A nemzetközi szervezeteknek a nemzetközi jog egyéb alanyaihoz fűződő viszonyaiban értelmezendő ún. beleértett (külső) hatáskörök tétele az Állandó Nemzetközi Bíróság gyakorlatában jelent meg, majd a Nemzetközi Bíróság fejlesztette azt tovább, elsősorban az Egyesült Nemzetek Szervezete vonatkozásában. A doktrínát a hetvenes évektől kezdve az Európai Bíróság is alkalmazta, és az Európai Gazdasági Közösség - illetve utódszervezetei - nemzetközi szerződéskötési hatáskörei kapcsán számos elemmel bővítette az elmúlt évtizedekben.
Változást jelentett a doktrína uniós jogi környezetben való alkalmazása kapcsán, hogy az Európai Unió és a tagállamai hatásköri rendszerét újraszabályozó Lisszaboni Szerződés olyan cikkeket illesztett be a nemzetközi szerződések megkötésére illetve a kizárólagos uniós hatáskörökre vonatkozóan az Európai Unió működéséről szóló szerződésbe (a továbbiakban EUMSz.), amely kodifikálni igyekezett a Bíróság kapcsolódó joggyakorlatának főbb elemeit. Azonban az alapszerződésekbe ültetés felemás eredményre vezetett; az EUMSz. 216. cikk (1) bekezdése és 3. cikk (2) bekezdése a korábbi ítéletekből és véleményekből különböző elemeket ragadott ki csupán, ami negatívan befolyásolhatja a Bíróság későbbi joggyakorlatát.
Jelen tanulmány aktualitását a 2/15. sz. vélemény[1] adja, amelyben a Bíróság az Európai Unió és a Szingapúri Köztársaság között megkötendő szabadkereskedelmi megállapodással (EU-Singapore Free Trade Agreement, EUSFTA) összefüggésben felmerülő hatásköri kérdések kapcsán fogalmazott meg lényeges következtetéseket az említett doktrína és az ezt kodifikálni célzó jogszabályhelyek vonatkozásában. Ennek vizsgálata nem pusztán a beleértett külső hatáskörök tételének fejlődési irányait mutatja meg, hanem olyan alapvető kérdésekre is rávilágít, amelyek döntőek lehetnek annak kapcsán, hogy az Európai Unió önállóan - vagy a tagállamaival közösen - köthet-e meg ilyen jellegű kereskedelmi megállapodásokat.
- 79/80 -
A kapcsolódó joggyakorlat későbbi fejlődése szempontjából a legjelentősebb következtetések az ún. ERTA-ügyben[2] kerültek megfogalmazásra. Az eset előzménye az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága égisze alatt kidolgozott, a nemzetközi közúti fuvarozást végző járművek személyzetének munkájáról szóló európai megállapodás[3] 1962. évi aláírása volt, amely azonban kellő számú ratifikáció hiányában nem lépett hatályba. 1967-ben tárgyalások kezdődtek a megállapodás átdolgozására, illetve az EGK keretei között is jogszabályok kidolgozására került sor.[4]
A kodifikációs munka eredménye a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról szóló, 1969. március 25-i 543/69/EGK tanácsi rendelet[5] lett. A későbbiek szempontjából lényeges, hogy jogalapként a rendelet az EGK-Szerződés közösségi közlekedési politikát megalapozó 75. cikke (jelenleg EUMSz. 91. cikk) szerepelt, amely megfelelő intézkedések meghatározására adott felhatalmazást az intézményeknek.[6] Az Európai Gazdasági Bizottságban folyó munkára tekintettel a Tanács az 1970. március 20-i ülésén tárgyalt arról, hogy a tagállamok milyen álláspontot képviseljenek a tárgyalások során, akik ennek megfelelően jártak el. Az Európai Gazdasági Bizottság 1970. július 1-jétől tette aláírhatóvá a megállapodást.[7]
1970. május 19-én a Bizottság kérelmezte a Tanács március 20-i eljárásának megsemmisítését. Arra hivatkozott, hogy a közös közlekedéspolitikát megalapozó 75. cikk nemcsak belső, a tagállamokra vonatkozó szabályok elfogadását teszi lehetővé, hanem a külkapcsolataiban is alkalmazandó. Álláspontja szerint az idézett cikk (1) bekezdés c) pontjában szereplő "megfelelő intézkedések meghatározása" a harmadik országokkal kötendő nemzetközi szerződésekre is vonatkozik.[8] Ezzel szemben a Tanács azt a nézetet képviselte, hogy a 75. cikk csak belső szabályok elfogadását eredményezheti, nemzetközi szerződések megkötése ebből azért nem következik, mert ilyen megállapodások csak a Szerződés
- 80/81 -
kifejezett rendelkezéseiből származhatnak.[9]
Válaszában a Bíróság az EGK-Szerződés jogi személyiségét kimondó 210. cikkéből indult ki. Kifejtette, hogy mivel e szabály az "Általános és záró rendelkezések" című VI. részben található, alkalmazandó a Szerződés I. részében szereplő célok kapcsán is. Hangsúlyozta, hogy a Közösség nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó képességének megállapításához a Szerződés egész rendszerét meg kell vizsgálni. Ilyen képesség a kifejezett rendelkezések mellett egyaránt eredhet a Szerződés más szabályaiból és a Közösségi intézmények által elfogadott intézkedésekből.[10]
A fenti pontok megfogalmazásának jelentőségét az adja, hogy az Európai Bíróság hasonló logikát követett, mint két évtizeddel korábban a Nemzetközi Bíróság Az ENSZ szolgálatában elszenvedett károk miatti kártérítés ügyben született tanácsadó véleményében.[11] Mindkét bírói fórum "küszöbként" tekintett a jogi személyiségre, amelynek teljesülnie kell az egyes nemzetközi jogi hatáskörök gyakorlásához.[12] Jellegéből adódóan eltérést jelentett az Európai Bíróság indoklásában, hogy az ún. beleértett külső hatáskörök tételének fenti megfogalmazása mellett a Szerződésben rögzített, kifejezett hatáskörökből eredő képességeket is összekapcsolta a jogi személyiséggel.[13]
Az ítélet másik lényeges eleme az EGK e konkrét hatásköreinek keletkezésére vonatkozott. A Bíróság megállapítása szerint, amikor a Közösség egy közös politika végrehajtása céljából akármilyen formában közös szabályokat fogad el, a tagállamok sem egyénileg, sem kollektíven nem vállalhatnak olyan kötelezettségeket harmadik államokkal szemben, amelyek érinthetnék e szabályokat. Ettől kezdve a Közösség kerül önállóan olyan helyzetbe, hogy harmadik országokkal szemben kötelezettségeket vállaljon. Ebből adódóan a szerződési rendelkezések végrehajtása vonatkozásában a belső közösségi szabályok nem választhatók el a külkapcsolatoktól.[14] Mindez arra enged következtetni, hogy a jelen ügyben megerősített beleértett külső hatáskörök meglétének feltétele, hogy a Közösség már gyakorolta legalább a belső szabályok elfogadására vonatkozó hatásköreit.[15]
Az előzőkön felül az ítélet idézte a Szerződés 3. cikk e) pontját, amely a Közösség céljai közé sorolta a közlekedés terén közös politika létrehozását, és ezt összekötötte a közösségi hűség elvével (jelenleg lojális együttműködés, EUSZ 4. cikk (3) bekezdés), amely a Szerződésből és az intézményi aktusokból eredő
- 81/82 -
kötelezettségek végrehajtását és a Szerződés céljainak veszélyeztetésétől való tartózkodást írta elő a tagállamok számára. Mindebből az következik, hogy e célok elérése érdekében elfogadott közösségi szabályok kapcsán a tagállamok nem vállalhatnak olyan kötelezettségeket, amely ezen normákat érinthetnék vagy - és egy újabb elemet illesztett be a Bíróság - alkalmazási körüket megváltoztathatnák.[16] A beleértett külső hatáskörök tételének fenti megfogalmazása lényeges következményekkel járt az európai integrációs szervezetek nemzetközi szerződéskötési gyakorlatára. Ahogy a Bíróság következtéseiből kiderül, a doktrína alkalmazása egyszerre jelentette a szerződéskötésre vonatkozó hatáskör létének megállapítását kifejezett alapszerződési rendelkezés hiányában, valamint e kompetencia kizárólagos jellegének rögzítését.[17] A beleértett külső hatáskörök e kiterjesztő értelmezése - amelyet Alan Dashwood ERTA-hatásnak nevezett[18] - meghatározónak bizonyult a Közösségek illetve az Unió szerződéskötési kompetenciáról alkotott felfogások kapcsán, illetve az Európai Bíróság későbbi kapcsolódó gyakorlata vonatkozásában is.
