A közigazgatási perek során a felülvizsgálati eljárás mint rendkívüli perorvoslat vonatkozásában az elsőfokú eljárásra megalkotott szabályokat a Kp. XIX. fejezetében foglalt eltérésekkel, a felülvizsgálat sajátosságainak szem előtt tartásával kell alkalmazni. Az azonnali jogvédelem esetén a jogalkalmazónak össze kell vetnie a Kp. 119. § (2) bekezdésében foglaltakat az azonnali jogvédelem Kp. IX. fejezetében rögzített szabályaival és ezek alapján azonos jogelvek és szempontok mentén eljárnia. Jelen tanulmány az azonnali jogvédelem felülvizsgálati eljárásban való terjedelmére és funkciójából levezetett értelmezésére, illetve értelmezési lehetőségeire koncentrál, bemutatva a gyakorlat során felvetődő kérdéseket.
In administrative litigation procedures, the rules established for the first instance procedure shall be applied in extraordinary legal remedies as well, with attention to the particularities of such extraordinary procedures. In the case of immediate legal protection, the court shall apply the provisions of Section 119 (2) of the Act on Administrative Litigation jointly with the rules of immediate legal protection set out in Chapter IX of this Act. The present study focuses on the scope of immediate legal protection in extraordinary judicial review procedures, as well as the possibilities for interpretation, presenting the issues that arise in practice.
Az önálló közigazgatási perjogi kódex, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) egyik átfogó, koncepcionális újítása az azonnali jogvédelem mint ideiglenes jogvédelmi eszköz jogintézményének a bevezetése. A korábbi, alapvetően polgári peres eljárásokra építő végrehajtás felfüggesztése - melyet a közigazgatási perek esetén a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: 1952. évi Pp.) 332. § (2a) bekezdése rögzített - helyét a bővebb eszköztárral rendelkező azonnali jogvédelem vette át.[1]
A Kp. szabályozásából adódóan az elsőfokú eljárás szabályait megfelelően kell alkalmazni a másodfokú, illetve a rendkívüli perorvoslati eljárásokban is. Azaz, amennyiben a Kp. nem tartalmaz eltérő szabályt a másodfokú eljárásra vagy a felülvizsgálati eljárásra, az elsőfokú eljárás szabályaihoz kell visszatérnie a magasabb fokú bíróságoknak, így a Kúriának mint felülvizsgálati bíróságnak is. A felülvizsgálat rendkívüli perorvoslat, köre ezért jóval szűkebb, mind az alapjául szolgáló feltételek (ti. csak jogszabálysértésre vagy a Kúria határozatától való eltérésre hivatkozással nyújtható be), mind a Kúria vizsgálódási köre [a Kp. 118. § (1) bekezdésében rögzített befogadási okok és befogadási eljárás mint egyfajta szűrőrendszer], mind a Kúria jogkörei (megváltoztatásnak nincs helye) tekintetében. Funkciója is inkább az objektív jogvédelem és a Kúria jogegységesítő szerepének növelése, nem csupán az adott ügyben a szubjektív jogsérelem orvoslása.[2] Az Alkotmánybíróság is foglalkozott több döntésében a felülvizsgálati eljárás jellemzőivel, megerősítve annak különleges, rendkívüli jellegét és kifejtette, hogy a felülvizsgálat mint rendkívüli jogorvoslat kívül esik az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti védelmi körön.[3]
A fentiek előrevetítése mellett megállapítható, hogy az azonnali jogvédelem szabályait az általános szabályok alapul vételével, de a felülvizsgálati eljárás sajátosságait is szem előtt tartva kell alkalmazni. Ugyanakkor az elsőfokú eljárásra vonatkozó szabályok alkalmazása a felülvizsgálati eljárásban az azonnali jogvédelem esetén is felvet több kérdést, amelyeket a Kp. nem rendez, így a jogalkalmazóra, elsősorban a Kúriára hárul a feladat és a felelősség, hogy ezen szabályokat értelmezze és kialakítsa egységes gyakorlatát. Jelen tanulmányban a felmerülő kérdéseket mutatom be a hatályos szabályok és a Kúria releváns, legfrissebb határozatai alapján.
