A jogalkotás minőségének értékelése nem új keletű téma. Sőt ahogyan azt a szerzők maguk is megjegyzik, a demokratikus országok közéleti diskurzusának egyik állandó témáját gondolták újra. A könyv különlegességét így tehát nem a téma, hanem annak megközelítése, azaz egy tudományterületeken átívelő, kvantitatív és kvalitatív elemzést ígérő látásmód érvényesítése adja.
A kötet szerzői a rendszerváltás utáni magyar jogalkotás minőségének alakulásáról kívánnak számot adni. A kötet tizennyolc fejezete öt egységre osztva, a közpolitikai folyamat mindhárom nagy szakaszát, azaz a jogszabályok előkészítését, azok parlamenti tárgyalását és elfogadását, valamint végrehajtási szakaszát vizsgálja, igen jelentős időtávban, a 1990-2018 közötti időszakot felölelően.
Az első egység (17-117. o.) a kutatás elméleti alapvetése,[1] a jogalkotás minőségének értelmezési keretét megalapozva felvillantja a jogalkotás minőségével foglalkozó hazai és nemzetközi társadalomtudományi és jogi szakirodalom jelentősebb irányzatait, és összegezi az azokban körvonalazódó értékelési kereteket.
A törvényhozás minőségének konceptualizálására a társadalomtudományi szakirodalmi áttekintés négy megközelítést jelöl ki, a tartalmi-közpolitikai, a formai-jogi-alkotmányos, az eljárási és a stabilitási dimenziókat. A törvények minőségének mérése szummálódik a jogalkotás minőségi mutatójává, azaz olyan elemzési keretre van szükség, amely e fenti négy dimenzióban egymásnak nem ellentmondó, ugyanakkor empirikus vizsgálatra alkalmas elemeket jelöl ki. Ezekből épülhet fel egy átfogó értékelési rendszer, melynek kiinduló keretét az 1.2 táblázat (43. o.) és az 1.3 táblázat (45-47. o.) meg is határozza. Az elemzési keret rendszerszinten felvillantja a teljességre törekvést, ám számos korlát, például a kvantitatív adatok elérhetősége, a kvalitatív elemzés kivitelezhetősége, de terjedelmi korlátok miatt is a szerzők célja, hogy a négy tárgyalt dimenzió egyikét, a stabilitási dimenziót kiválasztva, ennek kapcsán törekedjenek minél teljesebb feldolgozásra az elkövetkező fejezetekben.
Ehhez képest, az első egység második tanulmánya[2] tisztán jogtudományi megközelítésen alapulva, a formai-jogi-alkotmányos megfelelőség legfontosabb aspektusait felölelő listát (73-77. o.) ad az olvasó kezébe megfontolásra. A közpolitikai aspektus a jogtudományban kevésbé meghatározó, a jogalkotás minőségi jellemzőiről jogi szakirodalom nincs. A nemzetközi szervezetek által készített "jó jogalkotási folyamathoz" készített útmutatók nyugszanak azon a feltételezésen, hogy a sikeresnek tartott demokratikus államok által követett modellek végső soron megfelelő minőségű megalkotott jogszabályhoz vezetnek.
E blokk utolsó tanulmánya[3] éppen ezeket a nemzetközileg ismert "jó kormányzás" indikátorrendszereket tekinti át. Az egyes indikátorokat aszerint vizsgálja, hogy azok milyen teljesítménykoncepciót körvonalaznak. Bár maguk az indikátorrendszerek ritkán nevesítik magát a jogalkotást, ezért a vizsgálat szempontjából csak azok kerültek kiválasztásra, amelyek logikai kapcsolatba hozhatók a jogalkotás minőségével. E folyamatban nyert indikátorok szinte egyenletesen oszlanak el az egyes jogalkotási szakaszok között. Az egyes indexek Magyarország rangsorban elfoglalt pozícióját és pontszámait képletbe rendezve jól kirajzolható képet festenek fajlagos pozíciónkról a többi EU-tagállamhoz viszonyítva.
A könyv második nagy egysége (121-222. o.) a közigazgatási jogszabály-előkészítés szakaszát veszi górcső alá, kitér az adott időszakban megváltoztatott, a parlamenti jogot befolyásoló normatív keretek változásaira, végül röviden vizsgálja az europaizációnak a törvények minőségére gyakorolt hatását.
