Írásom címe azt sugallja, hogy az Európai Uniónak (EU) van kisebbségpolitikája. Ebben nem vagyok egészen biztos, de ha lenne, úgy ezt két szemszögből kellene megvizsgálni, mely eléggé eltérő képet mutat. Az EU kisebbségi külpolitikájának és belpolitikájának a megkülönböztetésére gondolok.
Ha nem tévedek, az EU tagállamai még unió előtti, közösségi korszakukban voltak először kénytelenek behatóan foglalkozni kisebbségi kérdésekkel, éppen tíz évvel ezelőtt. A foglalkozási kényszer tragikus hátterét az 1991 nyarán kirobbant jugoszláv háború képezte, mely a nyugat-európaiak figyelmét kezdetben inkább a horvátországi szerb kisebbség jogaira, mintsem a jugo-szláv-szerb agresszió jogellenességére irányította. A Hágai Békekonferencián 1991. november 11-én előterjesztett javaslatuk elsősorban a szerb kisebbség sorsát tartotta szem előtt, amikor a különböző kisebbségvédelmi eszközök közül a területi autonómiát ajánlotta megoldásként azon területek számára, ahol egy kisebbség képezi a helyi lakosság többségét. Az EK-külügy-miniszterek a december 16-án elfogadott, Közép-Európa és a Szovjetunió új államainak elismeréséről szóló irányelveikben azután ennek a követelménynek a teljesítését tették a jugoszláv utódállamok elismerésének előfeltételévé. Ezt az előfeltételt Horvátország már december 4-én teljesítette egy kisebbségvédelmi alaptörvény elfogadásával. A szerb kisebbség számára itt intézményesített községi szintű autonómia azonban nem talált kegyre a Badinter-bizottságnál, úgy hogy a horvát törvényhozó 1992 májusában regionális szintre volt kénytelen emelni a területi autonómiát. Azt a körülményt, hogy a kérdéses krajinai területeken a szerb megszállás következtében horvát államhatalom nem is létezett, úgy látszik, senki sem tekintette különösebben zavarónak. Amikor azután a horvát állam 1995 folyamán visszaállította hatalmát, elmenekülése következtében már szerb kisebbség nem volt. Eme előfeltétel hiányában a horvát Szabor először felfüggesztette, később pedig hatályon kívül helyezte a területi autonómiára vonatkozó rendelkezéseket. A nyugat-európaiak ügyködése ily módon talán egy érdekes megoldást tett elméleti vitathatóság tárgyává, de gyakorlati eredményre nem vezetett.
A kisebbségi területi autonómia ilyen fokú nagyrabecsülésének megismétlésére a későbbiekben már nem került sor. Mivel ez az ötlet, pl. a szlovákiai vagy romániai magyar kisebbségek problémáinak megoldásával kapcsolatban nyugat-európai részről nem merült fel, ideiglenes és térségileg korlátozott népszerűsége valószínűleg a jugoszláv háború kivételes, ti. a nemzetközi békét fenyegető jellegével magyarázható.
A békeidőkre szánt, "normális" EU-külpolitika részévé csak 1993-ban, a keleti kibővítéssel kapcsolatban vált a kisebbségvédelmi célkitűzés, mely év júniusában a koppenhágai csúcson került bele a "kisebbségek tiszteletben tartása és védelme" a felvételi kritériumok katalógusába. Szintén ebben az évben lett szokásos a felvételre pályázó államokkal kötött társulási egyezmények preambulumának ékesítése azzal a kitétellel, hogy az átmenetet egy új állami és gazdasági rendhez, mely tiszteletben tartja a jogállamiságot és az emberi jogokat, beleértve a kisebbségi jogokat, a Közösség segítségével kell folytatni és befejezni. A Csehszlovákiával, Lengyelországgal és Magyarországgal már 1991 decemberében kötött társulási egyezményekben ez a kitétel még nem szerepelt. A másik oldalon a balti államokkal 1995-ben létrejött társulási egyezmények ezen még egy lépéssel túlmennek, amennyiben az oktatásügy területén történő együttműködéssel foglalkozó 77. vagy 78. cikkelyük a súlypontok között említi a nyelvoktatás támogatását különösen az ország lakossága között élő kisebbségek számára. Sajnos az nem derül ki a szövegezésből, hogy pl. az Észtországban élő orosz kisebbség esetében az orosz vagy az észt nyelv oktatását kellene támogatni.
