemzetközi jog más forrásai csak akkor érinthetik, ha azokat belső jogszabályban (törvényben vagy kormányrendeletben) kihirdették.
[78] Vö. Malcolm N. Shaw: Nemzetközi jog. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 557. o. "A szerződés alapvetően a felek között kötött megállapodás a nemzetközi színtéren. Jóllehet államok és nemzetközi szervezetek is kötnek egymással szerződéseket, a szerződések elsősorban mégis az államok közötti kapcsolatokra vonatkoznak." Uo.
[79] Nagy: i.m. 344. o.
[80] "A szerződések megkötésére, értelmezésére, megszűnésére, érvénytelenségére vonatkozóan az állami gyakorlatban kialakult szokásjogot az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottsága összegyűjtötte, majd az államok az 1969. évi bécsi egyezményben szabályozták. Ez az 1969-es egyezmény csak az államok által kötött szerződésekre vonatkozik." Nagy: i.m. 345. o. A szerződések jogáról szóló, Bécsben 1969. évi május hó 23. napján kelt egyezményt (bécsi egyezmény) az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet hirdette ki. "A nemzetközi szervezetek egymás közti nemzetközi szerződéseiről, valamint a nemzetközi szervezetek és államok között létrejött nemzetközi szerződések jogát az 1986. március 21-én Bécsben aláírt egyezmény rögzíti." Jogi lexikon, 446. o.
[81] Bécsi egyezmény 2. cikk 1. a) pont. Ezt figyelembe véve a magyar törvényi szabályozás is hasonló meghatározást ad. Eszerint "nemzetközi szerződés: más állammal vagy a nemzetközi jog szerződéskötési képességgel bíró egyéb alanyával kötött, Magyarország számára nemzetközi jogi jogokat és kötelezettségeket létesítő, módosító vagy megszüntető, a nemzetközi jog által szabályozott, bármilyen elnevezéssel vagy címmel rendelkező írásbeli megállapodás, tekintet nélkül arra, hogy egyetlen, kettő vagy több egymással összefüggő okmányba foglalták-e". Lásd a Nkisze. 2. § a) pontját.
[82] A nemzetközi szerződésre - mint a nemzetközi jogalanyok közötti kifejezett akarat-megegyezésre - számos elnevezést használnak. Ezek közül a leggyakoriabbak a következők: szerződés (rendszerint a legjelentősebb politikai megállapodásokra alkalmazzák), egyezmény (általában bizonyos konkrét szakkérdéseket rendeznek), megállapodás (főként kisebb jelentőségű szerződések neve), nyilatkozat (ilyen elnevezés alatt is jelenthet meg szerződés), jegyzőkönyv (többnyire olyan okmány, amely más szerződéshez kiegészítést, módosítást, pótlólagos rendelkezést fűz) stb. Lásd Nagy: i.m. 345-347. o.
[83] Vö. a bécsi egyezmény 46. cikk (1) bekezdésével. A (2) bekezdés szerint: "A jogsértés szemmellátható, ha az ügyben a normális gyakorlattal összhangban és jóhiszeműen eljáró bármely állam számára objektíve nyilvánvaló lenne."
[84] E folyamat során világosan el kell határolni egymástól az egyes szerveknek a szerződéskötési eljárással összefüggő belső jogi és nemzetközi színtéren érvényesülő hatáskörét. Lásd erről Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Ernszt Ildikó: Hungary. In: Dinah Shelton (ed.): International law and Domnestic Legal Systems. Incorporation, transformation, and persuasion. Oxford University Press, Oxford 2011. 259-287. o.
[85] Vö. a Nkisze. 2. § b) pontjával.
[86] Vö. a Nkisze. 2. §-ához fűzött indokolással.
[87] "A miniszter az előkészítésbe érdekképviseleteket, szakmai szervezeteket és egyesületeket, valamint más intézményeket is bevonhat." Nkisze. 4. § (1) bek.
[88] Vö. az Nkisze. 2. § b) pontjával. A parafálás azonban nem szükségszerű eleme a tárgyalások lezárásának, mivel sok esetben a tárgyaló felek a tárgyalásokat a szerződés szövegének külön parafálása nélkül is lezárhatják.