Az 1/76. sz. vélemény[19] tárgya a belvízi hajók ideiglenes leszerelése érdekében létrehozandó európai alapról szóló megállapodás tervezete volt. A nemzetközi szerződés elsődleges célja az volt, hogy a címében említett, a megállapodáshoz csatolt statútum által létrehozott alapból fizettek volna kompenzációt azon hajófuvarozók részére, akik a piaci kereslet alakulásának megfelelően ideiglenesen leszerelik hajójukat.[20] A tervezet szerint a megállapodásban az Európai Gazdasági Közösség mellett a rajnai hajózásról szóló 1868. évi felülvizsgált mannheimi egyezményben és a Mosel csatornázásáról szóló 1956. évi luxembourgi egyezményben részes hat tagállam - tehát nem valamennyi tagállam - és Svájc is részt vett volna.[21] Mivel a megállapodás érintette volna a közösségi intézmények döntéshozatali, illetve igazságszolgáltatásra vonatkozó hatásköreit, a Bizottság előzetesen kikérte a Bíróság véleményét a tervezetről.
Véleményében a Bíróság elsőként a Közösségnek a megállapodás megkötésére vonatkozó külső hatáskörei meglétét vizsgálta, amelyhez a Szerződés közös közlekedéspolitikát megalapozó 74-75. cikkeit vette alapul. Az ERTA-ítéletet felidézve megismételte azon megállapítását, hogy a Közösség szerződéskötési hatásköre nem pusztán a Szerződés kifejezett szabályaiból, hanem implicit jelleggel egyéb rendelkezéseiből is eredhet. Ezt különösen azon esetekre tartotta irányadónak,
- 82/83 -
amikor a közösségi intézmények valamely közös politika megvalósítása céljából már éltek belső hatásköreikkel.[22]
Az adta a vélemény új elemét, hogy a külső hatáskörök megállapíthatóságát nem korlátozta ezen eshetőségre. Ennek oka abban keresendő, hogy a nem tagállam Svájcnak a létrehozni kívánt rendszerbe történő bevonása elengedhetetlen volt a megfelelő működés szempontjából, ami csak nemzetközi szerződés megkötése révén volt lehetséges.[23] Mindezek alapján a Bíróság kimondta, hogy az EGK akkor is vállalhat harmadik államokkal szemben nemzetközi kötelezettséget, ha a Szerződés ilyen tárgyú belső szabályok elfogadására jogosítja fel, és részvétele valamely nemzetközi szerződésben szükséges egy közösségi cél megvalósításához.[24]
A megállapodás tartalmának köszönhetően a Bíróság a szerződéskötési hatáskörök mellett egyéb területekre is alkalmazta a beleértett külső hatáskörök tételét. Az EGK-Szerződés 75. cikk (1) bekezdés c) pontjának azon rendelkezéséből, amely a közös közlekedéspolitika keretei között "megfelelő intézkedések" elfogadására jogosítja fel az EGK-t, a Bíróság az említett alaphoz hasonló, megfelelő szervezet létrehozását is levezette, amely a céljai eléréséhez szükséges döntéshozatali hatáskörökkel felruházott intézményekkel rendelkezhet, illetve a Közösség vállalhatja a közös döntések végrehajtását is.[25]
Kérdéseket vetett fel az is, hogy a tervezet alapján a megállapodásban az EGK mellett hat olyan tagállam is részt vett volna, amelyek részes félként szerepeltek a Rajnáról és a Moselről szóló egyezményekben. A Bíróság hangsúlyozta, a tagállamok részvételének oka, hogy a két egyezményben szereplő egyes kötelezettségvállalások akadályozzák a megállapodásban foglalt rendszer működését, ezért az érintett vállalások hatályon kívül helyezése szükséges. Kiemelte, hogy a megállapodás kizárólag a Közösség részvétele révén eredményez joghatásokat a tagállamokra nézve. Mivel a hat tagállam pusztán a korábbi egyezmények módosítása céljából szerepelne a megállapodásban, ez nem minősülne a Közösség külső hatásköreibe történő beavatkozásnak.[26]
Ahogy látható volt, véleményében a Bíróság újabb elemmel bővítette a beleértett külső hatáskörök tételét. Ettől kezdve nemzetközi szerződés megkötéséhez nem volt szükség a belső szabályok elfogadására vonatkozó hatáskör előzetes gyakorlására, hanem elegendő volt e kompetenciának a megléte, illetve, hogy ez "szükséges" legyen az Unió valamely céljának megvalósításához. Ugyanakkor e következtetés alkalmazásakor fontos figyelemmel lenni az eset körülményeire is, amelyek alapján a nemzetközi szerződés volt az egyetlen eszköz, amellyel az említett célok kielégítő módon megvalósíthatók lehettek.
- 83/84 -
A vélemény nem tartalmaz egyértelmű megfogalmazást arra vonatkozóan, hogy az Uniót kizárólagos hatáskör illeti-e meg a szerződés megkötésére, ami miatt eltérő vélemények születtek a jogirodalomban.[27] A többségi álláspont elveti a kizárólagosságot, többek között arra hivatkozva, hogy ennek eseteit az ERTA-ítélet tartalmazza, amely szerint ez a közös szabályokat érintő vagy azok alkalmazási körét megváltoztató tagállami nemzetközi szerződések (veszélye) esetén áll fenn.[28]
A későbbi gyakorlata során maga a Bíróság pontosította a fentieket.[29] A Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó 1994. évi Marrakesh-i Egyezménnyel összefüggésben hozott 1/94. sz. véleményében[30] számos, a beleértett külső hatáskörök tételéhez kapcsolódó kérdést vizsgált meg. Az Egyezmény részét képező, a Szolgáltatások Kereskedelméről szóló Általános Egyezmény (General Agreement on Trade in Services, GATS) kapcsán, az 1/76. sz. vélemény felidézése során megállapította, hogy ilyen esetben belső szabályok elfogadása nélkül gyakorolhatók a külső hatáskörök, amelyek ezáltal kizárólagossá válnak.[31] Ezen "előrelátható ERTA-hatás" esetén tehát magának a nemzetközi szerződésnek a megkötése jelenti a hatáskör gyakorlását, amely egyúttal kizárólagos uniós kompetenciát eredményez.[32]
Ugyanakkor később megerősítette, hogy a szükségességi követelmény csak speciális esetekben elegendő nemzetköz szerződés elfogadásához. Egy OECD-határozat elfogadásával összefüggő hatáskörökkel volt kapcsolatos a 2/92. sz. vélemény, amelyben ilyen megállapodás megkötése akkor lehetséges, ha az alapszerződési cél nem érhető el autonóm (belső) szabályok elfogadásával.[33] Illetve az ún. "nyitott égbolt" ítéletekben kimondta,[34] hogy az Unió akkor élvez kizárólagos hatáskört ilyen esetben, ha a belső cél megvalósítása "elválaszthatatlanul kapcsolódik" a szerződés megkötéséhez, és a belső hatáskör gyakorlása csak a külső kompetencia egyidejű alkalmazásával lehet hatékony.[35]
Az 1/03. sz. véleményben[36] a Bíróság azt a kérdést vizsgálta meg, hogy a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló 1988. évi Luganói Egyezményt felváltó ún. új Luganói Egyezmény megkötésére az Európai Közösség kizárólagos hatáskörrel rendelke-
- 84/85 -
zett-e. Az 1988. évi Luganói Egyezmény célja az volt, hogy a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló 1968. évi Brüsszeli Egyezménnyel lényegileg megegyező rendszert hozzon létre az Európai Gazdasági Térség és a Közösség tagállamai, illetve az EGT-tagállamok közötti viszonyokban, Liechtenstein kivételével.[37]
A Luganói Egyezmény reformját az tette szükségesé, hogy az Amszterdami Szerződés hatálybalépése a polgári ügyekben és igazságügyi együttműködés terén új közösségi hatásköröket eredményezett, amely alapján elfogadásra került a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló 44/2001/EK rendelet (az ún. Brüsszel I. rendelet).[38]
A Bíróság részletesen felidézte a beleértett külső hatáskörökkel kapcsolatos gyakorlatát,[39] és a "nyitott égbolt" ítéletekre[40] utalva emlékeztetett a kizárólagos közösségi hatáskör fennállásának feltételeire.[41] Megjegyezte ugyanakkor, hogy az ezekben kimondottakon felül több esete is lehetséges a kizárólagos közösségi hatáskörök fennállásának,[42] így a felsorolás pusztán példálózó jellegűnek tekintendő.[43] Előremutató volt, hogy a kizárólagos közösségi hatáskör célját is igyekezett megadni, amelyet a közösségi jog hatékony érvényesülésében és a szabályozás által létrehozott rendszer megfelelő működésének biztosításában talált meg.[44]
Ebből kiindulva elemzést tartott szükségesnek a döntéshez, hogy létezik-e közösségi hatáskör nemzetközi szerződés megkötésére, és az kizárólagosnak minősül-e. A Bíróság kiemelte, hogy ennek során nemcsak a közösségi szabályozás és a megkötendő egyezmény tárgykörét, hanem az érintett rendelkezések jellegét és tartalmát is szükséges megvizsgálni,[45] tekintettel az előreláthatóan elfogadásra kerülő szabályokra is.[46]