E kérdés megválaszolása a jogszabályok értelmezésének hagyományos módszereivel éppolyan kevéssé lehetséges, mint annak a felfedezése, hogy mit kíván meg tartalmilag a kisebbségvédelem koppenhágai követelménye. A kérdés csak empirikusan közelíthető meg úgy, hogy az ember rendszeresen tanulmányozza az EU-Bizottság 1998 óta előterjesztett éves jelentéseit a csatlakozási jelölteknek a felvételi kritériumok terén elért eredményeiről. Minden országos jelentésben egy fejezet foglalkozik a kisebbségvédelemmel, s elvárható lenne, hogy az itt található megállapítások egy mércéhez igazodnak és megjelölik annak forrását. Az utóbbit illetően az elvárás hamarosan csalódásra fordul: bármit is ítél az EU-Bizottság jónak vagy rossznak, jogalapra nem utal. Úgy látszik, az általános jogérzet vagy még inkább célszerűségi szempontok az értékítéletek forrása. Ilyen körülmények között csak induktív alapon lehet kísérletet tenni az EU-Bizottság értékmércéinek rekonstruálására a gyakrabban előforduló bírálati pontok elemzése útján. Tehát: miről van szó leginkább a bizottsági jelentések kisebbségvédelmi fejezeteiben?
Az állampolgársági törvényhozás elejétől kezdve állandó tárgyát képezi az Észtországról és Lettországról szóló kisebbségi fejezeteknek. A sztálinista népirtás és az azt követő kényszeroroszosítás történelmi háttere előtt és a demográfiai helyzet figyelembevételével - az 1989-es népszámlálás szerint hazájukban az észtek a lakosság 61,5%-át, a lettek pedig 52%-át tették ki - egy tárgyilagos megfigyelő azt a benyomást szerezhetné, hogy az állampolgársági törvényhozás igen nagyvonalú, hiszen majd minden a szovjet zsarnokság alatt betelepült orosz vagy egyéb nemzetiségi lakó számára lehetővé teszi az új haza állampolgárságának megszerzését, hacsak nem működött közre közvetlenül az elnyomásban és hajlandó valamennyire megtanulni az új államnyelvet. A múlt tapasztalatai alapján ilyen előzékeny eddig egy felszabadult gyarmat sem volt a hajdani gyarmatosítókkal szemben. Nyugat-Európa ennek ellenére inkább kritikusan értékelte e két balti állam állampolgársági törvényhozását, és ez a kritikus beállítottság érződik az EU-Bizottság jelentéseiben is. A kritika időközben gyümölcsözött, és különösen Lettország lényeges változtatásokat eszközölt törvényhozásán azok számára, akik külföldiek és kisebbségi státusba szeretnének jutni. Általános jogelv ugyanis, hogy az állampolgárság előfeltétele a kisebbségi jogállásnak. A bizottsági jelentések alapján egyértelműen megállapítható, hogy az EU célja a honosítás megkönnyítése, azaz a külföldiek integrációja a kisebbségi státus megadása útján. Ez a célkitűzés jogi szempontból annyiból érdekes, hogy semmilyen jogi alapja nincs. A nemzetközi jog szerint minden állam szuverén módon dönthet arról, hogy kit akar állampolgársági kötelékébe felvenni, és egy honosítási kötelezettség nem létezik. Az egyetlen jogilag bírálható pont az lenne, ha egy állam őshonos népcsoportjainak tagadná meg a kisebbségi státust. Az időtartam hosszúságáról, melynek eltelte után őshonosságról kell beszélni, persze lehet vitatkozni. A magyar kisebbségi törvény egy évszázados meghatározása ésszerűnek tűnik. A Baltikum kb. 45 éves szovjet megszállása mindenesetre nem tekinthető elég hosszúnak egy kisebbségi népcsoport megalapozására, úgy hogy a balti államoknak nemcsak az állampolgársági, hanem a kisebbségi törvényhozása sem ad semmilyen alapot jogos bírálatra. Úgy látszik, hogy az EU-kritika alapja sem a jog, sem az erkölcs, hanem a politikai célszerűség, azaz Oroszország érdekeinek a méltányolása és az etnikai feszültségek elkerülése.
Etnikai jellegi feszültségek megelőzése az indítéka annak a bírálatnak is, amelyet az EU-Bizottság 1998. évi jelentésében gyakorolt a cseh állampolgársági törvényhozáson. Az 1992. évi cseh állampolgársági törvény a szlovák állampolgároknak opciót biztosított a cseh állampolgárságra, és ezt eredetileg ahhoz az előfeltételhez kötötte, hogy az illető állandó tartózkodási helye két éve Csehország, és hogy az illető az utolsó öt év folyamán nem követett el szándékos bűncselekményt. Az utóbbi előfeltételnek való megfelelés kb. 100 Szlovákiából származó cigánynak nyilvánvalóan nehezére esett, mely körülményből a nyugati kritika azt a következtetést vonta le, hogy a büntetlenség törvényes követelménye egy a cigányok diszkriminációjára irányuló intézkedést testesít meg. Ezzel szemben a cseh Alkotmánybíróság 1994. IX. 13-i határozatában joggal mutatott rá arra, hogy egy bizonyos fokú büntetlenség a honosítás nemzetközileg szokásos előfeltételeihez tartozik és az államnak a polgárai biztonságának védelmére irányuló kötelességéből fakad. Holott a cseh Alkotmánybíróság ezen indokolással alkotmányosnak minősítette az állampolgársági törvény kérdéses rendelkezését, a törvényhozó a nyugati kritika hatása alatt azt 1999-ben módosította.