Ahogy a Bevezetőben is utaltam rá, a felülvizsgálati eljárás rendkívüli perorvoslat, ezt a jellegét támasztja alá az is, hogy - szemben a fellebbezéssel[4] - a Kp. 119. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem benyújtásának sem a jogerős, felülvizsgálattal támadott bírósági határozat, sem a bírósági felülvizsgálat alapjául szolgáló közigazgatási cselekmény hatályosulására nincs halasztó hatálya. Tehát a perbeli feleknek a Kp. 97. § (1)-(3) bekezdéseiben meghatározott határidőben eleget kell tenniük a jogerős ítéletben foglaltaknak, legyen az a keresetet elutasító (ekkor valójában a közigazgatási határozatot kell végrehajtaniuk), vagy a közigazgatási cselekményt megsemmisítő, esetlegesen a közigazgatási szervet új eljárás lefolytatására kötelező (ekkor elsősorban az alperesnek van tevőleges kötelezettsége).
Ugyanakkor a Kp. 119. § (2) bekezdése biztosítja az azonnali jogvédelem iránti kérelem előterjesztésének lehetőségét a felülvizsgálati kérelemmel egyidejűleg. Ezen ideiglenes
- 1150/1151 -
jogvédelem rendelkezésre állása különösen arra tekintettel bír garanciális jelentőséggel, hogy a közigazgatási perek nagyobb részében fellebbezésnek nincs helye, csak felülvizsgálat vehető igénybe, és összefügg azzal is, hogy a Kp. 51. § (7) bekezdése alapján az azonnali jogvédelmet biztosító végzés az eljárást befejező határozat jogerőre emelkedésével hatályát veszti. Ennek ellenére a Kp. a felülvizsgálat során igényelhető azonnali jogvédelemről meglehetősen szűkszavúan fogalmaz, külön eljárási szabályként csak elbírálásának legkésőbbi határidejét rögzíti, mely szerint a felülvizsgálati bíróságnak legkésőbb a felülvizsgálati kérelem befogadásának tárgyában hozott végzéssel egyidejűleg kell az azonnali jogvédelem iránti kérelemről is rendelkeznie.
Ennek folytán a felülvizsgálati eljárásban is a Kp. 115. § (2) bekezdésén keresztül a Kp. 99. § (3) bekezdése szerint az elsőfokú eljárásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni - a megfelelő eltérésekkel - az azonnali jogvédelem megítélésére, terjedelmére és előterjesztésére.[5] A Kp. 50. § (1) bekezdése rögzíti mind az azonnali jogvédelemre jogosultak körét, mind annak jogalapját, mind pedig benyújtásának határidejét, amikor kimondja, hogy azonnali jogvédelem iránti kérelmet az nyújthat be a bírósági eljárás során bármikor, akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, a közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fenntartása érdekében. Ezen az alapvető rendelkezésen a Kp. a felülvizsgálati eljárás szabályai körében csak egy mozzanat tekintetében változtat, mégpedig az azonnali jogvédelem előterjesztésének határidején - míg az elsőfokú eljárásban az arra jogosult felek bármikor kérhetik a bíróságtól az azonnali jogvédelem körébe tartozó intézkedések megtételét (tehát nem csupán a keresetlevél előterjesztésével egyidejűleg), addig a rendkívüli jogorvoslati eljárásban, a felülvizsgálat során kizárólag a felülvizsgálati kérelemmel egyidejűleg terjeszthetnek elő ilyen kérelmet. Amennyiben a felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél ezt elmulasztja, később, a felülvizsgálati eljárás folyamatban léte alatt már nem élhet ilyen kérelemmel.