Az új Luganói Egyezmény kapcsán kimondta, hogy az egyértelműen a Brüsszel I. rendeletben szabályozott tárgyköröket érinti, különösen mivel ugyanazt a rendszert alakítja ki a két jogforrás.[47] A másik két szemponttal összefüggésben kiemelte, hogy a 44/2001/EK rendelet célja, hogy a bírósági joghatósági összeütközések elkerülésére, illetve a határozatok elismerésére és végrehajtására egy "átfogó és koherens" szabályrendszert hozzon létre, amelyet az új Luganói Egyezmény egyes tervezett rendelkezései hátrányosan érintenének.[48]
A "hátrányos érintettség" megfogalmazás az ERTA-ítéletnek a kizárólagos
- 85/86 -
közösségi hatáskört megállapító pontjai fényében értelmezendő. A Bíróság jelen véleményében is idézte az említett ítélet 17. pontját, amely szerint miután a közös közösségi szabályok bevezetésre kerültek, "a tagállamok már nem jogosultak - sem egyénileg, sem közösen - az e rendelkezéseket hátrányosan érintő kötelezettségeket létrehozó szerződést kötni harmadik államokkal."[49] Ahogy az ERTA-ítéletből és az idézett esetekből is kiderülhet, a tagállamok által "közösen" kötött szerződések körébe - különösen, ha ezek gyakorlati jelentőségét figyelembe vesszük - elsődlegesen az általuk és a Közösség által megkötni tervezett vegyes megállapodások tartoznak. Mindezek alapján a Bíróság megállapította, hogy a Közösség kizárólagos hatáskörrel bírt az új Luganói Egyezmény megkötésére.[50]
A vélemény másik új elemét a Bíróságnak az ún. elválasztó záradékokkal kapcsolatos,[51] a fentiekkel összefüggő megállapításai képezték.[52] A Tanács javaslatára az új Luganói Egyezménybe bekerült klauzula szerint "a megállapodás nem érinti a közösségi jog vonatkozó szabályainak tagállami alkalmazását".[53] A Bizottság a formula alkalmazását a teljes harmonizáció megvalósulása miatt feleslegesnek tartotta, illetve mivel az ilyen típusú rendelkezések a vegyes szerződésekben fordulnak elő, ennek beillesztését a Tanács részéről "ügyetlen kísérletnek" minősítette a Közösség melletti tagállami részvétel megalapozására az új Egyezményben.[54]
A Bíróság sem tartotta az elválasztó záradékot megfelelő biztosítéknak, sőt inkább a közösségi szabályok "hátrányos érintettsége mellett szóló bizonyítéknak" vélte.[55] Ugyanakkor leszögezte, hogy egy ilyen klauzula beillesztése önmagában nem jelenti a hátrányos érintettség megállapíthatóságát, és nem mentesít az említett vizsgálat lefolytatása alól sem.[56] Elfogadta a Bizottság azon véleményét, hogy ebben az ügyben nem az új Luganói Egyezmény és a Brüsszel I. rendelet alkalmazásának elhatárolása a cél, hanem a két jogszabály viszonyának koherens szabályozása. Megállapítása szerint a klauzula azért is problémásnak volt tekintendő, mert kivételeket tartalmazott, ami valószínűvé tette az említett hátrányos érintettség fennállását.[57]
Az 1/03. sz. vélemény jelentőségét egyrészt az adja, hogy a Bíróság általános jellegű következtetéseket fogalmazott meg a beleértett külső hatáskörök tételével kapcsolatban, másrészt tovább is fejlesztette azt. Különösen igaz ez a kizárólagosság céljának megadására, amely a nemzetközi szerződések megkötésén kívüli területek szempontjából is zsinórmértékül szolgálhat. Azáltal, hogy a beleértett külső hatáskörökhöz kapcsolódó joggyakorlatában kimondott esetekre pusztán
- 86/87 -
az "ERTA-hatás" példáiként tekintett a bírói testület, a későbbi jogfejlődés eredményeire is nyitottá tette a doktrínát.[58]
Az Európai Unió alapszerződési kereteit újraformáló Lisszaboni Szerződés kidolgozása során nagy hangsúlyt fektettek az EU nemzetközi szintű fellépésének hatékonyabbá tételére, amely célból igyekeztek koherenssé tenni a külkapcsolatok szabályozását. Az EUMSz. ötödik része foglalkozik az Európai Unió külső tevékenységével, és az ebben található V. cím a nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó hatásköri és eljárási rendelkezéseket tartalmazza. Itt található a beleértett külső hatáskörök doktrínáját kodifikálni célzó egyik jogszabályhely, a 216. cikk (1) bekezdése, amely kimondja, hogy:
"Az Unió megállapodást köthet egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel, ha a Szerződések ilyen megállapodás megkötését írják elő, ha az a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges, ha valamely kötelező erejű jogi aktus ilyen értelmű rendelkezést tartalmaz, vagy ha az a közös szabályokat érintheti, illetve azok alkalmazási körét megváltoztathatja."
A jogszabályhely a nemzetközi szerződések megkötésére kifejezetten feljogosító alapszerződési rendelkezések mellett a beleértett hatáskörök három esetét tartalmazza, ha az utolsó két fordulatot egynek vesszük.[59] Kiindulásképpen, ami az egyes nyelvi változatok átolvasása alapján talán a legszembetűnőbb, hogy az idézett magyar nyelvű szöveg a Szerződésekben meghatározott célkitűzésekre való utalást tartalmazó második esetnél hiányzik az a - más nyelvi változatoknál szereplő - fordulat, hogy mindez az uniós szakpolitikák keretei között lehetséges.[60]
A magyar szöveg lényeges hiányossága mellett eltérés mutatkozik a többi nyelvi verzió között is. Az angol[61] és a francia[62] változatok azonos tartalommal rendel-
- 87/88 -
kezőnek tekinthetők, ugyanis a beleértett hatáskörök három, egymástól különálló esetét tartalmazzák. A német[63] szöveg a magyarnak ellentéte annyiban, hogy a magyarból hiányzó fordulatot az implicit hatáskörök mindhárom esetére alkalmazni rendeli.[64] Az elemzésnél jelen írás az angol-francia változat tartalmát veszi alapul.
A 216. cikk (1) bekezdése az ERTA-ítélet - és a ráépülő joggyakorlat - főbb következtetéseit hivatott kodifikálni, különösen igaz ez az Unió Szerződésekben rögzített céljaira utaló első fordulatra. Azonban míg az ítélet összekapcsolja a célokat a közös szabályok létével, addig a normaszövegben ilyennel nem találkozhatunk, pusztán az uniós szakpolitikákra történő utalással. A nyelvtani értelmezés szerint e szövegrész önállóan véve tehát jelentősen kiszélesítené az Unió nemzetközi szerződéskötési hatásköreit, de mindenképp lazítja a belső viszonyokra vonatkozó, meglévő hatáskörök és a külső kompetenciák közötti kapcsolatot, amely a korábbi bírósági gyakorlatnak lényeges eleme volt.[65]
A jogszabályhely beleértett külső hatáskörökhöz sorolandó második eleme kötelező jogi aktusokban szereplő, ilyen értelmű rendelkezésekről szól. E fordulat leginkább az ERTA-ítélet azon következtetését adja vissza, amely szerint nemzetközi szerződés megkötésére vonatkozó hatáskör az intézmények által "elfogadott intézkedésekből" is származhat.[66] A megfogalmazás azonban kérdéseket vet fel a jogi aktusoknak a Lisszaboni Szerződés által kialakított rendszere alapján.[67] Eszerint (kötelező) jogi aktusnak egyrészt a jogalkotási eljárás során elfogadott másodlagos jogforrások minősülnek,[68] de ide tartoznak a Bizottság által elfogadható, felhatalmazáson alapuló, valamint a Bizottság illetve a Tanács által meghozható végrehajtási jogi aktusok is.[69]
Az utolsó fordulat a már említett ERTA-hatás lényegi eleme, ugyanis ha az uniós jog által már szabályozott terület vonatkozásában a tagállamok köthetnének nemzetközi szerződést, e megállapodások e közös szabályokat hátrányosan érinthetnék illetve alkalmazási körüket megváltoztathatnák. A problémát az jelenti, hogy az ítéletben ez nem általában a szerződéskötés alapjaként szerepelt, hanem az Unió kizárólagos szerződéskötési hatáskörének előfeltételeként.[70]
- 88/89 -
E tételnek az implicit hatáskörök között való megjelenítése azt a feltételezést erősíti, hogy a beleértett külső hatáskörök csak kizárólagosak lehetnek, a tagállamokkal megosztottak nem.[71] Mindez ellenétben áll a Bíróság több évtizedes gyakorlatával, amely egyaránt elismeri a kizárólagos uniós és a tagállamokkal megosztott szerződéskötési hatáskört.[72]
A másik releváns cikk az EUMSz-nek az alapelveket tartalmazó első részében, az uniós hatáskörök típusát és területeit magában foglaló I. címe alatt helyezkedik el. A 3. cikk (1) bekezdése felsorolja azon területeket, amelyek vonatkozásában az Európai Unió kizárólagos jelleggel jogosult szabályozni; ezek a vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megalkotása, monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euro, a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében és a közös kereskedelempolitika. A (2) bekezdés a fentiekbe nem tartozó, de szintén kizárólagos hatáskört eredményező eseteket sorolja fel a következők szerint:
"Az Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja."