Elég nagy teret foglal el a bizottsági jelentésekben a nyelvhasználat kérdése, mégpedig különféle összefüggésben és különféle célzattal.
Az Észtországra és Lettországra vonatkozó fejtegetések teszik lehetővé az előbbiekben feltett kérdés megválaszolását, hogy milyen nyelv oktatása képezi tulajdonképpen a társulási szerződések 77., ill. 78. cikkelyének tárgyát. Az első jelentések azt a benyomást keltik, hogy az észt ill. lett államnyelv oktatásáról van szó az oroszajkú kisebbségek számára, amelynél bizonyos hiányosságok észlelhetők. Az EU tehát azt tartja jónak, hogy a kisebbségeknek ingyenesen mind hatékonyabb lehetőségeket nyújtsanak az államnyelv elsajátítására és ezzel a honosítás előfeltételeinek betöltésére. A kritika tehát egyöntetűen integrációs célzatú. A legutóbbi jelentésekben azonban új színben jelenik meg a kritika. Most az orosz nyelv távlatilag tervezett visszaszorítását bírálják az iskolai oktatásban, ami kétségkívül kisebbségvédelmi, de egyidejűleg szegregációs célzatú. A kisebbségi politika célszerű irányáról persze lehet vitatkozni, de azért jó lenne, ha az, aki kritikát gyakorol, előzőleg a saját maga számára tenné világossá, hogy az integrációt vagy a szegregációt tartja helyesebb célkitűzésnek. Kétségkívül jogos azonban az EU-Bizottságnak az észt nyelvtörvényen gyakorolt ama kritikája, amely az észt nyelv a gazdasági élet bizonyos szféráiban előírt kötelező használatát érinti. Itt nagyrészt magánszféráról van szó, amelyben a nyelv szabad használata már az általános emberi és kisebbségi jogok nemzetközi védelméből levezethető. Azon kívül jogosan mutat a Bizottság rá arra, hogy az észt nyelvszabályozás perspektivikusan az európai közösségi jog mozgásszabadságának és letelepedési szabadságának is ellentmond.
A szlovákiai és romániai jelentésekben állandóan központi jellegű téma a magyar nyelv oktatása és használata, mégpedig kisebbségvédelmi, tehát szegregációs céllal. A jelentések alaphangja Szlovákiára vonatkozóan inkább kritikus, Romániára vonatkozóan inkább dicsérő jellegű, eltekintve a tervezett többnyelvű Petőfi-Schiller-Egyetem létesítésének elhúzódását érintő bírálattól. Közbenső szinten tálalják a jelentések a török kisebbségi nyelv oktatását a bolgár iskolákban: a helyzet sokat, de még nem eleget javult.
A kritikus megjegyzések legnagyobb része a cigányság helyzetére vonatkozik. Kiindulópont minden országra nézve, ahol létezik cigány etnikum, a cigányság kétségkívül hátrányos társadalmi helyzete és diszkriminációja; csak Szlovénia jelenik meg irgalmasabb fényben. A cigányság átlagnál nagyobb munkanélkülisége és átlagnál alacsonyabb iskolázottsága mindenhol meg van említve; az átlagnál nagyobb bűnözősége sehol sem. Nyilvánvalóan alapos az a kritika, amely az esetenkénti rendőrségi túlkapások vagy a társadalomból jövő támadások elleni védelemnyújtás elmulasztása ellen irányul. Behatóbb elemzést igényel az a bírálat, mely szerint az érintett államok által a hátrányos társadalmi helyzet kiküszöbölésére foganasított intézkedések nem elég hatékonyak. Mivel tagadhatatlan, hogy minden csatlakozni vágyó államban cigánytámogató programok futnak, és az állami költségvetés erre a célra nagyobb összegeket bocsát rendelkezésre, mint minden más kisebbség támogatására, a bírálat indokoltsága először is az állam mindenkori anyagi lehetőségeinek és az arányosság általános jogelvének figyelembevételével lenne vizsgálandó. Amennyiben az EU-kritika a cigányság állítólag nem kielégítő állami támogatását diszkriminációnak minősíti, úgy erről még későbben, más összefüggésben szó lesz. E pillanatban csak kisebbségvédelmi szempontból szeretném azt a megjegyzést tenni, hogy egy a kisebbségek pozitív anyagi támogatására irányuló nemzetközi jogi kötelezettség nem létezik. Egy ilyen kötelezettség sem a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkelyéből, sem az Emberi Jogok Európai Egyezményéből vagy az 1998-ban hatályba lépett kisebbségi keretegyezményből nem vezethető le egyetemes, ill. európai szinten. A kritikának tehát nemzetközi jogi alapja nincs. Ez persze sajnálatos, mert szakkörökben általános elismert az a tétel, hogy a kisebbségi önazonosság megőrzése és ápolása, mint a kisebbségvédelem célja pozitív állami támogatást előfeltételez. Furcsa viszont az, hogy az EU-Bizottság e kritikával azoknak a nyugat-európai államoknak a nevében is beszél, amelyek nemzetközi szinten eddig hevesen elleneztek és sikeresen megakadályoztak minden ilyen irányú kisebbségvédelmi törekvést. A nemzetközi kisebbségvédelmi jog alacsony színvonala többek között a kritikusok nemzetközi politikájára vezethető vissza.