[89] A parafálás a tárgyalások eredményeként létrejött szerződésszöveg hitelességének tanúsítása: nem jelent kötelezettségvállalást, csak a tárgyaló feleket köti, kifejezve, hogy azok a létrejött szerződési szöveget véglegesnek tekintik, és már nem óhajtanak rajta változtatni. A parafálás nem helyettesíti az aláírást. Jogi lexikon, 481. o.
[90] Vö. a Nkisze. 5. § (1) bekezdésével. A nemzetközi szerződés létrehozása, illetve a szerződés szövegének végleges megállapítása során eljáró személy meghatalmazását a külpolitikáért felelős miniszter okirattal tanúsítja. Nkisze. 6. § (1) bek. Nincs szüksége meghatalmazási okiratra a köztársasági elnöknek, a miniszterelnöknek és a külpolitikáért felelős miniszternek a nemzetközi szerződés létrehozására, továbbá a szerződés szövegének végleges megállapítására irányuló, valamint a szerződés kötelező hatályának elismerésével összefüggő cselekmények elvégzéséhez, továbbá Magyarország diplomáciai képviselete vezetőjének a fogadó állammal, illetve a nemzetközi szervezethez akkreditált állandó képviselőjének a nemzetközi szervezet keretében tárgyalt nemzetközi szerződés létrehozására irányuló cselekmények elvégzéséhez. E rendelkezés azonban nem érinti a nemzetközi szerződés létrehozásához és szövegének végleges megállapításához szükséges előzetes felhatalmazás megszerzésének kötelezettségét. Nkisze. 6. § (2) és (3) bek. E rendelkezés összhangban áll a bécsi egyezmény 7. cikkével.
[91] Vö. az Nkisze. 2. § c) pontjával. "A Kormány - kivételesen indokolt esetben, a Kormány két ülése között a miniszterelnök - a miniszternek a külpolitikáért felelős miniszterrel és az igazságügyért felelős miniszterrel egyetértésben tett előterjesztése alapján, a létrehozott nemzetközi szerződés szövegének vagy ennek hiányában a szerződés részletes tartalmi elemeinek ismeretében ad felhatalmazást a nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapítására, továbbá az ennek során eljáró személy kijelölésére, valamint határoz a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez szükséges feladatokról." Nkisze. 5. § (2) bek.
[92] Vö. a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 18. cikkével.
[93] Vö. a Nkisze. 2. § e) pontjával.
[94] Mivel a kihirdető jogszabály tartalmazza a szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást, így ezáltal biztosítható, hogy a kihirdető jogszabály megalkotása minden esetben megelőzi a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépését, mert e felhatalmazás nélkül a szerződés nemzetközi jogilag nem léphet hatályba. Vö. az Nkisze. általános indokolásával.
[95] Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés d) pont
[96] Alaptörvény E) cikk (2) bek.
[97] Alaptörvény 1. cikk (2) bek. a)-c) és e)-k) pontjai
[98] Vö. a Nkisze. 7. § (3) bekezdésével.
[99] Vö. a Nkisze. 2. § e) pontjával. A Nkisze. tehát lehetőséget ad a Kormány számára is arra, hogy a köztársasági elnöknek felhatalmazást adjon a kötelező hatály elismerésére. Ennek alkotmányi alapja az Alaptörvény 9. cikk (4) bek. j) pontja, amely szerint a köztársasági elnök "dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal."
[100] Így különösen okirat kicserélése vagy letétbe helyezése, illetve a szerződés hatálybalépéséhez szükséges belső jogi feltételek teljesüléséről szóló diplomáciai értesítés. Vö. Nkisze. 2. §-ához fűzött indokolással.
[101] Vö. Jogi lexikon, 515. o. A nemzetközi szerződés módosítása, felfüggesztése, megszüntetése, felmondása, az abból való kilépés azonban - az erre előírt szabályok alapján - lehetséges.