Az egyik problematikus pont az azonnali jogvédelem iránti kérelemre jogosultak köre, hiszen míg az elsőfokú eljárásban egyértelmű, hogy a közigazgatási cselekményt támadó felperes (vagy esetleg valamely érdekelt) nyújt be keresetlevelet és/vagy ilyen irányú kérelmet, addig a felülvizsgálati eljárást nem csupán ezen személyek, hanem a Kp. 89. § szerinti ítélet esetén akár az alperes is megindíthatja felülvizsgálati kérelemmel és kérheti a felülvizsgálati kérelem halasztó hatályának elrendelését a jogerős ítélet vonatkozásában. Azonban ez esetben is a Kp. 50. § (1) bekezdésében foglalt feltételeket kell valójában a felülvizsgálati bíróságnak megvizsgálnia, nevezetesen, hogy azonnali jogvédelem iránti kérelmet az nyújthat be, akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti. Meg kell vizsgálnunk tehát az azonnali jogvédelem funkcióját, amely a Kp. 50. § (1) bekezdése szerint egyértelműen a közigazgatási tevékenységgel szembeni ideiglenes védelem biztosítása.[6]
A közigazgatási perek sajátosságából kifolyólag az alperes a közigazgatási tevékenység megvalósítója, legyen szó akár hatósági döntésről, akár közigazgatási reálcselekményről, és bár az valóban előfordulhat, hogy a jogerős ítélet számára hátrányos, mert például új eljárást kellene lefolytatnia, ez nem jelenti azt, hogy a jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység sérti, logikailag nem is sértheti a saját maga által meghozott cselekmény. Fontos kiemelni azt is, hogy a Kp. 119. § (2) bekezdése nem utal arra, hogy a felülvizsgálati eljárásban az azonnali jogvédelem iránti kérelem nem csupán a közigazgatási tevékenység által okozott jog, jogos érdek sérelem esetén, hanem a jogerős ítéletből következő egyéb joghátrányok ideiglenes kiküszöbölése céljából is előterjeszthető lenne. Azáltal, hogy a Kp. a felülvizsgálati eljárás körében nem szabályozza, hogy a jogerős ítélet ellen milyen ideiglenes jogvédelmi eszközök vehetőek igénybe, hanem csupán az azonnali jogvédelemre utal, a Kúriának a Kp. 50. § (1) bekezdésének alkalmazásával kell megvizsgálnia az azonnali jogvédelemre való jogosultságot.
A Kp. szabályainak összevetéséből feltárható egy olyan értelmezés is, hogy a felülvizsgálati eljárásban is csak azokat a feleket illeti meg az azonnali jogvédelem, akinek a jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, tekintet nélkül a jogerős ítélet rendelkező részének tartalmára. A felülvizsgálati bíróságnak ezt a körülményt kell elsősorban megvizsgálni, mielőtt a Kp. 51. § (3) bekezdése szerinti mérlegelést elvégezné. Mindezek alapján - ahogy az elsőfokú eljárásban értelemszerűen nem - a felülvizsgálati eljárásban az alperes közigazgatási szerv vonatkozásában a Kp. 50. § (1) bekezdésének megfelelő jog, jogos érdek nem tárható fel akkor sem, ha a bíróság ítélete számára új eljárás lefolytatását írja elő, mivel ebből számára egyébként sem jog, hanem kötelezettség származik, ahogy arra a Kúria is rámutatott[7].
Amennyiben ezt az értelmezést fogadjuk el, meg kell jegyezni, hogy az azonnali jogvédelem e tekintetben élesen különbözik az 1952. évi Pp. XX. fejezetében rögzített végrehajtás felfüggesztésétől. Korábban a Kúria (és a Legfelsőbb Bíróság) az 1952. évi Pp. 273. § (3) bekezdését akként értelmezte, hogy az nem csupán a közigazgatási határozat, de a bírósági határozat vonatkozásában is lehetőséget adott a végrehajtás felfüggesztésére.[8] Ezen értelmezés
- 1151/1152 -
alkalmazásával az alperes számára is nyitva állt a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem benyújtásának lehetősége, a Kúria döntéséig nem kellett teljesítenie a jogerős ítélet rendelkezését, a közigazgatási hatósági eljárást ismételten lefolytatnia nem kellett. Ennek elsősorban az volt az oka, hogy amennyiben nem rendelte el a Kúria a végrehajtás felfüggesztését, előfordulhatott, hogy a felülvizsgálati eljárás folyamatban léte alatt az alperes lefolytatta az új eljárást, de a Kúria utóbb jogsértőnek minősíthette a közigazgatási cselekményt megsemmisítő és új eljárásra kötelező jogerős ítéletet, ezért az időközben lefolytatott közigazgatási hatósági eljárás okafogyottá, illetve jogsértővé vált, valamint az eljárás időszerű befejezését az is gátolta, hogy az új eljárásban tett eljárási cselekmények, döntések ellen újra megnyílt a jogorvoslat lehetősége. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy ezen, a polgári peres eljárásra alkotott szabály alkalmazásának jogalapját az 1952. évi Pp. XX. fejezete 324. § (1) bekezdése teremtette meg, azonban az önálló közigazgatási rendtartás saját ideiglenes jogvédelmi szabályaira tekintettel a Kúria korábbi, végrehajtás felfüggesztése során kialakított gyakorlata kritika nélkül nem követhető.