A fent elemzett rendelkezéssel ellentétben itt nem találkozhatunk az egyes nyelvi változatok között lényeges különbségekkel. Azonban ami első olvasatra feltűnő, az a 216. cikk (1) bekezdése és a 3. cikk (2) bekezdése közötti hasonlóság. Ez azért is furcsa, mert az előbbi elvileg a kizárólagos és a tagállamokkal megosztott, az utóbbi csak a kizárólagos uniós hatáskörök eseteit tartalmazza.[73]
Az első fordulat megfelelője is megtalálható a 216. cikk (1) bekezdésében, azonban míg ott a nemzetközi szerződéskötési hatáskörök alapjaként kötelező jogi aktus szerepel, addig a kizárólagos hatáskörökre irányadó 3. cikk (2) bekezdésében jogalkotási aktus olvasható. A nem jogalkotási aktusokat kizáró, szigorúbb követelmények megfogalmazása a másik rendelkezéssel való összevetés fényében érthető, hiszen ezt követően kizárólag az Unió köthet nemzetközi szerződéseket az érintett terület vonatkozásában. Mindkét elem az EJJTA-ítéletben szereplő,[74] intézmények által "elfogadott rendelkezések" kitételből származik, azonban a jogi aktusok típusain alapuló különbségtétel a kodifikáció új elemének minősül. Ugyanakkor a fordulat megfogalmazása rávilágít a megosztott hatáskörök figyelmen kívül hagyásának következményeire. E szabály alapján a megosztott hatáskörbe tartozó területen elfogadott jogalkotási aktusban szereplő előírás is kizárólagos uniós külső hatáskört fog eredményezni.[75]
- 89/90 -
A következő eset, amikor hatáskörök belső gyakorlásához szükséges nemzetközi szerződések megkötése, ami tekinthető a 216. cikk (1) bekezdésében szereplő uniós célkitűzések szigorúbb megfogalmazásának,[76] illetve az 1/76. sz. vélemény főbb következtetései szerepeltetésének.[77] Ahogy erről a vélemény elemzésénél szó volt, ez nem tartalmazza egyértelműen, hogy az Unió ilyen esetben kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, ez a kiterjesztő értelmezés az 1/94. sz. véleményben jelent meg annak kimondásával, hogy anélkül is gyakorolhatók a külső hatáskörök - és azáltal azok kizárólagossá válnak-, hogy korábban valamilyen belső jogszabályt elfogadtak volna.[78]
A harmadik fordulat az ERTA-ítélet korábban elemzett, kizárólagos uniós hatáskört megalapozó következtetéseit tartalmazza.[79]
A 3. cikk (2) bekezdésének megfogalmazása azért meglepő, mert a fent idézett, ún. "nyitott égbolt" ítéletekben a Bíróság három esetét adta meg annak, hogy az Unió mikor szerez kizárólagos külső hatáskört.[80] A két felsorolásból gyakorlatilag csak a nemzetközi szerződések tárgyalását illetve megkötését előíró jogalkotási aktus tekinthető közösnek, egyébként a kapcsolódó esetjog más-más elemeit tartalmazzák.[81] A rendelkezés azt sejteti, hogy e lista magában foglalja az összes beleértett, kizárólagos jellegű szerződéskötési hatáskört. Ennek azonban ellentmond az 1/03. számú véleménynek az esetjog összefoglalása kapcsán tett megállapítása, mely szerint itt pusztán példákról van szó, és a következtetések megfogalmazása során lényeges szerepet kaptak az ügyek sajátosságai.[82]
Már a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése utáni időszakban, a kodifikáció felemás eredményére tekintettel fogalmazta meg a Bíróság azt a következtetését, hogy mivel a 3. cikk (2) bekezdése az ERTA-ítélet és a kapcsolódó joggyakorlat alapján került rögzítésre, e szabályt az említett forrásokra tekintettel kell értelmezni.[83]
Az Európai Unió beleértett külső hatásköreit rögzíteni célzó "összefoglaló jellegű kodifikáció"[84] legnagyobb hibája, hogy a kapcsolódó bírósági joggyakorlat elemeinek nem koherens beépítésével összemossa e kompetenciák fennállásának és kizárólagosságának eseteit.[85] A megfogalmazás azt a látszatot kelti, hogy a beleértett külső hatáskörök csak kizárólagosak lehetnek, és ezáltal nincs tekintettel a megosztott hatáskörbe tartozó területek sajátosságaira.[86]
- 90/91 -
E megújult alapszerződési rendelkezésekhez kapcsolódó joggyakorlat[87] egyik legfontosabb eleme a 2017. május 16-án kibocsátott 2/15. sz. vélemény, amelynek tárgya az Európai Unió és a Szingapúri Köztársaság között megkötendő szabadkereskedelmi megállapodás kapcsán a hatásköri kérdések eldöntése volt. A 2010 és 2014 között lezajlott tárgyalások eredményeként parafált szerződéstervezet tizenhét fejezetben rögzítette a kereskedelmi liberalizációra vonatkozó rendelkezéseket. A Kereskedelempolitikai Bizottság 2015-ben tárgyalta meg a tervezetet, amelynek során nézetkülönbség alakult ki azzal kapcsolatban, hogy a megállapodás megkötése az Unió kizárólagos vagy a tagállamokkal megosztott hatáskörébe tartozik.[88]
A vélemény iránti kérelmében a Bizottság amellett foglalt állást, hogy a megállapodás megkötésére önállóan az EU jogosult. Érvelésének gerincét az képezte, hogy a szabályozott területek többsége a kizárólagos uniós hatáskörnek minősülő közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozik, kivéve a 8. fejezetben található határon átnyúló szállítási szolgáltatásnyújtásra és a 9. fejezet által szabályozott közvetlen befektetéseken kívüli befektetetések csoportját, amely kapcsán ugyanakkor a beleértett külső hatásköröket kodifikáló 3. cikk (2) bekezdése alapján szintén önállóan az Unió köthet nemzetközi szerződést.[89]
Az eset, illetve az Eleanor Sharpston nevéhez köthető főtanácsnoki indítvány,[90] majd a Bíróság által közel fél évvel később kibocsátott vélemény egészét az a kérdés hatotta át, hogy a Lisszaboni Szerződés alapján kialakított jogi keretek között meddig terjed a közös kereskedelempolitika hatálya.[91] Ugyanis a megújult szabályozás alapján már e politikához sorolandó a szolgáltatások kereskedelme, a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi aspektusai és a külföldi közvetlen befektetések is.[92] A Bíróság ezzel kapcsolatban rögzítette, hogy pusztán az a körülmény, amely által egy uniós jogi aktusnak "bizonyos kihatásai lehetnek" a harmadik államokkal folytatott kereskedelmi kapcsolatokra, önmagában nem jelenti azt, hogy a rendelkezés a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozna.[93]
A beleértett külső hatáskörök tétele szempontjából egyrészt a szállítási szolgáltatásokkal kapcsolatban megfogalmazott következtetések bírtak relevanciával. Ezek egyes típusai vonatkozásában eltérő volt Sharpston főtanácsnok és a Bíróság álláspontja abban a tekintetben, hogy melyik kapcsán rendelkezik az Európai Unió kizárólagos illetve megosztott hatáskörrel nemzetközi szerződés
- 91/92 -
megkötésére. A kapcsolódó másodlagos jogforrások elemzése nyomán - a 2/91. sz. véleményben[94] megfogalmazott formulát alkalmazva - Sharpston főtanácsnok megállapította, hogy a vasúti és a közúti szállítás esetén a közös szabályok "nagyrészt lefedik" a releváns területet, így ezekben az esetekben az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.[95] Ezzel szemben a tengeri, a belvízi és a légi szállítás vonatkozásában a harmonizációt nem tartotta ilyen mértékűnek, így ezekkel összefüggésben a megosztott uniós hatáskör fennállását állapította meg.[96]
A főtanácsnoki indítványhoz képest a Bíróság véleménye általában több tárgykör vonatkozásában állapított meg kizárólagos hatáskört,[97] igaz volt ez valamennyi, fent említett szállítási szolgáltatásra is. Speciális esetnek minősült a megállapodás-tervezetben szereplő légi szolgáltatások - illetve inkább légi szolgáltatásokhoz kapcsolódó szolgáltatások -, amelyekkel összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy ezek nem szállítási, hanem kereskedelmi szolgáltatásnak minősülnek, így a közös kereskedelempolitikát szabályozó EUMSz 207. cikk (1) bekezdése alá tartoznak.[98] A tengeri, a vasúti, a közúti és a belvízi szállítási szolgáltatások kapcsán a Bíróság tekintettel volt az elfogadott közös szabályok és a megállapodás közötti "jelentős átfedésre",[99] ami miatt ezekkel összefüggésben megállapította a kizárólagos hatáskört.[100] Érvelésében már megjelentek a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése utáni ügyek,[101] amelyek nyomán azokban az esetekben is érvényesíti az ERTA-hatást, amikor a tagállamoknak szabályozási hatásköreik maradtak. Mindezt arra tekintettel teszi, hogy a megkötendő nemzetközi szerződés érintheti a közös szabályok "értelmét, alkalmazási körét és hatékony érvényesülését".[102]