- 124/125 -
[102] A köztársasági elnöknek ez a jogosítványa a nemzetközi jogban elismert viszonosság alapelvével is összefügg, amely szerint a nemzetközi együttműködésben a szerződéskötési eljárás során általában azonos szintű szervek működnek közre.
[103] Az itt nem említett nemzetközi szerződések kötelező hatályát okirat kiállításával és annak kicserélésével vagy letétbe helyezésével, illetve a szerződésben meghatározott más módon a külpolitikáért felelős miniszter ismeri el. Ha a szerződésből következően a kormányfőnek kell elismernie, hogy a szerződésnek a részes államokra nézve kötelező hatálya van, az okiratot a miniszterelnök állítja ki, annak kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről pedig a külpolitikáért felelős miniszter útján haladéktalanul gondoskodik. Vö. a Nkisze. 8. § (4) bekezdésével.
[104] Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződést - főszabály szerint - törvényben, egyéb esetben a nemzetközi szerződést kormányrendeletben kell kihirdetni. Kormányrendeletben kell kihirdetni a nemzetközi szerződés mellékletét, ha a nemzetközi szerződést kihirdető törvény a Kormány számára felhatalmazást ad arra, hogy a mellékletet rendeletben hirdesse ki. Vö. a Nkisze. 9. § (1) bekezdésével
[105] Vö. a Nkisze. 8. § (1) bekezdésével. A Nkisze. 8. § (1a) bekezdése szerint, ha a nemzetközi szerződést kihirdető törvény felhatalmazása alapján a szerződés mellékletét kormányrendelet hirdeti ki, a külpolitikáért felelős miniszter - az előterjesztéssel egyidejűleg - a szerződés mellékletét is megküldi a köztársasági elnöknek.
[106] "Ha a nemzetközi szerződés értelmében a kötelező hatály elismerése nem az okirat kicserélése vagy letétbe helyezése útján történik, a köztársasági elnök a kötelező hatály elismeréséről kiállított okiratban foglaltakról a külpolitikáért felelős miniszter útján tájékoztatja a másik (többi) részes felet." Nkisze. 8. § (2) bek.
[107] Vö. a Nkisze. 8. § (3) bekezdésével.
[108] Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1037. o.
[109] Lásd a II. 2. c) és III. 2. c) pontokat.
[110] Az Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdése nem terjed ki a (4) bekezdés a) pontjára.
[111] Vö. M. Nettesheim: Die Aufgaben des Bundespräsidenten. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. III. kötet, (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2005. (3) 1097-1098. o.
[112] Alaptörvény 9. cikk (5) bek.
[113] Jogi lexikon, 135. o. "A diplomácia szó értelme kettős, egyrészt egy szervezetet jelent, amely az állami külpolitika érvényesítésének legfőbb eszköze, másfelől egy tevékenységet, amelyik azonos a szervezet tevékenységével. A diplomácia, mint tevékenység, az államfők, a kormányok, a külügyi hatóságok, a diplomáciai képviseletek tevékenysége az állam külpolitikai céljainak békés eszközökkel való megvalósítására." Nagy: i.m. 36. o.
[114] Lásd a diplomáciai kapcsolatokról Bécsben, 1961. április 18-án aláírt nemzetközi szerződést (bécsi szerződés), amelyet az 1965. évi 22. törvényerejű rendelet hirdetett ki.
[115] "Ha egy állam nem kíván egy másik állammal diplomáciai kapcsolatokat létesíteni, jogilag nem kötelezhető erre." Shaw: i.m. 460. o.
[116] Vö. a bécsi szerződés 2. cikkével.
[117] Vö. Nagy: i.m. 414. o. Diplomáciai képviselet hiányában is lehet államok között diplomáciai kapcsolat. "Ilyenkor a kapcsolatot harmadik államban működő képviselet útján tartják fenn. A külképviselet hiánya két állam között tehát nem jelenti szükségképpen e kapcsolatok hiányát is." Uo.