A szabályozás alapján juthatunk azonban eltérő következtetésre is, mégpedig a Kp. 119. § (1) bekezdéssel együttes értelmezés alapján. A Kp. 119. § (1) bekezdése ugyanis azt rögzíti, hogy a felülvizsgálati kérelem benyújtásának a felülvizsgálni kért bírósági határozat és az annak alapjául szolgáló közigazgatási cselekmény hatályosulására nincs halasztó hatálya, majd ezek után a (2) bekezdés teremti meg az azonnali jogvédelem benyújtásának lehetőségét. A Kp. szövege explicit módon nem utal arra, hogy az általános szabályoktól eltérően az alperes is élhet azonnali jogvédelem iránti kérelemmel a bírósági határozat vonatkozásában annak hatályosulásának elhalasztása érdekében, de a Kp. 119. § (1) és (2) bekezdések együttes olvasata erre is engedhet következtetni. Amennyiben a jogi norma tartalma, értelme nem egyértelmű, a bíróságok feladata, hogy azt az Alaptörvény 28. cikk alkalmazásával feltárják, ez azonban nem vezethet bírói jogalkotásra. Ezen értelmezési keretek között az alábbi megállapításokat tehetjük.
A Kp. előterjesztői indokolása (a továbbiakban: Indokolás) azt emeli ki a Kp. 119. § kapcsán, hogy a felülvizsgálat rendkívüli jogorvoslat, ezért a bírósági határozat vonatkozásában nincs halasztó hatálya, ellenben azonnali jogvédelem előterjeszthető. Nem utal tehát az Indokolás sem kifejezetten arra, hogy az azonnali jogvédelem kiterjeszthető lenne a bírósági határozatra, de arra sem, hogy erre ne lenne lehetőség.[9]
Az Alaptörvénnyel összhangban való értelmezés megköveteli az Alaptörvény XXVIII. cikkének érvényesítését is. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése akként fogalmaz, hogy "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el." Ebből a megfogalmazásból meghatározhatjuk a tisztességes eljáráshoz való jog főbb elemeit: egyrészt a bírósághoz való jogot, amely magában foglalja a bírósághoz fordulás és a törvény által felállított bírósághoz való jogot, másrészt a bírói függetlenség és pártatlanság elvét, harmadrészt a nyilvános tárgyaláson való elbírálás követelményét, negyedrészt pedig az észszerű határidőn belüli döntés kötelezettségét. Ugyan a szövegben explicit módon nem szerepel, de a tisztességes tárgyalás fogalmába a nemzetközi és magyar gyakorlat alapján a hatékony jogvédelem elve[10], a fegyveregyenlőség és az ügyféli részvételi jogok (iratmegismerés, nyilatkozattétel, tájékoztatás, anyanyelvhasználat) egyaránt beletartoznak. Ennek a gyakorlati jelentősége is kiemelkedő - a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme az Alkotmánybíróság által befogadott valódi alkotmányjogi panasz ügyekben az esetek nagy számában vezet a bírói döntés megsemmisítésére.[11]
A fegyverek egyenlősége minden bírósági eljárásban kiemelt jelentőséggel bír, azonban a közigazgatási jogvitákban az alperes személye folytán különösen nagy hangsúlyt kap: az eljárt közigazgatási szerv többé nem az ügy ura, a felperessel azonos jogok illetik meg és kötelezettségek terhelik.[12] Tehát az a szabályozás felel meg a tisztességes eljárás követelményének, amely esetén a per valamennyi résztvevője ugyanazokkal a jogosítványokkal és ugyanazokkal az információkkal rendelkezik. A Kúria is több határozatában utalt a fegyveregyenlőség elvére, egyik eseti döntésében rögzítette, hogy az esélyegyenlőség az iratok megismerhetőségére, nyilatkozattételre is kiterjed, azonban a perbeli esetben az elsőfokú bíróság a jogszabályi határidőnél rövidebb határidőt tűzött és még ezt sem tartotta be, amikor a letelte előtt hozott döntést, így a felperesnek nem volt lehetősége, hogy érdemben reagáljon az alperesi nyilatkozatra. A bíróság megakadályozta, hogy a felperes az állításait nyilatkozattétel- és bizonyítási indítvány előterjesztése útján alátámassza, ezért a felperes tisztességes eljáráshoz való joga sérült.[13]
Megállapíthatjuk tehát, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog akkor tud érvényesülni a felülvizsgálati eljárásban, ha az ellentétes oldalon álló felek - tekintet nélkül jogállásukra -, ugyanazt a védelmet élvezik, ugyanolyan eszközökkel
- 1152/1153 -