A továbbiakban még néhány kisebb jelentőségű vagy különleges kritikai pontot szeretnék röviden megemlíteni.
Kétségkívül alapos a bolgár alkotmány 11. cikkelye (4) bekezdésének kritikája, mely szerint politikai pártok etnikai vagy vallásos alapon való létrehozása tilos. A török kisebbség érdekeit képviselő Jogokért és Szabadságokért Mozgalom állandó tevékenysége, parlamenti jelenléte és be nem tiltása a bolgár Alkotmánybíróság 1992. április 21-i határozata alapján viszont azt bizonyítja, hogy kivételesen a jogvalóság is jobb lehet az írott jognál. Az Egyesült Makedón Szervezet "Ilinda" betiltása az Alkotmánybíróság 2000. február 29-i határozata szerint más, de azért vitatható alapon történt.
Magyarország esetében a jelentések a kisebbségek országgyűlési képviseletének a hiányát kifogásolják. Habár egy ilyen jellegű kisebbségi képviselet néhány országban fellelhető (Románia, Szlovénia, Horvátország; Montenegro), ez egész biztosan nem része a nemzetközi vagy európai standardnak. A kritika itt csak a magyar nemzeti jog belső szabályaira alapítható. A részletekre most nem szándékozom kitérni, de azt azért megjegyezném, hogy az elkerülhető nemzetközi kritikát a magyar alkotmányszervek koncentrált ügyetlenkedése idézte elő.
Észtországban a sajátos igazságügyi kancellár egy 1999. évi törvénymódosítás eredményeképpen megkapta az emberi jogi biztos (ombudsman) jogosítványait. Ezenkívül tervbe vették egy ombudsmani hivatal létesítését az ország észak-keleti, az oroszajkú kisebbség által lakott részén. Ez azonban még nem történt meg, és ezt kritizálja most az EU-Bizottság. A bírálatnak nemzetközi jogi alapja nincs, s a példából csak azt a következtetést lehet levonni, hogy óvatosnak kell lenni az ígéretekkel, mert egy kötelezettség nélkül adott ígéret nagyon hamar kritika forrásává válhat.
Végül is azt szeretném megemlíteni, hogy a 2000-es jelentésben Lengyelországot azért érte bírálat, mert még nem ratifikálta a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Európai Keretegyezményt, amely - mint említettem - 1998-ban lépett nemzetközileg hatályba. A lengyel ratifikáció időközben megtörtént, és a lényegében semmire sem kötelező és ezért veszélytelenül aláírható Keretegyezmény 2001. április 1-jétől kezdve Lengyelországra is érvényes. Ha az EU ösztökélése a lengyel kisebbségvédelmi jóakarat eme szimbolikus megnyilvánulásában közreműködött, úgy ez üdvözlendő. A furcsa azonban itt is az, hogy az Európai Unió 15 tagállama közül öt még nem ratifikálta a Keretegyezményt: Belgium, Franciaország, Görögország, Luxemburg és Portugália.
Az EU alapdokumentumaiban és másodlagos joganyagában kisebbségvédelemről nincs szó. A kisebbségvédelem közvetve sem vezethető le az EU-Szerződés 6. cikkelyének (2) bekezdéséből, ahol az alapjogok tiszteletéről van szó két alternatív követelmény adottsága esetén. Az egyik a kérdéses alapjognak az Emberi Jogok Európai Egyezménye általi biztosítása. Ebben az egyezményben a kisebbségvédelem nem szerepel. Az egyezmény 14. cikkelye csak a diszkrimináció-tilalmat tartalmazza, többek között a nemzeti kisebbségekhez való tartozás alapján. A másik követelmény az, hogy a kérdéses alapjog a tagállamok közös alkotmányos hagyományaihoz sorolható és ezért a közösségi jog alapelveként minősítendő. Sajnos ennek a követelménynek a teljesülését sem lehet megállapítani, mert a 15 tagállam belső kisebbségvédelmi joga igen különböző, és van közöttük olyan is, amely a kisebbségek létét a nyilvánvaló tények ellenére egyszerűen tagadja. Fő példa erre Franciaország, ahol az Alkotmánytanács 1991. május 9-i határozatában a Korzikának közigazgatási autonómiát biztosító statútum "le peuple corse, composante du peuple français" kitételét azért minősítette alkotmányellenesnek, mert ellentmond a francia nép egysége alkotmányos fogalmának. Hasonló Görögország beállítottsága, ahol egy mohamedán (nem török!) kisebbség léte csak azért ismeretes, mert ezt az 1923-i lausanne-i békeszerződés Görögországra kényszerítette.