[118] "Egyoldalú akarattal nem lehet ugyanis a diplomáciai képviseletet egy másik államban fenntartani. A kapcsolat megszakításának a gyakorlatban sok oka lehet, az minősülhet retorziónak (...), oka lehet az új kormány elismerésének hiánya, a hadiállapot bekövetkezése, az államok között elhúzódó viszály stb. Az egyoldalúan megszakított kapcsolat helyreállításához viszont újra a két állam kölcsönös megegyezése szükséges." Nagy: i.m. 414. o.
[119] Vö. Nagy: i.m. 413. o., illetve Bruhács János: Nemzetközi jog II. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1999. 268. o.
[120] Vö. a bécsi szerződés 3. cikkével.
[121] A képviselet vezetője az a személy, akit a küldő állam azzal bízott meg, hogy e minőségben tevékenykedjék. Bécsi szerződés 1. cikk a) pont
[122] A képviselet személyzetének tagjai a képviselet diplomáciai, igazgatási és műszaki, valamint kisegítő személyzetének tagjai. A diplomáciai személyzet tagjai a képviselet személyzetének azok a tagjai, akiknek diplomáciai rangjuk van. Az igazgatási és műszaki személyzet tagjai a képviselet személyzetének azok a tagjai, akik a képviseletnél igazgatási és műszaki munkakörben állnak alkalmazásban. A kisegítő személyzet tagjai pedig a képviselet személyzetének azok a tagjai, akik a képviseletnél kisegítő munkakörben teljesítenek szolgálatot. Vö. a bécsi szerződés 1. cikk c), d), f) és g) pontjaival.
[123] Vö. Bruhács: i.m. 269. o. és a bécsi szerződés 14. cikk (1) bekezdésével. A 14. cikk (2) bekezdése szerint "A képviseletek vezetői között osztályba tartozásuk alapján - a rangsorelsőbbséget és a szertartásrendi kérdéseket kivéve - nem tehető megkülönböztetés. Az "állandó ügyvivő megbízólevelét a külügyminiszter állítja ki, és a másik állam külügyminiszterének címezik. Állandó ügyvivő küldése ma már igen ritkán fordul elő." Nagy: i.m. 416. o.
[124] Nagykövetek küldése sokáig csak nagyhatalmak egymás közötti viszonyában volt szokásos, jogilag ebben jutott kifejezésre a nagyhatalmi státus. A két világháború között a nagykövetek kis államokba való küldésének gyakorlata terjedni kezdett, majd a II. világháború után általánossá vált. A diplomáciai kapcsolatok nagyköveti szintre való emelése világszerte érvényesülő tendencia, és egyre ritkább, hogy egy államot követ képviseljen a másik államban. Magyarország a II. világháború előtt csak követeket küldött és fogadott, jelenleg pedig csak nagyköveti szinten tart fenn diplomáciai kapcsolatokat. Vö. Nagy: i.m. 416. o. A bécsi szerződés 15. cikke szerint az államok állapodnak meg abban, hogy képviseleteik vezetőit melyik osztályba sorolják.
[125] Az agrément a fogadó állam előzetes hozzájárulását jelöli ahhoz, hogy a küldő állam képviselőjét a diplomáciai küldetésre fogadja. A megtagadás a fogadó állam diszkrecionális joga, indokolni nem kell. Nagy:i.m. 420. o. és Bruhács: i.m. 269. o., illetve bécsi szerződés 4. cikk (2) bek.
[126] Bécsi szerződés 4. cikk (1) bek.
[127] A bécsi szerződés 10. cikk (1) bekezdése szerint a fogadó állam külügyminisztériumát értesíteni kell - többek között - a képviselet tagjainak kinevezéséről és megérkezéséről.
[128] Nagy: i.m. 420. o., Bruhács: i.m. 269. o.
[129] "A képviselet vezetője működését a fogadó államban vagy akkor kell megkezdettnek tekinteni, amikor átnyújtotta megbízólevelét, vagy amikor közölte megérkezését és megbízólevelének hiteles másolatát a fogadó állam külügyminisztériumának, illetőleg a közös megállapodással kijelölt más minisztériumnak átadták, a fogadó államban fennálló gyakorlatnak megfelelően, amelyet egyöntetűen kell alkalmazni." Bécsi szerződés 13. cikk (1) bek.