Más jellegű kérdéseket vetett fel a közvetlen befektetéseken kívüli befektetések csoportja. Míg a külföldi közvetlen befektetések a befektető és az érintett társaság közötti tartós és közvetlen kapcsolat létrehozását eredményezik,[103] addig az ezeken kívüli, ún. portfólióbefektetéseket a társasági részesedés befektetési célú megvásárlását jelentik a vállalkozás ellenőrzésére illetve irányítására vonatkozó szándék nélkül.[104]
A külföldi közvetlen befektetések esetén nem jelentett különösebb nehézséget az Unió kizárólagos hatáskörének megállapítása, ugyanis az EUMSz. 207. cikk (1) bekezdése a közös kereskedelempolitika egyik elemeként sorolja fel ezt a tárgy-kört.[105] Mivel az EUMSz. 3. cikk (1) bekezdés e) pontja alapján a közös keres-
- 92/93 -
kedelempolitika terén az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, így önállóan köthet ilyen tárgyú nemzetközi szerződéseket is harmadik államokkal.[106] Azonban összetettebb problémának minősültek az említett portfólióbefektetések kapcsán felmerülő hatásköri kérdések. A Bizottság álláspontja szerint ebben az esetben a 3. cikk (2) bekezdése utolsó fordulata alapozza meg a kizárólagos hatáskört azáltal, hogy a tervezett megállapodás "érintheti" a tőke- és fizetési műveleteket a tagállamok és a harmadik országok között is szabaddá tevő EUMSz. 63. cikket, amely "közös szabálynak" minősül ugyanezen jogszabályhely alapján.[107]
Eleanor Sharpston főtanácsnok - a szállítási szolgáltatásokkal megegyezően - sajátos módon nem a hatáskör fennállását, majd annak kizárólagos jellegét vizsgálta meg,[108] hanem a Bizottság felvetése nyomán általában elemezte a 3. cikk (2) bekezdését,[109] majd azt a konkrét bizottsági felvetésre vonatkoztatta,[110] végül a 216. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát vizsgálta[111].
Az elemzés kiemeli a szabályozás azon sajátosságát, hogy a kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó egyes területek felsorolását tartalmazó 3. cikk (1) bekezdésével ellentétben a (2) bekezdés pusztán a külső kompetenciákra vonatkozik.[112] E jogszabályhely harmadik fordulatát, amely a közös szabályokat érintő illetve azok alkalmazási körét megváltoztató megállapodásokról szól, "ERTA-elvnek" nevezte,[113] és igyekezett meghatározni az alkalmazásának egyes lépéseit. Elsőként szükségesnek tartotta feltárni a nemzetközi megállapodás tartalma és célja alapján az általa érintett területet, második lépésként a releváns közös szabályok megállapítását, harmadikként pedig az adott szerződésnek e normákra gyakorolt hatásának megvizsgálását jelölte mg. A bírósági gyakorlatot idézve ez utóbbinál hangsúlyozta, hogy a nemzetközi szerződésnél elegendő, hogy az abban szereplő kötelezettségek a közös szabályok hatálya alá essenek, nem szükséges összeütközés a két jogszabály között.[114]
A Bizottságnak a portfólióbefektetések vonatkozásában alkalmazott azon érvelését elutasította, amely szerint az alapszerződési rendelkezések is a 3. cikk (2) bekezdésének utolsó fordulatában szereplő "közös szabályok" körébe tartoznának. A jogszabályhely kérdéses megfogalmazását jelzi, hogy a főtanácsnok véleménye szerint sem ad "egyértelmű eligazítást", és a Bizottság kontra Tanács
- 93/94 -
ítéletre[115] utalva megerősítette, hogy azt az ERTA-ítélet, valamint a későbbi joggyakorlat fényében kell értelmezni.[116]
Kiemelte, hogy a 3. cikk (1) bekezdése szól a kizárólagos uniós hatáskör Szerződésekben szereplő eseteiről, így a (2) bekezdésben szereplő elemeknek szükségszerűen ezeken kívüli jogalapoknak kell lenniük. A főtanácsnok további érvként jelölte meg, hogy a szerződési rendelkezések "érintése" illetve "alkalmazási körük megváltoztatása" gyakorlatilag a Szerződések módosítását jelentené, amelyekre kizárólag az EUSZ 48. cikk irányadó.[117]
A nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó kizárólagos uniós hatáskör jogalapját az érintett rendelkezések kapcsán a megállapodásnak az elfogadott közös szabályokra gyakorolt hatásában vélte felfedezni.[118] Azonban ezzel összefüggésben elutasította a Bizottság széles értelmezését.[119] A Bíróság korábbi, kapcsolódó véleményeire[120] utalva ugyanitt kimondta, hogy e szabályok az Unió belső hatásköreinek gyakorlása során kerülnek elfogadásra, önmagában a fennállásuk nem eredményez kizárólagos uniós szerződéskötési hatáskört.[121] Mivel a tőke szabad áramlására vonatkozó alapszerződési cikkeken felül nem talált a portfólióbefektetésekre irányadó másodlagos jogforrást, megerősítette, hogy az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel e téren.[122]
Tekintettel arra, hogy a külföldi közvetlen befektetésen kívüli befektetésfajták esetére kizárólagos uniós hatáskör nem volt megállapítható, így - a Bizottság korábbi felvetése alapján - Sharpston főtanácsnok megvizsgálta, hogy az Unió általános szerződéskötési hatásköreiről szóló EUMSz 216. cikk (1) bekezdésében szereplő második jogalap[123] alkalmazható lenne-e ebben az esetben.[124] Gondolatmenetének lényegi elemét képezte, hogy a tőke szabad áramlásáról szóló 63. cikk liberalizációt ír elő a tagállamok illetve a tagállamok és harmadik államok között, és a kapcsolódó másodlagos jog alapján a portfolióbefektetések is e körbe tartoznak.[125] Mindebből az következik, hogy a tagállamok és a harmadik országok között célkitűzésként rögzített kölcsönös liberalizáció megvalósításához nemzetközi megállapodást szükséges kötni. Tekintettel arra, hogy ebben az esetben kizárólagos hatáskörökre irányadó 3. cikk nem alkalmazható, az indítvány ezen része azzal a következtetéssel zárult, hogy a belső piac szabályozási területét
- 94/95 -
megosztott hatáskörbe soroló EUMSz. 4. cikk (2) bekezdés a) pontja alapján e megállapodás megkötésére az EU és a tagállamok közösen jogosultak.[126]
Sharpston főtanácsnok indítványával megegyező következtetésre jutott a Bíróság, indoklása azonban több ponton eltért a fentiektől. A Bizottság felvetésére reagálva a bírói testület azt vizsgálta meg tüzetesen, hogy a 3. cikk (2) bekezdése értelmében a 63. cikk olyan közös szabálynak minősül-e, amelyet érintene, ha nem kizárólag az Unió kötné meg a megállapodást. A Tanács és a tagállamok, illetve a főtanácsnok véleményét elfogadva a Bíróság kifejtette, hogy ilyennek kizárólag másodlagos jogforrások minősülhetnek, amelyek fokozatos bevezetése révén az Uniónak egyidejűleg külső kompetenciákkal is rendelkeznie kell amiatt, nehogy a tagállamok ezeket érintő nemzetközi kötelezettségeket vállalhassanak. Az előbbieknek az elsődleges jogforrásokra való kiterjesztése sértené az ERTA-ítéletben megfogalmazott indoklást.[127]
A Bíróság e fordulatnak az alapszerződési rendelkezésekre való alkalmazását az elsőbbség elvéből kiindulva is elutasította. Itt azonban nem az uniós jog és a tagállami jogrendszerek közötti viszonyra utalt a testület, hanem arra, hogy az uniós jogi aktusok legitimációja a Szerződésekből ered, így fogalmilag kizárt, hogy az ilyen aktusnak minősülő nemzetközi szerződések érinthessék, illetve megváltoztathassák az alapszerződési cikkek értelmét és hatályát.[128]
A Bizottság által hivatkozott eseten felül a Bíróság elemezte azt is, hogy az EUMSz. 3. cikk (2) bekezdésében szereplő másik két eshetőség alapján az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik-e a szabadkereskedelmi megállapodásnak a portfólióbefektetésekre vonatkozó rendelkezései kapcsán. A részletes vizsgálatot mellőzve megállapította, hogy ilyen tárgykör esetére nemzetközi szerződés megkötését egyetlen jogalkotási aktus sem írja elő, illetve ez nem szükséges uniós belső hatáskör gyakorlásához.[129]