Az európai közösségi jog tehát nem tartalmazza a kisebbségvédelmet. Ezzel szemben viszont rögzíti a nemzetállam elvét, amennyiben az EU-szerződés 6. cikkelyének (3) bekezdése így szól: "Az Unió tiszteletben tartja tagállamai nemzeti azonosságát."
Ha az EU-nak szándékában állna a kisebbségvédelemnek nemcsak külpolitikai képviselete, hanem belső használatra szóló alkalmazása is, úgy a 2000 decemberében elfogadott Alapjogok Nizzai Kartája adott volna lehetőséget ennek kimondására. Habár ez a Karta az európai értékrendet lenne hivatva tükrözni, a kisebbségvédelmet hiába keresi benne az ember. Ez nem véletlen - mintha kisebbségvédelmet egyszerűen elfelejtették volna - hanem szándék. A tanácskozások során volt szó a kisebbségvédelemről, és ami ennek eredményeképpen végül is belekerült a Karta 22. cikkelyébe, az a kultúrák, vallások és nyelvek sokszínűségének pozitív megemlítése.
Amit a Közösség joga tartalmaz, az az első pillantásra kissé távol eső egyenlőség általános elve, melynek két diszkriminációs vetülete talált kifejezett rögzítést a Közösségi Szerződésben: 1. az állampolgárság miatti diszkrimináció tilalma (12. cikkely) és 2. Amsterdam óta a közösségi szervek felhatalmazása intézkedések megtételére, többek között a nem, a faj és az etnikai leszármazás miatti diszkriminációk leküzdése érdekében (13. cikkely). Habár e két szabály látszólag legfeljebb közvetett kapcsolatban áll a kisebbségvédelemmel, a közösségi joggyakorlatban az egyenlőség elve és a különleges diszkrimináció-tilalmak témánk szempontjából eddig két irányban gyakoroltak hatást, mégpedig olyan irányban, mely szerintem aggályosnak minősítendő.
Az EU-Tanács 2000. június 29-én adott ki egy 2000/43/EK sz. irányelvet az egyenlő bánásmód elvének a faj és az etnikai leszármazás megkülönböztetése nélküli alkalmazásáról. Az irányelv célja a diszkrimináció, tehát a hátrányos megkülönböztetés leküzdése, mégpedig mind a közvetlen, mind a közvetett diszkrimináció elleni harc. Közvetett diszkriminációnak minősülnek azok a látszólag semleges intézkedések, melyek az egy fajhoz vagy etnikai csoporthoz tartozó személyeknek hátrányt okozni alkalmasak, kivéve, ha az intézkedések egy jogos cél által ésszerűen indokoltak, és az eszközök a cél eléréséhez szükségesek és vele arányosak. Ezek szerint nem a ratio legis, a rendelkezés célja, hanem tényleges, azaz - mivel a rendelkezés tényleges hatása a kontroll korai időpontjában alig állapítható meg - vélelmezett eredménye mérvadó. Az ilyen tágan meghatározott diszkrimináció tilos a köz-és magánéletben egyaránt, elsősorban a munkaviszonyok, a szociális juttatások igénybevétele és az oktatásügy terén. A tagállamoknak 2003. július 19-ig kell megtenniük a szükséges lépéseket az irányelv belső jogba való áttétele érdekében. Az eszközök területén valamennyire szabad kezük van, de az állítólagos diszkrimináció megszüntetésének bírói úton való ki-kényszeríthetősége kötelező. A hátrányos elbánást csak valószínűsíteni kell, s az alperesnek kell bizonyítania, hogy az egyenlőség elve nem lett megsértve.