A közigazgatási jogszabály-előkészítést elemző tanulmány[4] (121-160. o.) elsősorban a 2010 utáni idők törvénytervezeteinek minisztériumi előkészítésére koncentrál. Általánoságban arra keresi a választ, mennyire képesek a minisztériumok szakmai szempontok becsatornázására, milyen külső aktorok részvétele érhető tetten az előkészítő szakaszban, valamint a kormányzati cikluson belüli törvénymódosítások, mint a jogszabállyal kapcsolatosan megfogalmazódó kritikák száma mutat-e felismerhető tendenciákat. Míg ez utóbbi kvantitatív módon mérhető, az előbbi szempontok megítéléséhez interjúk kvalitatív tartalomelemzése szolgált. Bár minden kormányzat esetében igaz lehet, hogy míg a politikus újat akar, addig a hivatali appará-
- 65/66 -
tus a változások lassításában érdekelt, mégis a 2010 utáni időszakot karakteresen jellemzi a hatalompolitikai és a közpolitikai szempontok éles szétválasztása (160. o.).
A 2014-ben bevezetett új házszabályi rendelkezések törvényalkotásra gyakorolt hatását bemutató kvantitatív elemzés (161-194. o.) a parlamenti eljárásban tetten érhető egyértelmű fordulatot hozott. A tanulmány[5] pozitívan értékeli a folyamat átláthatóbbá válását, valamint azt is, hogy az újonnan megalkotott szabályok hatékonyan kiszolgálják az Országgyűlést funkciójának ellátásában. Kevesebb sürgős eljárás indult, a törvények elfogadási ideje normalizálódott, megszűnt a "túlterjeszkedő" módosító javaslatok gyakorlata. Ezzel szemben azonban a parlamenti vitára fordított idő nem nőtt arányosan, sőt inkább csökkent, a bizottságok továbbra sem foglalkoznak a korábban elfogadott törvények hatásainak vizsgálatával. Azon okok feltárása, hogy a politikusok miért nem használják, vagy érdekeltek-e a parlamenti szabályokban rejlő lehetőségek kihasználásában, hogy ezzel is elősegítsék a minőségi jogalkotást, túlfeszítené e kötet kereteit és kvantitatív módon nem mérhető, bár sokat mondhat egy ország politikai kultúrájáról.
Az Európai Unió jogalkotásra gyakorolt hatását elsősorban az európai eredetű törvények vizsgálatán keresztül vizsgálják a szerzők[6] a második blokk záró tanulmányában (195-222. o.). A magyar törvényalkotás európaizációjának mértéke más tagállamokhoz viszonyítva magasnak tekinthető, és arányaiban nem mutat ciklusonként érezhető különbségeket, ami véleményem szerint jól jelzi a politika európai integrációs elkötelezettségét még akkor is, ha a retorika alkalmanként mást kíván láttatni. Ugyancsak ezt támasztja alá az a tény, hogy az aktívnak tekintett, vagyis a csak részben, vagy nem kötelezően alkalmazandó elemeket tartalmazó uniós eredetű törvényalkotás arányaiban sincs jelentős, ciklusonként értékelhető eltérés. Kimutatható összefüggés a törvények stabilitása és az olyan törvények között látható, amelyekben az unió kizárólagos hatásköre érvényesül.
A harmadik blokk (225-376. o.) hét tanulmányából az első három általánosságban mutatja be a törvénytervezetek parlamenti tárgyalását, míg a következő három tanulmány egy-egy jelenséget vizsgál részletesebben. A törvényjavaslatok száma és az azokat benyújtók, a törvényjavaslatok sorsa, a napirenden töltött idő, valamint az elutasított kormánypárti javaslatok ciklusonkénti elemzése a harmadik blokk első tanulmányának[7] célja (225-245. o.). A törvényjavaslatok számának folyamatosan emelkedő tendenciája mellett az adatok arra is következtetni engednek, hogy míg 2010 előtt a kormány által beterjesztett törvényjavaslatok voltak többségben, az ezt követő időszakban a képviselői benyújtás vált jellemzőbbé. Ugyancsak látható a törvénytervezetek esetében a parlament napirendjén töltött időbeli rövidülés is. Feltűnő, bár korántsem meglepő, hogy a kormányoldal törvényjavaslatai gyorsabban és nagyobb arányban kerültek elfogadásra.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