A főtanácsnoki indítvánnyal megegyezően a kizárólagos uniós hatáskörök eseteinek elemzése után foglalkozott a Bíróság az EU-t nemzetközi szerződések megkötésére felhatalmazó EUMSz. 216. cikk (1) bekezdésével, pontosabban annak szükségességi követelményt tartalmazó második fordulatával. A kapcsolódó szerződéses célkitűzést a tőke szabad mozgásának megvalósításában találta meg a Bíróság, ami a belső piac területéhez tartozik, és mint ilyen, az EUMSz. 4. cikk (2) bekezdése a) pontja alapján megosztott hatáskört képez.[130] Mindezek alapján az volt a vélemény következtetése, hogy a közvetlen befektetéseken kívüli más befektetésekre vonatkozó rendelkezéseket az Unió egyedül nem hagyhatja jóvá.[131]
Ahogy alább látható lesz, a beleértett külső hatáskörök tételéhez csak
- 95/96 -
közvetve kapcsolódott, de a szabadkereskedelmi megállapodás egészére irányadó hatásköri kérdések szempontjából nagy jelentőséggel bírt a befektetők és államok közötti vitarendezés (investor-state dispute settlement, ISDS) tárgyköre. Míg a vitarendezés a Kanada és az EU közötti átfogó gazdasági és kereskedelmi megállapodás (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA) esetén az ún. beruházási bírósági rendszer (investment court system, ICS) kialakítását eredményezi, az EU-Szingapúr szabadkereskedelmi megállapodás kapcsán mindez választottbírósághoz fordulás lehetőségét jelenti.[132]
Az ehhez hasonló intézményi jellegű szabályokkal összefüggésben, korábbi gyakorlata alapján a Bíróság általános jelleggel megállapította, hogy ezek járulékos természetűek, azaz a kapcsolódó anyagi jogi rendelkezésekre irányadó hatásköri szabályok vonatkoznak rájuk.[133] A megállapodás által kialakított vitarendezési rendszer kapcsán ugyanakkor eltért Sharpston főtanácsnok és a Bíróság véleménye a hatásköri kérdések vonatkozásában.[134] A főtanácsnok e szabályok kiegészítő jellegére hivatkozva megerősítette az idézett általános elvet, amely szerint a vitarendezésre vonatkozó előírások nem módosítják az Unió és a tagállamok között a hatáskörök megoszlását.[135] Ezzel szemben a bírósági vélemény szerint az ilyen típusú eljárás szabályozása nem minősülhet tisztán járulékos jellegűnek, mivel kivonja az adott jogvitákat a tagállamok joghatósága alól. Ez szükségessé teszi a tagállamok beleegyezését, ami miatt az Unió és a tagállamok közötti megosztott hatáskörbe tartozik e kérdés rendezése.[136]
Végső következtetésében a vélemény nem adott kategorikus feleletet a Bizottság azon kérdésére, hogy az Unió "megfelelő hatáskörrel" rendelkezik-e a megállapodás megkötésére,[137] ehelyett azon részkérdésekre adott választ, hogy mely tárgykörök tartoznak kizárólagos vagy megosztott uniós, illetve kizárólagos tagállami hatáskörbe.[138] Mivel az utolsó eset nem állt fenn, úgy tűnhetett, hogy e nemzetközi szerződés esetén ún. fakultatív vegyes megállapodásról volt szó. Az Allan Rosas által kidolgozott kategória elsősorban olyan nemzetközi szerződésekre utal, amelyek tárgykörei vagy tisztán megosztott, vagy részben kizárólagos, részben megosztott uniós hatáskörbe tartoznak, de az egyes elemek nem választhatók szét. Ilyen esetben a Tanács illetve a tagállamok döntésén múlik, hogy az Unió önállóan vagy a tagállamokkal együtt köti-e meg a megállapodást.[139]
- 96/97 -
A fentieket a Bíróság kapcsolódó gyakorlata is megerősítette.[140] A Németország kontra Tanács ügyben hozott ítélet[141] utalt a 2/15. sz. véleménynek a portfólióbefektetésekkel kapcsolatos azon következtetésére, amely szerint e tárgykör az Unió és a tagállamok közötti megosztott hatáskörbe tartozik. Kiemelendő azon megjegyzés, hogy "ezzel a megállapítással a Bíróság mindössze tudomásul vette azt, hogy lehetetlen - amint azt a Tanács előadta az e véleményre vonatkozó eljárás során - az ahhoz előírt többség megszerzése, hogy az Unió egyedül gyakorolhassa azt a külső hatáskört, amelyet e területen a tagállamokkal oszt meg."[142]
Feltűnő hiányossága a véleménynek, hogy az ISDS esetén nem nevezett meg olyan szerződéses rendelkezést, amely a megosztott hatáskör jogalapjául szolgálhatna.[143] Ehelyett pusztán azt emelte ki, hogy az említett eljárás "kivonja a jogvitákat a tagállamok joghatósága alól".[144] Emellett, ahogy korábban erről szó volt, a vonatkozó rendelkezéseknek a befektetésekhez kapcsolódó, tisztán járulékos jellegét is elutasította a Bíróság,[145] ami miatt elvileg nem elegendő, hogy a vitarendezést pusztán az említett területek vonatkozásában alkalmazott két jogalapra hivatkozva szabályozzák. Habár a vélemény erről hallgat, mindez a tagállami kizárólagos hatáskör olyan esetét feltételezi, amikor valamely tárgykör kapcsán ez és az uniós hatáskör egymástól nem elválasztható. Az idézett jogirodalmi álláspontok tükrében e sajátosságok a tagállamok részvételével megkötendő kötelező vegyes megállapodást eredményezhettek volna, illetve a kereskedelmi és a beruházási kérdések külön nemzetközi szerződésekben való rendezését vetették fel.[146]
A vélemény kibocsátását követően közel egy évvel, 2018. április 18-án mutatta be az Európai Bizottság a Szingapúrral tervezett szabadkereskedelmi megállapodás jövőjére vonatkozó koncepciót, amelynek keretében két nemzetközi szerződés megkötésére terjesztett elő javaslatokat. Az egyik dokumentum az EU és Szingapúr közötti szabadkereskedelmi megállapodás megkötéséről szólt,[147] amelyben az Unió önállóan, a tagállamai részvétele nélkül szerepelt szerződő félként, a másik tárgya az Unió és a tagállamai részvételével - tehát vegyes szerződésként - megkötendő beruházásvédelmi megállapodás volt.[148] Az előzőekkel összhangban a Tanács 2018. október 15-én két határozatot fogadott el,[149] amelyek az emlí-
- 97/98 -
tett két nemzetközi szerződés megkötésére vonatkozó felhatalmazást tartalmaztak.[150] E megoldás mintaértékűnek tűnik, ugyanis Japánnal is - az előzőekkel ugyanazon a napon nyilvánosságra hozott javaslat alapján[151] - külön gazdasági partnerségi megállapodást kötött az EU,[152] a beruházásvédelmi megállapodásról jelen írás lezárásakor még folytak a tárgyalások.[153]
Habár a Lisszaboni Szerződés valóban koherensebbé tette az uniós külkapcsolatokat a megelőző időszakhoz képest, a beleértett külső hatáskörök tételének EUMSz-beli kodifikálása nem tartozik az alapszerződési reform jól sikerült elemei közé. Az Európai Bíróság vonatkozó ítéleteiben kimondott tételek "összefoglaló jellegű" rögzítése azzal a következménnyel járt, hogy e szabályokat a kapcsolódó joggyakorlat fényében lehet csak értelmezni. A fent elemzett ítéletek és vélemények tükrében ez azt is jelenti, hogy a megfogalmazása által zártnak tűnő felsorolások pusztán a főbb eseteket tartalmazzák, és nyitva maradt a lehetőség e listák további bővítésére.
A két jogszabályhely hatálybalépése óta nem a 2/15. sz. vélemény volt az első olyan eset, amelyben a Bíróságnak ezek alkalmazhatóságával kellett szembenéznie, de a vélemény a felmerült kérdések komplexitása miatt mégis kiemelkedik a többi közül. A beleértett külső hatáskörök doktrínája vonatkozásában a jelentőségét az adja, hogy a Bíróság egy ügyön belül értelmezte tágan és szűken e tételt. Míg a főtanácsnoki véleménnyel ellentétben a szállítási szolgáltatások esetén megállapította a kizárólagos uniós hatáskört arra az esetre is, ha az uniós szabályozás csak "jelentős átfedésben" állt a megállapodás rendelkezéseivel, a portfólióbefektetések esetén az Unió általi önálló szerződéskötést elutasította. A közös szabályoknak a másodlagos jogforrásokra való korlátozása paradox módon azzal a következménnyel járt, hogy a beleértett külső hatáskörök tétele ebben az esetben nem bővítette, hanem szűkítette az Európai Unió nemzetközi jogi hatásköreit.