[130] Ezt általában visszahívó levél formájában teszik meg, amely a képviselő megbízásának megszüntetését jelenti.
[131] A fogadó állam bármikor közölheti a küldő állammal, hogy diplomáciai személyzetének valamely tagját nemkívánatos személynek tekinti. Ilyen közlést tehet már az érintett személynek a fogadó államba való megérkezése, illetve kinevezése előtt is. A küldő állam köteles az érintett személyt visszahívni, illetve kinevezését visszavonni, s ha e kötelezettségének nem tesz eleget, a fogadó állam megtagadhatja, hogy az illetőt a diplomáciai képviselet tagjának tekintse. Jogi lexikon, 491. o. Vö. a bécsi szerződés 9. cikk (1) bekezdésével.
- 125/126 -
[132] Vö. a bécsi szerződés 43. cikkével.
[133] A rendszerváltozást megelőzően a magyar nagykövetségek és követségek külföldi államban történő felállításáról, illetve megszüntetéséről - a kormány javaslata alapján - a Népköztársaság Elnöki Tanácsa döntött. Ádám Antal: A Népköztársaság Elnöki Tanácsa. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1959. 230. o. Ennek megfelelően a NET határozott pl. nagyköveti szintű diplomáciai kapcsolat létesítéséről a Magyar Népköztársaság és Málta között [33/1970. (XII. 13.) NET határozat], a Magyar Népköztársaság és Jamaica között [31/1975. (XII. 17.) NET határozat], továbbá a fennálló diplomáciai kapcsolat nagyköveti rangra emeléséről a Magyar Népköztársaság és a Japán Császárság között [11/1964. (VI. 2.) NET határozat], a Magyar Népköztársaság és a Norvég Királyság között [7/1965. (III. 14.) NET határozat], vagy a Magyar Népköztársaság helsinki követségének nagykövetségi rangra való emeléséről [3/1960. (III. 1.) NET határozat].
[134] Lásd például: "1994/20. Nemzetközi Szerződés a külügyminisztertől a Magyar Köztársaság és Macedónia közötti diplomáciai kapcsolat létesítése. A Magyar Köztársaság és Macedónia, volt jugoszláv köztársaság, 1994. augusztus 29-én jegyzékváltással megállapodott, hogy e naptól nagyköveti szintű diplomáciai kapcsolatot létesítenek."
[135] A Kormány emellett dönthet új külképviseletek létesítéséről és a meglévők bezárásáról, amelyek azonban a diplomáciai kapcsolatokat nem érintik. Lásd pl. a 2042/1995. (II. 23.) Korm. határozatot, a 2101/1999. (V. 5.) Korm. határozatot, a 2114/2004. (V. 18.) Korm. határozatot. Megjegyzendő, hogy erről korábban a köztársasági elnök is hozott döntést. Lásd pl. a 217/1991. (XI. 2.) KE határozatot.
[136] Lásd pl. a 178/2011. (VIII. 18.) KE határozatot nagyköveti szintű diplomáciai kapcsolatok létesítéséről. E határozatban a köztársasági elnök - még a korábbi Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt - képviseleti jogkörére hivatkozva, a külügyminiszter előterjesztésére nagyköveti szintű diplomáciai kapcsolatok létesítéséről határozott Szamoával, Kiribatival, Palauval, Nauruval, Vanuatuval, Tuvaluval, Tongával, a Marshall-szigetekkel, a Salamon-szigetekkel, Mikronéziával és Pápua Új-Guineával. Lásd továbbá a 87/2008. (III. 21.) KE határozatot, vagy a 220/2011. (IX. 20.) KE határozatot.
[137] Vö. a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bek. cc) pontjával.
[138] E szituációra is a III. 2. db) pontjában írottak az irányadók.
[139] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. b) pont.
[140] Az Alaptörvény csak a megbízásról rendelkezik, a megbízás megszűnéséről, illetőleg arról, hogy ez milyen módon történik, nem.
[141] Vö. Ádám: i.m. 232. o.