rendelkeznek. A Kp. célja a perek hatékony lefolytatása és a közigazgatás jogsértő tevékenységével szemben nyújtott jogvédelem és jogorvoslat biztosítása (szubjektív jogvédelem), továbbá az, hogy közigazgatási szervek a hatásköreiket törvényben előírtaknak megfelelően gyakorolják (objektív jogvédelem).[14] Ezzel a preambulumban megfogalmazott elvvel áll összhangban a Kp. 50. § (1) bekezdése is, amely alapvetően a közigazgatási tevékenységgel szemben garantálja az ideiglenes rendezés lehetőségét. A közigazgatás bírósági kontrollja testesül meg ezekben a rendelkezésekben, utalva arra is, hogy a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata olyan garanciális alapelv, amely a jogállamiságban és a hatalmi ágak egyensúlyában gyökerezik. A közigazgatási bíróság feladata tehát nem a közigazgatási szervek jogainak védelme, hanem a közigazgatás jogalanyaié, ugyanakkor a bírósági eljárás ennek szem előtt tartása mellett sem nélkülözheti a tisztességes eljárás követelményeinek megtartását.
A tisztességes eljáráshoz való jogot ugyanakkor nem sérti az, ha egyik fél számára sem érhető el egy bizonyos jogintézmény, tehát ha úgy értelmezzük a Kp. 119. §-t, hogy nincs helye azonnali jogvédelem iránti kérelemnek a jogerős bírósági határozat ellen, akkor sem a felperes, sem az alperes (illetve az érdekeltek) nem nyújthatnak be ilyen kérelmet.
Ha azt az értelmezést követjük, hogy az alperes közigazgatási szerv számára nincs a bírósági eljárás keretében igénybe vehető eszköz annak érdekében, hogy a jogerős ítélet hatályosulását elodázza, saját kötelezettségének teljesítését elhalassza a felülvizsgálati bíróság döntéséig, felmerül a kérdés, hogy mit tehet annak érdekében, hogy ne kelljen feleslegesen lefolytatnia a bíróság által a Kp. 92. § (1) bekezdésében felsorolt esetekben elrendelt új eljárást.
A Kp. 97. § (1) bekezdése szerint a bíróság határozatát teljesítési határidő hiányában a jogerőre emelkedését követő napon kell teljesíteni, és a jogerőre emelkedésétől kezdve végrehajtható. A (3) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási szervnek a jogerős határozatban megállapított, ennek hiányában a jogszabályban meghatározott határidőn belül kell a megismételt eljárást lefolytatnia vagy a közigazgatási cselekményt megvalósítania. Tehát a közigazgatási szerv kényszerhelyzetben van, az ítélet jogerőre emelkedését követően (ami a legtöbb esetben az ítélet meghozatalának napja, mivel az ügyek túlnyomó részében nincs helye fellebbezésnek) meg kell kezdenie a megismételt eljárást. A hatósági eljárás szabályait általános jelleggel rögzítő jogszabály, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 48. § (1) bekezdése meghatározza, mely esetekben kell felfüggesztenie az eljárást, ezeken kívül csak akkor függeszthető fel az eljárás, ha ezt törvény lehetővé teszi más szerv hatáskörébe tartozó előkérdés esetén.[15]
Ugyanakkor kérdéses lehet, hogy az Ákr. 48. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott előkérdés fogalmába beleértendő-e a felülvizsgálati eljárás. Az Ákr. Kommentárja[16] szerint e jogintézmény célja, hogy a hatóságnak az ügyintézési határidőn túl lehetőséget biztosítson arra, hogy az ügy eldöntéséhez szükséges adatokat összegyűjtse, a bizonyítékokat számba vegye, az ügy körülményeinek gondos mérlegelésével megalapozott döntést hozzon. Azonban a megindított vagy folyamatban lévő felülvizsgálati eljárás nem adatok vagy bizonyítékok beszerzésére irányul, hanem az esetek túlnyomó részében jogértelmezési vitában dönt. Nem vitás az sem, hogy előkérdésnek csak azt tekinthetjük, amely az alapügyben hozott döntésre érdemi hatást tud gyakorolni, ezt a Kúria a Kfv.III.37.872/2016/7. számú ügyben is elvi éllel rögzítette.[17]
A korábbi eljárásjogi kódex, a Ket.[18] 2016. január 1-jéig egyértelmű szabályokat tartalmazott a felfüggesztés eseteire: a 32. § (2) bekezdése kötelezővé tette a felfüggesztést arra az esetre, ha a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság a hatóságot új eljárásra kötelezte és ezzel a bírósági döntéssel szemben perújítási vagy felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő. Ezzel szemben már a Ket. legutolsó időállapotában ezen bekezdést a jogalkotó hatályon kívül helyezte, a hatályban volt 32. § (1) bekezdése pedig akkor tette lehetővé az eljárás felfüggesztését törvényi rendelkezés esetén, ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el.
