Az Alaptörvény negyedik módosítása során bekerült az Alaptörvénybe az a rendelkezés, amely szerint az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik, de ez az általuk kiváltott joghatásokat nem érinti.[1] Kérdés, hogy ez hogyan hat az Alaptörvény hatálybalépése előtt az Alkotmánybíróság által megállapított jogalkotói mulasztásokra: kötelezik-e azok továbbra is jogalkotót, vagy sem? A kérdés megválaszolásához röviden áttekintjük a mulasztásos alkotmánysértés szabályozását és gyakorlatát itthon és külföldön, valamint a vonatkozó alkotmánybírósági eljárás egyes konkrét kérdéseit.
Az európai alkotmánybíráskodási szabályozás és gyakorlat, bár igen szerteágazó, abban a tekintetben, hogy alkotmánybíróság megállapíthatja-e, hogy a jogalkotó puszta mulasztással (törvény-nem-alkotással) követett el alkotmánysértést, inkább tartózkodónak mondható. A német alkotmánybíróság, amikor megsemmisít valamely törvényi rendelkezést, felkérheti a törvényhozást az újraszabályozásra. Törvényhozói jogkörben elkövetett mulasztásként legfeljebb ennek elmulasztása jöhet szóba, ám erre a gyakorlatban még sohasem került sor - az ilyen, újraszabályozást kimondó határozatoknak a német parlament eddig kivétel nélkül eleget tett. A német alkotmánybírósági törvény ezenfelül ismer egy alkotmányértelmezési jellegű "kötelezettségszegési" eljárást,[2] amelyben az alkotmánybíróság megállapíthatja valamely alkotmányos szerv (így akár a parlament) alkotmánysértő intézkedését vagy mulasztását. Ezáltal a törvény világossá teszi, hogy a német alaptörvény megsértése mulasztással is lehetséges, ám az ilyen eljárásban a testület nem normakontrollt végez, hanem valamely alaptörvénybe foglalt konkrét kötelesség (pl. vizsgálóbizottság felállítása kisebbségi indítványra) megszegését állapítja meg, értelmezve az adott normát. Vitatott, hogy a német alaptörvény előír-e kifejezett jogalkotási kötelezettséget a parlament számára, és hogy a törvényhozói mulasztás egyáltalán megtámadható-e az alkotmánybíróság előtt, vagy pedig a törvényalkotás a parlament szuverenitásába, széles mérlegelési jogkörébe tartozó kérdés. A német alkotmánybíróság több döntésében is leszögezte, hogy nem eldöntött kérdés, hogy a jogalkotó puszta mulasztása alkotmánybírósági vita tárgya lehet-e - bár a kérdésre korábban már több tartományi alkotmánybíróság igennel felelt.[3]
A portugál alkotmány szerint a köztársasági elnök vagy az ombudsman indítványára a portugál alkotmánybíróság megvizsgálhatja, hogy elmulasztott-e a törvényalkotó valamely olyan intézkedést, amely az alkotmányos szabályok végrehajthatóságához szükséges.[4] A gyakorlatban az alkotmánybíróság azonban igen ritkán alapított erre döntést. A törvényhozói mulasztás megállapítására vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör több országban (pl. Ausztria, Horvátország) ismeretlen.
Ezzel szemben nálunk e területen erős alkotmánybírósági hatáskör alakult ki. Bár a magyar alkotmánybíróság (AB) jogalkotói mulasztáson alapuló jogalkotási kötelezettség megállapítására vonatkozó hatáskörét kifejezetten sem a korábbi Alkotmány, sem az Alaptörvény nem szabályozta, az alkotmányos felhatalmazásra megalkotott sarkalatos (kétharmados) alkotmánybírósági törvények erre lehetőséget adtak.
