A parlamenti aktusok ellen igénybe vehető jogorvoslat hiánya többször fel-felbukkant alkotmányos gyakorlatunkban. Legrészletesebben az 50/2003. (XI. 5.) AB határozat[2] fejtett ki ezzel kapcsolatos aggályokat, újabban pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) Karácsony és társai ügyben (42461/13) hozott ítélete, amely az EJEE jogorvoslathoz való jogot kimondó 13. cikkét a parlamenti jogban is alkalmazhatónak találta.[3] Az elméleti kérdésfelvetéseken túl tehát konkrét esetekben is problémát okozott, hogy sem a parlamenten belül, sem azon kívül nincs olyan kontrollmechanizmus, amely a parlamenti jogi aktusokkal szemben igénybe vehető lenne.[4]
Az Alkotmánybíróság (AB) 2003-as határozata és az EJEB több mint egy évtizeddel későbbi döntése között van egy nem elhanyagolható különbség: míg 2003-ban az AB főként egy vizsgálóbizottsági jelentés ellen a parlamenten kívüli "személyek jogát vagy jogos érdekét sértő jogalkalmazói döntésekkel szemben" igénybe vehető jogorvoslat hiányát sérelmezte, addig az EJEB a parlamenti képviselők számára rendelkezésre álló, a házelnöki rendelkezésekkel szemben igénybe vehető jogorvoslatot hiányolta. Elvben ugyanis különbséget tehetünk a parlamenti aktusokkal szemben igénybe vehető, külső szerv által elbírált, valamint parlamenten belüli (belső) jogorvoslat között. Egy másik megkülönböztetés szerint pedig külső személyek valamint parlamenti képviselők által igénybe vehető jogorvoslatok között is különbség tehető, mivel lehet egy parlamenti aktusnak külső érintettje (ha például a vizsgálóbizottság jelentése nem parlamenti személyekkel kapcsolatban fogalmaz meg jogsértő állításokat), de vonatkozhat csak parlamenten belüli jogalanyokra, a képviselőkre (mint például egy interpelláció visszautasítása). A külső szerv általi jogorvoslat és a képviselői mentelmi jog összefüggéseire itt nem térünk ki, csupán megjegyezzük, hogy az immunitással ilyen jogorvoslat egyéni képviselői cselekmények esetén szükségképpen összeütközésbe kerül.
A hatályos magyar parlamenti jogban a belső kontrollfórum kezdetei vannak meg. Elsősorban a fegyelmi jog területe említhető itt, ahol jogorvoslat az említett EJEB döntés óta van hatályban, illetve az országgyűlési irományok házelnök általi visszautasítása[5] ellen vehető igénybe hasonló jogorvoslat (bizottsághoz, majd plénumhoz fordulás). A külső kontroll azonban teljesen hiányzik. (A törvények AB általi normakontrollja nem a jelen vizsgálódás területére tartozó kérdés, a törvények elfogadását nem tekintjük belső parlamenti jogi aktusnak.)
A szóba jöhető parlamenti jogi jogorvoslatokat szemlélteti a következő táblázat:
| Jogorvoslatok a parlamenti jogban | külső személyek számára | képviselők számára |
| külső szerv által | I. | II. |
| belső szerv által | III. | IV. |
Elméleti kiindulópontunk a parlamenti autonómia és a képviselői mentelmi jog elve, amely szerint a törvényhozást és tagjait nagyfokú önállóság és védelem illeti meg, amivel egy külső kontrollfórum eleve nehezen egyeztethető össze. Ami mégis alapot adhat ilyen fórum működésére, az az alkotmány szuverenitása, amely az alaptörvényi deklaráció alapján minden állami döntéssel szemben megkívánja az alapjogok védelmét, és ennek érdekében megfelelő jogorvoslat létét. Az alkotmány szuverenitása és a parlament szuverenitása egyaránt lehet egy ország közjogának alapja. Az utóbbi érvényesül ott, ahol nincs írott alkotmány - ennek mintaállama az Egyesült Királyság. Ahol azonban van alaptörvény, ott törvényszerű, hogy a parlament is alá van vetve az alkotmány szabályainak, így a külső kontroll is felvethető. Eltérő jogállami berendezkedésekben tehát eltérő megoldások alakultak ki az alkotmányos szervek közötti viták elrendezésének. Az azonban alapfeltétel, hogy a jogállam és a hatalommegosztás működjön, mivel enélkül nem is merülnek fel kontrollmechanizmusok, jogviták alkotmányos szervek között, azaz nem létezhet előjogokkal rendelkező hatalmi ág, hanem bármely alkotmányos szerv felléphet jogai védelmében.