A jelenlegi közigazgatási hatósági eljárásra és a közigazgatási perekre vonatkozó szabályozás összevetése alapján az az értelmezés látszik elfogadhatónak, hogy az Ákr. 48. § (1) bekezdés a) pontja által szabályozott esetkörbe bele kell érteni azt az esetet is, amikor az alperes felülvizsgálati kérelemmel fordul a Kúriához az új eljárás lefolytatására kötelező jogerős bírósági ítélettel szemben. Mivel a Kúria jogkérdéseket és nem ténykérdéseket vizsgál a felülvizsgálati eljárásban[19], és az ennek során születő határozat a közigazgatási eljárásban hozandó döntés érdemére gyakorol befolyást, megállapítható, hogy a kérdés eldöntése a bíróság hatáskörébe tartozik, valamint az az előkérdés fogalmi meghatározásából adódó követelmény is, miszerint az ügy érdemére vonatkozzon. A Kúria döntésének bevárása nélkül lefolytatott megismételt eljárásban hozott döntés ugyanis elképzelhető, hogy ellentétes lenne a Kúria jogértelmezésével, tehát jogsértő lenne, továbbá az
- 1153/1154 -
Ákr. 4. §-ában is rögzített hatékonyság elvébe is ütközne, ha mégis lefolytatná (akár feleslegesen) a megismételt eljárást.
Az Ákr. 48. § (1) bekezdésének alkalmazása ugyan számos ügyben megoldás lehet, de a közigazgatási perek tárgya nem csupán az Ákr. alapján hozott hatósági döntések lehetnek, hanem bármely, a Kp. 4. §-ának megfelelő jogvita, közigazgatási tevékenység. Az Ákr. maga is kizár bizonyos eljárásokat a hatálya alól a 8. § (1) bekezdésében, amely kivett eljárások nem feltétlenül utalnak vissza az Ákr. felfüggesztésre vonatkozó szabályaira. Az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény hatálya alá tartozó eljárásokban például nem teszi általános jelleggel lehetővé az eljárás felfüggesztését, így adóeljárásban az adóhatóság nem tudja nem végrehajtani a jogerős ítéletet a Kp. 97. §-ában meghatározott határidőben.
A Kp. 119. § (2) bekezdése abban a tekintetben egyértelmű, hogy csupán a felülvizsgálati kérelemmel egyidejűleg kerülhet sor az azonnali jogvédelem iránti kérelem benyújtására, tehát ellentétben az elsőfokú eljárással, nem áll rendelkezésre a feleknek az újbóli benyújtás, illetve az eljárás során bármikori előterjesztés lehetősége. Ugyanakkor arról nem rendelkezik a törvény, hogy az ügyben érintett további felek, az azonos oldalon álló vagy ellentétes érdekű érdekelt az ellenkérelméhez vagy a csatlakozó felülvizsgálati kérelméhez csatolva előterjeszthet-e azonnali jogvédelem iránti kérelmet [amennyiben a Kp. 50. § (1) bekezdése szerinti feltételek teljesülnek].