- 98/99 -
Az eset felszínre hozta az ilyen típusú megállapodások sarkalatos pontjait, azonban a vélemény nem adott egyértelmű útmutatást arra vonatkozóan, hogy az uniós intézményeknek és a tagállamoknak hogyan szükséges reagálniuk erre. A vitarendezésről szóló részből az derül ki, hogy az uniós és a tagállami hatáskörök e határmezsgyéje vonatkozásában a Bíróság a kérdést nyitva kívánta hagyni. Nem döntött sem a kizárólagos tagállami hatáskör fennállásának kimondása mellett, de a megosztott uniós kompetenciát sem támasztotta alá a beleértett külső hatáskörök tételének valamilyen irányú alkalmazásával. Mindez teret engedett a Bizottság javaslataiban megjelent, a tagállamok és az Unió szempontjából is középutasnak tekinthető "két megállapodásos" modellnek, amely végül a Tanács számára is elfogadható megoldásnak bizonyult.
• Ankersmit, Laurens (2017): Opinion 2/15 and the tuture of mixity and ISDS. European Law Blog: News and comments on EU Law. 2017.05.18. Elérhető: https://europeanlawblog.eu/2017/05/18/opinion-215-and-the-future-of-mixity-and-isds/. (Letöltés ideje: 2018.10.25.)
• Bartha Ildikó (2005): A beleértett külső hatáskörök problémájának bemutatása az Európai Bíróság esetjogán keresztül. Collega: szakmai folyóirat joghallgatók számára, IX. évf. 3. sz. augusztus, 33-36.
• Bartha Ildikó (2015a): Mérlegen. Az Európai Unió külső tevékenységének lisszaboni reformjai. Európai Jog, XV. évf. 3. sz. május, 1-10.
• Bartha Ildikó (2015b): Nemzetközi szerződések mozgásban: Alkotmányos és nemzetközi jogi kihívások az Európai Unió külkapcsolataiban. Dialóg Campus, Budapest-Pécs.
• Cremona, Marise (1982): The Doctrine of Exclusivity and the Position of Mixed Agreements in the External Relations of the European Community. Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 2. No. 3. Winter, 393-428.
• Cremona, Marise (2008): Defining competence in EU external relations: lessons from the Treaty reform process. In: Dashwood, Alan - Maresceau, Marc: Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape. Cambridge, Cambridge, 34-69.
• Cremona, Marise (2010): Disconnection Clauses in EU Law and Practice. In: Hillion, Christophe - Koutrakos, Panos (eds.): Mixed Agreemnts Revisited: The EU and its Members States in the World. Hart, Oxford and Portland (Oregon), 160-186.
• Cremona, Marise (2018): Shaping EU Trade Policy post-Lisbon: Opinion 2/15 of 16 May 2017: ECJ, 16 May 2017, Opinion 2/15 Free Trade Agreement with Singapore. In: European Constitutional Law Review, Vol. 14. Issue 1. March, 231-259.
• Collinson, Dale S. (1971): The Foreign Relations Powers of the European Communities: A Comment on Commission v. Council. In: Stanford Law Review, Vol. 23. May, 956-972.
• Dashwood, Alan (2010): Mixity in the Era of the Treaty of Lisbon. In: Hillion, Christophe - Koutrakos, Panos (eds.): Mixed Agreemnts Revisited: The EU and its Members States in the World. Hart, Oxford and Portland (Oregon), 351-366.
• Eeckhout, Piet (2012): EU External Relations Law, Second Edition. Oxford, Oxford.
- 99/100 -
• Gáspár-Szilágyi, Szilárd (2017): Opinion 2/15: Maybe it is time for the EU to conclude separate trade and investment agreements. European Law Blog: News and comments on EU law. 2017.06.20. Elérhető: https://europeanlawblog.eu/2017/06/20/opinion-215-maybe-it-is-time-for-the-eu-to-conclude-separate-trade-and-investment-agreements/. (Letöltés ideje: 2018.10.25.)
• Govaere, Inge (2010): Beware of the Trojan Horse: Dispute Settlement in (Mixed) Agreements and the Autonomy of the EU Legal Order. In: Hillion, Christophe - Koutrakos, Panos (eds.): Mixed Agreemnts Revisited: The EU and its Members States in the World. Hart, Oxford and Portland (Oregon), 187-207.
• Horváthy Balázs (2014): A közös kereskedelempolitika alapelvei és célkitűzései az integrált uniós külkapcsolatrendszer tükrében. lus Aequum Salutare, X. évf. 1. sz. 51-69.
• Kleimann, David (2017): Reading Opinion 2/15: Standarts of Analysis, the Court's Discretion, and the Legal View of the Advocate General. EUI Working Paper RSCAS 2017/23. Elérhető: http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/46104/RSCAS_2017_23REVISED.pdf?sequence=4. (Letöltés ideje: 2018.10.25.)
• Kleimann, David - Kübek, Gesa (2017): The Singapore Opinion or the End of Mixity as We Know It. VerfBlog. 2017.05.23. Elérhető: https://verfassungsblog.de/the-singapore-opinion-or-the-end-of-mixity-as-we-know-it/. (Letöltés ideje: 2018.10.30.)
• Klabbers, Jan (2005): The Concept of Legal Personality. Ius Gentium, Vol. 11. Spring, 35-66.
• Rosas, Allan (1998): Mixed Union - Mixed Agreements. In: Koskenniemi, Martii: International Law Aspects of the European Union. Kluwer, The Hague - London - Boston, 125-148.
• Schütze, Robert (2008): Lisbon and the Federal Order of Competences: A Prospective Analysis. European Law Review, Vol. 33. No. 5. October, 709-722.
• Schütze, Robert (2010): Federalism and Foreign Affairs: Mixity as a (Inter)national Phenomenon. In: Hillion, Christophe - Koutrakos, Panos (eds.): Mixed Agreemnts Revisited: The EU and its Members States in the World. Hart, Oxford and Portland (Oregon), 57-86.
• Van Vooren, Bart - Wessel, Ramses A. (2014): EU External Relations Law: Text, Cases and Materials. Cambridge, Cambridge. ■
JEGYZETEK
[1] 2017. május 15-i 2/15. sz. vélemény, EU:C:2017:376.
[2] 1971. március 31-i Bizottság kontra Tanács ítélet, 22/70, EU:C:1971:32.
[3] A megállapodás - és a tárgyalt ügy - megjelölésére a jogirodalomban használt betűszó annak angol és francia nyelvű rövidített nevéből ered: ERTA: European Road Transport Agreement, AETR: Accord Européen sur les Transports Routiers.
[4] Collinson, 1971, 957-958.
[5] Regulation (EEC) No 543/69 of the Council of 25 March 1969 on the harmonisation of certain social legislation relating to road transport, OJ L 77, 29.3.1969, 49-60., English special edition: Series I, Volume 1969(I), 170-181.
[6] Bartha, 2015b, 60.
[7] Collinson, 1971, 959-960.
[8] 6-8. pontok.
[9] 9-10. pontok.
[10] 13-16. pontok.
[11] Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion: I.C. J. Reports 1949. p. 174.
[12] Klabbers, 2005, 49-53.
[13] 16. pont. Vö. Klabbers jegyezte meg, hogy a Bíróság azután kezdte elemezni a jogi személyiség fogalmát, miután megállapította, hogy a Szerződésben nincs kifejezett, nemzetközi szerződés megkötésére vonatkozó hatáskör a közlekedéspolitika kapcsán. (Klabbers, 2005, 54.)
[14] 17-19. pontok.
[15] Cremona, 1982, 395.
[16] 20-22. pontok.
[17] Bartha, 2015b, 61.
[18] Dashwood, 2010, 360.
[19] 1977. április 26-i 1/76. sz. vélemény, EU:C:1977:63.
[20] Eeckhout, 2012, 78.
[21] 6. pont.
[22] 3-4. pontok.
[23] Bartha, 2015b, 62.
[24] 4. pont.
[25] 5. pont. Az ezzel kapcsolatos esetjog fejlődéséről lásd: Govaere, 2010, 190.
[26] 6-7. pontok.
[27] Lásd erről Bartha, 2015b, 65.
[28] Eeckhout, 2012, 81.
[29] Schütze, 2010, 78-79. oldali összefoglalása alapján.
[30] 1994. november 15-i 1/94. sz. vélemény, EU:C:1994:384.
[31] 85. pont.
[32] Schütze, 2010, 78.
[33] 1995. március 24-i 2/92. sz. vélemény, EU:C:1995:83, 32. pont.
[34] Bartha, 2005, 35-36.
[35] 2002. november 5-i Bizottság kontra Németország ítélet, C-476/98, EU:C:2002:631, 87-88. pontok.
[36] 2006. február 7-i 1/03. sz. vélemény, EU:C:2006:81.