Az ismertetett irányelv következményei nagy horderejűek. A magánjog területén következmény a szerződési és vállalkozási szabadság nagymértékű korlátozása, s ennek következtében a piacgazdálkodással ellentétes tendenciák fokozása. Munkaerőpiacról (ajánlat, kereslet) még kevésbé lehet szó, mint eddig. Ha egy állás, pl. pályázat útján töltendő be, a munkaadónak kell bebizonyítania, hogy a pályázó cigány (különösen, ha nőről van szó) miért rosszabb a pályázat nyertesénél. A közjog területén várható következményeket egy példával szeretném illusztrálni, mely a magyar nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának 1999. évi beszámolójából származik és az oktatásügyet érinti. A beszámoló szerint megállapítást nyert, hogy a kisegítő iskolákba járó, tehát értelmileg enyhén fogyatékos cigány gyerekek aránya 1974/75 és 1992/93 között, azaz 18 év alatt 26,1%-ról 42,6%-ra emelkedett. Ennek okait az országgyűlési biztos alaposan megvizsgálta, és több pedagógiai válogató módszer hiányosságát feltárta. Hogy a módszerek hiányosságai miért éppen a cigányokat részesítették volna hátrányban, számomra az olvasmány után is nyitott kérdés. Az ombudsman mindenesetre a következő megállapításra jut:
"A cigány tanulók a népesség egészéhez viszonyított számát messze meghaladó aránya a kisegítő oktatás rendszerében - eredményét tekintve - megvalósítja a roma gyermekek hátrányos megkülönböztetését.
A gyermekeket megvizsgáló szakértői bizottságok ugyanis nem kizárólag értéksemleges teszteket alkalmaznak az iskolaérettség megállapításakor, hanem fogyatékosként kezelnek szociális körülményeik és kulturális különbözőségük miatt bizonyos ismeretekkel nem rendelkező gyermekeket is."
E megállapítás helyességéről ma lehet vitatkozni, és pl.: - a konkrét vizsgálat helytállóságától eltekintve -két logikai ellenérvet lehetne felhozni: 1. ha a rosszabb iskolaérettség a szociális körülmények következménye, úgy ez érdektelen, mert a megkülönböztetés etnikai alapon történik; 2. ha a rosszabb iskolaérettség a kulturális különbözőség következménye, úgy ez releváns. De ebben az esetben az azonos iskolaérettség eredménye csak a cigányság kulturális azonossága csorbításának az árán lenne elérhető. Ezzel felvetődik a kérdés: Mi a fontosabb? Az integráció az asszimiláció árán? Vagy az etnikai azonosság megőrzése a szegregáció árán? És ki dönti el, hogy mi a jobb? Közhatalmánál fogva az állam, vagy személyes önrendelkezési joguk alapján az érintett cigányok?
Ezekről a kérdésekről - mint említettem - ma még lehet vitatkozni, adott esetben bíróság előtt is. Ilyen bírósági vita folyt nemrégen Csehországban, ahol a cigánygyerekek arányszáma a kisegítő iskolákban 70%, tehát lényegesen nagyobb, mint Magyarországon, de még mindig kisebb, mint Szlovákiában, ahol a kisegítő iskolák tanulóinak kb. 90%-a cigány származású. A Budapesten székelő "A Romák Jogaiért Európai Központ" nevezetű szervezet keresetet nyújtott be a cseh Oktatásügyi Minisztérium és a kisegítő iskolák vezetői ellen diszkrimináció címén. A cseh Legfelsőbb Bíróság 1999 októberében visszautasította a keresetet. Az ítélet indokolását nem ismerem, de gondolom, hogy különféle tények és jogi szempontok szabad bírói mérlegelésének az eredménye. Az említett EK-irányelv belső jogba való átültetése után egy ilyen ítélet már aligha lesz elképzelhető. Ha a cigánygyerekek szülei vagy egy érdekképviseleti szervezet az irányelv uralma alatt hivatkoznának a magyar ombudsman idézett megállapításaira, úgy ez az ombudsman pártatlanságát és tekintélyét figyelembe véve kétségkívül elegendő lenne a hátrányos megkülönböztetés vélelmének megalapozására. Ennek következménye a bizonyítási teher megfordítása lenne, azaz az Oktatásügyi Minisztériumnak, ill. az iskolai vezetőknek kellene bebizonyítaniuk, hogy a cigánygyerekek értelmi fogyatékossága akkor is fennállna, ha eltekintenénk a kulturális környezettől. Ezt bizonyítani persze alig lehet.
A két példát össze is lehet kapcsolni, ahogy azt a magyar kisebbségi ombudsman teszi 1999. évi beszámolójának 223. oldalán, ahol a következő olvasható:
"Ugyanakkor az oktatásban jelentkező problémák túlmutatnak az intézményrendszer keretein, hiszen a cigány tanulók iskolai sikertelenségeinek hatásai később, a munkaerőpiacon, a mindennapokban jelentkeznek."
Ha viszont ez így van, akkor az álláskeresésnél a cigány pályázó gyengébb alkalmassága az oktatásügyi diszkrimináció következménye. Ennek további következménye, hogy a magán-munkaadó döntésénél a gyengébb alkalmasságot nem veheti figyelembe, és adott esetben egy kevésbé alkalmas cigányt kell alkalmaznia egy alkalmasabb nem-cigány munkakereső terhére.