[142] E "rendelkezés következményeként a követ és a nagykövet - mint nemzetközi jogi intézmény - alkotmányos intézménnyé is vált, így az e funkciót ellátó tisztség elnevezéséhez a törvényhozó kötve van." Tilk: i.m. 360. o.
[143] Korábban a köztársasági elnök döntött a főkonzuli kinevezésekről, megbízásokról és felmentésekről [lásd pl. a 135/2001. (IX. 24.) KE határozatot és a 63/2006. (IV. 24.) KE határozatot], de ez ma már a külpolitikáért felelős miniszter hatásköre. Vö. a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bekezdés ce) pontjával.
[144] A megbízást megelőzően a nagykövetek, követek nem foglalhatják el hivatalukat, nem gyakorolhatják feladatkörüket. Vö. Tilk: i.m. 361. o.
[145] A követi, nagyköveti megbízás befejezését a visszahívó levél dokumentálja, amely szintén egyedi határozat, és a címzettje a fogadó állam államfője.
[146] "A megbízó- és visszahívó levél szövegezési formulája előre nem meghatározott. Hangának szívélyessége függ a két állam kölcsönös viszonyától. Tartalmát pedig a megbízást, illetőleg a visszahívást indokolttá tevő körülmények határozzák meg." Ádám: i.m. 230-231. o.
[147] Lásd a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényt (Kttv.). A nagykövet Magyarország diplomáciai képviseletén - mint állomáshelyen - rendkívüli és meghatalmazott nagykövetként a külképviseletek vezetését látja el tartós külszolgálatban, a Kttv. szerinti osztályvezetői munkakörben. Vö. a tartós külszolgálatról és az ideiglenes külföldi kiküldetésről szóló 172/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet 3. § 1. pontjával, a 3. § 2. a) pontjával, a 4. § (1) bekezdés a) pontjával, valamint a 7. §-ával.
[148] A Kttv. 38. § (1) bekezdése szerint "[a] kormányzati szolgálati jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre."
[149] A gyakorlatban a megbízás és a "kinevezés" keveredik, mert előfordult, hogy adott személyt nagykövetté úgy is "kinevezett" a köztársasági elnök, hogy még nem adott konkrét megbízást a számára. [Lásd pl. a 47/2013. (I. 29.) KE határozatot, amely csak nagyköveti "kinevezést" tartalmaz, megbízást azonban nem.] Az is előfordult, hogy az államfő "kinevezést" és megbízást adott egyetlen aktussal. [Lásd pl. a 45/2013. (I. 29.) KE határozatot, amely "kinevezést" és egyúttal megbízást is tartalmaz.]
[150] Lásd pl. a 19/2011. (II. 3.) KE határozatot.
[151] Lásd pl. a 297/2010. (XII. 7.) KE határozatot, a 39/2011. (II. 23.) KE határozatot és a 417/2013. (X. 9.) KE határozatot.
[152] Lásd pl. a 419/2013. (X. 9.) KE határozatot. A bécsi szerződés 5. cikk (1) bekezdése ugyanis lehetővé teszi, hogy a képviselet vezetője több államban is elláthassa a feladatát. Eszerint "[a] küldő állam, miután az érdekelt fogadó államokat erről kellőképpen értesítette, a képviselet vezetőjét, vagy a diplomáciai személyzet bármely tagját több államhoz is akkreditálhatja, illetőleg kinevezheti, kivéve, ha ezt valamelyik fogadó állam kifejezetten ellenzi."
[153] Bécsi szerződés 4. cikk (1) bek.
[154] Elvileg nem kizárt, hogy a beleegyezés hiányában is sor kerüljön a megbízásra, de nyilvánvaló, hogy az így megbízott nagykövetet vagy követet a fogadó állam nem akceptálja, ezért feladatát nem lesz képes a fogadó államban ellátni.
[155] Vö. Kovács: i.m. 1038. o.
[156] Vö. a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bekezdés ce) pontjával.
[157] Alaptörvény 9. cikk (6) bek.
[158] Alaptörvény 9. cikk (5) bek.
[159] Ez tehát nem pusztán protokolláris, szimbolikus aktust jelent az államfő részéről, mert jogkövetkezmény kapcsolódik hozzá.