[37] 17-18. pontok.
[38] 22. pont.
[39] 114-126. pontok.
[40] 2002. november 5-i Bizottság kontra Dánia ítélet, C-467/98, EU:C:2002:625, 81-84. pontok.
[41] 45. pont.
[42] 121. pont.
[43] Van Vooren - Wessel, 2014, 124.
[44] 131. pont. Cremona, 2010, 184.
[45] 133. pont.
[46] Eeckhout, 2012, 110.
[47] 142. és 152. pontok.
[48] 148., 168. és 172. pontok.
[49] 44. pont., kiemelés a szerzőtől.
[50] 173. pont.
[51] Lásd bővebben Cremona, 160 ,2010.
[52] Van Vooren - Wessel, 2014, 123.
[53] 130. pont, kiemelés a szerzőtől.
[54] 83-84. pontok.
[55] 130. pont.
[56] 129-130. pontok Cremona, 2010, 182-183.
[57] 155-160. pontok.
[58] Eeckhout, 2012, 112.
[59] Ahogy ezt a jogirodalom is teszi, lásd Cremona, 2008, 56.
[60] A 2/15. sz. vélemény magyar változata a következő módon egészítette ki az idézett cikk szövegét: "a Szerződésekben meghatározott célkitűzések[nek az uniós politikák keretében történő] elérése érdekében szükséges." (239. pont).
[61] "The Union may conclude an agreement with one or more third countries or international organisations where the Treaties so provide or where the conclusion of an agreement is necessary in order to achieve, within the framework of the Union's policies, one of the objectives referred to in the Treaties, or is provided for in a legally binding Union act or is likely to affect common rules or alter their scope."
[62] "L'Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d'un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l'Union, l'un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l'Union, soit encore est susceptible d'affecter des r gles communes ou d'en altérer la portée."
[63] "Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen eine Übereinkunft schließen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist oder wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union entweder zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte."
[64] Erre utal, hogy az "im Rahmen der Politik der Union" fordulat után az "entweder" szó következik, majd a többi esetet az "oder" választja el.
[65] Cremona, 2008, 57.
[66] 16 pont.
[67] EUMSz. 288-299. cikkek.
[68] EUMSz. 289. cikk (3) bekezdés.
[69] EUMSz. 290-291. cikkek.
[70] Cremona, 2008, 58.
[71] Schütze, 2008, 713. - idézi: Van Vooren - Wessel, 2014, 107.
[72] Lásd különösen az 03/1. sz. véleménynél írtakat.
[73] Eeckhout, 2012, 113.
[74] 16. pont.
[75] Schütze, 2008, 713. - idézi: Van Vooren - Wessel, 2014, 107.
[76] Eeckhout, 2012, 113.
[77] Wessel, 2014, 107.
[78] 85. pont.
[79] 17. és 22. pontok.
[80] Olyan belső jogalkotási aktusok, amelyek az intézményekre kifejezetten harmadik országokkal való tárgyalási hatáskört ruháznak, vagy a harmadik országok állampolgáraival szembeni bánásmódra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak, illetve teljes harmonizációt valósítanak meg - lásd: 96-97. pontok.
[81] Wessel, 2014, 106.
[82] Uo., 1/03. sz. vélemény, 121. pont.
[83] 2014. szeptember 4-i Bizottság kontra Tanács ítélet, C-114/12, EU:C:2014:2151, 65-67. pontok. Bartha, 2015a, 5.
[84] Kleimann, 2017, 33.
[85] Cremona, 2008, 61.
[86] Schütze, 2008, 713. - idézi: Van Vooren - Wessel, 2014, 107.
[87] Bővebben lásd Bartha, 2015a, 5-6. és Cremona, 2018, 247.
[88] 11. pont.
[89] 13-16. pontok.
[90] 2016. december 21-i indítvány, 2/15. sz. vélemény, EU:C:2016:992.
[91] Cremona, 2018, 238.
[92] Horváthy, 2014, 64-65.
[93] 36. pont.
[94] 1993. március 19-i 2/91. sz. vélemény, EU:C:1993:106, 25. pont.
[95] 256., 264. pontok.
[96] 241-242., 245-246. és 250-251. pontok.
[97] Cremona, 2018, 236.
[98] 61-68. pontok.
[99] 201. pont.
[100] 193., 202., 211. és 217. pontok.
[101] 2014. november 26-i Green Network ítélet, C-66/13, EU:C:2014:2399, 2017. február 14-i 3/15. sz. vélemény, EU:C:2017:114.
[102] 201. pont. Kleimann - Kübek, 2017.
[103] 80. pont.
[104] 227. pont.
[105] A Bíróság ezzel kapcsolatban megjegyezte, hogy a megfogalmazás egyértelműen a Szerződés megalkotóinak azon szándékát tükrözte, hogy más típusú befektetések nem tartoznak a közös kereskedelempolitika hatálya alá - 83. pont.
[106] 81-82. pontok.
[107] 229. pont.
[108] Ahogy ezt a Bíróság is teszi, lásd Cremona, 2018, 246.
[109] 117-132. pontok.
[110] 346-361. pontok.
[111] 363-370. pontok.
[112] 117. pont.
[113] 121. pont.
[114] 123., 125. és 128. pontok.
[115] 2014. szeptember 4-i Bizottság kontra Tanács ítélet, C-114/12, EU:C:2014:2151, 67. pont.
[116] 350-352. pontok.
[117] 353-354. pontok.
[118] 353. pont.
[119] Kleimann, 2017, 34.
[120] 1995. március 24-i 2/92. sz. vélemény, EU:C:1995:83, 33. és 36. pontok, 1994. november 15-i 1/94. sz. vélemény, EU:C:1994:384, 77. pont.
[121] 353. pont.
[122] 360-361. pontok.
[123] "...a Szerződésekben meghatározott célkitűzések[nek az uniós politikák keretében történő] elérés érdekében szükséges".
[124] Kleimann, 2017, 31-32.
[125] 367. pont.
[126] 369-370. pontok.
[127] 233-234. pontok.
[128] 235. pont.
[129] 236-237. pontok.
[130] 239-241. pontok.
[131] 243. pont.
[132] Cremona, 2018, 255.
[133] 276. pont.
[134] Cremona, 2018, 255.
[135] 529. pont.
[136] 292-293. pontok. (Ankersmit, 2017)
[137] Kleimann - Kübek, 2017.
[138] 1. pont.
[139] A másik az ún. kötelező vegyes megállapodások esete, amikor a szerződés egyes része kizárólagos uniós, más részei kizárólagos tagállami hatáskörbe tartoznak. (Rosas, 1998, 128-133. és Ankersmit, 2017)
[140] Cremona, 2018, 251-252.
[141] 2017. december 5-i Németország kontra Tanács ítélet, C-600/14, EU:C:2017:935.
[142] 68. pont.
[143] Kleimann - Kübek, 2017.
[144] 292. pont.
[145] Uo.
[146] Lásd erről: Gáspár-Szilágyi, 2017.
[147] Európai Bizottság: Javaslat tanácsi határozatra az Európai Unió és a Szingapúri Köztársaság közötti szabadkereskedelmi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő aláírásáról. COM(2018) 197 final (2018.4.18.).
[148] Európai Bizottság: Javaslat tanácsi határozatra az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről a Szingapúri Köztársaság közötti beruházásvédelmi megállapodásnak az Unió nevében történő aláírásáról. COM(2018) 195 final (2018.4.18.).
[149] A Tanács (EU) 2018/1599 határozata (2018. október 15.) az Európai Unió és a Szingapúri Köztársaság közötti szabadkereskedelmi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő aláírásáról. HL L 267., 2018.10.25., 1., A Tanács (EU) 2018/1676 határozata (2018. október 15.) az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről a Szingapúri Köztársaság közötti beruházásvédelmi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő aláírásáról. HL L 279., 2018.11.9., 1.
[150] A fentiek mellett a felek - szintén vegyes megállapodásként - külön partnerségi és együttműködési megállapodás is kötöttek. A Tanács (EU) 2018/1047 határozata (2018. július 16.) az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, és másrészről a Szingapúri Köztársaság közötti partnerségi és együttműködési megállapodásnak az Unió nevében történő aláírásáról. HL L 189., 2018.7.26., 2.
[151] Európai Bizottság: Javaslat tanácsi határozatra az Európai Unió és Japán közötti gazdasági partnerségi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő aláírásáról. COM(2018) 193 final (2018.4.18.).
[152] A Tanács (EU) 2018/966 határozata (2018. július 6.) az Európai Unió és Japán közötti gazdasági partnerségi megállapodásnak az Európai Unió nevében történő aláírásáról. HL L 174., 2018.7.10., 1.
[153] Key éléments of the EU-Japan Economie Partnership Agreement. European Commission - Fact Sheet, MEMO/18/6784, 12 December 2018. Elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-6784_en.htm. Letöltés ideje: 2018.12.14.
Lábjegyzetek:
[1] SZE Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