Angliában, a parlamenti szuverenitás hazájában a parlament hatásköre korlátlan, bármilyen törvényt (act of parliament) meghozhat. Az általános bíróságok feladata, hogy a hatályos törvények alapján eldöntsék a jogvitákat, akár alkotmányos szervek, például a kor-
- 55/56 -
mány és parlament között. Éppen ilyen vitát bírált el az Egyesült Királyság EU-ból való kilépésével összefüggő Miller-ügyben a Legfelső Bíróság, amikor - állampolgári indítványra - kimondta, hogy a külpolitikáért egyébként felelős kormány nem tehet meg parlamenti hatáskört is érintő bejelentést az adott nemzetközi jogi viszonyban a parlament hozzájárulása nélkül.[6] A döntés homályos jogszabályi környezetben született, világos, és az ügyre egyértelműen alkalmazható törvény híján, a szűkszavú hatályos törvények értelmezésével, és addig a parlamentet is kötelezi, amíg az maga nem hoz ezzel ellentétes törvényt, azaz nem írja felül törvénnyel a bírói precedenst. A precedensjog ott kaphat hangsúlyos szerepet, ahol hiányzik a törvényi szabályozás - ez az ügy éppen ilyen volt.
Az angol belső parlamenti jogban azonban nincs sem alkotmányos, sem törvényi szabályozás, így alkalmazható törvény híján a bíróságoknak nincs is hatásköre sem parlamenti képviselők, sem parlamenten kívüli személyek parlamenttel szemben folytatott jogvitáiban. (Így a fenti táblázatban az I. és II. cella lehetősége kiesik.) A parlamenti szuverenitás része, hogy a parlamentet ért sérelmet (contempt of parliament) egyedül a parlament jogosult "megtorolni" a saját maga alkotta szabályok (Standing Orders) alkalmazásával. Ilyenkor a hatáskörrel rendelkező bizottság[7] előterjesztésére a plénum dönt. Ennek alapja az 1689-es Bill of Rights rövid 9. cikke, amely kimondja a parlament szuverenitását - bár van olyan elképzelés, hogy helyezzék törvényi alapra a contempt of parliamentet, és így a bíróságok ítélkezésének nyílna tér.[8] Jelenleg azonban parlamenti bizottság és a plénum hatáskörébe tartozik például egy vizsgálóbizottság előtt meg nem jelenő tanú "megbüntetése", ami ellen semmilyen további jogorvoslat nem vehető igénybe. Az ilyen esetek azonban komolyabb következmény nélkül - esetleg bocsánatkéréssel - lezárulnak, a parlament büntetőhatalmát a gyakorlatban jelentős önkorlátozással alkalmazza.
Az Egyesült Királyságban bírósághoz a parlament (vagy képviselő) által külső személynek okozott sérelem esetén sem lehet fordulni, és ezt, mint általánosan elterjedt nemzetállami sajátosságot, mérlegelése során az EJEB is figyelembe veszi. Az EJEB az A v. United Kingdom (35373/97) ügyben nem állapította meg sem a magánszférához való jog, sem a jogorvoslathoz való jog sérelmét egy parlamenti képviselő olyan parlamenti felszólalását követő beadvány alapján, amelyben egy magánszemélyt sértő és őt később zaklatásoknak kitevő megjegyzések hangzottak el. A Bíróság annak ellenére döntött így, hogy a panaszos számára semmilyen hatékony jogorvoslati lehetőség nem állt rendelkezésére, csupán a sajtó-helyreigazítás lehetősége a sértő közlés sajtóban történt megjelenését követően. (Azaz csupán a táblázat III. cellája elérhető.) Hasonló a helyzet nálunk is: az 50/2003. (IV. 4.) AB határozatban foglalt elvárás ellenére nem áll rendelkezésre ilyen jogorvoslat - ám pusztán emiatt várhatóan nem is kell Magyarországnak az EJEB elmarasztaló ítéletével számolnia.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