A Kp. szövegéből az az értelmezés vonható le, hogy azonnali jogvédelem iránti kérelemnek kizárólag a felülvizsgálati kérelemben lehet helye. Ugyanakkor a Kp. 118. § (4) bekezdése lehetővé teszi a felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél ellenfelének és az érdekeltnek, hogy csatlakozó felülvizsgálati kérelmet vagy ellenkérelmet terjesszenek elő, a Kp. 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 105. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy a csatlakozó fellebbezési kérelemre a fellebbezésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Az ellenkérelem esetén ilyen szabály nincs, így azt megállapíthatjuk, hogy a Kp. felülvizsgálatra vonatkozó szabályai nem adnak lehetőséget arra, hogy az ellenkérelemmel egyidejűleg a fél azonnali jogvédelem iránti kérelmet is előterjesszen. Ha abból indulunk ki, hogy a felperes a felülvizsgálati kérelem benyújtója, számára ez akkor áll rendelkezésre, az alperes pedig ebben az esetben pernyertes lett, tehát számára - a II.1. alfejezetben kifejtettekkel egyezően - nincs védendő érdek, ha viszont a felperes pernyertes, és a felülvizsgálati eljárást az alperes indítja meg, akkor a felperes van abban a helyzetben, hogy nincs végleges közigazgatási cselekmény, amivel szemben kérhetné az azonnali jogvédelmet az ellenkérelemben.
A csatlakozó felülvizsgálati kérelem vonatkozásában nem zárható le ilyen egyszerűen a kérdés a Kp. 105. § (3) bekezdése miatt. Rögzítenünk kell ugyanakkor, hogy a csatlakozó felülvizsgálati (fellebbezési) kérelem járulékos jellegű. A Kúria álláspontja szerint az, hogy a csatlakozó felülvizsgálati kérelem a felülvizsgálati kérelem benyújtására nyitva álló határidőn túl, a felülvizsgálati kérelem közlésétől számított nyolc napon belül terjeszthető elő, kifejezi e jogorvoslati kérelem járulékos jellegét és felülvizsgálati kérelem kereteihez való kötöttségét, és kizárja, hogy önálló, új kérdésekre terjessze ki a felülvizsgálati bíróság vizsgálatát, hiszen arra csak a felülvizsgálati kérelem benyújtására nyitva álló határidőn belül van jogszerű lehetőség.[20]
Amennyiben a csatlakozó felülvizsgálati kérelemben előterjeszthető lenne azonnali jogvédelem iránti kérelem, akkor az a felülvizsgálati kérelem keretein kívülre kerülne, amely a járulékos jellegből adódóan ellentétes lenne a jogintézmény funkciójával. Ha az ellenérdekű fél ugyanis szintén sérelmezi az ítéletet, és ideiglenes jogvédelemre tartana igényt, akkor számára is rendelkezésre állt volna a felülvizsgálat lehetősége. Ha ezzel nem élt, annak következményeit - beleértve az azonnali jogvédelem iránti kérelem lehetőségének az elenyészését - a félnek kell viselnie.[21]
Az azonnali jogvédelem egy speciális jogintézmény, amelyet a jogalkotó a közigazgatási tevékenységgel szemben biztosít. Jelentőségét az sem csökkenti, hogy a bíróságok tapasztalatai alapján a felek az esetek többségében csak kérik, de nem indokolják ez irányú kérelmüket.[22]
Az azonnali jogvédelem jogintézménye a felülvizsgálati eljárásban - annak rendkívüli perorvoslati jellege mellett - is a törvény szövegének megfelelően alkalmazandó. Amennyiben ugyanis elfogadjuk, hogy a Kp. 119. § (2) bekezdését csak az (1) bekezdéssel együtt lehet értelmezni, és ezért a bírósági határozattal szemben is igénybe vehető, akkor azzal azt is mondjuk, hogy a felülvizsgálati eljárásban az azonnali jogvédelmi eszközök közül csak a halasztó hatály elrendelése (mind a közigazgatási cselekmény, mind a bírósági határozat esetén) alkalmazható. Ez a szűkítő értelmezés azonban nem olvasható ki sem a törvény szövegéből, sem a rendelkezésre álló indokolásból és a hatékony jogvédelem elvével sem áll összhangban.
Ha a másik értelmezést fogadjuk el, miszerint a Kp. 119. § (1) és (2) bekezdése ugyan egyaránt a felülvizsgálati kérelem hatályára vonatkoznak, de valójában nem függnek össze, és ezért az azonnali jogvédelem csupán a Kp. 50. § (1) bekezdésében meghatározott körben és indokok mentén biztosítható, akkor nem juthatunk más következtetésre, mint hogy a felülvizsgálati eljárásban a jelenlegi szabályozás szerint a jogerős bírósági határozat (ítélet, keresetlevelet visszautasító vagy eljárást megszüntető végzés) ellen nincs a korábbi végrehajtás felfüggesztésével azonos hatályú jogi eszköz, a felülvizsgálat során benyújtott azonnali jogvédelem is csak a közigazgatási tevékenységre vonatkozhat.