Az AB jogalkotói mulasztást megállapító hatáskörét a korábbi és a jelenlegi alkotmánybírósági törvény eltérően szabályozta. A régi Abtv. az AB hatásköreinek felsoroláskor külön elemként nevesítette a "mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését",[5] ezenfelül lehetőséget adott a jogalkotói mulasztás megállapítására a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során is. Az előbbi hatáskör megnevezése ráadásul félrevezető volt, mivel a mulasztásos helyzet megszüntetése nem az AB, hanem a mulasztás pótlására hatáskörrel rendelkező jogalkotó szerv feladata volt, az AB hatásköre korábban sem a megszüntetést, hanem a mulasztás megállapítását, és a jogalkotásra való felhívást célozta. A mulasztás megszüntetése jogalkotói szerepbe kényszerítette volna az AB-t. A mulasztás megállapítására irányuló eljárást bárki kezdeményezhette, sőt - a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatához hasonlóan - hivatalból is megállapítható volt, azaz az AB akár erre irányuló indítvány nélkül is eljárhatott. Megállapítható tehát, hogy e területen az AB nemzetközi összehasonlításban is igen jelentős hatáskörrel bírt, amit a gyakorlatban is kiterjesztően értelmezett - a törvényalkotási és "kétharmados" törvényalkotási tárgyak meghatározását nem pusztán jogalkotói hatáskörként, hanem kötelezettségként értelmezte.[6] Ez érthető volt a rendszerváltozás utáni helyzetben, amikor a parlament és a törvényhozási út megerősítése volt a fő cél.
A hatályos Abtv. a mulasztásnál a "megszüntetése"
54/55
fordulatot már nem tartalmazza. A törvény a mulasztásos alaptörvény-ellenesség megállapításának lehetőségét már nem is külön hatáskörként, hanem az alkotmánybíróság határozatainak jogkövetkezményei cím alatt szabályozza, kimondva, hogy az AB a hatáskörei (azaz bármely hatáskörének) gyakorlása során folytatott eljárásában megállapíthat jogalkotói mulasztásból fakadó alaptörvény-ellenességet.[7] Az Abtv. ennek három alternatív feltételét állapítja meg:
a) nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg,
b) kifejezett jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat ellenére nem került sor a jogszabály megalkotására, vagy
c) a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.[8]
A mulasztás tehát (a korábbi és jelenlegi szabályozás alapján egyaránt) szükségképpen feltételez egy megfelelő szinten meghatározott jogalkotási kötelezettséget, enélkül mulasztás sem állapítható meg. Az Abtv. megszüntette az AB hivatalból történő eljárásindítási lehetőségét, az 51. § (1) bekezdése alapján az AB kizárólag az arra jogosult indítványa alapján járhat el. Ehhez az indítványhoz a testület kötve van, az indítványon felül csak kivételes esetben tehet megállapításokat. Az egyik ilyen kivétel - az 52. § (2) bekezdése alapján - azonban éppen a jogalkotói mulasztás megállapítása, amelyet az AB akkor is megállapíthat, ha az indítvány azt kifejezetten nem kérte. Bármilyen indítvány nélkül, hivatalból azonban az AB nem állapíthat meg mulasztást. Az AB 1995 és 2011 között 20 esetben állapított meg hivatalból mulasztásos alkotmánysértést, az Abtv. 2012. január 1-jei hatálybalépése óta két alkalommal,[9] ezzel a korábbi aktivitása nem tört meg e téren.
Említést érdemel, hogy az Alaptörvény a helyi önkormányzat rendeletalkotási kötelezettségének elmulasztása esetére külön eljárást állapít meg, ennek megállapítására nem az AB-nek, hanem a kormányhivatal indítványára a bíróságnak van hatásköre. A helyi önkormányzat jogalkotói mulasztása esetén ráadásul - főszabály alóli kivételként, kvázi szankcióként - előfordulhat a jogalkotói hatáskör elvonása is: a mulasztás bírói megállapítása ellenére a megadott határidőig továbbra sem "cselekvő" önkormányzat helyett ugyanis - egy újabb kormányhivatali kezdeményezésre hozott bírói döntés után - a kormányhivatal alkotja meg.[10]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