Az Európai Közösségek joga ugyan nem ismer kifejezett kisebbségvédelmet, de a belső nemzeti jog által nyújtott kisebbségvédelem már többször foglalkoztatta az Európai Bíróságot. A kérdés az volt, hogy a kisebbségvédelem mennyiben egyeztethető össze a közösségi joggal. A közösségi jog releváns mércéje ismét a diszkrimináció-tilalom volt, mégpedig mind az 1985-ben eldöntött Mutsch-ügyben, mind az 1998-ban eldöntött Bickel- és Franz-ügyben az állampolgárság szerinti megkülönböztetés tilalmának változatában.
Mindkét esetben a német anyanyelv használatáról volt szó a bírósági büntetőeljárás nyelveként egy külföldi vádlott kérelmére:
- az első esetben a luxemburgi állampolgár és német anyanyelvű Mutsch úr kérelmére egy Belgium német nyelvterületén székelő bíróság előtt, ahol a belga állampolgárok számára van biztosítva a német kisebbségi anyanyelv használata;
- a második esetben az osztrák Bickel és a német Franz kérelmére egy dél-tiroli olasz bíróság előtt, ahol az olasz állampolgárok használhatják német kisebbségi anyanyelvüket.
Az Európai Bíróság hátrányos megkülönböztetést vélt felfedezni abban, hogy Belgium és Olaszország meghatározott területén a német anyanyelv bírósági használata csak a kisebbséghez tartozóknak van fenntartva és nincs a külföldiek számára biztosítva. Habár a két ítélet az arányosság elvének fenntartása alatt áll, tehát nem kötelezi az államokat feltétlenül a külföldiek kisebbségiekkel azonos elbánására, a jövőbeli következmények nehezen áttekinthetők. Nem lehet pontosan tudni, hogy a joggyakorlat mikor fogja átértelmezni a kisebbségvédelmi rendelkezéseket, külföldieket védő rendelkezésekké. Ez a kérdés Nyugat-Európában most elsősorban a német nyelv szempontjából érdekes. Az EU keleti kibővítése után ez kiterjesztő jelentőséget biztosíthat a magyar nyelv használatára Szlovéniában, Szlovákiában vagy Romániában.
Az Európai Bíróság e kezdeti gyakorlata nagyon könnyen ellenhatást válthat ki. Mert: az EU-tagálla-mok sem a nemzetközi, sem a közösségi jog alapján nem kötelesek nyelvhasználati kiváltságok megadásával gondoskodni a kisebbségvédelemről. Ha viszont ezt nagyvonalúan mégis megteszik, számolniuk kell azzal a kockázattal, hogy a kiváltságokat a külföldiek is igénybe veszik. Nem okosabb, mert kockázatmentesebb ilyen körülmények között a kisebbségvédelem leépítése?
A nemzetállami kisebbségi törvényhozás megfelelő elemzésére nem áll rendelkezésre elegendő hely. A részletek bemutatása egy monográfia igényével lépne fel, és ezért erre itt nem kerülhet sor.
A jelen összefüggésben fontosabb néhány általános szempont kiemelése és néhány általános következtetés levonása.
Először is az állapítható meg, hogy a nemzetközi jog és a közösségi jog kisebbségvédelmi rendelkezései olyan gyérek és csak egy olyan minimális standardot biztosítanak, hogy ezeknek a követelményeknek a teljesítése igen egyszerű. A közép- és kelet-európai országok kisebbségi joga ezeknek a csekély követelményeknek minden további nélkül megfelel, ami néhány nyugat-európai államról nem állítható. A kisebbségi jog megfelelő kialakítása elsősorban az egyes nemzetállamok feladata. Ezen a téren nagy mérlegelési jogkörük van, és az egyes államok kisebbségi joga valóban igen nagy eltéréseket mutat. Az összehasonlítás alapján lehetne egyes államokat dicsérni nagyvonalúságuk miatt és másokat elmarasztalni szűkkeblűség címén, de ez eltérítene a részletek birodalmába.