- 1154/1155 -
Látható tehát, hogy a Kp. hatályba lépése után négy évvel is maradtak fenn jogértelmezési kérdések, amelyeket a bírósági jogértelmezése keretein belül nem feltétlenül lehet feloldani. Az azonnali jogvédelem iránti kérelem előterjesztése a felülvizsgálati eljárásban is egy ilyen kérdés, amely igényli a Kúria egységes, közzétett jogértelmezését, vagy a jogalkotó fellépését a jogszabály szövegének egyértelműsítése érdekében.
[1] F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018.
[2] Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Fazekas Marianna), Wolters Kluwer, Budapest, 2018.
[3] Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György), Wolters Kluwer, Budapest, 2018.
[4] Tóth J. Zoltán: A közigazgatási bíráskodás alkotmányossága Magyarországon: a közigazgatási és munkaügyi bíróságok döntéseivel szembeni alkotmányjogi panaszok tapasztalatai, Jogelméleti Szemle, 2018/3, 206-215.
[5] Winklerné Nóvé Ildikó: Azonnali jogvédelem a közigazgatási perben, Magyar Jog, 2020/4, 227-234.
[1] Kpkf.IV.37.288/2008/2.
[6] Kfv.II.38.349/2019/8.
[9] Kpkf.VII.39.243/2021/2. ■
JEGYZETEK
[1] Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György), Budapest, Wolters Kluwer, 2018.
[2] A 2017. évi I. törvény végső előterjesztői Indokolása, Általános Indokolás IV. pont, Részletes Indokolás a 118. §-hoz.
[3] Lásd pl. 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [60]; 3071/2017. (IV. 19.) AB végzés, Indokolás [14].
[4] Kp. 100. § (6) bekezdésének első fordulata.
[5] A Kúria ezt az értelmezést erősítette meg többek között a Kfv.X.37.953/2019/6. számú ítéletében.
[6] Ezt az ideiglenes védelmi funkciót támasztja alá a Kp. 50. §-hoz fűzött jogalkotói Indokolása is.
[7] Kfv.II.38.200/2021/3. sz. végzés.
[8] 1952. évi Pp. 273. § (3) bekezdés: "A felülvizsgálati kérelem benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya, de a határozat végrehajtását a Kúria kérelemre kivételesen felfüggesztheti."
[9] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény indokolása, A 119. §-hoz.
[10] A hatékony jogvédelem elve a hazai és nemzetközi bírósági gyakorlat szerint is alapvető követelmény a közigazgatási bíróságokkal és az eljárásjogi kódexekkel szemben, mutat rá F. Rozsnyai Krisztina. F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 48.
[11] Tóth J. Zoltán: A közigazgatási bíráskodás alkotmányossága Magyarországon: a közigazgatási és munkaügyi bíróságok döntéseivel szembeni alkotmányjogi panaszok tapasztalatai, Jogelméleti Szemle, 2018/3, 211.
[12] A fegyverek egyenlőségét a Kp. jogalkotói indokolása is kiemeli, valamint a Kúria is foglalkozott a tisztességes eljáráshoz való jog ezen részelemével több határozatában, vö. pl. Kpkf.VII.39.243/2021/2., Kfv.IV.35.242/2019/9.
[13] Kfv.VII.37.640/2020/5. [20]-[21] bekezdések.
[14] A Kp. preambulumának 3. és 4. megfontolásában is e kettős cél tükröződik.
[15] Ákr. 48. § (2) bekezdés.
[16] Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Fazekas Marianna), Wolters Kluwer, Budapest, 2018.
[18] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény.
[19] Kp. 115. § (1) bekezdése szerint jogszabálysértésre vagy a Kúria közzétett határozatától való eltérésre hivatkozással nyújtható be felülvizsgálati kérelem.
[20] Kfv.II.38.349/2019/8.
[21] Ezen elv kapcsán lásd pl. Kpkf.IV.37.288/2008/2., Kfv.I.35.254/2019/5.
[22] Winklerné Nóvé Ildikó: Azonnali jogvédelem a közigazgatási perben, Magyar Jog, 2020/4, 229.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző LL.M., főtanácsadó, Kúria. Az írás a szerző álláspontját tartalmazza és nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