[160] Ilyennek tekinthető a visszahívó levél átadása is, amikor a nagykövet vagy követ megbízatása megszűnik, és az államfőnél - a diplomáciai küldetés végét jelentő - búcsúlátogatáson vesz részt.
[161] Elvileg az agrément megadása a Kormány döntésétől függ, mert a külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakítása e szervet illeti meg. A köztársasági elnök a Kormány döntését kifelé irányulóan csak kinyilváníthatja.
[162] Lásd pl. a 167/2011. (VII. 26.) KE határozatot.
[163] Alaptörvény 9. cikk (6) bek.
[164] Lásd erről az előző pontban az előterjesztés elfogadására és megtagadására vonatkozó értelmezést azzal a megjegyzéssel, hogy ebben az esetben a köztársasági elnöknek ténylegesen nagyon szűk mozgástere van, mert a formai és tartalmi szempontok vizsgálatát számára valójában az előterjesztésben foglaltak határozzák meg.
[165] Ez alól természetesen kivételt jelenthetnek azok az esetek, amikor a beleegyezés megadása és az ünnepélyes fogadás között olyan külpolitikai változások következtek be - pl. a diplomáciai kapcsolatok megszakadása - amelyek miatt erre az aktusra nem kerülhet sor. Megjegyzendő azonban, hogy e kérdésben a köztársasági elnök önállóan nem jogosult dönteni, mert ezzel a külpolitika aktív alakításában venne részt.
- 126/127 -
[166] "Egyoldalú aktusról (vagy jogügyletről) a hagyományos elmélet szerint akkor van szó, ha az egyoldalú cselekvéshez vagy nyilatkozathoz joghatások fűződnek, azaz jogok és kötelezettségek keletkeznek, megváltoznak vagy megszűnnek anélkül, hogy annak érvényességéhez egy másik hasonló egyoldalú cselekvés vagy elfogadó nyilatkozat kellene." Nagy: i.m. 52. o.
[167] Ezek részleteit lásd Nagy: i.m. 52-54. o.
[168] Korábban az új állam elismerése a NET hatáskörébe tartozott. Lásd pl. a 17/1960. (IX. 2.) NET határozatot az Elefántcsontpart Köztársaság elismeréséről.
[169] A 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bek. cc) pontja szerint a külpolitikáért felelős miniszter tesz javaslatot az államok elismerésére.
[170] Lásd a 1281/2011. (VIII. 10.) Korm. határozatot Dél-Szudán Állam elismeréséről, amelyben a Kormány rögzítette, hogy a Kormány "Dél-Szudánt független államnak ismeri el;" és felhatalmazta "a külügyminisztert, hogy az erről szóló nyilatkozatot megtegye." Megjegyzendő azonban, hogy ebben az esetben a kormányhatározat a diplomáciai kapcsolatok felvételéről a következőképpen rendelkezett: "felhívja a külügyminisztert, hogy tegyen előterjesztést a köztársasági elnök részére a diplomáciai kapcsolatok felvételéről," vagyis erről az államfő számára adott döntési jogot. Lásd a III. 3. a) pontját.
[171] "Az elismerő nyilatkozat megtétele még nem jelenti a diplomáciai kapcsolatok felvételét az elismert állammal, de indokolt esetben követheti az elismerést a diplomáciai kapcsolatok felvétele." Ádám: i.m. 233. o.
[172] "Az elismerő nyilatkozatnak, a diplomáciai kapcsolatoknak a nyilatkozatot követő felvétele nélkül is igen nagy jelentősége van. Nyilvános állásfoglalást jelent az egész világ színe előtt az önálló állami életre lépett ország mellett." Ádám: i.m. 233. o.
[173] E törvény - a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljáráshoz hasonlóan - az alkotmányi rendelkezéseket konkretizálva, pontosan meghatározhatná a külkapcsolatok alakításával összefüggésben az egyes állami szervek konkrét jogkörét, és az ezek gyakorlása során követendő legfontosabb eljárási szabályokat. Erre a köztársasági elnök esetében az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés j) pontja ad lehetőséget.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