A kisebbségi jogrendszerek nagy változatának magyarázata nemcsak az egyes államok különböző mértékű kisebbségvédelmi készségében rejlik, hanem az egyes kisebbségi helyzetek sokrétűségében is. Minden kisebbségi helyzet egyedi jellegű, és ez a körülmény megnehezíti általános ajánlások megfogalmazását. Ezért csak a szerintem helyes szabályozási kiindulópontot szeretném röviden jelezni. Úgy látom, hogy elég nagy egyetértés érzékelhető abból a szempontból, hogy a kisebbségvédelem lényege azon lehetőség biztosítása, hogy a kisebbségi helyzetben lévő népcsoport kulturális önazonosságát megőrizhesse és ápolhassa. Ha ez a tétel kiindulópontként elfogadható, akkor ebből az következik, hogy a helyes kisebbségvédelmet elsősorban lehetőségként kell kialakítani. Hogy a népcsoport és annak tagjai élnek-e ezzel a lehetőséggel, az az ő saját elhatározásuk, amint ez adódik az egyéni és kollektív önrendelkezési jog eszméjéből is. Az államnak tehát főként egy törvényhozói ajánlatot kell tennie, és rá kell bíznia a kisebbségekre azt, hogy az ajánlatot elfogadják-e vagy sem. Ilyen szempontból példaadónak tűnik az észt kisebbségi törvény által felajánlott személyi autonómia. Ha az orosz kisebbség nem él ezzel a lehetőséggel, úgy ezt a magatartást csak úgy lehet értelmezni, hogy nincs rá szüksége. E liberális szabályozási koncepció egyúttal azt jelenti, hogy elsősorban a kisebbség hatáskörébe tartozik annak az eldöntése, hogy további fejlődése inkább integrációs vagy inkább szegregációs irányban avagy egy kettős identitás középútján alakuljon. Az állam kisebbségpolitikai célkitűzései ehhez képest szerintem csak másodlagosak lehetnek és alkotmányos értékek által igazolandók. Így elképzelhető, hogy az állam integrációs célzatú kisebbségi politikája a társadalmi feszültségek elkerülésével és a közrend fenntartásával igazolható. A cigányok esetében gondolni lehetne a szociális állam elvéből levezethető esélyegyenlőtlenségek visszaszorításának célkitűzésére. Akarata ellenére egy szabadelvű állam azonban nem kényszeríthet egy kisebbséget semmire sem. A lehetséges kisebbségvédelem és a megengedett kisebbségi politika különben két oldalról van behatárolva: az egyik a kényszerasszimiláció tilalma, amely mindenfajta integrációs politika határát jelenti; a másik az állampolgársági hűség követelménye, mely a szegregációs lehetőségek megvalósítása elé állít végső akadályt.
Ami az Európai Unió szerepét illeti a kisebbségvédelem terén, úgy attól félek, hogy alapvetően pozitív, ösztönző hatások nem várhatók. Az EU a csatlakozni szándékozó nemzetállamokkal szemben támaszt ugyan kisebbségvédelmi követelményeket, de ezek a követelmények esetlegesek, indokolásukat és céljukat illetően homályosak, a mindennapi politikai opportunitás és nem egy átgondolt koncepció termékei. A fő célkitűzés valószínűleg a mindenkori nyugalom fenntartása azokkal a veszélyekkel szemben, melyeket az EU ilyennek minősít. Az EU szerencsétlen szereplése a jugoszláv krízis különböző szakaszaiban és más alkalmakkor is azonban arra enged következtetni, hogy a veszélyhelyzetek minősítésénél az EU ítélőképessége esetenként fogyatékos lehet. Akibővítési folyamat kapcsán az EU-Bizottság részéről elhangzott kisebbségvédelmi követelések részben üdvözölendők, részben nem. Mivel címzettjei csak a kívülálló kandidátusok és nem a beati possidentes, mindenesetre viselik az egyoldalúság és az álszentség ódiumát.
Az EU által támasztott követelések persze csak a csatlakozás időpontjáig hangoztathatók. Azután a belpolitika érvényesül, melyben a kisebbségvédelem közvetlenül nem játszik szerepet. Közvetve attól kell tartani, hagy a kisebbségvédelem a jóakaratú nemzetállamoknál is háttérbe fog szorulni. Egyrészt azért, mert a legtöbb kelet-európai államnak a cigányság szociális problémáival kell majd fokozottabban és még nagyobb költségvetési kiadásokat igénylő módon foglalkozni -olyan szociális problémákkal, melyeknek alig van közük a kisebbségvédelem lényegéhez, a kulturális önazonosság megőrzéséhez és ápolásához. Ezen túl az EU természetesen nem fogja ellenezni egyes tagállamok azon törekvéseit, hogy kisebbségeiknek védett jogi pozíciókat biztosítsanak. Ezek a jóindulatú tagállamok azonban a mostaninál mélyebben fognak elgondolkozni azon, hogy a kisebbségvédelemnek nem lesz-e túl nagy az ára, ha az EU-tagok minden állampolgára hasznot kíván húzni belőle. A különféle diszkrimináció-tilalmak közösségi túlhajtása előreláthatólag nemcsak a kisebbségvédelem terén fog súlyos nehézségeket előidézni.
Az összkép végeredményben nem túl rózsás: de hogy nemcsak tüske legyen benne, egy pozitívummal szeretném írásomat befejezni. Azt hiszem, biztonsággal jósolható, hogy a határok eltűnése vagy lazulása az EU-tagállamok viszonyában megkönnyíti a nemzeti kisebbségek és az anyaországuk közötti kapcsolatok ápolását. Ez a fejlődés talán hozzá fog járulni ahhoz, hogy a kisebbségvédelem problémája fokozatosan veszít súlyából. ■
Lábjegyzetek:
[1] Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner, Institut für Ostrecht der Universität zu Köln
Visszaugrás
